Paula Garda
OECD
Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2025
Resumen
El crecimiento anual del PIB real se situó en promedio en el 2,2% del PIB entre 2016 y 2024, uno de los más rápidos de América Latina. La inflación está bien anclada dentro de la banda objetivo del banco central, lo que refleja una sólida credibilidad institucional. Se prevé que el crecimiento siga siendo moderado debido a la incertidumbre mundial y nacional, así como a los persistentes retos estructurales: bajo crecimiento potencial, estancamiento de la productividad, elevado nivel de informalidad y debilidad de la inversión privada. La disciplina fiscal se ha debilitado, con repetidos incumplimientos de las reglas fiscales, medidas que han aumentado el gasto sin un financiamiento adecuado y nuevos gastos tributarios que erosionan la base tributaria. Es necesario que se adopten reformas estructurales para combatir la informalidad, impulsar los ingresos tributarios, mejorar la eficiencia del gasto y fortalecer el marco macro fiscal a fin de respaldar el crecimiento a largo plazo y la sostenibilidad fiscal.
La economía peruana ha mostrado su resiliencia frente a un contexto de choques nacionales e internacionales. El crecimiento del PIB real se situó en promedio en el 3,7% entre 2008 y 2024, uno de los más altos de América Latina. La inflación se disparó en 2022, pero desde entonces ha vuelto a situarse dentro del rango meta del banco central, lo que refleja la sólida credibilidad de esta institución. El diferencial del índice EMBI (índice de bonos de mercados emergentes) para Perú se mantiene en un nivel relativamente bajo y estable, lo que refleja la percepción de los mercados sobre Perú como un país con riesgo crediticio comparativamente estable entre las economías emergentes, en gran medida gracias a su sólida posición exterior, a una ratio deuda pública/PIB relativamente baja y a un marco creíble de objetivos de inflación.
A pesar de estos sólidos resultados, se prevé que el crecimiento siga siendo moderado en los dos próximos años, en un contexto de riesgos macroeconómicos y fiscales en ascenso. El crecimiento potencial de Perú es bajo y ha descendido desde que terminó el periodo de auge de las materias primas, lastrado por la debilidad de la inversión privada, el estancamiento de la productividad, la informalidad generalizada de trabajadores y empresas, la gran brecha en la participación de la mujer en la fuerza laboral —sobre todo en áreas de ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas— y la desigual distribución existente en las responsabilidades domésticas y de cuidado no remuneradas. La informalidad sigue siendo un obstáculo importante para el crecimiento y el desarrollo sostenibles: refleja y refuerza la baja productividad, la debilidad de las instituciones, las deficiencias en el diseño del sistema tributario, la pesada carga regulatoria y las desigualdades existentes en materia de educación y habilidades. También socava los incentivos de las empresas a la hora de invertir e innovar, erosiona los ingresos fiscales y limita la prestación de servicios públicos, lo que debilita la confianza en el Gobierno. El deterioro de la situación fiscal y los repetidos incumplimientos de las reglas fiscales constituyen un riesgo de minar la confianza de los inversores, lo que podría aumentar los costos de financiamiento y empeorar las perspectivas de la deuda. Cada vez resulta más complicado garantizar la sostenibilidad fiscal en un contexto de importantes necesidades de gasto social y en infraestructuras. Es necesario reforzar el marco macroeconómico, avanzar en las reformas estructurales y mejorar las instituciones y la capacidad administrativa para diseñar, aplicar y hacer cumplir las reformas a fin de restablecer la sostenibilidad fiscal y reactivar el crecimiento a largo plazo.
1.1.1. El crecimiento se recuperó en 2024 impulsado por el gasto público y las favorables condiciones externas
Tras la contracción del 0,4% registrada en 2023, la economía peruana creció un 3,3% en 2024. En 2023 se produjeron una serie de choques —entre ellos protestas sociales y anomalías climáticas— que provocaron una importante desaceleración en la economía, debido sobre todo a una fuerte caída de la inversión privada. La recuperación registrada en 2024 se vio impulsada por el gasto público y la solidez del consumo privado. Desde mayo de 2024, la inflación general ha vuelto a situarse en el rango medio del objetivo de inflación del 2%. La caída de la inflación y el aumento del empleo impulsaron el gasto de los hogares en 2024. La inversión pública experimentó un notable aumento del 14,7% en 2024, lo que refleja tanto la recuperación registrada desde los bajos niveles de 2023 como el impulso temporal asociado a los esfuerzos de reconstrucción tras las anomalías climáticas de 2023, así como la mejora de la ejecución presupuestaria en todos los niveles de gobierno. El aumento de la masa salarial del sector público respaldó el gasto corriente. La mejora de la confianza empresarial y la gradual relajación monetaria dieron lugar a una moderada recuperación de la inversión privada. La normalización de las condiciones meteorológicas benefició a la pesca y la agricultura, lo que mejoró la producción y las exportaciones de estos sectores. Los elevados precios mundiales del oro y el cobre impulsaron las exportaciones mineras. Las importaciones reales aumentaron en 2024, respaldadas por el aumento del consumo privado y la inversión pública. En el último trimestre de 2024, el crecimiento del PIB se aceleró hasta situarse en el 4,2% interanual. Este impulso se ha mantenido hasta principios de 2025, con un crecimiento del PIB del 3,4% interanual en el primer semestre de 2025. A pesar de esta evolución positiva, la actividad económica sigue estando muy por debajo del nivel que habría alcanzado si hubiera seguido la tendencia anterior a la pandemia (Gráfico 1.1).
A pesar de las recientes mejoras, la incertidumbre sobre la política económica y la debilidad de los marcos de políticas frenan la inversión. Los niveles de inversión total —como porcentaje del PIB— disminuyeron en 2023 y 2024, continuando una tendencia que comenzó hace una década con el fin del auge de las materias primas, debido sobre todo a la debilidad de la inversión privada (Gráfico 1.2, Panel A). La inversión privada comenzó a repuntar en el segundo semestre de 2024, y ganó impuso en la primera mitad del 2025, impulsada por las nuevas asociaciones público-privadas (APP), la mejora de la confianza empresarial y la relajación de las condiciones financieras (Gráfico 1.2, Panel B y C), y un impuso del gobierno por reducir barreras burocráticas. Sin embargo, la incertidumbre sobre la política económica sigue siendo elevada desde la pandemia, a lo que se suma la incertidumbre internacional más reciente (Gráfico 1.2, Panel D). La incertidumbre ya era elevada antes de la pandemia en comparación con la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, debido a una persistente inestabilidad política impulsada por la fragmentación política y los frecuentes cambios en el gobierno y en el congreso, así como a los conflictos sociales en las regiones mineras (IMF, 2024[1]; World Bank, 2025[2]). La imprevisibilidad regulatoria, la debilidad del Estado de derecho, la inestabilidad institucional, la corrupción, los prolongados litigios tributario y legales y las deficiencias de las infraestructuras suelen mencionarse como los principales obstáculos para la inversión nacional y extranjera. Además, la debilidad de la capacidad administrativa y la existencia de una carga regulatoria onerosa y desigual a nivel subnacional aumentan los costos de transacción y reducen la previsibilidad en el entorno empresarial. La eficiencia de la inversión pública también sigue siendo motivo de preocupación (como se analiza más adelante), lo que requiere la adopción de reformas para mejorar su calidad.
Nota: Todas las series están desestacionalizadas. En el panel A, 2019 hace referencia a los datos anuales. Se entiende por tendencia anterior a la pandemia la tasa promedio de crecimiento trimestral durante 2017– 2019.
Fuente: OCDE, base de datos de perspectivas económicas; BCRP.
El mercado laboral ha mostrado una recuperación más limitada en comparación con la actividad económica en su conjunto. Tras la fuerte desaceleración del empleo registrada en 2023 por la recesión económica, el empleo total apenas creció un 0,8% en 2024 (Gráfico 1.3, Panel A). El desempleo se situó en el 5,9% en el segundo trimestre de 2025, tasa similar al mismo trimestre de 2024, aunque aún por encima de la tasa del 3,6% registrada antes de la pandemia. Las desigualdades entre hombres y mujeres en el desempleo se han ampliado tras la pandemia (Gráfico 1.3, Panel B), y las tasas de participación, sobre todo en las mujeres, siguen por debajo de los niveles previos a la pandemia (Gráfico 1.3, Panel C). Las condiciones del mercado laboral se han deteriorado sobre todo para los jóvenes (de 14 a 24 años): el empleo juvenil cayó con fuerza en 2024 y la moderada recuperación del empleo formal no benefició a los trabajadores más jóvenes. En 2023, la proporción de jóvenes de entre 15 y 29 años que ni trabajaban ni estudiaban ni seguían ningún programa de formación profesional ("ninis") era del 23%, muy por encima del promedio de la OCDE del 13%, según datos de la OCDE. El cierre de escuelas y las interrupciones en la educación a distancia durante la pandemia han impulsado las tasas de abandono escolar, lo que ha provocado desigualdades de competencias entre los jóvenes que se incorporan al mercado laboral. Como aspecto positivo, los salarios reales aumentaron un 2,7% interanual en 2024, aunque siguen estando por debajo de los niveles anteriores a la pandemia.
La informalidad generalizada y persistente es una característica definitoria del mercado laboral peruano que afectaba al 71% de los trabajadores en 2024, muy por encima del promedio del 44% en los seis países más grandes de América Latina (Gráfico 1.4). Estos niveles de informalidad limitan el acceso a empleos productivos y de alta calidad, a la protección social y al desarrollo de habilidades, y obstaculizan la movilidad social entre generaciones (Capítulo 3). A pesar del incremento del empleo formal —medido por las planillas electrónicas, que aumentaron un 2,7% en 2024 y un 6% interanual en el primer trimestre de 2025—, la informalidad sigue estando muy arraigada, sobre todo en los trabajadores rurales, jóvenes, mujeres y de bajos ingresos (Gráfico 1.3, Panel A). La informalidad proviene de y refuerza una serie de debilidades estructurales, institucionales y de políticas, entre ellas destacan la baja productividad de los trabajadores y las empresas, la débil aplicación de la normativa laboral y tributaria, la limitada capacidad del Estado, la falta de encaje de las competencias disponibles y la elevada carga que suponen los trámites administrativos. En Perú, la elevada informalidad persiste a pesar de las políticas adoptadas para promover la formalización —como menores contribuciones sociales y la simplificación de los regímenes tributarios para las MYPEs— debido a que estas medidas suelen generar incentivos que desalientan el crecimiento empresarial y favorecen la permanencia en la informalidad. Este aspecto se desarrolla con mayor detalle más adelante en el capítulo.
La naturaleza multidimensional de la informalidad exige una estrategia integral para combatirla, tal y como se destaca en el Estudio Económico de la OCDE: Perú 2023. Dicha estrategia debe combinar reformas para adoptar unos sistemas de cotizaciones sociales que se basen en los ingresos por el trabajo —en lugar de en el tamaño de las empresas—, con el fin de reducir los costos laborales no salariales en el caso de los trabajadores con bajos ingresos y evitar los desincentivos para que las empresas crezcan y se formalicen. Asimismo, esta estrategia debe reforzar la educación y las competencias de los trabajadores, el cumplimiento de la ley, simplificar la regulación del mercado laboral y de las empresas, y fortalecer el estado de derecho y la rendición de cuentas a nivel institucional, además de reformar el sistema tributario —sobre todo los regímenes para las empresas más pequeñas— a fin de incentivar la formalización. Perú ha propuesto medidas para abordar la informalidad en el Plan Nacional de Competitividad y Productividad (2024–2030) —entre las que se incluyen la simplificación de los regímenes tributarios y laborales para las pequeñas empresas, la digitalización y el fortalecimiento de las inspecciones laborales y los servicios de empleo— aunque con avances limitados en su implementación.
En 2024, la pobreza disminuyó en Perú hasta situarse en el 27,6% desde el 29% registrado en 2023 —cuando repuntó por la elevada inflación de los alimentos y la recesión económica— pero sigue muy por encima de los niveles del 20% previos a la pandemia. La pobreza rural se sitúa ahora por debajo de los niveles previos a la pandemia, mientras que la pobreza urbana sigue siendo más de 10 puntos porcentuales mayor; sin embargo, la pobreza rural extrema —que se situaba en el 15% en 2024— está por encima de los niveles previos a la pandemia. El aumento de la pobreza urbana se ha concentrado en Lima. La población vulnerable —aquella que se encuentra justo por encima del umbral de la pobreza— se mantiene prácticamente sin cambios, en un 32% en 2024 frente al 33% de 2019, mientras que la clase media se ha reducido del 42% al 37% (Macroconsult, 2025[3]). Estas tendencias reflejan la persistencia de la informalidad, un desempleo superior a los niveles anteriores a la pandemia y la escasa movilidad social.
El sector externo de Perú brindó un soporte importante a la actividad económica en 2024 gracias al fortalecimiento del comercio y a la entrada de flujos financieros. El superávit de la balanza por cuenta corriente se amplió del 0,3% del PIB en 2023 al 2,2% en 2024 (Gráfico 1.5, Panel A), impulsado por la mejora de los términos de intercambio, el repunte del turismo y el aumento de las remesas. La balanza comercial de bienes alcanzó un superávit récord del 9% del PIB en el cuarto trimestre de 2024, respaldada por los elevados precios de las principales exportaciones, en particular del cobre, el oro y la harina de pescado, que en conjunto representan el 48% del total de las exportaciones (Gráfico 1.5, Panel D). Los términos de intercambio mejoraron de manera considerable en 2024, a medida que las políticas de estímulo de China impulsaron la demanda industrial de materias primas, mientras que la incertidumbre aumentó la demanda mundial de oro como activo refugio. En tanto, el descenso de los precios de petróleo contuvo los costos de las importaciones. Las remesas siguieron creciendo en 2024, impulsadas por la fortaleza de los mercados laborales en Estados Unidos, Chile y España, lo que respaldó el consumo interno. En el ámbito financiero, las entradas netas de capitales, sobre todo por la inversión extranjera directa (Panel B), mantuvieron su solidez. En el segundo trimestre de 2025, la balanza por cuenta corriente siguió registrando un superávit del 0,9% del PIB. Si bien los términos de intercambio han mantenido niveles históricos, el superávit comercial se ha reducido debido a que las importaciones crecieron con más fuerza que las exportaciones, lo que se vio compensado por las entradas sostenidas de remesas y de inversión extranjera directa. Sin embargo, la base de exportaciones de Perú sigue estando muy concentrada tanto en términos de productos —la minería representa cerca del 60% de las exportaciones de bienes— como de destinos —China absorbe más del 35% del total de las exportaciones— lo que hace que el sector externo sea vulnerable a choques de precios y de demanda global.
Nota: ALC es el promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México. Panel D: Los datos representan promedios móviles de seis meses e incorporan la cobertura de la prensa nacional y extranjera.
Fuente: OCDE, base de datos de perspectivas económicas; BCRP; Banco de España.
Nota: En el Panel B, los datos hasta 2021 proceden de la Encuesta Nacional de Hogares. A partir de 2022, proceden de la Encuesta Permanente de Empleo Nacional.
Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares; INEI, Encuesta Permanente de Empleo Nacional.
Tasas de empleo informal de 2024 o último año disponible
Nota: LAC es un promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México. Se entiende por trabajadores informales los trabajadores por cuenta propia en empresas informales, los que ayudan en los negocios familiares, los miembros de cooperativas informales y los empleados sin contrato formal de trabajo ni protección social, incluidos los trabajadores domésticos.
Fuente: OIT.
Fuente: BCRP; Naciones Unidas, Comtrade.
1.1.2. El crecimiento económico será moderado
Se prevé que el crecimiento del PIB se ralentice hasta el 2,8% en 2025 y hasta el 2,6% en 2026, mientras que la inflación se mantendrá en torno al objetivo del 2% (Tabla 1.1). La incertidumbre global y local mantendrá el crecimiento en niveles moderados, al deteriorar la confianza de las empresas y los consumidores. Las iniciativas gubernamentales para acelerar las APP, junto con la simplificación de la carga regulatoria (Recuadro 1.1) y la baja inflación contrarrestarán en parte estos efectos al impulsar la inversión y el consumo privados. Se espera que el crecimiento del consumo público y de la inversión pública se modere, reflejando así la adopción de una fase de consolidación fiscal. Se prevé que los términos de intercambio de Perú se mantengan en niveles elevados, lo que respaldará su posición exterior. Sin embargo, el crecimiento de las exportaciones se debilitará, reflejando así el impacto directo de los nuevos aranceles estadounidenses sobre los productos peruanos y la ralentización generalizada causada por el debilitamiento del crecimiento global.
Variación porcentual anual, salvo que se especifique lo contrario, volumen (precios de 2007)
1. Contribución a las variaciones del PIB real, cantidad en la primera columna. 2. Índice de precios al consumidor excluida alimentación, servicios públicos regulados y precios de combustibles.
Fuente: OCDE, base de datos de perspectivas económicas basada en datos del INEI. Actualizado en agosto 2025.
En marzo de 2025, el Gobierno presentó un paquete de medidas desregulatorias ("shock desregulatorio") para agilizar los trámites administrativos, reducir el exceso de regulación y facilitar la inversión. El paquete incluye un total de 402 medidas organizadas en tres pilares: desregulación y calidad regulatoria, simplificación administrativa, y gestión eficiente del sector público y legislativo. Entre las principales medidas figuran las siguientes:
Eliminación de casi 300 barreras burocráticas del Gobierno nacional declaradas ilegales o irrazonables por el INDECOPI —la autoridad nacional de competencia y propiedad intelectual de Perú— con el compromiso de eliminar cualquier barrera futura que el INDECOPI pueda identificar y de realizar revisiones trimestrales para identificar y eliminar de manera periódica los obstáculos regulatorios que surjan.
Incentivos a los gobiernos subnacionales para la normalización de los procedimientos administrativos más importantes y la eliminación de obstáculos burocráticos a nivel subnacional, con el objetivo de eliminar más de 1.800 barreras regulatorias identificadas y desincentivar la creación de futuras trabas.
Puesta en funcionamiento del Sistema Informativo de Garantías Mobiliarias ya existente para mejorar el acceso de las pymes al crédito.
Relanzamiento de las mesas redondas de monitoreo de las inversiones dedicadas a supervisar y facilitar la ejecución de los proyectos de inversión. Estos equipos se centrarán en garantizar el avance de los proyectos, abordando cualquier obstáculo que pueda surgir durante su implementación.
Promoción del silencio administrativo positivo, que sustituya el silencio negativo en la mayoría de los procedimientos y habilite los certificados automáticos en línea para las aprobaciones con arreglo al silencio positivo.
Proyecto de ley para simplificar los regímenes existentes para las MYPE, promover la declaración de gastos, incluidos los de planilla, y reducir el costo del cumplimiento tributario con el fin de reducir la informalidad. Esta propuesta aún se encuentra en fase de elaboración.
Un proyecto de ley de reforma de las asociaciones público-privadas en el Congreso para reformar el marco de inversión público-privada, agilizar la preparación de proyectos y reducir los retrasos.
Se saluda este paquete, ya que busca reducir la regulación excesiva —un aspecto que lleva tiempo lastrando la inversión— y la ejecución de proyectos, sobre todo en infraestructuras y minería, donde los retrasos en la concesión de permisos han paralizado la implantación de proyectos. Si bien las medidas podrían apoyar la inversión, el sólido crecimiento y la formalización, su verdadero impacto dependerá de la aprobación oportuna de las reformas legislativas y de su aplicación, implementación y coordinación efectivas en todos los niveles del Gobierno. Estas medidas deben ir acompañadas de un compromiso político sostenido y de una alineación con el resto de los avances de mayor alcance en las reformas estructurales en materia de justicia, administración pública y educación, tal y como se analiza en otros apartados de este Estudio.
1.1.3. Los riesgos para las perspectivas tienen sesgo a la baja
Los riesgos y las incertidumbres siguen siendo elevados y con sesgo a la baja (Tabla 1.2), aunque el Perú cuenta con un amplio margen de actuación. En el plano internacional, los riesgos continúan siendo significativos. Una desaceleración más pronunciada de lo previsto en China —principal socio comercial de Perú— debilitaría la demanda de las principales exportaciones, reduciría los precios de las materias primas —sobre todo del cobre— y disminuiría la inversión y los ingresos fiscales. El cobre, principal producto de exportación del país, representa casi el 30% de las exportaciones totales de Perú (Gráfico 1.5, Panel D) y contribuye en gran medida a los ingresos fiscales, principalmente a través del impuesto a la renta de personas jurídicas y las regalías de las grandes explotaciones mineras. Una caída de los precios del cobre empeoraría la balanza comercial, ejercería presión sobre las finanzas públicas y retrasaría las inversiones mineras previstas, con repercusiones más amplias en el crecimiento y el empleo, especialmente en las regiones mineras. El endurecimiento de las políticas de inmigración o la desaceleración económica en los principales países de origen de las remesas —como España, Estados Unidos o Chile— podrían limitar el crecimiento de las remesas.
El aumento del proteccionismo mundial y las tensiones comerciales, en particular por parte de Estados Unidos, generan mayor incertidumbre y podrían desencadenar en una desaceleración más generalizada de la demanda mundial, lo que afectaría negativamente las exportaciones peruanas dependientes de las materias primas del Perú, afectando la inversión. En abril de 2025, Estados Unidos impuso un arancel de 10% a la mayoría de las importaciones peruanas, seguido en julio de 2025 por un arancel de 50% a productos semielaborados de cobre como tubos y cables, mientras que el cobre en bruto —la mayor parte de las exportaciones mineras del Perú— quedó exento. En 2024, Estados Unidos representó el 12,6% de las exportaciones de bienes de Perú, siendo los productos mineros menos del 10% de dichos envíos. Se espera que los mayores aranceles afecten sectores clave como la agroindustria (Gráfico 1.6), reduciendo así las exportaciones totales. También existe el riesgo de que Estados Unidos imponga nuevos aranceles a las exportaciones peruanas o el cobre bruto, lo que afectaría aún más a las perspectivas comerciales y de inversión, especialmente dada la elevada exposición del Perú a tensiones externas, a pesar de sus bajos aranceles promedio y de una amplia red de acuerdos comerciales que cubren el 90% de su intercambio. El impacto de los aranceles estadounidenses en las exportaciones peruanas podría verse parcialmente mitigado por los patrones estacionales de las exportaciones agrícolas. Los productos peruanos también podrían verse beneficiados en el mercado estadounidense en caso de competir con productos de países que soporten aranceles mayores al 10%. La diversificación del comercio también podría ofrecer ventajas adicionales, pero para materializar estas ventajas, es necesario abordar las barreras no arancelarias existentes —como la deficiente calidad de la infraestructura, la debilidad de las redes logísticas y las ineficiencias regulatorias— que actualmente limitan la capacidad de las empresas para ampliar su tamaño y redirigir con agilidad los flujos comerciales. Para respaldar una mayor diversificación comercial y mejorar la resiliencia de las exportaciones es fundamental que se aborden estos cuellos de botella. La diversificación de la base exportadora también exige impulsar sectores de mayor valor agregado y ampliar el acceso a nuevos mercados. Perú está negociando activamente nuevos acuerdos comerciales con El Salvador, India, Indonesia, Tailandia y Uruguay.
Exportaciones a Estados Unidos por sector, %
Fuente: Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Reporte Mensual de Comercio Exterior, marzo de 2025.
La volatilidad de los mercados financieros supone otro riesgo más. Una disminución del apetito por el riesgo a nivel mundial podría derivar en salidas de capitales, aumentar los diferenciales de los bonos soberanos y los costos de financiamiento. Esta evolución podría provocar una depreciación del tipo de cambio, un endurecimiento de las condiciones de crédito y afectar la inversión y el crecimiento. Además, una depreciación repentina de la moneda podría dar lugar a un aumento de la relación deuda pública/PIB y empeorar los balances de las empresas cuyas exposiciones no están protegidas (véase el apartado siguiente). No obstante, la sólida posición externa de Perú —que incluye una deuda exterior moderada, importantes reservas de divisas, un sector financiero sólido y una balanza en cuenta corriente sostenible— aporta un importante colchón para poder absorber los posibles choques que surjan (Gráfico 1.7).
Nota: ALC es el promedio simple de Chile, Colombia, Costa Rica, México, Argentina y Brasil.
Fuente: FMI, perspectivas de la economía mundial, abril de 2025; FMI, estadísticas financieras internacionales.
A nivel doméstico, la incertidumbre política sigue siendo un riesgo clave, que podría intensificarse a medida que se acerquen las elecciones generales de 2026, socavando la confianza de los inversionistas y retrasando la implantación de reformas. Desde 2016, el Perú ha tenido seis presidentes y frecuentes cambios ministeriales y parlamentarios. La fragmentación política, que se refleja en los más de 40 partidos inscritos para la primera vuelta de las próximas elecciones, podría dificultar el consenso a la hora de adoptar reformas que favorezcan el crecimiento. La incertidumbre podría intensificarse a medida que los partidos tratan de diferenciarse y captar la atención de una base electoral muy fragmentadas. Si bien la reciente aprobación de un sistema legislativo bicameral —con una cámara baja y una cámara alta separadas— podría mejorar los procesos legislativos y aportar un mayor control, es poco probable que resuelva por completo la fragmentación política.
El aumento del crimen y la inseguridad podrían reavivar el malestar social, perjudicar al turismo y la inversión en Perú, lo que podría socavar el crecimiento económico. Se estima que las actividades ilegales —como la extorsión, la minería ilegal, sobre todo de oro, y el tráfico de drogas— representan entre el 3% y el 4% del PIB de Perú (Aragón and .Ruiz, 2024[4]). Los casos de extorsión aumentaron un 370% entre 2021 y 2023, lo que afectó especialmente a las pymes y microempresas (TheWorld, 2024[5]). El aumento de la actividad delictiva eleva los costos operativos de las empresas, incide negativamente en la actividad comercial y frena el turismo, que constituye una exportación clave.
Los choques climáticos, sobre todo fenómenos como El Niño, siguen representando una grave amenaza para la economía peruana. Los fenómenos climáticos —cada vez más frecuentes e intensos, como sequías o inundaciones— afectan negativamente sobre la agricultura, dañan la infraestructura y ejercen presión sobre los sistemas de abastecimiento de agua. Estos fenómenos también pueden derivar en presiones inflacionarias y afectar el turismo y el transporte. Por ejemplo, en 2017, El Niño causó unas pérdidas estimadas del 1,6% del PIB (Andrian et al., 2024[6]), mientras que en 2023 redujo el crecimiento del PIB del país en 1,1 puntos porcentuales (BCRP, 2023[7]). Aunque el fenómeno El Niño fuese moderado, el crecimiento del PIB podría verse lastrado entre 0,2 y 0,5 puntos porcentuales en los meses posteriores a su impacto (Andrian et al., 2024[6]).
Por el lado positivo, en caso de que se produjera un crecimiento más rápido de lo previsto en China o a nivel mundial, o que los precios del cobre se mantuvieran en niveles elevados, se impulsaría el crecimiento a corto plazo. Asimismo, si se aplicaran de forma efectiva las medidas de desregulación anunciadas recientemente, se podría atraer una inversión privada mayor de lo previsto. Además, el nuevo megapuerto de Chancay podría impulsar la actividad comercial, mejorar la eficiencia logística y atraer más inversiones. No obstante, para que se materialicen estas ventajas, será necesario incrementar la inversión en infraestructura, logística y capacitación de la fuerza laboral.
El esquema de metas explícitas de Inflación de Perú —respaldado por un banco central independiente y por un rango meta del 2% ± 1 — ha mantenido su eficacia y su credibilidad desde su adopción en 2002. El banco central (Banco Central de Reserva del Perú, BCRP) combina su política de tasas de interés con intervenciones en el mercado cambiario y unos requisitos de reservas diferenciados para gestionar la liquidez y mitigar los riesgos derivados de la elevada dolarización financiera, incluidos desajustes de moneda y las fuertes tensiones exteriores. Aunque el banco central es independiente y su gobernanza generalmente de adhiere a las mejores prácticas internacionales y ofrece sólidas garantías constitucionales para su autonomía operativa y rendición de cuentas, su autonomía podría reforzarse aún más. El directorio está compuesto por siete miembros. El poder ejecutivo nombra a cuatro de ellos, incluido el presidente, sujeto a la aprobación del Congreso, mientras que el Congreso selecciona a tres. Ningún miembro del directorio puede ser destituido salvo por causa justificada. Sin embargo, la coincidencia entre el nombramiento del presidente y de los miembros del directorio con el periodo de mandato presidencial expone la autonomía del banco al riesgo de injerencia política, aunque hasta ahora no se ha producido. Perú también podría considerar la adopción de medidas adicionales, menos habituales entre los miembros de la OCDE pero consideradas buenas prácticas por otras instituciones internacionales, como el establecimiento de requisitos relativos a la duración del mandato de los miembros del directorio.
La pronta adopción de medidas de política monetaria restrictiva por parte del banco central ha logrado anclar las expectativas de inflación y reducirlas hacia el rango objetivo. El endurecimiento de la política monetaria —con unas tasas de interés reales exante que alcanzaron un máximo del 4,2% en agosto de 2023— ha contribuido a reducir la inflación general desde su máximo de 8,8% en junio de 2022 hasta el 2% en mayo de 2024, y, desde entonces, se ha mantenido dentro del rango objetivo del banco central (del 1% al 3%) (Gráfico 1.8). En 2024, la inflación anual de bienes disminuyó de forma considerable gracias a la moderación de los precios mundiales de materias primas, a la estabilidad, a la ligera apreciación del sol peruano en 2023 y 2024 —que contuvo los costos de las importaciones— y a la moderación de la demanda interna. En línea con el descenso de la inflación y la debilidad de la demanda interna, el BCRP inició un ciclo de flexibilización prudente a finales de 2023, reduciendo su tasa de interés de referencia del 7,75% en agosto de 2023 al 5% en diciembre de 2024. La inflación descendió al 1,1% en agosto de 2025, coherente con las bajas presiones inflacionarias de la economía. Este descenso se atribuyó principalmente a la continua moderación de los costos de transporte, como reflejo de la caída de los precios internacionales del petróleo. La inflación subyacente ha disminuido de manera más gradual, situándose en 1,8% en agosto de 2025, a medida que la inflación de los servicios se ha ido moderando desde principios de año. Las expectativas de inflación a un año han disminuido y se mantienen cercanas al objetivo desde principios de 2024, situándose en el 2,2% en agosto de 2025.
La postura monetaria neutral en términos generales es adecuada y debe mantenerse prudente y dependiente de la información disponible. Con las expectativas de inflación ancladas y la previsión de que la inflación se mantenga dentro de su rango objetivo, el BCRP redujo su tasa de interés de referencia en 25 puntos básicos en mayo de 2025, hasta el 4,5. La tasa de interés se mantuvo incambiada hasta la reunión de setiembre que el BCRP la bajo en 25 puntos básicos más a 4.25%, quedando muy cerca de la tasa neutral real estimada del 2% (BCRP, 2023[7]). Se prevé que la tasa se mantenga durante todo el período de proyección, aunque es necesario adoptar un enfoque de prudencia. La incertidumbre política podría contribuir a una demanda doméstica más débil de lo esperado, lo que podría contener los niveles de precios. Por el contrario, los riesgos alcistas de la inflación incluyen las presiones derivadas de los fenómenos meteorológicos, tasas de interés mundiales altas por mayor tiempo —sobre todo en Estados Unidos— y el aumento de la percepción del riesgo soberano, lo que podría afectar al tipo de cambio o elevar la tasa de interés real neutral. Además, la incertidumbre geopolítica y choques externos, como el aumento de los precios del petróleo o la inestabilidad de los mercados de materias primas, podrían plantear dificultades para mantener la inflación dentro del rango objetivo y acondicionar las decisiones de política monetaria.
Nota: La inflación hace referencia al área de Lima Metropolitana.
Fuente: INEI y BCRP.
1.3.1. Los sólidos colchones de capital respaldan la estabilidad financiera en un contexto de crecientes tasas de morosidad
El sistema financiero continúa resiliente, respaldado por los sólidos colchones de capital, una amplia liquidez y una supervisión regulatoria y macroprudencial robusta. El sistema bancario, que representa casi el 84% del total de los activos del sistema financiero, está bien capitalizado, muy por encima de los mínimos exigidos por Basilea III. A finales de 2023, la ratio de capital básico o Tier 1 fue del 13%, por encima del requerimiento del 6% establecido por Basilea, aunque inferior al de otras economías emergentes y avanzadas (Gráfico 1.9, Paneles A y B). La rentabilidad sobre el patrimonio (ROE) y sobre los activos (ROA) ha disminuido en comparación con 2023, lo que refleja un menor crecimiento del crédito y unas mayores necesidades de provisiones por el aumento de la tasa de morosidad (Panel C). Sin embargo, la rentabilidad comenzó a recuperarse hacia finales de 2024, gracias a la mejora de las condiciones crediticias. Las pruebas de estrés realizadas por el Banco Central de Reserva del Perú y la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos confirman que, incluso en caso de choques adversos, la capitalización de los bancos supera los límites regulatorios, lo que refleja una robusta gestión de riesgos del sistema (BCRP, 2024[8]; SBS, 2024[9]).
En 2023, el crecimiento del crédito se desaceleró en todos los segmentos debido al debilitamiento de la actividad económica y al endurecimiento de las condiciones crediticias. Sin embargo, a finales de 2024, comenzó a recuperarse en la mayoría de los segmentos de crédito (Gráfico 1.9, Panel D). La expansión del crédito al consumo se moderó en 2024, a medida que los bancos impusieron unos requisitos crediticios más estrictos y mayores provisiones, generando así una disminución de la ratio deuda/ingresos de los hogares (BCRP, 2024[8]). La cartera de créditos empresariales se contrajo en 2024, incluyendo los préstamos cubiertos por las garantías del gobierno relacionadas con la pandemia (programa Reactiva) (SBS, 2024[9]). Si se excluyen los préstamos del programa Reactiva, la cartera de crédito total creció un 1,5%, en lugar de contraerse un 0,3% en el año 2024. La proporción de préstamos a microempresas, pequeñas y medianas empresas (MIPYME) respaldados por garantías del gobierno ha disminuido del 33% al 10% en marzo de 2025, mientras que las reestructuraciones de préstamos relacionadas con la pandemia, que alcanzaron un máximo del 50%, ahora representan solo el 1,6%. El programa Impulso MyPerú —un programa estatal de garantías de préstamos puesto en marcha en 2023 para microempresas y pequeñas empresas y ampliado también a finales de ese año a empresas medianas, grandes y corporativas— respaldó el crédito a las empresas con más de PEN 15.0 mil millones (USD 4.1 mil millones) en garantías a mediados de 2024. En 2024, solo las grandes empresas registraron un crecimiento de su cartera de préstamos, impulsado por la mejora de las condiciones de financiamiento y por la recuperación gradual, mientras que los préstamos a microempresas y MIPYME siguieron disminuyendo en un contexto de debilitamiento de la calidad del crédito.
La calidad crediticia se ha debilitado, en tanto las tasas de morosidad han aumentado (Gráfico 1.10, Panel A), sobre todo entre las empresas medianas, lo que refleja el impacto rezagado de la contracción económica registrada en 2023. Las provisiones siguen siendo suficientes para absorber las pérdidas, aunque son menos amplias que en otros países emergentes y regionales comparables (Gráfico 1.10, Panel B). La calidad de los activos se deterioró en un contexto de moderado crecimiento de los ingresos en los hogares, repunte de la morosidad en los préstamos minoristas y empresariales, y aumento del refinanciamiento de préstamos tras el vencimiento de las ayudas públicas relacionadas con la pandemia. El aumento de la tasa de morosidad fue más pronunciado entre las empresas medianas, lo que se atribuye sobre todo a su mayor sensibilidad al endurecimiento de las condiciones financieras y a las fluctuaciones económicas, debido a su limitado acceso a fuentes de financiamiento alternativas y a su mayor exposición a tasas de interés variables, que amplifican el impacto del aumento de los costos de financiamiento en su capacidad de pago (Alvarado, Hernandez and Salinas, 2024[10]). Las microempresas, a pesar de ser vulnerables, suelen operar con menores niveles de endeudamiento y se han beneficiado de programas de apoyo específicos, como los programas de garantía de préstamos, mitigando el aumento de sus niveles de morosidad. En respuesta al aumento del riesgo de crédito, los bancos peruanos han endurecido sus criterios de concesión de préstamos y han aumentado las provisiones orientadas para pérdidas crediticias. La cobertura de las provisiones superó el 100% en el caso de las carteras de alto riesgo, mientras que las provisiones adicionales fueron del 14,4% del total de las reservas en agosto de 2024 (SBS, 2024[9]).
El sector de microfinanzas se enfrenta a retos considerables, aunque el riesgo sistémico para el conjunto del sector financiero sigue siendo limitado (SBS, 2024[9]), sobre todo por su pequeño tamaño. En septiembre de 2024, ocho de las 24 instituciones de microfinancieras registraron pérdidas, y algunas de ellas presentaron bajos ratios de capital. Este deterioro se debe a los fuertes choques adversos acumulados que afectaron a la economía peruana durante el período 2020-2023, entre ellos la pandemia, los conflictos sociales y las condiciones climáticas adversas, lo que llevó a que casi la mitad de estas instituciones registraran niveles de morosidad iguales o superiores al 8% en 2023. Además, los límites máximos a las tasas de interés introducidos en 2021 —aunque superiores al 100% en moneda local— podrían haber restringido el acceso al crédito en los clientes de mayor riesgo. Asimismo, se produjeron múltiples retiros de los fondos por compensación de tiempo de servicio (CTS), lo cual añadió presión a las instituciones de microfinancieras, provocando así una caída de la liquidez (BCRP, 2021[11]). Para reforzar sus balances, estas instituciones deben obtener capital adicional de sus accionistas o de inversores estratégicos, un proceso que supervisa de cerca la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS). En 2024, la SBS intervino dos instituciones de microfinancieras insolventes, evitando que los posibles efectos negativos se extendieran más allá de este sector, gracias a su participación en los Programas de Fortalecimiento Patrimonial (PFP) que tuvieron lugar en 2021 y prorrogados en 2023. Estos programas permitieron la transferencia oportuna de activos y pasivos mediante subastas selectivas, lo que garantizó la protección de los fondos de los depositantes y la gestión eficiente de los activos, sobre todo de los préstamos. Como resultado, el sector del microfinanciero se ha mantenido estable, sin que se haya producido una pérdida de confianza por parte de los depositantes. No obstante, es necesario mantener la vigilancia para mitigar los riesgos para la estabilidad financiera.
Nota: ALC es el promedio simple de Chile, Colombia, México, Argentina y Brasil.
Fuente: FMI; SBS.
Nota: Los préstamos a empresas se clasifican según el tamaño: las grandes empresas tienen ventas entre 20 y 200 millones PEN o emisiones recientes en el mercado de capitales; las medianas tienen ventas entre 5 y 20 millones PEN o deuda superior a 300.000 PEN; y las microempresas tienen ventas inferiores a 5 millones PEN y deuda inferior a 20.000 PEN; las pequeñas empresas tienen ventas inferiores a 5 millones PEN y una deuda de entre 20.000 y 300.000 PEN; y las microempresas tienen ventas inferiores a 5 millones PEN y una deuda inferior a 20.000 PEN. ALC es un promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México.
Fuente: SBS; FMI.
Es fundamental fortalecer la regulación financiera y alinearla con los estándares internacionales para mantener la estabilidad financiera en un contexto de riesgos en el ámbito internacional. Perú ha ido implementando progresivamente las normas de Basilea III, con avances en materia de adecuación del capital, colchones anticíclicos y requisitos de liquidez. Sin embargo, existen espacios de mejora respecto al marco de los activos ponderados por riesgo, en las normas de activación de los colchones de capital, en la divulgación de información del Pilar 3 y en la planificación de la resolución de bancos sistémicos, por lo que las autoridades deben seguir avanzando en las reformas regulatorias para subsanar por completo estas brechas (IMF, 2025[12]). La SBS ha mejorado la supervisión financiera, sobre todo en lo que respecta a los planes de recuperación y resolución bancaria, y ha adoptado mecanismos macroprudenciales alineados con las recomendaciones del FMI (IMF, 2024[1]), incluida la adopción de unos requisitos de capital más estrictos y pruebas de estrés. Las evaluaciones ex post de la regulación financiera y las mejoras en los colchones anticíclicos contribuirán a garantizar un cumplimiento más eficiente en términos de costos y a reforzar la resiliencia del sistema financiero.
Los reguladores financieros de Perú —el BCRP, la SBS y la Superintendencia del Mercado de Valores (SMV)— coordinan eficazmente a través de canales formales (memorandos de entendimiento, diálogo a nivel de directorios) e informales. Sin embargo, la coordinación sigue siendo ad hoc en ámbitos como la supervisión macroprudencial y la respuesta a crisis sistémicas, en los que no existe un organismo interinstitucional formal. La creación de un mecanismo estructurado en este ámbito alinearía a Perú con las buenas prácticas internacionales y reforzaría la preparación institucional de cara a futuros shocks. Por ejemplo, Perú podría crear un comité interinstitucional formal de estabilidad financiera que cuente con protocolos de reuniones periódicas y de emergencia, así como unos procedimientos claros de toma de decisiones, basándose en las prácticas de la OCDE y adaptados al contexto institucional y jurídico de Perú.
1.3.2. Reducir aún más la dolarización sin cobertura cambiaria
Durante la última década, Perú ha logrado reducir la dolarización del crédito y los depósitos (Gráfico 1.11, Panel A), mediante una combinación de sólidas políticas macroeconómicas y un conjunto integral de medidas prudenciales. Entre ellas figuran el aumento de los requerimientos de encaje y su condicionamiento para pasivos en moneda extranjera, el incremento de los requerimientos de capital y ponderadores de riesgo en el caso de los préstamos en moneda extranjera a prestatarios no cubiertos, así como la constitución de provisiones adicionales para el riesgo cambiario crediticio. La adopción de medidas específicas en sectores como los préstamos para la vivienda y los vehículos, combinadas con incentivos macroprudenciales, han sido especialmente eficaces. A pesar de estos esfuerzos, la dolarización sigue siendo elevada en Perú, tanto de depósitos como de créditos. La dolarización de depósitos se encuentra entre las más altas de la región, con la mayor parte de ellos mantenida por residentes, lo que refleja una fuerte preferencia interna por los activos denominados en dólares. La dolarización de créditos empresariales también es elevada (Gráfico 1.11, Panel B), con cerca del 50% de la deuda de las grandes empresas fue en moneda extranjera en abril de 2025. La exposición sin cobertura es menor, del 37%, ya que muchas empresas exportadoras se cubren de forma natural. Sin embargo, el crédito en dólares sin cobertura se concentra en las empresas medianas (38%), mientras que los niveles de morosidad son similares en el caso de los préstamos en moneda extranjera y nacional (ambas del 15%). La morosidad de los préstamos en moneda extranjera es mayor entre las empresas más pequeñas: en 2024, alcanzó el 19% en el caso de las pequeñas empresas y el 21% en las microempresas, más del doble que en los préstamos en moneda nacional (9% y 6%), respectivamente. No obstante, estas carteras representan el 4,3% del crédito en moneda extranjera. La mayor morosidad de los préstamos en moneda extranjera entre las empresas más pequeñas refleja su limitada capacidad para gestionar el riesgo cambiario, así como sus menores colchones financieros. Los datos indican que la fuerte preferencia por los depósitos en dólares, junto con la práctica de los bancos de calzar los activos y pasivos en moneda extranjera, contribuye a reducir las tasas de interés de los préstamos en dólares (Gutierrez, Ivashina and Salomao, 2023[13]), lo que puede fomentar el endeudamiento en dólares cuando las expectativas de tipo de cambio son estables.
A partir de 2026, la SBS aplicará nuevas normas que obligarán a las instituciones financieras a identificar a los clientes que tengan exposición a deuda en moneda extranjera por encima de unos umbrales específicos. Esto normalizará la clasificación de riesgos y mejorará la supervisión y la mitigación de las vulnerabilidades relacionadas con el tipo de cambio. Para seguir apoyando la desdolarización, se podría revisar el actual marco de mecanismos prudenciales —que incluye unos ratios de liquidez diferenciados por moneda, límites a la exposición al riesgo cambiario, mayores requerimientos de capital para préstamos en moneda extranjera, límites al importe de los préstamos en relación con las garantías y requerimientos de reservas diferenciados— y mantener solo las medidas más eficaces para hacer frente a los riesgos de descalce de monedas y, salvo que sea necesario para hacer frente a riesgos específicos, evitar las medidas que se dirigen específicamente a las transacciones de no residentes. Como se señala en el Estudio Económico de la OCDE: Perú 2023 (Tabla 1.3), es esencial desarrollar un mercado de divisas y derivados más profundo y líquido para que las empresas, sobre todo las medianas, puedan cubrir con eficacia sus riesgos cambiarios. Para ello, sería necesario mejorar la regulación, la infraestructura y la educación financiera. En la actualidad, el mercado de derivados de monedas de Perú es uno de los menos desarrollados de la región, con un volumen promedio diario de operaciones cercano al 0,3% del PIB en 2022, lo que limita la capacidad de las empresas para protegerse frente a las fluctuaciones cambiarias. Estos esfuerzos podrían complementarse con un régimen cambiario más flexible. Si bien el banco central ha intervenido acertadamente para suavizar la excesiva volatilidad —sobre todo durante crisis como la del COVID-19 o episodios de aumentos de las tasas de interés mundiales— las intervenciones frecuentes pueden debilitar los incentivos de los agentes para internalizar los riesgos cambiarios, lo que ralentizaría el proceso de desdolarización (IMF, 2024[1]; IMF, 2019[14]). Además, hay indicios de dolarización en sectores como materiales de construcción, maquinaria y otros bienes intermedios, en los que los precios se fijan habitualmente en dólares estadounidenses por la dependencia de las importaciones y las prácticas del sector. La adopción de medidas específicas, como la promoción de los precios en soles, podría respaldar en mayor medida la desdolarización en estos sectores.
Fuente: FMI, FSI; SBS.
El marco fiscal basado en reglas de Perú (Recuadro 1.2), respaldado por su compromiso con la sostenibilidad fiscal, ha proporcionado estabilidad macroeconómica y disciplina fiscal durante décadas. Sin embargo, desde la pandemia de la COVID-19, los resultados fiscales se han debilitado. El déficit fiscal alcanzó un máximo del 8,7% del PIB en 2020, debido al gasto de emergencia relacionado con la pandemia, las medidas de alivio tributario y los programas de asistencia social adoptados a gran escala. Aunque en 2021-2022 se llevó a cabo una fase de consolidación (Gráfico 1.12), el déficit se mantuvo en niveles elevados, explicado por el moderado crecimiento de los ingresos y los compromisos rígidos de gasto. En 2023, el déficit volvió a aumentar hasta el 2,7% del PIB, superando el objetivo de la regla fiscal del 2,4%, en un contexto de contracción económica, con una caída real de los ingresos fiscales del 10,5% real y un aumento del gasto para amortiguar los choques climáticos y los conflictos sociales. El Gobierno puso en marcha iniciativas de estímulo (programa "Con Punche Perú"), que combinaban medidas de asistencia social, medidas de alivio tributario para la agricultura y el turismo y la prórroga de las garantías crediticias concedidas durante la pandemia. Asimismo, se destinó un volumen considerable de recursos públicos adicionales a la reparación de infraestructuras y a las ayudas tras las catástrofes registradas.
El marco fiscal de Perú, establecido por la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal de 1999, ha desempeñado un papel fundamental en la preservación de la disciplina fiscal. Dicho marco incluye una regla de déficit fiscal, que limita el déficit del sector público no financiero al 1% del PIB; una regla de deuda pública, que limita la deuda pública del sector público no financiero al 30% del PIB; y dos reglas de crecimiento del gasto público basadas en el crecimiento pasado y proyectado del PIB, una de las cuales se centra en el gasto corriente para ayudar a salvaguardar la inversión pública. Los objetivos transitorios de déficit que orientan la convergencia hacia la regla del déficit del 1% del PIB se establecen por decreto y se presentan en el Marco Macroeconómico Multianual y en sus actualizaciones, que son elaboradas en agosto y abril, respectivamente, por el Ministerio de Economía y Finanzas. Los límites máximos operativos están fijados en el 2,2% del PIB en 2025, el 1,8% en 2026, el 1,4% en 2027 y el 1,0% en 2028 (MEF, 2025[15]). Se permiten desviaciones temporales en virtud de cláusulas de emergencia y circunstancias extraordinarias, siempre que se disponga de la aprobación del Congreso y de un plan de retorno creíble. El Consejo Fiscal emite una opinión no vinculante cuando se revisan las reglas fiscales. El marco fiscal de Perú cuenta con un Fondo de Estabilización Fiscal (FEF), creado para mitigar el impacto de los choques económicos y la de la volatilidad de los ingresos. El FEF acumula recursos procedentes de los superávits fiscales, el 10% de las ventas de activos del Gobierno y una parte de los pagos iniciales de las concesiones mineras. Se permiten retirados de fondos durante períodos de recesión económica, desastres naturales u otras emergencias fiscales.
La situación fiscal mostró un mayor deterioro en 2024. A pesar de la moderada recuperación económica y de unos términos de intercambio favorables, en 2024 el déficit fiscal aumentó hasta el 3,5% del PIB, por encima del objetivo fiscal del 2,8%, lo que supuso la primera vez desde 2000 que se incumplían las reglas fiscales durante dos años consecutivos. El incumplimiento se produjo a pesar de que el Gobierno revisó los objetivos fiscales a mediados de 2024, retrasando el retorno al objetivo de déficit del 1% hasta 2028. El desvío se debió al elevado nivel de inversión pública registrado en todos los niveles de gobierno, a unos ingresos fiscales menores a lo previsto y a un fuerte aumento de la masa salarial del sector público, que creció alrededor del 6% en términos reales tanto en 2023 como en 2024, cuando la inflación media fue del 6,3% y del 2,4%, respectivamente. En 2024, la masa salarial se situó en el 35% de los ingresos tributarios, muy por encima del promedio de la OCDE (27%), lo que limita el margen fiscal para el gasto prioritario y aumenta las rigideces a largo plazo si no se acompaña de aumentos de la productividad. En respuesta a la caída de los ingresos fiscales, el Gobierno aplicó diversos ajustes en su política fiscal durante 2024 —introduciendo nuevos impuestos sobre los juegos en línea y los servicios digitales— aunque estos fueron parcialmente compensados por los gastos tributarios, incluida la prórroga de la tasa reducida del IGVA para restaurantes y hoteles (CF, 2025[16]). Asimismo, se impusieron controles del gasto en partidas no prioritarias, si bien en julio se aprobó un presupuesto suplementario que acabó aumentando el gasto total. Por otro lado, las repetidas inyecciones de capital proporcionadas a Petroperú, la empresa petrolera estatal, —motivadas por las dificultades financieras de la compañía y por su incapacidad para cumplir sus obligaciones— han aumentado los riesgos fiscales al incrementar los pasivos contingentes y reducir el margen fiscal.
Nota: El área sombreada en gris muestra las previsiones a partir de 2025 del Marco Macroeconómico Multianual 2026–2029.
Fuente: BCRP y Ministerio de Economía y Finanzas de Perú, Marco Macroeconómico Multianual 2026–2029 (2025).
Los planes fiscales del Gobierno tienen por objeto volver a cumplir la regla fiscal, con el objetivo de mejorar el resultado primario estructural en 1,3 puntos porcentuales en 2025 y en 0,8 puntos porcentuales en 2026 (MEF, 2025[17]). Para lograrlo, será necesario reducir el gasto no financiero en un 0,9% y un 0,7% del PIB en 2025 y 2026, respectivamente, tarea difícil en año preelectoral, a pesar del crecimiento de los ingresos favorecidos por los altos precios del oro y el cobre y a la recuperación económica (Gráfico 1.12, Panel B). El ajuste previsto se basa fundamentalmente en limitar todos aquellos gastos corrientes no esenciales y en mejorar la eficiencia en la contratación pública, en virtud de la nueva Ley General de Contrataciones Públicas. Sin embargo, el Consejo Fiscal ha expresado su preocupación por que el presupuesto de 2025 se desvía del marco fiscal a mediano plazo, debido sobre todo al aumento de los gastos en planillas, motivado por unas subidas salariales superiores a la inflación, por las nuevas contrataciones y por las retribuciones especiales introducidas a finales de 2024. Esta reducción del déficit también se basa en un aumento previsto del 0,9% del PIB en los ingresos tributarios, que vendría motivado por el aumento de los precios de las materias primas, la recuperación económica y por factores puntuales, como los impuestos sobre las ganancias de capital de Enel (empresa energética italiana) por la venta de sus activos locales, y por la adopción de una amnistía tributaria. Sin embargo, estos ingresos pueden estar sobreestimados y la amnistía podría debilitar los incentivos para el cumplimiento de las obligaciones tributarias a mediano plazo. Otras iniciativas legislativas —como la creación de exoneraciones tributarias para las Zonas Económicas Especiales Privadas (ZEEP), La reducción de la tasa del impuesto a la renta de personas jurídicas para las empresas agroexportadoras y la exención de sanciones e intereses tributarios para los participantes en la amnistía fiscal— reducirán los ingresos.
La ratio deuda pública-PIB de Perú aumentó en 2024 hasta el 32,1%, frente al 26% registrado en 2019 (Gráfico 1.13, Panel A). Esto equivale a 1,9 años de ingresos totales, lo que supone una relación deuda/ingresos de 1,9 en 2024, según datos de la OCDE. Los pagos por intereses también aumentaron, pasando del 1,4% del PIB en 2019 al 1,7% en 2024, lo que refleja el impacto del aumento de los costos de financiamiento. La deuda neta ascendió al 23,5% del PIB en 2024, tras aumentar rápidamente desde 2014, cuando alcanzó el 3% del PIB. Si bien la deuda pública de Perú sigue siendo baja en comparación con la de otros países de la región y la mayoría de los mercados emergentes (Gráfico 1.13, Panel B), en 2024 el deterioro de los indicadores fiscales y la continua incertidumbre política llevaron a S&P a rebajar la calificación crediticia soberana de Perú a BBB-, justo por encima del grado especulativo. Aunque Moody's y Fitch han mantenido la calificación de inversión de Perú, también han hecho hincapié en la necesidad de adoptar una fase de consolidación fiscal. Asimismo, es necesario reforzar los amortiguadores fiscales para fortalecer la capacidad de Perú para dar respuesta ante posibles shocks, como puedan ser desastres naturales, la volatilidad de los precios de las materias primas y la materialización de pasivos contingentes.
A corto plazo, el principal reto fiscal consiste en cumplir la fase de consolidación fiscal prevista y volver a cumplir la regla fiscal. En julio de 2025, el déficit fiscal se situaba en el 2,6% del PIB, frente al 3,5% de 2024. Las proyecciones de la OCDE indican que el déficit superará los objetivos de la regla fiscal tanto en 2025 como en 2026, alcanzando el 2,5% y el 2,2% del PIB, respectivamente (Tabla 1.1), frente a los objetivos del 2,2% y del 1,8%, lo que implica la necesidad de realizar ajustes adicionales cercanos al 0,4% del PIB. El cumplimiento de la regla fiscal podría lograrse mediante un mejor control del gasto corriente, sobre todo de la masa salarial del sector público, que tiende a aumentar en los años preelectorales y electorales. Asimismo, la eliminación de los subsidios al diésel en el marco del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) podría aportar un margen fiscal de hasta un 0,15% del PIB, al tiempo que fomentaría la inversión en tecnologías más limpias y energías renovables (véase el Capítulo 4). Por otro lado, se podrían obtener ahorros adicionales mediante la eliminación gradual de gastos tributarios ineficientes, como se analiza a continuación y ya se recomendó en Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023.
El plan a mediano plazo prevé una consolidación de 0,4 puntos porcentuales del PIB anual hasta 2028, principalmente mediante la contención del crecimiento del gasto corriente, con el fin de reducir el déficit al 1,0% del PIB en 2028 y situar la deuda por debajo del 30% del PIB en 2035. Sin embargo, las recientes medidas crecientes que afectan al gasto y a los ingresos complican el cumplimiento de estos planes. Por ejemplo, en mayo de 2025, las autoridades aprobaron una reforma para redistribuir parte de los ingresos del impuesto general a las ventas (IGV) del Gobierno central a los municipios, lo que podría aumentar el déficit fiscal si no se acompaña de una reasignación del gasto (CF, 2025[18]). Otros compromisos de gasto permanente crecientes y otras medidas que erosionan la base tributaria (como se analiza en el apartado 1.7) están aumentando los riesgos para la sostenibilidad fiscal. Sin una estrategia fiscal a mediano plazo creíble, existe el riesgo de que se produzca un deterioro gradual de la disciplina fiscal que provoque una pérdida de confianza en los inversores y un aumento de los costos de financiamiento.
Fuente: BCRP; FMI; base de datos de perspectivas de la economía mundial, abril de 2025.
Es fundamental que se adopte un sistema tributario más sólido para aumentar los ingresos, promover la formalización y garantizar una distribución más equitativa de la carga tributaria. Si bien las tasas impositivas legales son moderadas, la recaudación sigue siendo baja, ya que apenas alcanzaba el 17% del PIB en 2024, muy por debajo del promedio de América Latina (24% del PIB) y del promedio de la OCDE, que es del 34% del PIB (Gráfico 1.14). Esta brecha refleja evasión tributaria generalizada, elevada informalidad e ineficiencias de la administración tributaria. La estructura tributaria de Perú depende en gran medida de los impuestos indirectos (principalmente del IGV), mientras que el impuesto a la renta de las personas naturales aporta una proporción relativamente menor de los ingresos, lo que sugiere que hay margen para avanzar hacia un sistema más equilibrado y progresivo que mejore la equidad. Los ingresos por impuestos a la renta de personas jurídicas también son relativamente elevados en comparación con otros países de América Latina, por lo que constituyen una proporción significativa de los ingresos tributarios totales, a pesar de que una gran parte de las empresas operan de manera informal, al tiempo que otras utilizan incentivos y deducciones fiscales que reducen la carga tributaria efectiva.
Sigue siendo necesario adoptar una reforma tributaria integral para aumentar los ingresos, ampliar la base tributaria, reducir las distorsiones, la evasión tributaria y la informalidad, así como para aumentar la equidad, tal y como se describe en Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023 y según se analiza en los siguientes subapartados (Tabla 1.4). A corto plazo, los esfuerzos de las reformas deben centrarse en fortalecer la administración tributaria, reducir los gastos tributarios y simplificar los regímenes tributarios para las pequeñas empresas. La simplificación de los regímenes tributarios de las MYPEs reduciría la evasión y fomentaría la formalización. Asimismo, si se ampliara la base del impuesto a la renta de las personas naturales —mediante la reducción gradual del umbral de exención— se podrían aumentar los ingresos al tiempo que la adopción de un sistema progresivo de contribuciones sociales basadas en las rentas del trabajo mejoraría los incentivos a la formalización y la progresividad. La progresividad también puede aumentarse reformando la tributación de las rentas del capital. Estas reformas de los sistemas tributarios para las personas naturales y las jurídicas se refuerzan mutuamente y pueden reducir conjuntamente la informalidad, fortalecer el cumplimiento y mejorar tanto la equidad como la movilización de ingresos públicos. Asimismo, si se aumentara la recaudación tributaria sobre la propiedad, los impuestos selectivos al consumo y los impuestos ambientales, se diversificarían las fuentes de ingresos y se dotaría al sistema de mayor eficiencia y equidad.
Nota: A efectos comparativos con otros países miembros de la OCDE, los ingresos tributarios declarados como porcentaje del PIB incluyen las recaudaciones de los gobiernos nacionales, regionales y locales, así como las contribuciones a la seguridad social. Estos datos puede diferir de las cifras publicadas por el BCRP, que utiliza una definición más restrictiva. LAC es un promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México. Los datos de Australia y Japón se refieren al año 2022.
Fuente: OCDE, base de datos global de estadísticas tributarias; y OCDE, estadísticas de ingresos en América Latina y el Caribe.
En conjunto, estas medidas podrían generar un 4,2% del PIB en ingresos adicionales (Tabla 1.6). Para aprovechar plenamente su potencial, estas reformas deben ir acompañadas de una mayor eficiencia del gasto público (como se analiza en apartados siguientes), garantizando que los nuevos ingresos se traduzcan en mejores resultados sociales y de infraestructuras. Para mantener la sostenibilidad fiscal, será fundamental garantizar que las reformas tributarias generen efectivamente los ingresos previstos antes de comprometer aumentos permanentes del gasto. Esto es especialmente importante en el caso de las reformas de la administración tributaria, que representan la mayor parte de los aumentos de ingresos previstos, pero que son difíciles de cuantificar a priori. Si se aplicaran estas reformas y se contara además con una gobernanza más sólida y una estrategia integral de formalización —que incluyera la reducción de los costos no salariales de los trabajadores con bajos ingresos, una mejor calidad de la educación y la formación, una aplicación más estricta de la legislación y la reducción de la carga regulatoria (véase el capítulo 3)—, Perú podría iniciar un círculo virtuoso que impulse la recaudación tributaria, reduzca la informalidad, mejore la productividad y refuerce la equidad.
1.5.1. Luchar contra la evasión tributaria
La evasión tributaria sigue siendo elevada en Perú, en donde representaba cerca del 10% del PIB en 2023 (MEF, 2025[17]), y se ve agravada por el amplio sector informal del país (más del 70% del empleo), lo que limita la recaudación de ingresos. Es fundamental reforzar la administración tributaria y los esfuerzos de recaudación para reducir la evasión y aumentar los ingresos. Es necesario continuar con las reformas en curso, como la mejora de la cooperación tributaria transfronteriza, el desarrollo de las estrategias de fiscalización basadas en el riesgo y la ampliación del uso de herramientas digitales —como la facturación electrónica, la presentación digital de declaraciones y pagos de impuestos, el uso del análisis de macrodatos y la inteligencia artificial para detectar mejor los riesgos—así como la elaboración de perfiles de contribuyentes en base al riesgo para definir las fiscalizaciones y las medidas de control. La adopción de la facturación electrónica y la presentación de información en tiempo real ha contribuido a reducir la omisión de ingresos y el fraude, (MEF, 2025[15]), pero se necesitan esfuerzos adicionales. El cumplimiento de las obligaciones tributarias sigue siendo engorroso: las empresas peruanas dedican 480 horas al año a los trámites tributarios, muy por encima de la media de América Latina (de 317 horas), según la plataforma Business Ready del Banco Mundial. Esta brecha considerable pone de manifiesto la necesidad de simplificar la normativa tributaria, mejorar las plataformas en línea para la presentación de declaraciones y el pago de impuestos, y avanzar en la facturación electrónica y los servicios de apoyo a los contribuyentes. Si bien la facturación electrónica se ha ido implantando de manera progresiva, es necesario garantizar su correcta aplicación e integrar a las pequeñas empresas en el sistema. Fomentar la interoperabilidad de los datos entre la administración tributaria y las instituciones financieras reduciría aún más la evasión y aumentaría la recaudación de impuestos. La implantación de herramientas de análisis de datos avanzados y de inteligencia artificial puede mejorar el cumplimiento tributario y la detección de actividades fraudulentas (OECD, 2024[19]).
1.5.2. Reducir gastos tributarios
En Perú, el gasto tributario se situaba en el 2,2% del PIB en 2024, en comparación con el 2% de 2023 (MEF, 2025[15]). Los principales beneficios tributarios incluyen la exoneración del IGV para los productos agrícolas (0,4% del PIB), la región amazónica (0,3%), el gasto tributario de los servicios educativos (0,13%) y el sistema de devolución de derechos de importación para los exportadores (0,13%). Sin embargo, estas políticas a menudo no generan beneficios económicos o sociales proporcionales a sus costos fiscales, tal y como ya se puso de relieve en Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023. Los beneficios tributarios aplicables en la región amazónica, destinadas a fomentar el desarrollo regional, han impulsado involuntariamente algunas actividades ilegales, como la minería de oro (Barco and Foinquinos, 2025[20]). Es necesario realizar una revisión exhaustiva de los gastos tributarios para mantener solo aquellos mecanismos que tengan un impacto efectivo en costos en una serie de objetivos políticos bien definidos, al tiempo que se eliminan gradualmente el resto de los mecanismos. En caso necesario, podrían realizarse transferencias monetarias focalizas a aquellas empresas y hogares que sean vulnerables y sustituir así los gastos tributarios ineficaces, lo cual generaría importantes ingresos tributarios. Un ejemplo de ello ha sido la eliminación en 2005 de las exoneraciones del IGV en la región de San Martín, que han sido compensadas con una mayor inversión pública y ha dado lugar a un aumento del crecimiento económico (Barco and Foinquinos, 2025[20]).
Asimismo, deberían reevaluarse las exoneraciones del impuesto a la renta concedidas a las Zonas Económicas Especiales (ZEE) en función de su eficacia y su impacto fiscal. Las ZEE tienen por objeto promover la industrialización, la diversificación de las exportaciones y el desarrollo regional mediante incentivos tributarios. Sin embargo, sus beneficios económicos siguen sin estar claros (IMF, 2022[21]). En 2022, más del 90% del comercio exterior relacionado con las ZEE correspondió a importaciones, y las exportaciones de las ZEE representaron tan solo el 0,1% del total de las exportaciones de Perú, muy por debajo de Colombia (4,8%) y Chile (3,9%). En marzo de 2025, las autoridades anunciaron que se crearán nuevas ZEE en las regiones que comprenden los puertos de Chancay y Callao con el objetivo de atraer la inversión nacional y extranjera, impulsar el crecimiento del empleo y promover avances tecnológicos, ofreciendo a las empresas que operan en estas regiones una tasa de impuesto a la renta del 0%. Es necesario realizar una revisión detenida del gasto tributario de las ZEE, de modo que se mantengan únicamente aquellos gastos que incentiven la inversión adicional y la creación de empleo formal de alta calidad en las regiones desfavorecidas, evitando así pérdidas innecesarias de ingresos y distorsiones de la competencia que perjudican a las empresas ubicadas fuera de las ZEE. Para aprovechar plenamente los beneficios potenciales de las ZEE, es fundamental mejorar las infraestructuras y garantizar la disponibilidad de mano de obra cualificada. El impuesto mínimo global limitará los beneficios de determinados incentivos tributarios, sobre todo de incentivos basados en los ingresos, como las exoneraciones totales o parciales del impuesto a la renta de personas jurídicas que se ofrecen en las ZEE de Perú (OECD, 2022[22]; OECD, 2023[23]). Las exoneraciones del impuesto a la renta de personas jurídicas en las ZEE que den lugar a una tasa impositiva efectiva inferior al 15% podrían permitir que otras jurisdicciones reclamaran la diferencia, lo que supondría una pérdida de ingresos para Perú. Para armonizar las ZEE de Perú con las normas internacionales, es necesario que el marco jurídico incorpore los requisitos de sustancia y transparencia establecidos en la Acción 5 del Proyecto BEPS de la OCDE/G-20, garantizando así que solo se concedan las ventajas tributarias cuando se desarrolle una actividad económica significativa y se facilite la información adecuada a la administración tributaria. Perú se ha comprometido a aplicar este estándar mínimo. Si el Foro sobre Prácticas Fiscales Perniciosas de la OCDE/G20 considera que el régimen de ZEE de Perú no cumple estas normas, podría derivar en que el régimen de ZEE fuera clasificado como pernicioso o que Perú fuera incluido en la lista de jurisdicciones no cooperadoras, con las consecuencias que ello conllevaría para su reputación y su economía.
1.5.3. Mejorar la tributación de las empresas
El sistema tributario de las empresas en Perú está compuesto por un régimen general con una tasa impositiva del 29,5% —superior a la tasa impositiva promedio del 21% en la OCDE— y por tres regímenes especiales para microempresas y pequeñas y medianas empresas (MIPYMES). Tal y como se destaca en Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023, esta fragmentación contribuye al arbitraje tributario, a las ineficiencias y a la pérdida de ingresos. El sistema tributario peruano para las MIPYMES incluye tres regímenes: el Nuevo Régimen Único Simplificado (NRUS), un régimen estimativo para microempresas y trabajadores autónomos con ingresos brutos de hasta unos 25.000 USD, que implica pagos mensuales con una cuota fija y una declaración de información mínima; el Régimen Especial del Impuesto a la Renta (RER), un régimen basado en el volumen de negocio para quienes ganan hasta unos 140.000 USD; y el Régimen MYPE Tributario (RMT), un régimen simplificado basado en las utilidades de empresas con ingresos netos de hasta 2,4 millones USD. Si bien estos regímenes tienen por objeto reducir los costos de cumplimiento y apoyar a las pequeñas empresas, también crean fuertes incentivos para limitar el tamaño de las empresas, fraccionar las operaciones, subdeclarar ingresos o contratar a empleados de manera informal para eludir las obligaciones vinculadas a un mayor tamaño.
Perú podría simplificar el sistema eliminando gradualmente los regímenes especiales ineficaces para los pequeños contribuyentes, tal como se recomienda en Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023. Una opción es mantener un único régimen simplificado que se base en la contabilidad de los flujos de caja, lo que reduciría las distorsiones y favorecería la formalización. También podrían revisarse los umbrales de ingresos para el régimen simplificado, ya que actualmente son elevados y dan lugar a que el 98% de los contribuyentes se clasifiquen como MYPE, lo que limita la eficacia del sistema de clasificación. Para facilitar una transición más fluida entre los regímenes, las tasas del impuesto a la renta de personas jurídicas deberían estructurarse de manera que no haya grandes saltos entre el régimen simplificado y el general, para que no se desaliente el crecimiento de las empresas ni se incentive la informalidad. Perú también podría considerar la posibilidad de combinar este sistema con un régimen presuntivo —solo para los trabajadores independientes— integrado con las contribuciones sociales, a fin de facilitar el acceso a la formalidad. La adopción de sólidos mecanismos de monitoreo garantizará que solo las MIPYMES se beneficien de esta tributación simplificada y evitarían que las empresas más grandes se aprovechen de estas medidas. Además, al establecer una carga tributaria baja cuando el contribuyente se incorpora al régimen y al aumentarla gradualmente con el tiempo, se podría impulsar el número de empresas registradas (Mas-Montserrat, Colin and Brys, 2024[24]). Esta reforma podría complementarse con programas de formación y servicios de formalización que apoyen a las pequeñas empresas en su transición hacia la economía formal.
El Perú capta ingresos fiscales relativamente modestos de la minería en relación con su potencial, lo que refleja las dificultades en el diseño y la aplicación del régimen tributario vigente. Los ingresos relacionados con la minería representaron en promedio menos del 1% del PIB, basándonos en la recaudación directa de impuestos, a pesar de que el sector aporta cerca del 10% del PIB y casi dos tercios del total de las exportaciones. Esta comparación es limitada, ya que excluye otras formas de contribuciones fiscales, como la participación en las utilidades. La tasa impositiva efectiva marginal de Perú sobre la inversión en cobre es del 17,6%, una de las más bajas de la región, lo que refleja el limitado rendimiento que consigue el marco actual en términos de ingresos (Bazel, Mintz and Reyes-Tagle, 2023[25]). El régimen actual consiste en una combinación de instrumentos que se basan en la utilidad operativa, el impuesto especial sobre la minería (IEM), la contribución especial minera y una regalía. En un contexto de elevados precios de los minerales, el régimen fiscal de la minería podría ser gradualmente más progresivo, de modo que los ingresos fiscales aumentaran con la rentabilidad, sobre todo durante los periodos de auge de las materias primas, sin desalentar la inversión (IMF, 2022[26]; IMF, 2025[12]). La experiencia de Noruega —en donde se gravan las rentas económicas del petróleo y el gas mediante un impuesto a la renta de los recursos— debería constituir una lección interesante para Perú, ya que demuestra cómo un régimen bien diseñado puede generar ingresos considerables al tiempo que preserva los incentivos a la inversión. Chile, por ejemplo, ha reforzado recientemente la progresividad de su sistema tributario a la minería, vinculando más estrechamente las tasas impositivas a los márgenes operativos, al tiempo que ha introducido un tope sobre la carga tributaria total a fin de mantener los incentivos a la inversión. También es necesario realizar esfuerzos para formalizar la minería a pequeña escala y combatir la extracción ilegal, a fin de aumentar los ingresos de manera sostenible y crear un entorno más predecible para la inversión. Estas medidas deberían ir acompañadas de una serie de políticas destinadas a mejorar la competitividad y la sostenibilidad ambiental del sector (Capítulo 4), al tiempo que se fortalece el marco de transferencias intergubernamentales para garantizar que los ingresos procedentes de los recursos se utilizan eficazmente para el desarrollo local sin socavar la disciplina fiscal, tal y como se argumenta más adelante y se puso de manifiesto en Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023.
1.5.4. Aumentar los ingresos por impuestos a la renta de las personas naturales y reducir la informalidad
A mediano plazo, también existen oportunidades para ampliar la base del impuesto a la renta de las personas naturales y potenciar los incentivos a la formalización, tal y como se pone de relieve en Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023. El sistema se caracteriza por tener una reducida base tributaria en la que la carga principal se concentra en un pequeño porcentaje de trabajadores formales (20%), mientras que la gran mayoría de los contribuyentes potenciales se quedan fuera del sistema debido a la elevada informalidad laboral existente (más del 70% de la fuerza laboral) y al umbral relativamente alto a partir del cual se empieza a pagar el impuesto a la renta de las personas naturales (Gráfico 1.15). Si se mejoraran las inspecciones de trabajo para garantizar el cumplimiento de los derechos laborales, también se podría reducir la informalidad y se reforzaría la base tributaria (véase el Capítulo 3).
Las reformas podrían combinar una reducción progresiva del umbral a partir del cual las personas comienzan a pagar el impuesto a la renta de las personas naturales y un cambio en el actual sistema de contribuciones a la seguridad social —abandonando el sistema actual basado en el tamaño de la empresa y adoptando en su lugar un sistema vinculado a las rentas del trabajo de cada individuo— lo que mejoraría la progresividad y reduciría los incentivos a la informalidad (véase el Capítulo 4). La reducción de la tasa impositiva de entrada —que actualmente se sitúa en el 8%— podría facilitar la transición al sistema del impuesto a la renta, mientras que una revisión de las tasas impositivas marginales máximas favorecería una mayor progresividad del sistema tributario. Las contribuciones progresivas a la seguridad social en función de la renta del trabajo reducirían los incentivos que actualmente tienen las empresas para seguir siendo pequeñas o informales, y favorecerían la formalización del empleo, sobre todo entre los trabajadores con bajos ingresos. El efecto combinado de esta reforma sería progresivo, ya que las personas recién incorporadas al sistema del impuesto a la renta de las personas naturales tendrían unos ingresos más elevados que las que se benefician de una estructura de contribuciones más progresiva, lo que garantizaría la progresividad general de la reforma. Al reducir la informalidad, esta reforma también impulsaría la productividad y el crecimiento. Asimismo, al limitar o eliminar las deducciones y reducir el gasto tributario que beneficia principalmente a las personas con altos ingresos —por ejemplo, eliminando la exoneración a los ahorros obligatorios por despido— se reducirían las oportunidades de evasión tributaria y las diferencias entre las tasas impositivas legales y las efectivas. También deberían revisarse las exenciones tributarias al gasto privado en salud y educación, que a menudo benefician de manera desproporcionada a los grupos de mayores ingresos.
Nota: LAC es un promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México. Panel B: En el caso de Perú, los datos se refieren al año 2024 (los cálculos se basan en un ingreso laboral promedio mensual de 1.765,9 PEN a nivel nacional en 2024; el umbral para empezar a pagar el impuesto a la renta de las personas naturales es de 37.450 PEN anuales), en el caso de Argentina y Brasil, se refieren al año 2020 y en el resto de países al año 2022.
Fuente: (Acosta Ormaechea, Pienknagura and Pizzinelli, 2022[27])OCDE, Taxing wages 2023.
Reformar el trato desigual entre las rentas del trabajo y del capital reforzaría la equidad y la capacidad de recaudación del sistema del impuesto a la renta de las personas naturales en Perú. Las rentas de capital (primera y segunda categoría) se gravan con una tasa impositiva fija del 5%, mientras que las rentas del trabajo están sujetos a tasas progresivas que van del 8% al 30%, lo que genera un sesgo regresivo. Este sesgo es especialmente relevante si se tiene en cuenta que, en Perú, las personas con altos ingresos obtienen una gran parte de ellos de sus rentas de capital. A modo de comparación, los impuestos sobre los dividendos se sitúan en torno al 18% en los países de la OCDE, mientras que algunos países gravan las rentas de capital en el marco del régimen progresivo del impuesto a la renta de las personas naturales. Si en Perú se alineara el tratamiento de las rentas de capital con el de las rentas del trabajo, se conseguiría reducir las desigualdades y se aumentaría la tributación efectiva en los tramos más altos.
1.5.5. Mejorar la recaudación de impuestos a la propiedad, al medio ambiente y los impuestos selectivos al consumo
En Perú, los ingresos por impuestos a la propiedad representaron el 0,3% del PIB en 2023, uno de los más bajos de América Latina y muy por debajo del promedio de la OCDE, que es del 1%, tal y como se pone de relieve en Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023. Este bajo desempeño se debe a la desactualización de los registros prediales y de los métodos de valoración, así como a la informalidad generalizada en la tenencia de tierras. La actualización del catastro y de los mecanismos de valoración —como la implementación de un catastro multipropósito nacional similar al de Colombia— puede aumentar los ingresos por impuestos a la propiedad y apoyar la formalización de la tenencia de tierras. Además, el fortalecimiento de las capacidades administrativas subnacionales y de sus mecanismos de fiscalización mejoraría la recaudación de impuestos.
Los ingresos por impuestos ambientales siguen siendo limitados en Perú, como demuestra el hecho de que solo representaran el 0,6% del PIB en 2022, frente al 2,1% del PIB en promedio en los países de la OCDE. Perú no cuenta con un impuesto explícito sobre el carbono; el impuesto selectivo al consumo (ISC) sobre combustibles actúa como impuesto implícito sobre el carbono, pero solo abarca al 25% de las emisiones de GEI y exime a los combustibles a base de gas. Los impuestos selectivos al consumo actuales también difieren entre los distintos combustibles, por lo que el diésel suele gravarse con una tasa efectiva por tonelada de emisiones de CO₂ inferior al de la gasolina, lo que debilita su argumentación medioambiental. Para reforzar la fiscalidad medioambiental sería necesario ampliar la base imponible para incluir los combustibles derivados del gas, alinear la tributación del diésel y la gasolina en función del contenido de carbono e introducir un impuesto explícito sobre el carbono. Estas reformas internalizarían mejor los costes medioambientales, reducirían las distorsiones y ayudarían a incrementar la recaudación (véase el Capítulo 4).
También hay margen para mejorar la recaudación a partir de los impuestos selectivos al consumo. Perú ha introducido un impuesto del 1% sobre los juegos de azar y las apuestas deportivas en línea, pero la recaudación por impuestos selectivos sigue siendo baja, situándose en el 1% del PIB en 2022, frente al 1,8% del PIB en promedio en América Latina (OECD et al., 2024[28]). El aumento de los impuestos sobre el alcohol, el tabaco y las bebidas azucaradas puede aumentar los ingresos y mejorar la salud pública al reducir el consumo de productos nocivos para la salud. La aplicación de impuestos a las bebidas alcohólicas en función de su contenido de alcohol, sin ningún trato preferencial, también contribuiría a reforzar la recaudación de impuestos selectivos al consumo y a promover patrones de consumo más saludables.
El Perú debería seguir adoptando las mejores prácticas tributarias, sobre todo las destinadas a combatir la evasión y la elusión tributarias a nivel nacional e internacional. Desde que se unió al Marco Inclusivo sobre la Erosión de las Bases Imponibles y el Traslado de Beneficios (BEPS) en 2017 y a la solución de dos pilares sobre la tributación de la economía digital en 2021, Perú está alineando sus acuerdos de doble imposición con las normas de la OCDE para prevenir la evasión tributaria y el abuso de los tratados, y para mejorar los mecanismos de resolución de controversias. La reciente aprobación en el Congreso del Instrumento Multilateral BEPS es un avance positivo en esta dirección. Perú debería abordar con prontitud las recomendaciones del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información con Fines Tributarios para reducir aún más la evasión fiscal transfronteriza. Perú también debería actualizar su normativa en materia de precios de transferencia para reflejar la evolución de los estándares internacionales y hacer frente a los nuevos retos del comercio internacional. Si bien las recientes reformas han introducido métodos de valoración alternativos y disposiciones para la aplicación retroactiva de los acuerdos anticipados de precios de transferencia bilaterales a partir de 2025, es necesario seguir actualizando la normativa para contrarrestar las estrategias de elusión tributaria que son cada vez más complejas.
Es esencial mejorar la eficiencia del gasto público para que Perú satisfaga sus necesidades de gasto social y en infraestructuras, al tiempo que garantiza la sostenibilidad fiscal. Los ingresos tributarios históricamente bajos de Perú hacen que sea especialmente importante garantizar que los recursos públicos se utilicen de manera eficaz. Las ganancias en eficiencia también pueden ayudar a reforzar la confianza de la ciudadanía y aumentar el apoyo a reformas fiscales estructurales. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos recientes, las ineficiencias siguen siendo significativas, sobre todo a nivel subnacional, y según estimaciones de 2017 se situarían en cerca del 2,5% del PIB anual (Izquierdo and Pessino, 2018[29]).
Dadas las restricciones fiscales y los bajos ingresos, Perú se enfrenta a un doble desafío: debe aumentar con fuerza el gasto en educación, salud y asistencia social para cerrar las brechas de desarrollo, al mismo tiempo mejorar la eficiencia del gasto existente. En primer lugar, el gasto social debe ser mejor alineado con el crecimiento económico y al desarrollo social a largo plazo, garantizando que los fondos lleguen efectivamente a quienes más los necesitan. En segundo lugar, es necesario evitar las asignaciones ineficientes abordando las deficiencias del proceso presupuestario y mejorando la gestión de la inversión pública. Fortalecer el presupuesto por resultados y las evaluaciones del gasto puede ayudar a mejorar la rendición de cuentas y la efectividad presupuestaria. Por último, es fundamental mejorar el estado de derecho y reducir la corrupción para garantizar que los recursos públicos se utilicen de manera eficaz y equitativa. También es clave fortalecer la capacidad administrativa del estado para garantizar la implementación y el cumplimiento efectivos de todas las reformas.
Para cerrar las brechas de desarrollo de Perú, será necesario mejorar la eficiencia del gasto, aunque no será suficiente. Aun cuando se consigan importantes ganancias en la eficiencia del gasto, los ingresos públicos siguen siendo demasiado bajos para satisfacer las necesidades de gasto futuras, lo que subraya la necesidad de combinar las reformas de eficiencia con esfuerzos adicionales para ampliar la base imponible, como se ha mencionado anteriormente.
1.6.1. Principales prioridades para aumentar y mejorar el gasto social
Educación: alinear el gasto con los resultados
En Perú, el gasto público en educación se situaba en 2024 en el 4,2% del PIB, por debajo del promedio de la OCDE (5,1%), si bien representa una proporción mayor del gasto que el promedio de las economías de América Latina y el Caribe y de la OCDE (Gráfico 1.16, Panel A). Sin embargo, los resultados educativos siguen siendo escasos en comparación con los países de la OCDE (Gráfico 1.16, Panel B). La educación en la primera infancia sigue sin contar con financiamiento suficiente, a pesar de la sólida evidencia que muestra elevados retornos de la inversión en la educación en los primeros años de vida. La calidad de la enseñanza y la inadecuada infraestructura educativa desde la primera infancia hasta la educación secundaria siguen siendo problemas importantes (véase el Capítulo 3). Si bien las reformas recientes se han centrado en ampliar el acceso a la universidad y aumentar el gasto en educación superior, resultaría más eficaz redirigir los recursos hacia las intervenciones en la primera infancia y orientarlos mejor hacia las regiones con peores resultados, como ya se puso de manifiesto en el Estudio Económico de la OCDE: Perú 2023. Además, introducir un financiamiento basado en el desempeño vinculado a los resultados de aprendizaje ayudaría a alinear el gasto con los logros educativos. Sin embargo, dada la magnitud de las brechas, las reasignaciones presupuestarias, por sí solas, no será suficientes. Aumentar la inversión total en educación —en particular en la educación inicial, la formación docente y la infraestructura educativa— es urgente para mejorar los resultados de aprendizaje.
Salud: enfrentar el insuficiente financiamiento y las brechas regionales
El gasto público en salud en Perú apenas se situaba en el 4,2% del PIB en 2024, muy por debajo del promedio de la OCDE (del 9%), lo que contribuye a los escasos resultados registrados en materia de salud, incluidos unos bajos niveles de esperanza de vida (Gráfico 1.16, Panel C). Si bien la cobertura del seguro de salud se ha ampliado considerablemente (del 61% en 2009 al 97% en 2023), el financiamiento no ha seguido el mismo ritmo, lo que ha provocado una disminución del gasto per cápita y ha contribuido a la saturación de los hospitales y a los largos tiempos de espera (Barco and Foinquinos, 2025[20]). El primer nivel de atención sigue sin contar con un financiamiento adecuado, con un acceso limitado a los servicios de salud preventiva y primaria, en el que persisten grandes disparidades regionales en cuanto a personal sanitario, infraestructuras y disponibilidad de servicios entre las zonas urbanas y rurales (OECD, 2025[30]). Es fundamental realizar inversiones adicionales para ampliar el acceso a la atención preventiva y primaria, subsanar la grave escasez de infraestructuras y reducir las grandes disparidades regionales. Para lograr una atención sanitaria universal y de alta calidad se necesitaría un gasto adicional del 1,2% del PIB, que lo ideal sería que se financiara con impuestos generales para evitar desincentivos al empleo formal, tal y como se pone de relieve en el Estudio Económico de la OCDE: Perú 2023. Reasignar recursos hacia el fortalecimiento del primer nivel de atención, en particular en las zonas rurales, mejoraría los resultados en materia de salud y la eficiencia del gasto.
Nota: Panel A: Los datos de Perú se refieren al año 2021; ALC es un promedio simple de Chile, Colombia y Costa Rica. Paneles B y C: LAC es un promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México.
Fuente: OCDE, cuentas nacionales; OCDE, PISA 2022; OCDE, estadísticas de salud.
Asistencia social: ampliar la cobertura y focalizarse en los más vulnerables de forma eficiente
Los programas de asistencia social de Perú deben equilibrar la cobertura y la responsabilidad fiscal. La prestación de ayudas a la población en edad de trabajar sigue siendo baja, en torno al 0,2% del PIB, frente a un promedio del 3% del PIB en otros países latinoamericanos de la OCDE, según la base de datos de gasto social de la OCDE. En 2024, Perú destinó el 0,9% del PIB a programas sociales de apoyo a grupos vulnerables, incluidas transferencias monetarias, ayuda alimentaria y asistencia a las personas mayores. Muchos hogares de bajos ingresos quedan excluidos debido a las restricciones presupuestarias (OECD, 2023[31]), mientras que los errores de exclusión implican que las prestaciones lleguen a muchos hogares no vulnerables (Gráfico 1.17). Por ejemplo, casi el 40% de los beneficiarios de pensiones no contributivas no son pobres ni vulnerables (IMF, 2024[1]). Para solventar estas deficiencias en los programas sociales, es necesario mejorar su focalización a fin de reducir los errores de exclusión y que las ayudas lleguen a las personas que las necesitan. Sin embargo, estas mejoras, por sí solas, no serán suficientes, sino que también será necesario aumentar las asignaciones presupuestarias para la asistencia social. Tal y como pone de relieve en Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023, para mejorar la cobertura y la adecuación de los programas, sería necesario transformar Juntos —el programa de transferencias monetarias condicionadas— en un sistema de renta mínima garantizada con un costo de alrededor del 1,1% del PIB, y ampliar las pensiones no contributivas con un costo adicional del 1,5% del PIB (Tabla 1.6). A pesar de los positivos esfuerzos adoptados para mejorar la focalización mediante la mejora del registro de hogares durante la pandemia de COVID-19, el registro sigue siendo incompleto. El objetivo es ampliar este registro para que cubra el 77% de los hogares en 2026, si bien en diciembre de 2023 solo cubría el 40% de ellos, con una cobertura urbana deficiente. La adopción de métodos modernos de cartografía de la pobreza —como imágenes por satélite y datos de teléfonos móviles— y la ampliación del registro mediante la verificación de los ingresos en tiempo real, herramientas digitales como la inteligencia artificial y la divulgación proactiva sobre el terreno —mediante visitas puerta a puerta o actuaciones de participación de la comunidad— podrían mejorar la cobertura y la focalización. Además, el fortalecimiento de los sistemas de información mediante su interoperabilidad (por ejemplo, vinculando los datos administrativos con los registros sociales y las encuestas de población) mejoraría la eficiencia y la equidad de los programas, al tiempo que permitiría al país adaptarse mejor a las situaciones de emergencia, como las relacionadas con el cambio climático. El Registro de Información Social de Chile puede servir de ejemplo, ya que combina datos socioeconómicos y administrativos de múltiples fuentes —incluido el autorregistro— para identificar más eficazmente a los posibles beneficiarios. El SINIRUBE de Costa Rica es otro modelo interesante, que integra datos de más de 30 instituciones para respaldar la focalización de los programas sociales, reducir la duplicación y mejorar la coordinación.
Reforzar la planificación y los procesos presupuestarios
Las deficiencias existentes en el proceso presupuestario socavan la eficiencia del gasto público al debilitar la planificación de los proyectos y limitar su capacidad para asignar los recursos donde más se necesitan. Las continuas modificaciones que se introducen en el presupuesto durante el año —que conllevan un incremento promedio del 22% entre 2010 y 2019— provocan repuntes del gasto a finales de año, desembolsos apresurados e inversiones de menor calidad, sobre todo en infraestructuras, educación y salud. Por ejemplo, casi el 30% del gasto anual en inversión pública a nivel nacional, y casi el 70% a nivel subnacional, no está predefinido en el presupuesto inicial. Esto socava la planificación y retrasa la ejecución de los proyectos. En los últimos años, esta tendencia se ha atenuado, ya que los balances no utilizados de años anteriores se incluyen ahora en el presupuesto inicial (PIA), lo que reduce la magnitud de los aumentos presupuestarios durante el año: el presupuesto institucional modificado (PIM) aumentó un 17% en 2023 y un 9% en 2024. La adopción de un marco presupuestario multianual más creíble mejoraría continuidad de los proyectos y alinearía el gasto con los objetivos estratégicos, evitando así la práctica actual de no comprometer firmemente los recursos más allá de un solo ejercicio fiscal. La rigidez presupuestaria también limita la flexibilidad: la mayoría de las asignaciones repiten las de años anteriores y están vinculadas a fuentes de financiamiento específicas. Esto limita la flexibilidad para reasignar recursos a áreas prioritarias como la salud, la educación y las infraestructuras (OECD, 2023[32]). El Gobierno ha comenzado a reducir las modificaciones presupuestarias durante el ejercicio, a desvincular las partidas de gasto de fuentes de financiamiento específicas y a aplicar un marco presupuestario multianual, pero es necesario seguir trabajando en esta dirección.
Porcentaje de trabajadores que se benefician de la protección social no contributiva
Nota: Los programas de protección social no contributiva incluyen los programas que proporcionan cobertura sanitaria universal y/o transferencias monetarias incondicionales/condicionales (incluidas las pensiones no contributivas). Los grupos de ingresos se definen en función de la renta per cápita diaria en USD: pobres (≤ 6,85), cuasipobres (6,85–15), clase media (15–70) y clase acomodada (≥ 70).
Fuente: Estimaciones basadas en OCDE (2021), Indicadores clave de la informalidad basados en las personas y sus hogares (KIIbIH) (base de datos), https://www.oecd.org/dev/Key-Indicators-Informality-Individuals-Household-KIIbIH.htm.
Los presupuestos basados en resultados se han ampliado hasta copar casi la mitad del presupuesto nacional (48% en 2023), pero su impacto se ve limitado por la existencia de numerosos programas fragmentados y que a menudo se solapan, por su limitada capacidad para evaluar el resultado y por los débiles vínculos existentes con la planificación presupuestaria y las prioridades estratégicas. Para reforzar el desarrollo de presupuestos basados en resultados, Perú podría mejorar el monitoreo y el uso de los indicadores de resultados, reducir y consolidar el número de programas presupuestarios para centrarse en los que tienen mayor impacto, garantizando así una mejor vinculación con la planificación estratégica.
Las revisiones del gasto público siguen siendo poco frecuentes en Perú, a pesar de su potencial para mejorar la asignación de recursos. Perú ha llevado a cabo revisiones del gasto público en coordinación con el Banco Mundial en 2003 y 2017. Para llevar a cabo con éxito las revisiones del gasto, la experiencia de la OCDE sugiere que Perú debe mejorar su gobernanza, establecer objetivos claros para dichas revisiones, fomentar la cooperación entre los ministerios competentes y obtener un respaldo político de alto nivel (Tryggvadottir, 2022[33]). También podría crear un comité rector integrado por altos funcionarios y un grupo de trabajo compuesto por funcionarios pertinentes del Ministerio de Economía y Finanzas, así como de los ministerios competentes. Además, Perú debe integrar las evaluaciones del gasto en la planificación presupuestaria del Gobierno, sobre todo en su marco fiscal de mediano plazo, para promover la transparencia del gasto y contribuir a reducir el gasto superfluo, en coherencia con las mejores prácticas de la OCDE. El establecimiento de unos objetivos claros para las medidas de recorte o reasignación del gasto ha sido clave en muchos países de la OCDE, ya que permite realizar un seguimiento de cómo se aplican los resultados tras la revisión del gasto. La priorización y la reasignación del gasto cobrarán cada vez más importancia, ya que el envejecimiento de la población ejercerá una presión adicional sobre algunas categorías de gasto social, sobre todo de las pensiones.
1.6.2. Mejorar la eficiencia de la inversión pública
Perú invierte más en inversión pública (5,2% del PIB en 2024) que el promedio de la OCDE (3,5% del PIB), pero la calidad y la eficiencia de la inversión siguen siendo escasas (Gráfico 1.18). Hasta un 40% de la inversión pública podría utilizarse de manera más eficaz sin necesidad de aumentar el gasto (Barco and Foinquinos, 2025[20]). Perú se sitúa por debajo de la OCDE y de sus homólogos regionales en cuanto a la calidad de sus infraestructuras, sobre todo en transporte y logística. El déficit de infraestructuras existente en Perú se estimó en 2019 en el 50% del PIB, lo cual refleja la inversión necesaria para que la calidad de las infraestructuras alcance el promedio de la OCDE en la mayoría de los sectores y estándares regionales en el transporte interno (MEF, 2019[34]).
Nota: ALC es la media simple de Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México. Los datos sobre inversión pública se refieren al año 2024 (Perú), 2023 (Costa Rica, México), 2022 (Chile, Colombia) y 2021 (Brasil). Los datos sobre calidad de infraestructuras se refieren al año 2019.
Fuente: OCDE, indicadores de Panorama de las Administraciones Públicas; BCRP; Foro Económico Mundial, índice de competitividad global.
Es necesario reformar la planificación y evaluación de los proyectos de inversión. Aunque Perú cuenta con un Plan Nacional de Infraestructura, este plan apenas guarda relación con la selección de proyectos y con el marco presupuestario multianual, tal y como se pone de relieve en Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023. Además, este plan no incorpora de forma sistemática los criterios de resiliencia climática y de sostenibilidad ambiental en la selección y el diseño de los proyectos (Capítulo 4). Los proyectos no cuentan con un financiamiento asegurado en el tiempo, ya que cada ejercicio fiscal requiere una nueva justificación y asignación de recursos para los proyectos en curso, lo que da lugar a retrasos e ineficiencias. La aplicación de un presupuesto multianual vinculado al plan de infraestructura permitiría al Gobierno comprometer recursos a proyectos de inversión durante varios años, aportando así la previsibilidad necesaria.
Los gobiernos subnacionales gestionan más de la mitad de los proyectos de inversión pública y ejecutan más del 30% del gasto público total (OECD, 2023[31]), pero cuentan con unos bajos índices de ejecución presupuestaria, sobre todo en materia de infraestructuras. Uno de los principales problemas es el diseño de las transferencias intergubernamentales, que son la principal fuente de ingresos para los gobiernos subnacionales. Las transferencias intergubernamentales son, en gran medida, discrecionales y se basan en la inercia más que en las necesidades o los resultados (Barco and Foinquinos, 2025[20]). Las transferencias basadas en fórmulas cuentan con mecanismos de distribución complejos que carecen de transparencia, que no tienen en cuenta la capacidad fiscal y que no suelen incluir incentivos basados en los resultados. En una reforma adoptada recientemente se ha introducido un componente de capacidad fiscal per cápita en FONCOMUN, el principal fondo de compensación municipal. La fórmula adoptada trata de orientar mejor las asignaciones presupuestarias para dirigirlas a municipios pequeños y con pocos recursos y prevé un aumento gradual de su financiamiento para gastos de capital a partir de 2026 vinculado a una serie de requisitos mínimos. Sin embargo, dado que el aumento se financia con recursos del Gobierno central, implica una redistribución significativa de los fondos entre los distintos niveles de gobierno. Para abordar las preocupaciones existentes sobre la escasa capacidad administrativa y técnica de muchos gobiernos locales a la hora de utilizar con eficacia estos recursos adicionales, se está reforzando el programa "Punche Gerente", destinado a apoyar a los municipios a través de gestores profesionales.
Las transferencias basadas en fórmulas también generan incentivos adversos, ya que fomentan la creación de nuevos municipios pequeños para acceder a más fondos (Barco and Foinquinos, 2025[20]). Su limitado tamaño también implica que sean insuficientes para contrarrestar las importantes disparidades territoriales provocadas por la concentración de los ingresos por cánones y regalías en las regiones más ricas en recursos. Las transferencias deben simplificarse y vincularse a las necesidades y a los resultados socioeconómicos, tal y como se recomienda en Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023 (Tabla 1.4). Paralelamente, es necesario otorgar a los gobiernos regionales más competencias en materia de recaudación de impuestos, al tiempo que se reducen las transferencias discrecionales. De este modo, se aumentaría la rendición de cuentas y los incentivos para realizar inversiones de mayor calidad, sobre todo si se acompañan de esfuerzos para reducir la informalidad, mejorar los catastros y fortalecer las capacidades de administración tributaria a nivel subnacional.
Los municipios más pequeños y fragmentados suelen carecer de capacidades técnicas, lo que suele derivar en proyectos dispersos y de escasa repercusión y, en general, una capacidad administrativa limitada para aplicar las reformas. La elevada rotación de los funcionarios y la escasez de personal técnicamente cualificado han obstaculizado aún más la coordinación eficaz entre los gobiernos regionales y locales. Reforzar las capacidades técnicas y administrativas a nivel local, ofrecer incentivos para la consolidación municipal, mejorar la coordinación entre los distintos niveles de gobierno y definir más claramente de las responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno mejoraría la prestación de los servicios públicos.
Asimismo, la evaluación de los proyectos adolece de unos estudios técnicos de baja calidad y de una supervisión deficiente. Los estudios técnicos suelen ser elaborados por la misma entidad que los aprueba, lo que da lugar a una selección deficiente de los proyectos (World Bank, 2025[2]). Muchos proyectos de inversión carecen además de un análisis riguroso de la relación costo-beneficio, lo que da lugar a una asignación inadecuada de fondos y a unos escasos resultados (Barco and Foinquinos, 2025[20]). Siguiendo las mejores prácticas internacionales, la selección de proyectos debería guiarse por un análisis estandarizado de costos-beneficios, en coherencia con el plan nacional de infraestructuras (Recuadro 1.3). Para mejorar el control de calidad, la formulación, evaluación y aprobación de proyectos debería correr a cargo de entidades independientes, en lugar de concentrarse en una misma entidad, como ocurre actualmente. Al menos en el caso de los proyectos más grandes y complejos, deberían introducirse revisiones independientes y filtros de calidad durante la fase de formulación para garantizar que las evaluaciones sigan un enfoque basado en la optimización de los recursos. El Organismo de Estudios y Diseño de Proyectos de Inversión (OEDI), creado en 2024 en el seno del Consejo de Ministros, tiene por objeto mejorar la calidad de los estudios previos a la inversión y de los diseños técnicos de los proyectos de complejidad media a nivel regional y local. Asimismo, la creación de plataformas de monitoreo digital en tiempo real podría mejorar la transparencia y la rendición de cuentas, al permitir el seguimiento de la aprobación, la ejecución y los resultados financieros de los proyectos. La Autoridad Nacional de Infraestructura (ANIN), creada en 2023, se estableció para centralizar y acelerar la ejecución de proyectos de inversión pública a gran escala, proporcionando una mayor capacidad técnica y supervisión. Si bien la consolidación de los programas de inversión bajo la ANIN tiene por objeto mejorar la eficiencia y reducir la duplicación, su diseño institucional actual no separa por completo la formulación de los proyectos de su evaluación y aprobación. También en 2023 se creó la Comisión Consultiva para el Desarrollo de la Infraestructura Nacional con el fin de fortalecer la gobernanza en materia de infraestructuras —sobre todo en el ámbito de las APP— mediante la formulación de propuestas y recomendaciones, inspirándose en la Comisión Nacional de Infraestructuras del Reino Unido. La aplicación de la Política Nacional de Transformación Digital contribuiría a simplificar los trámites administrativos y a desarrollar infraestructuras públicas digitales.
Planificación estratégica y establecimiento de prioridades: La adopción de una estrategia nacional de inversión debe alinear los proyectos con los objetivos económicos y sociales a largo plazo. Países como el Reino Unido han creado comisiones independientes para evaluar las necesidades de infraestructuras y asesorar sobre las prioridades de inversión, garantizando así que las decisiones se basen en consideraciones técnicas y no políticas.
Evaluación ex ante y selección de proyectos: Las evaluaciones ex ante valoran la viabilidad, los riesgos y los resultados esperados de los proyectos antes de su aprobación. En Corea del Sur, Japón y Chile, las evaluaciones ex ante las realizan organismos independientes. El método de evaluación más utilizado es el análisis del costo-beneficio social. Sin embargo, cuando los beneficios son difíciles de cuantificar, se aplica un análisis de la efectividad de los costos y de múltiples criterios. En el Reino Unido, se publica el denominado «Libro Verde» que orienta la evaluación de las inversiones en todos los ministerios del Gobierno, integrando evaluaciones económicas, sociales y medioambientales. En Corea del Sur se utiliza un proceso jerárquico de análisis que combina aspectos de equilibrio regional para priorizar los proyectos. Muchos países aplican principios de proporcionalidad, estableciendo diferentes umbrales de evaluación en función del costo y la complejidad de los proyectos.
Monitoreo, evaluación y rendición de cuentas: Los sistemas de seguimiento o monitoreo de proyectos en tiempo real ayudan a supervisar los avances, controlar los costos y evitar ineficiencias. Países como Canadá y Suecia han integrado herramientas de seguimiento digital para mejorar la supervisión de las inversiones públicas. Las evaluaciones ex post —como el Sistema de Evaluación del Rendimiento del Gobierno de Japón— evalúan la eficacia de los proyectos y orientan las futuras decisiones. Por su parte, las plataformas de información pública y participación ciudadana —como las utilizadas en Nueva Zelanda y Finlandia— aumentan la transparencia y la confianza en los proyectos de inversión.
Reforzar la capacidad institucional: Para conseguir una gestión eficaz de las inversiones es necesario que los organismos gubernamentales cuenten con personal cualificado. En muchos países de América Latina, los municipios carecen de conocimientos técnicos, sobre todo a nivel subnacional. Países como Chile y Corea del Sur invierten en formación especializada para los funcionarios que se ocupan de la formulación y evaluación de proyectos.
La contratación pública, que representa casi el 50% del gasto público, es uno de los principales factores de ineficiencia de la inversión pública. La escasa transparencia, la excesiva burocracia y el grado insuficiente de competencia en los procesos de licitación generan unos costos más elevados, retrasos en los proyectos y una deficiente prestación de servicios públicos. La nueva ley de contratación pública —que ha entrado en vigor en abril de 2025— introduce importantes reformas en coherencia con las recomendaciones de la OCDE (OECD, 2017[38]). Entre los cambios más destacados se encuentran la adopción de un modelo de "relación calidad-precio", en lugar de los criterios basados únicamente en el precio, la profesionalización de los funcionarios encargados de la contratación, la introducción de nuevas modalidades de contratación y la integración de los sistemas de contratación digital en una nueva plataforma digital. La ley también introduce nuevas normas, como los "pactos de integridad" (un compromiso ético y obligatorio firmado por los contratistas para promover la transparencia), una cláusula anticorrupción, herramientas de evaluación del desempeño para supervisar la fiabilidad de los proveedores y la ejecución de los proyectos, la mejora de la rendición de cuentas, iniciativas de supervisión, denuncia de irregularidades y cumplimiento normativo. Además, la ley incluye la regulación de los contratos menores —dirigidos a compras pequeñas, que cuentan con un proceso de selección más sencillo en el que se invita directamente a los proveedores— lo que se espera que reduzca el gasto discrecional y los riesgos de corrupción al tiempo que permite que las compras de pequeño valor sigan siendo flexibles.
Su implementación efectiva requerirá una hoja de ruta clara, una aplicación firme, una mayor coordinación entre los organismos y su evaluación continua (Barco and Foinquinos, 2025[20]). La publicación de informes periódicos sobre la contratación pública podría mejorar la transparencia, la rendición de cuentas y la toma de decisiones, al permitir el seguimiento de los avances conseguidos y la identificación de ineficiencias. Asimismo, es fundamental que se refuerce la contratación pública como profesión independiente a través de la formación, la certificación y la integración en la función pública, para lograr así mejoras a largo plazo.
1.6.3. Reducir y prevenir la corrupción
La corrupción obstaculiza considerablemente el desarrollo económico y social de Perú dado que debilita la eficacia del Gobierno, erosiona la confianza en las instituciones y limita la prestación de servicios públicos de calidad. Además, perjudica la aplicación de la ley, distorsiona las prioridades del gasto público y fomenta la delincuencia organizada. Los escándalos de gran repercusión mediática en los que se han visto implicados funcionarios públicos y actores del sector privado han puesto de manifiesto las vulnerabilidades de la contratación pública, los contratos de infraestructuras y el financiamiento de partidos políticos. En 2023, la corrupción afectó al 12,7% del gasto público (2,4% del PIB), con unos porcentajes aún más elevados en la inversión pública (17,5%) y en los niveles de gobierno local (13,1%) y regional (15,4%) (CGR, 2024[39]). Según los resultados de los Indicadores de Integridad Pública de la OCDE de 2023, Perú se sitúa por encima del promedio de la OCDE tanto en el contenido mínimo como en la cobertura de su marco estratégico, lo que refleja la ambición de su política nacional en materia de integridad y lucha contra la corrupción (Gráfico 1.19). Sin embargo, las deficiencias en la aplicación de la ley, la debilidad de los controles internos y la persistencia de los riesgos para la integridad, sobre todo a nivel subnacional, siguen poniendo en tela de juicio la eficacia de estas políticas (OECD, 2024[40]).
Los esfuerzos de Perú por reforzar su marco anticorrupción se enfrentan a importantes dificultades debido a las deficiencias en la aplicación de la ley y a los problemas de coordinación entre las instituciones de integridad pública responsables de la prevención, detección y aplicación de sanciones por corrupción (OECD, 2024[41]). A pesar de la creación del Modelo de Integridad y de las Oficinas de Integridad, su aplicación es irregular, sobre todo en los municipios que tienen limitadas capacidades administrativas y de supervisión. En 2023 se puso en marcha un proyecto piloto para aplicar el Modelo de Integridad en cerca de 30 municipios, que se amplió a 41 en 2024 y se espera que alcance al menos 100 municipios en 2025. Desde 2024, Perú ha adoptado medidas para fortalecer la coordinación regional contra la corrupción, entre ellas la formulación de 115 recomendaciones a las comisiones regionales, la ampliación de la formación, la puesta en marcha de un sistema de monitoreo digital y el aumento de la asistencia técnica, aunque la aplicación sigue siendo desigual y en muchas regiones aún no se ha completado. Esta situación se ve agravada por la limitada coordinación existente entre las instituciones, lo que da lugar a una evidente fragmentación de los esfuerzos contra la corrupción. Perú podría beneficiarse del establecimiento de un sistema nacional integral de integridad y transparencia que mejorara la coordinación entre las instituciones de integridad pública y los gobiernos subnacionales, fortaleciendo así los mecanismos de supervisión y garantizando la aplicación efectiva de las políticas de integridad en todos los niveles de gobierno, al tiempo que se mejora la lucha contra la corrupción. Para garantizar el buen funcionamiento de este sistema es necesario reforzar otros elementos complementarios, vinculados a las reformas del control interno y al avance de las reformas del servicio civil (OECD, 2024[40]). Los Indicadores de Integridad Pública de la OCDE muestran que Perú solo cumple cuatro criterios en materia de control interno y gestión de riesgos, al tiempo que carece de un organismo central que coordine y supervise las actividades de control interno y auditoría. Se podría establecer un sistema administrativo específico —dirigido por una nueva autoridad nacional— que se encargara de diseñar y normalizar las medidas preventivas contra la corrupción, creando una segunda línea de defensa dentro de las entidades públicas. Este sistema debe funcionar de forma independiente del Sistema Nacional de Control (SNC) y de la Entidad Fiscalizadora Superior (EFS).
Es fundamental que se aplique plenamente la reforma del servicio civil a fin de reducir la corrupción, pero también para mejorar la eficiencia del gasto público y reforzar las capacidades técnicas y administrativas de los gobiernos subnacionales, como se ha señalado anteriormente. Se han renovado los esfuerzos para avanzar en la reforma del servicio civil—en particular mediante un decreto legislativo de 2023 que simplificó los procedimientos, ordenó su aplicación en el poder ejecutivo e introdujo instrumentos de ejecución— pero su plena implementación requerirá un compromiso político sostenido y la coordinación con todos los niveles de gobierno. Además, para reforzar las capacidades administrativas será necesario también invertir en sistemas digitales, mejorar la gestión de los recursos humanos, desarrollar las competencias mediante la formación específica y optimizar el uso de los datos de cara a la planificación y la supervisión. Además, la simplificación de los trámites administrativos, la reforma de la contratación pública, la descentralización y la aplicación efectiva de la ley son, todos ellos, elementos fundamentales para una estrategia integral de lucha contra la corrupción.
La Constitución de Perú garantiza la independencia judicial, pero aún existen retos. Los actuales procesos de evaluación y valoración y la elevada dependencia de jueces provisionales comprometen la independencia y la imparcialidad de los jueces, al tiempo que afectan a la coherencia y la calidad de las decisiones judiciales (OECD, 2024[40]). En 2024 y 2025, la Junta Nacional de Justicia publicó varias convocatorias para nombrar jueces y fiscales permanentes, con el objetivo de reducir esta dependencia y reforzar la estabilidad del poder judicial. La falta de coordinación entre los distintos órganos judiciales da lugar a ineficiencias y vulnerabilidades frente a las presiones externas. Es fundamental que se refuerce la autonomía de las instituciones judiciales, que se mejore su coordinación y se establezcan mecanismos de supervisión sólidos para prevenir influencias indebidas y garantizar la integridad y la rendición de cuentas del poder judicial. Las recientes propuestas legislativas relativas a los acuerdos de cooperación y el decomiso de activos han suscitado preocupación entre los fiscales por su potencial para obstaculizar los esfuerzos de lucha contra la corrupción (OECD, 2025[42]). Además, la limitada experiencia en la investigación de delitos financieros y la debilidad de los sistemas de gestión de casos dificultan el enjuiciamiento de la corrupción, como ya se puso de relieve en Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023 (Tabla 1.5).
La regulación y la transparencia de la gestión de intereses y el financiamiento político pueden mejorar la eficiencia del gasto público y reducir la corrupción. Al reducir las posibilidades de que los intereses particulares se apoderen de las políticas, estas medidas pueden ayudar a alinear el gasto público con el interés público, evitando que se desvíen recursos en beneficio de intereses privados. Perú ha mejorado la transparencia del financiamiento político al prohibir las donaciones anónimas y las contribuciones extranjeras, situándose ligeramente por encima del promedio de la OCDE en materia de regulación del financiamiento político, según el Indicador de Integridad Pública de la OCDE. Sin embargo, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) carece de capacidad suficiente para auditar el financiamiento de las campañas y hacer cumplir la regulación, sobre todo a nivel subnacional, donde los riesgos de financiamiento ilícito siguen siendo elevados (OECD, 2023[31]), y no todos los partidos políticos han presentado sus cuentas dentro de los plazos establecidos por la legislación nacional. En 2019 se tipificó como delito el financiamiento político ilegal, pero el nivel de aplicación de la ley sigue siendo escaso debido a la escasez de recursos, lo cual socava el impacto de dicha reforma. El refuerzo de las competencias de inspección de la ONPE, la aplicación de la regulación sobre el financiamiento ilegal de las campañas y el aumento de la capacidad de los fiscales y los jueces para investigar y sancionar las infracciones siguen siendo prioridades fundamentales.
La regulación sobre la gestión de intereses en Perú se sitúa por encima del promedio de la OCDE en los indicadores de integridad pública, pero carece de una supervisión exhaustiva. La actualización de la ley sobre gestión de intereses de 2018 introdujo nuevos requisitos, pero presenta deficiencias en su implementación. No existe una autoridad central que supervise el cumplimiento, ni un registro unificado de los grupos o prácticas de los gestores de intereses, ni información disponible sobre las investigaciones o sanciones adoptadas. Las obligaciones de información solo se aplican a las reuniones presenciales, de manera que las comunicaciones escritas y las prácticas indirectas de gestión de interés quedan excluidas. Es necesario reforzar la supervisión, crear un registro exhaustivo, ampliar las obligaciones de transparencia y la supervisión de las actividades de gestión de interés para reducir la influencia indebida en la formulación de políticas, como ya se puso de relieve en Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023.
Nota: El panel B muestra la estimación puntual y el margen de error. El panel D muestra las calificaciones de las evaluaciones entre pares del GAFI de cada miembro a fin de evaluar los niveles de aplicación de las Recomendaciones del GAFI. Las calificaciones reflejan el grado de eficacia de las medidas de un país en relación con 11 resultados inmediatos. «Investigación y enjuiciamiento¹» se refiere al lavado de activos. «Investigación y enjuiciamiento²» se refiere al financiamiento del terrorismo. LAC es un promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México.
Fuente: Panel A: Transparencia Internacional; Paneles B: Banco Mundial; Panel C OCDE, Indicadores de Integridad Pública (base de datos); Panel D: OCDE, Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI).
Los riesgos a mediano plazo para la sostenibilidad fiscal están aumentando, lo que pone de manifiesto la necesidad de actuar con prudencia. Los compromisos para ampliar el gasto —en particular las pensiones y la adaptación al clima— no se ven respaldados actualmente por nuevas fuentes de ingresos. En 2024, el Congreso aprobó una importante reforma de las pensiones sin que contara con un plan de financiamiento claro, lo cual, según advirtió el Consejo Fiscal (2024[43]), aumentará de forma considerable los costos fiscales en cerca del 0,4% del PIB a corto plazo (Recuadro 1.4). El Plan Nacional de Adaptación 2021–2030 estima que las necesidades de gasto en adaptación al clima rondarán el 0,7% del PIB anual, mientras que el gasto actual solo representa el 0,2% del PIB (véase el Capítulo 4). Las proyecciones de la OCDE sugieren que, si no se adoptan nuevas medidas, la ratio de deuda pública de Perú seguirá aumentando de forma considerable, si se tienen en cuenta las necesidades de gasto ya comprometidas para las pensiones y la adaptación al clima (Gráfico 1.20, línea roja).
Las finanzas públicas enfrentan crecientes presiones. Una sentencia del Tribunal Constitucional de 2022 amplió el alcance de la participación legislativa en materia fiscal. Si bien la Constitución de 1993 limita la autoridad del Congreso para aumentar el gasto o aprobar beneficios tributarios sin un análisis previo del Ministerio de Economía y Finanzas, la sentencia permite dichas iniciativas si sus efectos fiscales se aplican a presupuestos futuros. Dicha sentencia ha contribuido a que diversos actores políticos aporten con mayor frecuencia propuestas de política fiscal.
Varias iniciativas recientes corren el riesgo de crear compromisos de gasto permanentes sin contar con un financiamiento claramente definido. Por ejemplo, la creación de 20 nuevas universidades y la ampliación de las prestaciones del sector público conllevan costos a largo plazo (CF, 2024[44]; CF, 2025[18]). Asimismo, se han adoptado otras propuestas para ampliar los beneficios tributarios —como las destinadas a las zonas económicas especiales y a las zonas turísticas— que erosionan la base imponible. Con fecha mayo de 2025, había al menos 242 proyectos de ley en el Congreso que generarían repercusiones fiscales negativas: 42 de ellas reducirían los ingresos fiscales (incluidas 32 que otorgan nuevos beneficios tributarios), 184 aumentarían el gasto público y 22 afectarían a las finanzas subnacionales. La mayoría de estos proyectos de ley no cuentan con una adecuada evaluación de costos. Paralelamente, los grandes proyectos de infraestructuras ya en curso —incluidos los que implican asociaciones público-privadas y contratos entre gobiernos— podrían generar importantes compromisos fiscales, de hasta el 19% del PIB según las estimaciones (CF, 2024[43]). El mantenimiento del apoyo fiscal a Petroperú sigue siendo un riesgo importante, a menos que se adopte una estrategia creíble para restablecer la viabilidad de la compañía —en coherencia con las Directrices de la OCDE sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas— como, por ejemplo, integrando a Petroperú en el marco de propiedad de la FONAFE, tal y como se recomienda en Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023. El FONAFE es la sociedad holding pública que supervisa a la mayoría de las empresas públicas peruanas y está ampliamente alineada con las mejores prácticas de la OCDE, pero es necesario reforzar su mandato y su capacidad para mejorar su propiedad estratégica, profesionalizar los nombramientos del directorio y aplicar con mayor eficacia una supervisión basada en los resultados.
Estas crecientes presiones aumentan de forma significativa los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas ante la ausencia de medidas compensatorias. Es necesario adoptar el compromiso firme y creíble de llevar a cabo una gestión fiscal prudente para salvaguardar la estabilidad macroeconómica, proteger las calificaciones crediticias con grado de inversión y preservar la capacidad del país para responder a choques futuros. Sin un compromiso de este tipo, Perú corre el riesgo de erosionar su sólido marco macroeconómico basado en reglas fiscales por el que ha sido reconocido desde hace mucho tiempo.
Al mismo tiempo, Perú debe aumentar el gasto público para lograr un crecimiento más sostenible e inclusivo (Tabla 1.6). Tal y como se puso de relieve en Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023 será necesario incrementar el gasto para poder alcanzar la neutralidad climática para el año 2050 (véase el Capítulo 4), mejorar los resultados educativos, reforzar la protección social —incluida la ampliación de las pensiones no contributivas—, aumentar el financiamiento del sector salud para mejorar la cobertura y la calidad de los servicios, y ampliar el alcance y la adecuación del programa "Juntos" de transferencias monetarias condicionadas. Para lograrlo y mantener la deuda en una senda sostenible, será necesario realizar esfuerzos ambiciosos para aumentar los ingresos tributarios y mejorar la eficiencia del gasto (Gráfico 1.20, línea naranja y Tabla 1.6), tal y como se analiza en detalle en los apartados anteriores. La adopción de un ambicioso paquete de reformas estructurales para impulsar el crecimiento —por ejemplo, reforzar el estado de derecho, reducir la informalidad y mejorar la educación— contribuiría a que el coeficiente de deuda regresara con mayor rapidez al objetivo del 30% para el año 2040 (Gráfico 1.20, línea verde y Tabla 1.7).
Deuda bruta del sector público no financiero como porcentaje del PIB
Nota: El escenario base refleja las políticas tributarias y los compromisos de gasto existentes, e incorpora las previsiones fiscales de la OCDE para 2025 y 2026, al tiempo que prevé que el gasto primario sea 0,9 puntos porcentuales del PIB más alto a partir de 2026, teniendo en cuenta la reforma de las pensiones y el gasto de adaptación en línea con el plan. Se asume que el crecimiento del PIB real y la inflación seguirán las proyecciones de la OCDE para 2025-26, tal y como se muestra en el Tabla 1.1, y que, a partir de entonces, el crecimiento del PIB real convergerá gradualmente hacia un crecimiento del producto potencial del 2,8%; se asume que la tasa de inflación se mantendrá en el objetivo del 2%. El escenario de las reformas fiscales asume un incremento gradual del gasto primario, financiado mediante la aplicación progresiva de las reformas tributarias y por la eficiencia del gasto, tal y como se describe en la Tabla 1.6. El escenario de reformas favorables al crecimiento asume la aplicación de un ambicioso paquete de reformas estructurales seleccionadas, en coherencia con las recomendaciones de la Tabla 1.7. En todos los escenarios, la evolución de la tasa de interés pagada por la nueva deuda emitida depende del rendimiento de los bonos soberanos estadounidenses a 10 años y de un diferencial de riesgo que depende de la relación deuda/PIB. Todos los escenarios tienen en cuenta los costes relacionados con el envejecimiento (Pessino and Ter-Minassian, 2021[45]).
Fuente: Cálculos de la OCDE.
A finales de 2024, el Congreso aprobó la Ley de Modernización del Sistema Previsional Peruano, que introduce una estructura multipilar (cuatro pilares) para mejorar su cobertura y suficiencia. El reglamento de aplicación está previsto para el segundo semestre de 2025. Las principales modificaciones son las siguientes:
Pilar contributivo: Afiliación obligatoria en el régimen público (de reparto) o en el privado (fondos de pensiones), con afiliación automática en el régimen público por defecto. El régimen público pasará a un modelo de contribución definida nocional en el 2030. Los trabajadores independientes —que antes no estaban obligados a cotizar— deberán aportar el 2% de sus ingresos. Este importe se irá incrementando gradualmente hasta llegar al 5%, a partir del tercer año tras la publicación del reglamento de la norma, mientras que los trabajadores dependientes seguirán aportando el 13% al régimen público y el 10% al privado, más porcentaje por comisión y seguros. La edad de jubilación se mantiene en 65 años, pero se revisará periódicamente. Se prohíben los retiros anticipados extraordinarios de los fondos de pensiones privados.
Pilar semicontributivo: Se aumenta la pensión mínima y se iguala en todos los regímenes a 600 PEN (53% del salario mínimo) para las personas con más de 20 años de aportes, pero sin ahorros suficientes, con pensiones proporcionales para las personas con entre 10 y 19 años de aportes; esta prestación mínima incluye subsidios del Gobierno.
Pilar no contributivo: Ampliación gradual de la Pensión 65 a todas las personas mayores en situación de pobreza, con prestaciones limitadas al 25% de la pensión mínima, en función de la disponibilidad presupuestaria.
Pilar voluntario: Incluye una contribución complementaria financiada por el Estado equivalente al 1% del valor de las compras acreditadas con una boleta de venta electrónica vinculado al documento nacional de identidad del contribuyente, con dos límites: por compra y por gasto anual. También contempla, en función de la disponibilidad presupuestaria, una contribución estatal equivalente para los afiliados con bajos ingresos, hasta un límite anual fijo.
Esta reforma se alinea con varias recomendaciones de la OCDE: la afiliación obligatoria al sistema, el aumento de las pensiones mínimas y la ampliación de las pensiones no contributivas. Sin embargo, no resuelve completamente la baja cobertura debido a la informalidad y la irregularidad de los aportes, mientras que las pensiones no contributivas siguen siendo insuficientes. Es necesario adoptar medidas adicionales para ampliar la cobertura, aumentar la suficiencia de las prestaciones y reforzar los incentivos para la formalización —como prestaciones de jubilación proporcionales para contribuyentes que tengan menos de 10 años cotizados al régimen público y tasas de aporte progresivas (más bajas para los trabajadores con bajos ingresos), acompañadas de una pensión mínima universal— tal y como se resaltó en el Estudio Económico de la OCDE: Perú 2023. También se mejoraría el sistema si se lograra una mejor integración de los regímenes públicos y privados, así como unas normas más precisas para actualizar la pensión mínima y la aplicación efectiva de la prohibición de realizar retiros extraordinarios (véase el Capítulo 2).
Costos fiscales estimados de la reforma de las pensiones
La reforma de las pensiones conllevará unos costos fiscales significativos (CF, 2024[46]). Uno de los principales componentes de este costo es el aumento de la pensión mínima, que también cubrirá a las personas que hayan realizado retiros de sus fondos de pensiones privados (véase el Capítulo 2) y a los trabajadores independientes que coticen a una tasa inferior a la de los empleados dependientes. El mecanismo de aporte por consumo podría costar entre el 0,2% y el 0,3% del PIB anual. Además, se estima que el aumento de las prestaciones del sistema de pensiones para militares y policías costará 3.000 millones PEN (830 millones USD). En conjunto, se prevé que estas reformas cuesten cerca del 0,4% del PIB en el primer año de aplicación, casi el doble en 20 años y el triple a partir de 2060. Los costos reales podrían ser más elevados, ya que las estimaciones actuales omiten la necesidad de ajustar las prestaciones para mantener el poder adquisitivo.
Nota: Este ejercicio ilustra posibles fórmulas que Perú podría adoptar para recaudar y asignar ingresos tributarios adicionales. No se trata de una lista exhaustiva de recomendaciones de políticas que deban aplicarse, y los ingresos y gastos reales dependerán de las reformas específicas que se adopten. Las estimaciones se basan en diversas fuentes bibliográficas y asumen que solo se solventarán una parte de las desigualdades. Por ejemplo, se reduce la evasión tributaria y las ineficiencias de gasto actuales en menos de la mitad. En el caso de los impuestos recurrentes sobre bienes inmuebles, se solventa el 80% del déficit existente con respecto a la referencia de la OCDE. Los costos fiscales que implican la mejora de la protección social se analizan en detalle en Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2023. Esto incluye estimaciones del impacto presupuestario de universalizar el programa de pensiones no contributivas, aumentar el financiamiento del sector de la salud para mejorar la cobertura y la calidad de los servicios, y ampliar el alcance y la adecuación del programa «Juntos» de transferencias monetarias condicionadas.
Fuente: Estimaciones de la OCDE.
Impacto estimado ilustrativo de determinadas reformas en el PIB potencial para el año 2050, en relación con el escenario base
Nota: Simulaciones basadas en el modelo de crecimiento a largo plazo de la OCDE (Guillemette y Château, 2023). La estimación del producto potencial se basa en una función de producción de Cobb-Douglas con rendimientos constantes a escala, según el modelo de crecimiento a largo plazo de la OCDE. El escenario 1 asume que se reducirán en dos tercios la brecha de género en el empleo para el año 2060. El escenario 2 alinea los resultados de los alumnos y los niveles de educación con el promedio de la OCDE para el año 2050. El escenario 3 asume una alineación gradual del índice de Estado de derecho con el primer cuartil de los países de la OCDE para el año 2060. El escenario 3 asume que el indicador PMR de la OCDE alcanza el top 5 de los países de la OCDE para el año 2030. El escenario 4 asume una reducción del tamaño de la economía informal (como porcentaje del PIB) en 2 puntos porcentuales desde el 18% del PIB en 2021, con arreglo a las estimaciones del impacto de la productividad total de los factores realizadas por (IMF, 2022[47]). El impacto combinado de las reformas podría ser, de hecho, mayor que la suma de los escenarios individuales, debido a las interacciones positivas entre las distintas áreas de políticas, que refuerzan los efectos de unas y otras sobre el producto potencial.
Fuente: Simulaciones realizadas con el modelo a largo plazo de la OCDE (Guillemette y Château, 2023).
El marco fiscal de Perú ha desempeñado un papel importante en la promoción de la disciplina fiscal durante las dos últimas décadas, pero ahora es el momento de llevar a cabo una revisión integral para reforzar su eficacia. El cumplimiento de las reglas fiscales ha variado a lo largo del tiempo: entre 2000 y 2019, las reglas sobre el déficit y el gasto se cumplieron en el 30% y el 45% de los casos, al medirse en relación con las metas de mediano plazo (es decir, déficit fiscal del 1% del PIB). El cumplimiento de la regla sobre el déficit se eleva hasta el 75% si se mide en relación con las reglas operativas (Mendoza et al., 2021[48]; FisLac, 2024[49]). Desde la pandemia, el cumplimiento se ha deteriorado, y se han producido desviaciones recurrentes de las reglas fiscales y cambios en las reglas fiscales operativas (FisLac, 2024[49]), lo que ha puesto de manifiesto la necesidad de revisar el diseño del marco para mejorar tanto su cumplimiento como su credibilidad. Si bien las reformas del marco fiscal podrían reforzar su eficacia, ninguna regla o marco puede sustituir a un compromiso genuino y sostenido de cumplir una gestión fiscal prudente, que sigue siendo la columna vertebral de todo marco macroeconómico sólido.
Entre las reformas podrían incluirse la revisión de la adecuación de la meta actual de déficit y del techo de deuda para garantizar que sigan siendo adecuados para las condiciones actuales. Dicha revisión puede conllevar que se revise el ancla fiscal de mediano plazo, dejando atrás el techo de deuda actual, que se sitúa en el 30% del PIB, y adoptando otro techo prudente que esté alineado con los fundamentos económicos estructurales, definido como el nivel de deuda más alto que sería compatible con la sostenibilidad fiscal a largo plazo y el crecimiento económico, es decir, que se situaría algo por debajo del nivel máximo de deuda que puede mantenerse sin provocar un aumento de los costos de endeudamiento, pérdida del acceso a los mercados o sin afectar negativamente al crecimiento futuro. Este ajuste facilitaría el cumplimiento, al tiempo que reforzaría la credibilidad del marco fiscal y mejoraría su papel de orientación de la política fiscal. Las metas operativas —como las del gasto o déficit fiscal— deben ser coherentes con este nivel de deuda prudente, garantizando que los ajustes de la política fiscal estén alineados con la sostenibilidad de la deuda a largo plazo. Algo similar se ha hecho recientemente en Chile o en la Unión Europea.
Si se simplificaran las reglas, se podría mejorar la claridad y el cumplimiento. Por otro lado, si se reforzaran las cláusulas de excepción contempladas —con unos criterios de activación, unos periodos de desviación y unos mecanismos de retorno claramente definidos— se mejoraría la transparencia, la flexibilidad y el cumplimiento. Además, Perú modifica con frecuencia sus objetivos fiscales operativos, lo que socava la credibilidad del marco; con unas cláusulas de excepción mejor definidas se reduciría la necesidad de aplicar ajustes ad hoc. El marco fiscal de Perú, si bien se basa en variables observadas, incorpora elementos que emulan una regla estructural, por ejemplo, vinculando el crecimiento del gasto corriente al PIB potencial para suavizar el gasto a lo largo del ciclo. Sin embargo, dado que Perú tiene uno de los términos de intercambio más volátiles de los países de la OCDE, la adopción de unos objetivos operativos estructurales que se ajusten a las fluctuaciones de los precios de las materias primas, como puedan ser los precios del cobre —como ejemplo se hace en Chile (Recuadro 1.5)— podría ayudar a reforzar el cumplimiento y mejorar la credibilidad. Asimismo, las previsiones demasiado optimistas sobre el crecimiento y los ingresos han contribuido a establecer objetivos fiscales poco realistas y al consiguiente incumplimiento o modificación de los objetivos operativos. La credibilidad fiscal también depende de que se realice una mejor planificación y exista una mayor transparencia. Si se mejorara la transparencia de las hipótesis en las previsiones —y las fuentes de incumplimiento de las reglas fiscales y de las modificaciones de los objetivos— se podría conseguir una formulación de políticas más creíble y con mayor visión de futuro. Por otro lado, si se ampliara el horizonte del marco fiscal a mediano plazo más allá de los tres años actuales, se contribuiría a mejorar la planificación fiscal a mediano plazo.
El marco fiscal de Chile se basa en una regla de balance estructural que ajusta los ingresos públicos a las fluctuaciones de la actividad económica y a los precios del cobre, principal producto de exportación del país. Para determinar los ingresos estructurales de cada año, dos comités de expertos independientes estiman la tendencia a largo plazo del PIB no minero y un precio de referencia del cobre. Desde 2023, un tercer comité proporciona un precio de referencia para el litio, lo que mejora la capacidad del marco fiscal para gestionar la volatilidad de los ingresos procedentes de esta exportación, que es cada vez más importante para el país. Sobre la base de estas estimaciones, el Ministerio de Economía y Finanzas define un límite de gasto coherente con la meta de balance estructural. La meta estructural se operacionaliza para alcanzar un nivel prudente de deuda pública en el tiempo. El cumplimiento de esta regla está supervisado por un Consejo Fiscal independiente, que evalúa en qué medida el Gobierno se ha ajustado al objetivo de balance estructural, el uso de las hipótesis adoptadas y la transparencia de la información fiscal. Solo se permiten desviaciones del objetivo estructural en circunstancias excepcionales, que habrán de comunicarse de forma transparente y deberán justificarse públicamente en el decreto de política fiscal y en los informes trimestrales de las finanzas públicas.
Perú aplicó reglas fiscales estructurales entre 2015 y 2016. Este marco introdujo una regla de gasto público no financiero, que estaba respaldada por una estimación ex ante del balance estructural del sector público no financiero. Su objetivo era aislar los componentes transitorios del PIB y los ingresos vinculados a las materias primas para mejorar la previsibilidad y la estabilidad del gasto público.
La experiencia internacional muestra que las reglas estructurales pueden mejorar la disciplina y la credibilidad fiscales, siempre y cuando estén bien diseñadas y respaldadas por instituciones sólidas. Noruega, por ejemplo, utiliza una regla de equilibrio fiscal estructural no petrolera vinculada al rendimiento esperado de su fondo soberano, lo que contribuye a garantizar su sostenibilidad fiscal a largo plazo. Por su parte, Suiza cuenta con la regla de freno al endeudamiento, que se ajusta al ciclo económico, y que ha mantenido la deuda pública en niveles bajos y estables. Estos ejemplos ponen de relieve la importancia de la simplicidad, la transparencia y la supervisión independiente para que las reglas estructurales sean creíbles y aplicables.
El Consejo Fiscal, creado en 2013 y operativo desde 2016, se ha consolidado rápidamente como una fuente independiente y creíble de análisis fiscal. Desempeña un papel importante a la hora de promover una política fiscal sólida mediante la evaluación independiente de las previsiones macroeconómicas, los planes fiscales y el cumplimiento de las reglas fiscales. El Consejo está bien alineado con los principios de la OCDE para instituciones fiscales independientes, en particular en lo que se refiere a la apropiación local, la independencia, la imparcialidad y la transparencia. Si se formalizara el acceso a la información mediante unos memorandos de entendimiento y el desarrollo de una evaluación externa, se podría lograr una mayor armonización. Asimismo, si se reforzara una interacción continua con el Congreso —por ejemplo, mediante reuniones informativas sobre sus principales evaluaciones— también se contribuiría a reforzar el papel del Consejo en el proceso presupuestario y su capacidad por dotar de información relevante el debate fiscal. También podría mejorarse la comunicación del Consejo si sus análisis fueran más accesibles al público no especializado y si se incrementara la interacción con los medios de comunicación. Para proteger su presupuesto de las presiones políticas, es necesario crear una partida presupuestaria separada —independiente de la del Ministerio de Economía y Finanzas— e introducir un mecanismo de financiamiento multianual. Para reforzar el papel del Consejo puede que sea necesario realizar estimaciones de costos de determinadas nuevas propuestas de políticas, profundizar en el análisis de la sostenibilidad fiscal a largo plazo y analizar también las finanzas públicas regionales, en donde existen reglas fiscales regionales que no están sujetas a una supervisión independiente (OECD, 2023[50]). Si se amplían las responsabilidades del Consejo, deberá proporcionarse también un presupuesto y personal suficiente para garantizar que este organismo tenga las capacidades técnicas necesarias para elaborar análisis independientes y de alta calidad (Caldera Sánchez et al., 2024[51]; von Trapp and Nicol, 2017[52]). De este modo, las conclusiones del Consejo podrían tener más peso en el proceso de formulación de políticas. Si bien el Gobierno publica una respuesta a la opinión del Consejo sobre el presupuesto anual, esta buena práctica debería aplicarse también a la revisión presupuestaria de mitad de año, que actualmente carece tanto de una opinión anexa como de una respuesta formal.
Es fundamental reconstruir los amortiguadores fiscales de Perú para mejorar su nivel de preparación frente a posibles crisis y para reforzar la credibilidad de sus reglas. El Fondo de Estabilización Fiscal (FEF) —que ha sido diseñado para acumular el ahorro procedente de ingresos extraordinarios— desempeñó un papel contracíclico clave durante las últimas crisis, como el fuerte fenómeno de El Niño registrado en 2017 y la COVID-19. Sin embargo, su saldo se ha reducido al 1,1% del PIB, muy por debajo de los niveles anteriores a la pandemia. Con el aumento esperado de la demanda de cobre derivada de la transición energética global, el Perú tiene la oportunidad de fortalecer sus amortiguadores fiscales. El FEF se ha visto limitado por un ritmo de contribuciones irregulares y por una débil coordinación con los objetivos generales de política fiscal. Perú podría adoptar reglas de ahorro automático directamente en su marco fiscal —como hacen países como Chile y Noruega— donde las reglas de balance estructural exigen ahorrar en sus fondos de estabilización los ingresos extraordinarios procedentes del elevado precio de las materias primas, al tiempo que les permiten retirarlos para respaldar el gasto cuando los precios bajan. Este mecanismo podría ir acompañado de mejoras en las políticas de inversión del FEF, de manera que pudiera gestionarse como un fondo soberano o un vehículo similar, lo que conseguiría generar mayores rendimientos financieros para fortalecer su equilibrio a lo largo del tiempo. La adopción de unas reglas claras, el desarrollo de auditorías periódicas y la presentación de informes públicos mejorarían la transparencia y la rendición de cuentas, al tiempo que la introducción de indicaciones sobre la orientación futura en el uso de los recursos podría reforzar aún más la efectividad del fondo.
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