Política regulatoria en el Perú 2026

3. Marco institucional y capacidad en materia de política regulatoria

Resumen

El Perú ha consolidado un sólido marco institucional y jurídico para la política regulatoria, que culminó con la Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria de 2023. Esta ley integra herramientas clave de gestión regulatoria, como el AIR, la participación de las partes interesadas y los análisis ex post. El enfoque adoptado integra a todo el Gobierno y está liderado por la SGP. Las funciones de supervisión se comparten con la CMCR, con el apoyo de ministerios como el de Justicia y el de Economía. A pesar de los avances logrados en materia de capacitación y desarrollo de capacidades, la elevada rotación de personal sigue dificultando la implementación. En cuanto a los avances del Perú respecto de determinadas recomendaciones formuladas por el CPR como parte del examen de la adhesión, la publicación del Reglamento de 2025 supone un importante paso adelante, ya que refuerza la gobernanza, la coordinación y el uso de herramientas regulatorias en todos los niveles administrativos.

Introducción

En este capítulo se describe el contexto administrativo y jurídico en el que se inscribe la reforma regulatoria del Perú y se evalúa el compromiso del Gobierno con el fortalecimiento de la política regulatoria. En este sentido, se ofrece una visión general de las funciones de supervisión regulatoria que desempeña la administración peruana y se describen las capacidades disponibles que pueden contribuir a fomentar una política regulatoria a nivel gubernamental en el país.

Compromiso con el fortalecimiento de la política regulatoria y los principios fundamentales

En los últimos ocho años, el Perú ha desarrollado un marco regulatorio y de políticas que respalda el programa de mejora de la calidad regulatoria en el país. En 2016, el Decreto Legislativo N.º 1310 introdujo las primeras medidas sistemáticas de simplificación administrativa, entre ellas el Análisis de Calidad Regulatoria (ACR), una herramienta destinada a simplificar y eliminar trámites (OECD, 2018[1]). Al incorporar la política regulatoria entre los elementos clave del Marco de Modernización del Estado, se le dio a la PCM la posibilidad de definir lineamientos e instrumentos que apoyaran la implementación de herramientas de gestión regulatoria, como los AIR y las actividades de participación de las partes interesadas. En la Tabla 3.1 se presentan los principales avances en materia de política regulatoria durante el período 2016-2023. Durante dicho período, el marco de políticas se centró en fortalecer las iniciativas de simplificación administrativa y en desarrollar material para respaldar la implementación de los AIR.

Tabla 3.1. Principales avances en materia de política regulatoria en el Perú

2016-2023

Año	Principales avances en materia de política regulatoria	Marco jurídico
2016	Introducción del Análisis de Calidad Regulatoria (ACR)	Decreto Legislativo N.º 1310/2016
2017	Reglamento y Manual para la aplicación del ACR	Decreto Supremo N.º 075-2017-PCM Decreto Supremo N.º 022-2017-PCM
2018	Marco institucional e instrumentos para la mejora regulatoria, incluidas medidas adicionales de simplificación administrativa	Decreto Legislativo N.º 1448
	Política reguladora como parte del marco de modernización del Estado	Decreto Legislativo N.º 1446
	Lineamientos y formatos para la elaboración del Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA)	Resolución de Secretaría de Gestión Pública N.º 005-2018-PCM-SGP
2021	Reglamento para la aplicación del Análisis de Impacto Regulatorio en el Poder Ejecutivo	Decreto Supremo N.º 063-2021-PCM
	Hoja de ruta y Manual para la aplicación del Análisis de Impacto Regulatorio ex ante	Resolución de Secretaría de Gestión Pública N.º 008-2021-PCM-SGP
	Lineamientos para la publicación de la Agenda Temprana y de la Consulta Pública en el marco del sistema de AIR	Resolución Ministerial N.º 163-2021-PCM
2022	Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2030	Decreto Supremo N.º 103-2022-PCM
	Metodologías para la evaluación de impactos del AIR	Resolución Ministerial N.º 141-2022-PCM
2023	Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria	Decreto Legislativo N.º 1565/2023

Fuente: Elaborado por la OCDE.

La Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria (la Ley General), publicada el 28 de mayo de 2023 y en vigor desde entonces, integra, consolida y desarrolla aún más el marco regulatorio en favor de una mejor regulación en el Perú. La promulgación de la Ley General es un paso positivo y contribuye a poner de relieve la importancia de la reforma regulatoria en el país. Sin embargo, su aplicación se encuentra aún en una fase inicial, ya que los ministerios competentes y otras entidades se están adaptando gradualmente al uso sistemático de los instrumentos de política regulatoria, en particular el AIR y las actividades de participación de las partes interesadas.

Incorporar el empleo sistemático de herramientas y prácticas de mejora regulatoria en toda la administración exige un cambio de cultura por parte de las diferentes partes interesadas, tanto internas como externas a la administración. Desde las más altas instancias, se ha manifestado un sólido apoyo político al programa de mejora de la calidad regulatoria del país. No obstante, los datos recopilados durante la misión de investigación muestran que los profesionales no terminan de ver el valor añadido de incorporar herramientas de gestión regulatoria en sus actividades de elaboración de regulaciones.

La Ley General define los mecanismos institucionales y de gobernanza, los instrumentos y prácticas de gestión regulatoria que sustentan la política de mejora de la calidad regulatoria en el país. Dicha ley es de aplicación a todas las entidades del Poder Ejecutivo nacional competentes para emitir regulaciones generales. Asimismo, alienta a otras entidades gubernamentales exentas de las obligaciones de la Ley General a adoptar instrumentos y prácticas de gestión regulatoria. Además, la Ley General establece las funciones y responsabilidades de los agentes que forman parte del ecosistema de la política regulatoria. Así, se establecen las funciones de la CMCR, los ministerios competentes y las instituciones pertinentes.

Entre los instrumentos contemplados en la Ley General figuran la planificación temprana, el AIR, los análisis ex post, la revisión del stock regulatorio, la participación de las partes interesadas y el uso de soluciones innovadoras para abordar los problemas de política pública. Si bien no se contemplan todos los elementos clave del ciclo de la política regulatoria, como la fiscalización de la regulación o la gobernanza multinivel, sí se sientan las bases para que todo el Gobierno adopte un enfoque orientado a la mejora de la calidad regulatoria.

Actualmente, el Perú está elaborando el Reglamento de la Ley General. Este documento proporcionará detalles sobre, entre otros, la puesta en marcha y la aplicación del AIR, las prácticas de participación de las partes interesadas, el análisis ex post de las regulaciones y las innovaciones costo-efectivas en toda la administración. El Reglamento recopilará las diferentes regulaciones secundarias vigentes (es decir, el Reglamento del AIR) y aportará claridad sobre la aplicación de otras prácticas. Será fundamental que el Reglamento se elabore siguiendo buenas prácticas regulatorias y las enseñanzas extraídas en toda la administración peruana, para así fomentar la aceptación por parte de las distintas partes interesadas y velar por la aplicación efectiva de los diferentes instrumentos de política regulatoria y de la Ley General en su conjunto.

Panorama institucional

Al igual que en otros países miembros de la OCDE, en el panorama institucional del Perú en materia de política regulatoria intervienen varios actores clave. En la Tabla 3.2 se resumen las funciones y actividades que desempeñan las instituciones clave del sistema de política regulatoria peruano. Los mecanismos de coordinación entre los diferentes actores se establecen en la Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria.

Tabla 3.2. Instituciones clave del sistema de política regulatoria peruano

Instituciones responsables

	Programas de simplificación y reducción de cargas administrativas	Participación de las partes interesadas	Análisis ex post de las regulaciones	Análisis ex ante de las regulaciones	Revisión de la calidad jurídica	Consideración del impacto en jurisdicciones extranjeras
Secretaría de Gestión Pública (SGP)	X	X	X	X
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH)					X
Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria (CMCR)		X		X
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI)			X
Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR)						X

Fuente: Elaborado por la OCDE.

La PCM preside la CMCR. La PCM es, a través de la SGP, el órgano rector del sistema de política regulatoria en el Perú. Se encarga, con el apoyo de la SSAR, del diseño, la elaboración, la definición y la implementación de políticas, planes y estrategias destinados a mejorar la calidad regulatoria y la simplificación administrativa. Desarrolla regulaciones que sustentan la implementación de instrumentos y prácticas de gestión regulatoria en la administración, establece lineamientos y desarrolla actividades de capacitación. La SGP también supervisa el cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria.

El MINJUSDH se encarga de velar por la coherencia del sistema jurídico y de garantizar que los proyectos regulatorios se ajusten a los estándares de calidad jurídica. El MINJUSDH forma parte de la CMCR.

El MEF forma parte de la CMCR y, por lo tanto, participa en la evaluación de los AIR.

La CMCR es un órgano colegiado que reúne a altos funcionarios de la PCM, el MEF y el MINJUSDH. Está integrada por la Secretaría de Administración Pública, la Dirección de Eficiencia Normativa para la Productividad y Competencia del MEF y la Dirección de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del MINJUSDH. La SSAR es la Secretaría Técnica de la CMCR y colabora con los equipos técnicos del MEF y el MINJUSDH para evaluar la calidad de los instrumentos de gestión regulatoria contemplados en la Ley General. Además, la CMCR colabora con los ministerios e instituciones competentes a través de un punto focal designado (el oficial de mejora regulatoria), que se encarga de la coordinación, articulación y organización de la aplicación de los instrumentos y prácticas de política regulatoria.

La Ley General prevé la creación de la Comisión Consultiva para la Mejora de la Calidad Regulatoria Ex Post. Se espera que reúna a representantes del sector privado, el mundo académico y la sociedad civil con el objetivo de ayudar a identificar las regulaciones que no cumplen sus objetivos previstos, que son obsoletas o que generan cargas administrativas excesivas. Dicha Comisión aún no se ha constituido.

El INDECOPI, a través de la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas, apoya las acciones de simplificación administrativa mediante la eliminación de requisitos, prohibiciones o tasas vigentes que generan barreras burocráticas ilegales o carentes de razonabilidad. Estas barreras pueden ser requisitos regulatorios o regulaciones susceptibles de obstaculizar el acceso o la permanencia de los agentes económicos en el mercado. En algunos casos, las cargas administrativas excesivas pueden considerarse barreras burocráticas.

El MINCETUR desarrolla y coordina la implementación de regulaciones técnicas en el país. Actúa como punto de contacto con la Comunidad Andina (CAN) y la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Supervisión regulatoria

Las funciones de supervisión regulatoria se distribuyen entre varias instituciones del Perú. Si bien la SGP desempeña la mayoría de las funciones que la OCDE ha identificado como fundamentales para los organismos de supervisión regulatoria, las responsabilidades en materia control de calidad de los análisis de impacto son compartidas (OECD, 2012[2]).

La Ley General define el funcionamiento del sistema de supervisión regulatoria. Se espera que el futuro Reglamento de la Ley General defina los mecanismos de coordinación y operación entre las instituciones, en particular de la CMCR. En la Tabla 3.3 se recogen las funciones clave en materia de supervisión regulatoria y la institución o área responsable en el Perú.

Tabla 3.3. Funciones en materia de supervisión regulatoria

	Control de calidad (examen de los instrumentos de gestión regulatoria y revisión de la calidad jurídica)	Identificación de ámbitos en los que se puede mejorar la eficacia de la regulación	Mejora sistemática de la política regulatoria	Coordinación	Orientación, asesoramiento y apoyo
SGP		X	X	X
SSAR		X		X	X
CMCR	X
MINJUSDH	X

Fuente: Elaborado por la OCDE.

La SGP y la SSAR, ubicadas en el Centro de Gobierno (CG), se encargan de promover y coordinar la política regulatoria en el Perú. La mayoría de las iniciativas dirigidas a fortalecer el ecosistema regulatorio del país se han centrado en la administración nacional y han seguido un enfoque gradual a la hora de adoptar instrumentos de gestión regulatoria. La SGP y la SSAR desempeñan un papel fundamental en la publicación de lineamientos y manuales, así como en la capacitación de diversos actores de la administración. Además, la SGP apoya a los gobiernos subnacionales a la hora de adoptar y aplicar buenas prácticas regulatorias, con especial atención a las medidas de simplificación administrativa. Por otra parte, la SGP debe comunicar los resultados de la implementación de la política regulatoria del país cuatro años después de la entrada en vigor de la Ley General (es decir, en 2027) y formular recomendaciones para el futuro. Hasta la fecha, la comunicación de las ventajas asociadas a la adopción más sistemática de mejores prácticas regulatorias ha sido limitada.

Por otra parte, el control de calidad de los instrumentos de gestión regulatoria compete a la CMCR. La OCDE recomendó crear, con carácter transitorio, un órgano colegiado encargado de examinar los AIR (OECD, 2018[3]). De cara al futuro, el Perú podría evaluar si procede atribuir la función de control de calidad a un único órgano. Entretanto, el Reglamento, aún por publicar, debería definir con mayor claridad las responsabilidades de los distintos actores del panorama regulatorio del Perú, así como establecer un mecanismo de coordinación que propicie la aplicación efectiva de la política de mejora de la calidad regulatoria en el Perú.

Capacidades en materia de política regulatoria

La SGP y otras autoridades reconocen la importancia de contar con capacidades técnicas adecuadas como condición necesaria para la implementación de la reforma regulatoria. La SSAR tiene un papel destacado en el desarrollo de actividades de capacitación y la elaboración de lineamientos y manuales destinados a impulsar la adopción de instrumentos y prácticas de política regulatoria por parte de la administración. En los últimos años, la publicación de lineamientos y cursos sobre política regulatoria, los AIR y la participación de las partes interesadas se ha complementado con talleres especializados. A la fecha de preparación del presente informe, más de 600 funcionarios han recibido capacitación sobre los AIR y más de 2900 funcionarios se han beneficiado de asistencia técnica dirigida a fortalecer la calidad regulatoria.

Aunque el Perú ha dedicado una cantidad importante de recursos a la capacitación para fortalecer la política regulatoria en la administración, el elevado nivel de rotación en los ministerios y otras instituciones dificulta el impacto. Esto supone un reto tanto para los ministerios competentes, que deben implementar instrumentos de política regulatoria como los AIR, como para las entidades que supervisan el sistema regulatorio. En el primer caso, los constantes cambios de personal se traducen en una escasa aceptación de los instrumentos de política regulatoria, capacidades técnicas limitadas y una pérdida de experiencia significativa.

Gran parte del personal de la SSAR fue contratado con financiación externa temporal vinculada a proyectos específicos. Esto ha generado incertidumbre y una rotación constante en el equipo que desempeña funciones clave, por ejemplo, el control de calidad de los AIR y la implementación de instrumentos de política regulatoria en todo el Gobierno. Durante las entrevistas, un amplio grupo de partes interesadas identificó este aspecto como una barrera importante para llevar a cabo una reforma efectiva, por lo que será necesario resolverlo para garantizar que la SSAR pueda cumplir su mandato. Esta necesidad se acentuará con el aumento de la carga de trabajo que se prevé una vez que los AIR y otros instrumentos se apliquen de forma más sistemática.

Para poder garantizar unas capacidades técnicas adecuadas, será necesario impulsar un cambio cultural en toda la administración en lo que respecta al uso de instrumentos de gestión regulatoria. Por el momento, el escaso número de AIR realizados refleja que estos instrumentos se perciben más como una carga administrativa adicional que como una vía para mejorar los resultados públicos y el desempeño de la administración. Aprovechar la experiencia de otras entidades que ya han adoptado instrumentos de política regulatoria, como los organismos reguladores en materia económica (v. Capítulo 6) podría contribuir a su aceptación en toda la administración.

Avances del Perú en la aplicación de las recomendaciones del CPR

Recomendación prioritaria n.º 1

Una de las recomendaciones relativas al marco institucional y la capacidad en materia de política regulatoria insta al Perú a "completar el marco regulatorio que sustenta la política regulatoria y adoptar una visión holística de la política regulatoria, entre otros, demostrando avances en los siguientes aspectos:

• Publicar el Reglamento de la Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria para consolidar en mayor medida la implementación de instrumentos de gestión regulatoria en toda la administración.

• Elaborar documentos de política pública con medidas que contribuyan a adoptar mejores principios, instrumentos y prácticas regulatorios en ámbitos como los análisis ex post, la fiscalización y la inspección regulatorias, y la política regulatoria subnacional".

Como respuesta, el Perú promulgó el Reglamento de la Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria (el Reglamento), publicado en el diario oficial nacional El Peruano el 25 de febrero de 2025. El Reglamento tiene por objeto reforzar la gobernanza regulatoria y consolidar la aplicación de instrumentos y prácticas de gestión regulatoria en toda la administración. En él se contemplan una amplia gama de instrumentos, como el AIR, el análisis ex post de las regulaciones, las medidas de simplificación administrativa y la implementación de enfoques innovadores que favorecen la mejora de la calidad de las regulaciones. Además, el Reglamento refuerza la política regulatoria a nivel subnacional y permite definir con mayor precisión las responsabilidades y el mandato del organismo de supervisión de la calidad regulatoria, esto es, la CMCR.

El Reglamento se basa en la experiencia del Perú a la hora de implementar una serie de instrumentos de gestión regulatoria, como el AIR, y se ajusta a las buenas prácticas regulatorias. Se elaboró mediante una amplia consulta pública y la participación de las partes interesadas. El resultado es un documento completo y ampliamente respaldado, crucial para la aplicación satisfactoria de las prácticas y los instrumentos regulatorios que describe.

Los avances mencionados demuestran que el Perú ha logrado progresos significativos en el cumplimiento de esta recomendación. El Perú ha reforzado su marco regulatorio mediante la adopción del Reglamento que promueve el uso de herramientas de gestión regulatoria en toda la administración. El Reglamento también mejora la gobernanza regulatoria a nivel subnacional y amplía las responsabilidades del organismo de supervisión. Se ha elaborado mediante consultas públicas y se ajusta a las buenas prácticas regulatorias, por lo que proporciona una base sólida y ampliamente respaldada para fomentar mejores principios, instrumentos y mecanismos de fiscalización regulatoria.

Referencias

[1] OECD (2018), Implementación del Análisis de Impacto Regulatorio en el Gobierno Central del Perú: Estudios de caso 2014-16, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264305809-es.

[3] OECD (2018), Política Regulatoria en el Perú: Uniendo el Marco para la Calidad Regulatoria, Revisiones de la OCDE sobre reforma regulatoria, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264279001-es.

[2] OECD (2012), Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264209046-es.