Paula Garda
OECD
Estudios Económicos de la OCDE: Perú 2025
Resumen
Para aprovechar todo el potencial productivo de Perú y garantizar que el conjunto de la población tenga las mismas posibilidades de prosperar, con independencia de su entorno socioeconómico, resulta fundamental mejorar la movilidad intergeneracional. Pese al incremento de las personas con un nivel de estudios superior al de sus padres, el limitado acceso a una educación de calidad, la extendida informalidad, las deficientes transiciones de la escuela al trabajo y las persistentes disparidades de género y regionales siguen limitando la movilidad económica y social. El entorno socioeconómico de una persona sigue determinando el acceso a una educación de calidad y a empleos formales, lo que limita la movilidad social sobre todo de jóvenes, mujeres y población rural. Este capítulo identifica cuatro aspectos prioritarios para potenciar la movilidad intergeneracional: mejorar la calidad de la educación y las competencias básicas, sobre todo durante las primeras etapas educativas; favorecer la transición de la escuela al trabajo mediante un mejor alcance a los jóvenes que no estudian ni trabajan (NINI) así como a través de la formación técnico-productiva y la intermediación laboral; reducir las brechas de género en el mercado laboral; y reducir la informalidad entre los trabajadores y las empresas para ampliar el acceso a empleos de mayor calidad.
Promover la movilidad social es esencial para construir una economía más inclusiva y resiliente. Pese a que la pobreza ha descendido considerablemente en Perú en las dos últimas décadas, persiste la desigualdad de oportunidades para ascender en la escala de ingresos. La movilidad intergeneracional ha mejorado, pero sigue siendo inferior a la de algunos países latinoamericanos homólogos y a la de la OCDE. El entorno socioeconómico de una persona sigue influyendo de manera significativa el acceso a una educación de calidad, obtención de un empleo formal y mejores ingresos. Más peruanos están alcanzando niveles de educación más altos que sus padres, sin embargo, este progreso no se ha traducido en ganancias proporcionales de ingresos. En consecuencia, muchos peruanos, en particular los que viven en zonas rurales, las mujeres, los jóvenes, las minorías étnicas, las personas con discapacidad y quienes proceden de hogares con bajos ingresos, enfrentan barreras que limitan su movilidad económica y social.
En Perú, el acceso desigual a la educación básica y de primera infancia, la escasa calidad educativa, el alto grado de informalidad y las enormes disparidades regionales contribuyen a que la movilidad intergeneracional siga siendo escasa. La informalidad, a menudo, se hereda, lo que perpetúa los círculos viciosos de empleos con bajos ingresos y reducida protección social y, por ende, las desigualdades intergeneracionales. La calidad de la educación es especialmente baja en las zonas rurales, donde los estudiantes suelen asistir a escuelas con recursos insuficientes. Las elevadas tasas de deserción escolar, sobre todo en las zonas rurales, y las bajas tasas de escolarización entre los jóvenes de entre 15 y 19 años contribuyen a los malos resultados en educación. La deficiente transición de la escuela al trabajo supone un obstáculo determinante para la movilidad social. Muchos jóvenes tienen dificultades para conseguir un empleo formal por sus malos resultados académicos, un acceso limitado a la educación y la capacitación profesionales y una falta de servicios efectivos de inserción laboral, lo que deriva en unas tasas de jóvenes que ni trabaja, ni estudia (ninis) persistentemente elevadas. A pesar del avance en cuanto a nivel educativo, las mujeres tropiezan con un número de obstáculos considerablemente superior a los que enfrentan los hombres para encontrar un empleo formal, debido a que asumen servicios de cuidado de familiares y a las normas sociales y culturales, en particular en las zonas rurales. Los trabajadores rurales también enfrentar barreras estructurales, pues el empleo formal se concentra en las zonas urbanas, mientras que el trabajo agrícola informal de baja productividad sigue siendo la fuente principal de ingresos en las comunidades rurales.
Una movilidad intergeneracional sistemáticamente baja merma la formación de capital humano, consolida la informalidad laboral y limita el crecimiento de la productividad. Ampliar el acceso a oportunidades económicas, en particular en el caso de las mujeres, los jóvenes y las poblaciones rurales, puede elevar la participación laboral, aprovechar el talento y el potencial productivo del país, mejorar la dotación de recursos e impulsar el posible crecimiento a medio plazo.
Este capítulo analiza la situación de la movilidad intergeneracional en Perú, a partir de nuevos datos y de comparaciones regionales e internacionales sobre educación y movilidad de ingresos (Recuadro 3.1), además de proponer reformas que puedan ayudar a las personas a mejorar los resultados socioeconómicos, con independencia de su entorno familiar. Así, identifica barreras en la educación, el mercado de trabajo y la protección social, y propone un programa de reformas para mejorar el acceso a oportunidades de las diferentes generaciones. Reducir la informalidad de los trabajadores y las empresas es clave, porque restringe el acceso a trabajos con una alta productividad y prestaciones de protección social, lo que reduce la capacidad de las familias para invertir en la educación y el futuro de sus hijos. Un sistema tributario más progresivo —en particular, mediante la mejora del diseño del impuesto a la renta de las personas naturales y un mejor uso de los impuestos a la propiedad y potencialmente a las ganancias de capital y el patrimonio— también puede ayudar a elevar los ingresos de manera equitativa, favorecer la consecución de objetivos de redistribución y mejorar la movilidad intergeneracional fortaleciendo la legitimidad y la efectividad del sistema tributario y de prestaciones, sobre todo cuando se combina con transferencias monetarias focalizadas que reducen la pobreza y aumentan las oportunidades para la población infantil en situación de vulnerabilidad o pobreza.
El trabajo realizado para este Estudio Económico evalúa la movilidad social intergeneracional en Perú usando datos de las Encuestas Nacionales de Hogares y comparando Perú con otros países latinoamericanos, como Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México.
Se analizan dos dimensiones fundamentales de la movilidad intergeneracional:
La movilidad educativa: Se mide analizando el grado de asociación entre la educación de un niño y el nivel educativo de sus padres. Este grado de asociación refleja la medida en que el nivel educativo se transmite de una generación a otra: cuanto más fuerte es ese vínculo, menor es la movilidad. Los resultados se han extraído de un modelo de regresión lineal de los años de escolarización de un niño con respecto a los años de escolarización de los padres, teniendo en cuenta características demográficas fundamentales como el género, la edad y el lugar de residencia; una metodología utilizada ampliamente en la bibliografía (OECD, 2018[1]; Van der Weide et al., 2024[2]).
La movilidad de ingresos: se mide ordenando a las personas dentro de sus distribuciones de ingreso y estimando la correlación entre su rango de ingreso y el nivel educativo de sus padres. La educación de los padres constituye una buena proxy de los ingresos parentales, un enfoque ampliamente utilizado en la literatura (OECD, 2018[1]). Los resultados se obtienen a partir de una regresión lineal del rango de ingreso del hijo sobre los años de escolaridad de los padres, controlando por sexo, edad y lugar de residencia. Esto permite captar en qué medida la educación de los padres predice la posición del hijo en la distribución del ingreso.
Nota: Cuanto más alto se sitúa el punto en el gráfico, mayor es la movilidad intergeneracional (es decir, menor es la persistencia). Cada punto indica la movilidad de un grupo cohorte por nacimiento. Una tendencia al alza a lo largo del tiempo indica un aumento de la movilidad intergeneracional. Las estimaciones relativas a la población rural y femenina se muestran como desviaciones del promedio nacional usando el centrado respecto a la media. ALC se refiere a un promedio simple de Brasil, Chile, Colombia y México.
Fuente: Ciaschi, et al. (próximamente), “Intergenerational social mobility in Peru: comparative assessment and policy implications”.
Conclusiones principales:
La movilidad educativa ha mejorado considerablemente: Entre las cohortes por nacimiento de 1940–1949 y 1980–1989, el coeficiente de movilidad educativa de Perú aumentó un 56%, un incremento superior al promedio del 38% de los países de América Latina (Gráfico 3.1, Panel A), lo cual pone de manifiesto la ampliación del acceso a la educación inicial, primaria y secundaria, en especial en las zonas rurales. Sin embargo, la movilidad educativa de Perú se mantiene por detrás de la de países de la OCDE como Suecia, Alemania, España y Estados Unidos (Van der Weide et al., 2024[2]). Las elevadas tasas de deserción escolar, sobre todo en las zonas rurales, y las bajas tasas de escolarización entre los jóvenes de entre 15 y 19 años frenan el avance en este sentido.
La movilidad de ingresos sigue siendo escasa: Durante el mismo período, la movilidad de ingresos aumentó un 15%, menos que la movilidad educativa, y algo menos que el promedio de mejora de los países de ALC (Gráfico 3.1, Panel B). El aumento del nivel educativo contribuyó al incremento de la movilidad de ingresos entre generaciones. Sin embargo, la escasa calidad educativa y la informalidad laboral generalizada han restringido los beneficios de los avances en educación.
Grandes diferencias entre el entorno rural y el urbano: La movilidad educativa sigue siendo considerablemente inferior en el caso de los niños de hogares rurales, por las persistentes disparidades en materia de acceso a la educación (Gráfico 3.1, Panel A). La movilidad de ingresos también es inferior en las zonas rurales (Gráfico 3.1, Panel B) porque las oportunidades de encontrar un empleo de calidad son menores, hay más informalidad y la calidad educativa es inferior. Estas disparidades entre el entorno rural y el urbano son más marcadas en Perú que en la mayoría de los países latinoamericanos.
Desigualdades de género: Las mujeres alcanzan niveles educativos mayores que antes, lo que ha contribuido a reducir la brecha de género en cuanto a movilidad educativa intergeneracional (Gráfico 3.1, Panel A). Pese al avance en materia educativa, sigue habiendo dificultades en el mercado de trabajo, porque las mujeres experimentan una menor participación en el mercado laboral y, cuando trabajan, mayores tasas de informalidad y segregación profesional, pues desempeñan de forma predominante empleos con bajos salarios.
Los programas de educación en la primera infancia, en particular los dirigidos a menores de edad desfavorecidos, ofrecen ventajas que se mantienen en el tiempo, entre ellas una mejora de los resultados académicos y un aumento de los ingresos en la edad adulta, lo que favorece la movilidad de ingresos y educativa intergeneracional (OECD, 2025[3]). A pesar de que la escolarización de la población infantil de cuatro años es prácticamente universal (un 95% en 2022, cifra comparable a las más elevadas de los países de la OCDE, del 99%), el acceso para niñas y niños de tres años sigue siendo limitado, pues el porcentaje que acude a un centro educativo es tan solo del 6,4% (OECD, 2024[4]). El acceso a la educación en la primera infancia es especialmente escaso en zonas rurales y vulnerables, lo que merma la capacidad de escolarización de la población infantil. El programa EduCuna, puesto en marcha en 2024, para atender a los niños de entre 12 y 36 meses de edad en hogares con bajos ingresos, constituye un avance, pese a que su alcance actual es restringido. Tal como se señalaba en el Estudio Económico de la OCDE: Perú 2023, ampliar gradualmente el acceso y mejorar la calidad de la educación en la primera infancia, a través de una mejor capacitación de los educadores, debería ser una prioridad, en particular en zonas rurales y vulnerables (Tabla 3.1).
Perú ha registrado avances importantes en la ampliación del acceso a la educación primaria y secundaria, lo que ha contribuido a mejorar la movilidad educativa intergeneracional. Sin embargo, persisten brechas de calidad, sobre todo en zonas rurales y vulnerables, que limitan el progreso. Los resultados de aprendizaje siguen muy por debajo del promedio de la OCDE y rezagados frente a varios países de América Latina, con un desempeño significativamente peor entre estudiantes de hogares desfavorecidos en comparación con los de hogares más acomodados (Gráfico 3.2, Panel A). Los estudiantes del entorno rural suelen presentar un desempeño inferior al de aquellos que proceden de un entorno urbano, en gran medida debido a unos recursos educativos más limitados y al entorno socioeconómico (Echazarra and Radinger, 2019[5]). Asimismo, entre las personas con discapacidad que tienen 15 años o más, el 40% solo ha cursado los estudios primarios y un 18% carece de estudios formales.
Nota: ALC se refiere a un promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México.
Fuente: OCDE, PISA 2022; INEI.
Mejorar la calidad de la educación básica es esencial para que los estudiantes con bajos ingresos puedan acceder a la educación superior tras la secundaria y garantizar que un mayor nivel de estudios se traduzca en una mejora de los resultados en el mercado de trabajo. Debería priorizarse la mejora de la calidad de la enseñanza. Reversiones recientes en política educativa, como la reincorporación de docentes poco calificados, han atenuado el efecto de la Ley de Reforma Magisterial de 2012, cuyo objetivo era profesionalizar la docencia vinculando el ascenso profesional a méritos y evaluaciones, en particular mediante un examen nacional de habilitación. Cerca de un 40% de los maestros de centros públicos o bien no ha realizado el examen o bien no lo ha superado, pese a seguir impartiendo docencia, con frecuencia en puestos temporales, sin que se requiera la realización de cursos de capacitación adicionales ni tampoco se les exija que repitan el examen (Bruns, Schneider and Saavedra, 2023[6]). Por otra parte, la escasez de maestros y la elevada rotación en las zonas rurales merman la calidad educativa y aumentan las disparidades en materia de aprendizaje, tal como se destacaba en El Estudio Económico de la OCDE: Perú 2023 (Tabla 3.1). Es necesario reforzar la contratación y el progreso profesional basados en méritos, garantizando una formación inicial de alta calidad para los maestros, así como ofrecer ayuda específica e incentivos a los docentes del entorno rural, para aumentar la calidad de la enseñanza y mejorar los resultados académicos de los estudiantes. También es preciso mejorar la infraestructura educativa. En 2024, solo un 44,1% de las instalaciones escolares contaba con un acceso adecuado a agua y solo un 58,7% disponía de un saneamiento apropiado, siendo las carencias más acentuadas en las zonas rurales. Hay que invertir en aulas, sistemas de saneamiento, electricidad e internet, a fin de crear un entorno educativo propicio, y reforzar a las administraciones locales para que realicen inversiones más efectivas.
Las persistentes deficiencias en el acceso a la educación secundaria, en particular en las zonas rurales, siguen restringiendo la movilidad educativa. Pese a que la escolarización de los menores de edad entre 6 y 14 años es prácticamente universal, solo un 59% de la población de entre 15 y 19 años estaba escolarizada en 2022, una cifra inferior a la de la mayoría de los países de la OCDE (INEI, 2023[7]). Esto pone de manifiesto unas tasas de deserción escolar que comienzan en los niveles iniciales y se acumulan en el tiempo, en especial en momentos de transición (por ejemplo, de la educación primaria a la secundaria). Los datos son más preocupantes en las zonas rurales, ya que la escolarización en la enseñanza secundaria se sitúa prácticamente 10 puntos porcentuales por debajo de la registrada en las zonas urbanas, y son menos los estudiantes que terminan la educación secundaria (Gráfico 3.2, Panel B). Uno de los factores que más influye es el trabajo infantil registrado en las comunidades rurales e indígenas (UNESCO, 2024[8]), pues muchos menores de edad, en especial las niñas, abandonan los estudios para trabajar en actividades familiares debido a problemas económicos y a convenciones culturales, a lo cual suele contribuir la falta de adaptación de los sistemas educativos a las necesidades locales (ILO, 2023[9]; Echazarra and Radinger, 2019[5]). Muchos estudiantes de secundaria de Perú se desmotivan o abandonan los estudios debido a problemas económicos, a que tienen que recorrer largas distancias para asistir a clase y/o a la percepción de que su educación no es pertinente. Esto subraya la necesidad de ofrecer opciones de aprendizaje aplicado más flexibles, que se adapten mejor a los diversos intereses existentes y promuevan una transición más fluida a niveles educativos superiores y al mundo laboral, tal como se comenta en posteriores secciones. Los embarazos en la adolescencia también son un factor determinante en la deserción de educación básica por parte de mujeres jóvenes y adolescentes.
Aumentar la reducida cobertura y la generosidad de programas de transferencias monetarias condicionadas como "Juntos", que se vincula a la asistencia al centro escolar, puede aliviar las dificultades económicas de las familias y animar a los alumnos a seguir estudiando y mejorar sus resultados escolares. "Juntos" ofrece transferencias monetarias bimestrales (200 PEN o 50 USD) condicionadas a una asistencia al centro escolar del 85% en el caso de los niños de entre 6 y 14 años, así como al cumplimiento de revisiones médicas periódicas, con incentivos adicionales en algunas regiones por finalizar los niveles de la secundaria o por alcanzar un elevado rendimiento académico. Sin embargo, la cobertura es reducida, sobre todo entre los estudiantes de más edad, y los niveles de las prestaciones son modestos en relación con los costos que asumen las familias para mantener a sus hijos escolarizados. Modelos de éxito tales como Bolsa Família en Brasil, que ofrece transferencias más elevadas a los estudiantes de más edad en aras de reducir la deserción escolar en la educación secundaria, ofrecen aprendizajes útiles para mejorar el impacto de "Juntos".
Introducir sistemas de alerta temprana puede ayudar a identificar y mejorar la ayuda a estudiantes en riesgo de deserción escolar. Estos sistemas usan indicadores tales como la asistencia, los logros académicos y los problemas de comportamiento para detectar señales tempranas de falta de implicación. Un buen ejemplo es el sistema de alerta temprana de Costa Rica, que centraliza los datos en una plataforma digital, da seguimiento al avance de los alumnos y recaba la participación de interlocutores formados, como los directores de los centros escolares y la dirección regional, para dar prioridad a los casos de alto riesgo (ECLAC, 2024[10]). Estos sistemas, unidos a ayudas específicas, como las tutorías personalizadas, el asesoramiento académico y las actividades extraescolares, pueden mejorar la implicación de los alumnos y también su desempeño, tal como subraya la publicación del Estudio Económico de la OCDE: Perú 2023. Adaptar las modalidades y el plan de estudios de la educación secundaria superior a la realidad de las zonas rurales y vulnerables también potenciaría la participación de los estudiantes. Un ejemplo de ello es el sistema "Telesecundaria" de México, que imparte educación secundaria en zonas remotas mediante clases televisadas y facilitadores locales, usando horarios flexibles y contenido pertinente en función del contexto (VoxDev, 2024[11]). En Perú, existen ciertas modalidades flexibles en las zonas rurales, por ejemplo programas y escuelas en régimen de internado que alternan las clases en el aula con períodos de aprendizaje en casa, pero existe margen de maniobra para ampliar la participación, pues estos modelos solo llegan en la actualidad a algo más del 1% de la población de centros escolares rurales de secundaria (Consejo Nacional de Educación, 2021). La "jornada escolar completa" también ha resultado eficaz para mejorar los resultados académicos.
Una transición fluida de la escuela al trabajo permite a los jóvenes, en particular a los que proceden de entornos desfavorecidos, conseguir trabajos formales y bien remunerados, lo que mejora su condición socioeconómica y puede acabar con el círculo vicioso que los mantiene en situación de desventaja. Fortalecer la transición de la escuela al trabajo es fundamental para promover la movilidad intergeneracional en el Perú, donde muchos jóvenes están desconectados de la educación, la capacitación y el empleo (NINI) y permanecen inactivos sin buscar trabajo (Gráfico 3.3, Panel A). La condición NINI es más frecuente entre mujeres debido a la maternidad adolescente, los estereotipos de género, el acceso limitado a servicios de cuidado infantil y de personas mayores y los roles culturales tradicionales (OECD, 2022[12]). Además, entre quienes ingresan al mercado laboral predomina el empleo informal: en 2024 la tasa de informalidad entre jóvenes de 15 a 24 años alcanzó 85%, muy por encima de la de trabajadores de grupos de edad intermedios. Cuando los jóvenes acceden al mercado de trabajo mediante empleos informales suelen quedar atrapados en un empleo de baja calidad, pues la falta de contratos, medidas de protección social y capacitación de los entornos formales reduce sus posibilidades de conseguir trabajos formales mejor remunerados.
En Perú, una estrategia integral para mejorar la transición de la escuela al trabajo puede potenciar la movilidad intergeneracional, reducir la tasa de ninis y aumentar el acceso a empleos formales. Para ello, debería mejorar el acercamiento a los jóvenes que han dejado el sistema educativo, a través de ayudas sociales y educativas de segunda oportunidad, expansión de la formación técnico-productiva en todos los niveles para estudiantes de diversos entornos, una mejor alineación de las competencias a las necesidades del mercado de trabajo, y trayectorias de aprendizaje flexibles, modulares y digitales para llegar a jóvenes NINI en zonas rurales.
3.3.1. Mejorar la identificación y el contacto con los jóvenes fuera del sistema educativo y laboral
Se necesitan programas de acercamiento a través de centros escolares, municipalidades y oficinas locales de empleo, para identificar a tiempo a los jóvenes ninis y ponerlos en contacto con servicios adaptados. Los servicios de empleo integrados deberían ofrecer a los ninis orientación profesional, servicios de inserción laboral y ayuda para el emprendimiento. Los "Centros de Empleo" de Perú ofrecen estos servicios, pero carecen de cobertura nacional y programas específicos para los jóvenes, además de no contar con personal suficiente. La publicación del Estudio Económico de la OCDE: Perú 2023 subraya la necesidad de que incrementen su alcance y refuercen su capacidad, entre otras cosas mediante una mejor capacitación de los trabajadores sociales y servicios adaptados para los jóvenes que buscan empleo. Estos servicios deberían complementarse con ayuda psicológica y servicios de atención infantil, unos obstáculos que suelen frenar la participación laboral de estos jóvenes, sobre todo en el caso de las mujeres. Modelos como el programa Chile Joven y Jóvenes en Acción de Colombia demuestran que combinar capacitación con ayuda e incentivos específicos mejora la transición de la escuela al trabajo y reduce la exclusión del mercado laboral a largo plazo. La ampliación de dichos programas también beneficiaría a otros jóvenes que desempeñen trabajos informales, al facilitarles una vía de acceso al empleo formal y también oportunidades de formación.
Las oportunidades de formación y educación de segunda oportunidad, con formatos flexibles y modulares y respaldadas con incentivos económicos o transferencias condicionadas, pueden volver a introducir en el sistema a quienes abandonaron los estudios antes de terminar la educación secundaria. La cobertura de estos programas es baja. El programa "Educación Básica Alternativa (EBA)" beneficia actualmente a solo un 2% de los más de ocho millones de adultos con necesidades educativas básicas (Vasques Quispe, 2024) y el programa "Jóvenes Productivos", que ofrece capacitación a jóvenes con bajos ingresos que no cursan estudios formales, llega a menos de 6.000 personas cada año (UNESCO, 2024[8]). Este programa ha introducido un modelo de formación dual, que combina la enseñanza en el aula con experiencia práctica en entornos de trabajo reales. Ampliar este tipo de programas, priorizar a los jóvenes de zonas rurales y vulnerables, en particular si se vinculan con acreditaciones reconocidas, aumentaría las oportunidades para los jóvenes excluidos.
3.3.2. Fortalecer la educación y formación técnico-productiva (EFTP)
La educación y formación técnico-productiva (EFTP) pueden ayudar de manera importante a facilitar la transición de la escuela al trabajo, al dotar a los jóvenes de unas habilidades prácticas y una experiencia directa en el lugar de trabajo que mejoran el acceso a empleos formales (Varsik, 2025[13]). Al ofrecer rutas alternativas a las académicas tradicionales, la educación y formación técnico-productiva puede ayudar a mitigar la falta de habilidades y reducir la inactividad y el desempleo juveniles. Los programas modernos de EFTP incorporan formación en tecnologías emergentes, preparando a los estudiantes para mercados laborales en evolución y apoyando una mayor productividad.
Pese a su potencial para mejorar las perspectivas laborales, especialmente entre jóvenes desfavorecidos (OECD, 2023[14]), la EFTP está infrautilizada en Perú y tienen problemas de calidad. Solo un 2% de los peruanos de entre 15 y 24 años se encontraba matriculado en programas de EFTP en el conjunto de los niveles educativos, una cifra considerablemente inferior al promedio de la OCDE y la mayoría de los países latinoamericanos (Gráfico 3.3, Panel B), encontrándose más del 90% de los matriculados en programas de EFTP en zonas urbanas. Los graduados en programas de educación superior técnica no universitaria de Perú suelen conseguir mejores salarios y condiciones laborales que los que tienen menor nivel de estudios. En 2022, un 67% de estos graduados de programas de EFTP, con edades comprendidas entre 18 y 29 años, obtenía ingresos superiores al salario mínimo nacional, frente a un 45% de los adultos que había terminado la educación general secundaria (UNESCO, 2024[8]). Pese a que, con una educación técnica superior, se obtienen mejores resultados, los desafíos relacionados con una calidad desigual siguen limitando su pleno potencial.
Nota: ALC se refiere a un promedio simple de Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México.
Fuente: Estadísticas de la OCDE sobre fuerza laboral; Instituto de Estadística de la UNESCO; INEI.
Fortalecer la EFTP requiere un enfoque más integrado de gobernanza, que vele por una mejor supervisión y garantía de calidad. El sistema de EFTP de Perú está muy fragmentado, al carecer de un marco unificado para adaptar la capacitación a las necesidades del mercado de trabajo. Además, lo conforman múltiples proveedores regulados por diferentes autoridades o, en algunos casos, sin regulación alguna (Recuadro 3.2). Esta fragmentación genera ineficiencias, duplicación de funciones y limitación del acceso a vías de aprendizaje flexibles. Las instituciones educativas de secundaria con formación técnica, así como los institutos tecnológicos públicos de educación superior suelen no tener un financiamiento suficiente y tener infraestructura obsoleta, lo que obstaculiza la enseñanza práctica. Las instituciones privadas de EFTP, que constituyen un 75% de los proveedores de educación superior tecnológica, presentan una calidad sumamente variable, ya que algunos ofrecen programas excelentes, mientras que otros no alcanzan ni siquiera los niveles mínimos (UNESCO, 2024[8]). La compleja regulación del sistema ha ralentizado el proceso de obtención de las correspondientes licencias, que solo han conseguido un 14% de las instituciones de educación superior tecnológica, y la mayoría de las que no la tienen aún no se ha sometido a este proceso. Los avances en esta materia se han visto frenados además por un procedimiento complejo que exige abundante documentación y por la limitada capacidad operativa del Ministerio de Educación. La acreditación sigue siendo aún más limitada, lo que restringe el control de calidad y la credibilidad de los programas de EFTP. La creación prevista de una nueva agencia de formación para el empleo (ONFE) bajo el Ministerio de Trabajo es un paso positivo, aunque enfrentar la fragmentación y asegurar coherencia exigirá una gobernanza sistémica más sólida.
Aunque un 86% de los empleos de Perú exigen unas habilidades de nivel bajo-medio (OECD, 2019[15]), la inversión pública en EFTP sigue siendo limitada, con un gasto por estudiante que asciende tan solo a un 70% del destinado a los estudiantes universitarios (INEI, 2023[7]). Esta inversión insuficiente merma la capacidad de las instituciones de EFTP para modernizar la capacitación, actualizar los equipos y adaptar los planes de estudio a las necesidades del mercado de trabajo, lo cual perjudica la preparación de los estudiantes para el mercado de trabajo.
Aumentar las vías de acceso desde los programas de EFTP tanto no formales como informales a los sistemas de EFTP formales, y también entre diferentes centros educativos técnicos formales y sectoriales, puede ayudar a los estudiantes vulnerables a obtener certificaciones reconocidas y mejorar sus posibilidades de acceso a un empleo formal. Un elemento facilitador fundamental es el reconocimiento del aprendizaje anterior, lo que permite que las habilidades adquiridas fuera de los sistemas educativos tradicionales se validen de manera oficial (OECD, 2023[14]). La iniciativa del Ministerio de Trabajo de Certificación de Competencias Laborales y el Marco Nacional de Cualificaciones de 2019 son medidas en ese sentido, cuyo objetivo es normalizar el reconocimiento de habilidades y reforzar las rutas de acceso tanto dentro de los programas de EFTP como entre estos. La Estrategia Nacional para promover la certificación de las competencias laborales, puesta en marcha en abril de 2023, podría beneficiar a 2,8 millones de personas que, en 2025, podrían aumentar sus posibilidades de conseguir un empleo gracias al reconocimiento formal de sus competencias. El Marco Nacional de Cualificaciones de 2019 de Perú estandariza además las cualificaciones de diferentes instituciones, lo cual reduce la fragmentación y facilita las transiciones educativas (UNESCO, 2024[8]). Estas iniciativas revisten especial importancia para los estudiantes del entorno rural, que suelen tener que trasladarse entre diferentes sistemas y encarar dificultades en relación con la portabilidad de sus certificaciones. Sin embargo, la lenta introducción de estas políticas y su deficiente armonización con el marco restringe su efectividad para contribuir a la movilidad y reconocimiento.
Ampliar el acceso a la educación secundaria de formación técnica es esencial para mejorar la transición de la escuela al trabajo de quienes no cursan programas de educación terciaria, en particular en el caso de quienes proceden de entornos vulnerables. En Perú, la EFTP no está integrada en el plan de estudios de secundaria habitual, sino que se ofrece en centros escolares de secundaria que combinan programas educativos de carácter general con materias técnicas aplicadas (Secundaria con Formación Técnica). La cobertura sigue siendo limitada y se concentra de manera predominante en las zonas urbanas (UNESCO, 2024[8]). El acceso es especialmente restringido en las zonas rurales y la región amazónica, lo que intensifica las disparidades territoriales en el mercado de trabajo. La mayoría de los estudiantes cursan itinerarios académicos únicos, con escasas posibilidades de recibir una formación aplicada y las alternativas que existen —entre ellas las Secundarias Técnicas o CETPRO— son pocas, normalmente de baja calidad y ofrecen escasas rutas de acceso para seguir estudiando. Según indican los datos, muchos estudiantes se desmotivan o abandonan los estudios porque no tienen la sensación de que la educación les resulte útil y suelen dar prioridad al trabajo. La introducción de estructuras de educación secundaria más flexibles, con más opciones en cuanto a materias y programas, podría aumentar la participación de los estudiantes, reducir las tasas de deserción y propiciar transiciones más fluidas al mundo laboral o a estudios posteriores. Aunque programas como la Estrategia Mi Oportunidad Técnica y el Modelo de Servicio Educativo de Secundaria con Formación Técnica —que llega a más de 330.000 estudiantes— tienen por objeto reforzar la educación técnica y favorecer las transiciones para seguir formándose u obtener un empleo, sus beneficiarios siguen siendo limitados.
La EFTP constituye una prioridad en Perú, pues está incluida en la Política Nacional de Competitividad y Productividad (2018), la Política Nacional de Educación Superior y Técnico-Productiva (2020) y la Política Nacional de Empleo Decente (2021). Sin embargo, solo un 10% de los estudiantes que terminan la educación básica opta por cursar estudios superiores tecnológicos. La escolarización en programas de EFTP está muy concentrada en las zonas urbanas, ya que la mayor parte se registra en Lima. Además, carece de un marco regulatorio, institucional o programático específico entando dividido en cuatro ámbitos principales (Tabla 3.2).
Las disparidades entre las zonas rurales y urbanas en el acceso a la EFTP son un reflejo de las diferencias estructurales en cuanto a disponibilidad de instituciones de formación, infraestructura y conectividad digital en el ámbito local. Aumentar el aprendizaje con medios digitales y virtuales puede ayudar a reducir estas diferencias, pero debe complementarse con inversiones en infraestructura digital, conectividad, ayudas económicas focalizadas y políticas que promuevan la alfabetización digital. Aumentar el alcance de plataformas como CAPACÍTA-T, que ofrece cursos gratuitos y autoguiados adaptados a las necesidades del mercado de trabajo, al margen del sistema formal, podría ampliar el acceso, sobre todo en las regiones remotas. Para aprovechar todo su potencial, la plataforma debería enlazarse a la actual plataforma de certificación y al portal principal de servicios de empleo, ofrecer vías de acceso a cualificaciones oficiales y diversificar la oferta de cursos en consonancia con el sistema de EFTP, y con las necesidades tanto de las empresas como de los diferentes sectores. Introducir cursos modulares y microcredenciales, además de reconocer el aprendizaje previo, aumentaría la flexibilidad y permitiría a los estudiantes, en especial en entornos con bajos ingresos o rurales, combinar estudios y trabajo o volver a estudiar en diferentes etapas (OECD, 2023[14]). Se podrían ampliar los programas de ayudas, tales como "Beca 18", para abarcar a un mayor número de programas de EFTP y los costos asociados, entre otros los de transporte y manutención. El programa “Bolsa Formação de Brasil”, que ofrece cursos técnicos gratuitos y ayudas económicas para estudiantes vulnerables, constituye un posible modelo a seguir por parte de Perú. La iniciativa Flexibility and Innovation in Apprenticeship Technical Training de Canadá también muestra cómo la combinación de cursos presenciales y en línea puede aumentar de manera efectiva el acceso en regiones dotadas de servicios insuficientes.
3.3.3. Alinear las competencias con las necesidades del mercado de trabajo
Sin el acceso a las competencias pertinentes que demanda el mercado, la formación de los jóvenes puede no traducirse en mejores salarios, lo cual perpetúa los círculos viciosos intergeneracionales de bajos ingresos. Existe una desconexión importante entre la formación técnico-productiva y las demandas del mercado de trabajo, ya que en 2022 solo un 44% de los graduados peruanos en EFTP estaba trabajando en ámbitos relacionados con su formación (UNESCO, 2024[8]). Al mismo tiempo, las empresas tienen problemas para encontrar trabajadores con las competencias adecuadas, pues un 47% de las empresas afirmaba en 2023 tener dificultades para contratar y, en los sectores digitales, esa cifra se elevaba hasta un 75%.
Ampliar el aprendizaje en el trabajo y los programas de formación dual puede ayudar a cerrar esta brecha entre la formación y las necesidades productivas. El acceso a experiencias de aprendizaje basadas en el trabajo es escaso, sobre todo en las regiones remotas, donde los recursos y la implicación de las empresas son limitados. La Política Nacional sobre Educación Superior y Técnico-productiva ha promovido iniciativas experimentales para los jóvenes fuera de la educación superior, con la finalidad de probar y ampliar nuevos modelos formativos en sectores con una gran demanda, al tiempo que las directrices gubernamentales promueven programas regionales de formación adaptados a la demanda laboral. El modelo de formación dual de SENATI, inspirado en el sistema de prácticas alemán, ha ayudado a los estudiantes en su transición para conseguir trabajos formales y mejor remunerados (Angles and Lindemann, 2019[16]). De la misma forma, el programa Jóvenes Productivos ofrece formación dual que combina las clases en el aula con experiencia práctica en entornos laborales reales, orientado a jóvenes en condiciones de vulnerabilidad, para reforzar sus competencias técnicas y posibilidades de obtener empleo, y para ayudarles con su integración laboral en el futuro. Adaptar este modelo a otros sectores y regiones, y formalizar convenios entre centros de formación y empresas con resultados de aprendizaje claros y responsabilidades de mentoría, podría reforzar su efectividad. Esta es también una característica del programa Jóvenes Productivos, orientado a poblaciones vulnerables y que integra, de forma innovadora, la formación en el empleo, impulsada por las empresas, con la adquisición de competencias socioemocionales, cognitivas y digitales. Sin embargo, muchas empresas siguen mostrando reticencia a contratar aprendices con contratos formales, especialmente en regiones vulnerables. Introducir incentivos económicos y regulatorios puede animar a las empresas a formalizar las prácticas. Por ejemplo, en Brasil y Colombia, las medianas y grandes empresas están obligadas a contratar a estudiantes en prácticas (ILO, n.d.[17]). Los incentivos tributarios y los subsidios salariales focalizados también pueden incrementar el atractivo de la contratación de estudiantes, sobre todo en las regiones rurales y vulnerables.
Los programas de EFTP efectivos exigen una colaboración entre las administraciones locales, las empresas y las organizaciones sociales para garantizar la alineación a las necesidades del mercado de trabajo. Involucrar a las empresas en el co-diseño de currículos y en la gestión de programas de formación mejoraría la correspondencia entre las competencias desarrolladas y la demanda del mercado de trabajo (OECD, 2019[15]). Un modelo que puede reproducirse en Perú son las escuelas sectoriales, como SENATI, que colabora estrechamente con empresas y administraciones locales para adaptar la oferta formativa a los perfiles económicos y las demandas laborales regionales. También sería útil recabar la participación de las empresas para que cooperen en la definición de las cualificaciones y los módulos de formación, usando el Marco Nacional de Cualificaciones como referencia. Otro ejemplo de Colombia es la institución de formación pública SENA, con la que colaboran las empresas locales en el diseño y la impartición de cursos específicos de carácter regional. Otros países han logrado adaptar la EFTP a las necesidades del mercado de trabajo usando enfoques basados en los datos. Las herramientas de previsión y evaluación de competencias, como OSKA en Estonia, emplean datos del mercado de trabajo para prever las necesidades de competencias futuras y basar en ellas la determinación de las prioridades en materia de formación.
Pese a los avances en logros educativos y haber alcanzado años de escolaridad similares a los de los hombres, la participación de las mujeres en el mercado de trabajo sigue siendo más baja y se concentra en trabajos informales, de bajos ingresos y en sectores relacionados con los cuidados, lo que limita su capacidad para transformar su educación en mejores ingresos y aprovechar oportunidades de liderazgo. Estos desafíos son más marcados en el caso de las mujeres del entorno rural, que enfrentan barreras adicionales como la escasez de oportunidades para obtener un trabajo formal, una infraestructura de transporte más deficiente y normas sociales que restringen su participación en puestos de trabajo remunerados.
Perú cuenta con unas tasas de participación de la fuerza laboral relativamente elevadas, tanto en el caso de los hombres como de las mujeres, en comparación con otros países latinoamericanos. Sin embargo, la brecha de género (16 puntos porcentuales en 2024), sigue estando por encima de los 13 puntos porcentuales promedio de la OCDE. Por otra parte, las tasas de empleo femenino siguen siendo considerablemente inferiores a las de los hombres, con una de las brechas de género más amplias que las de la mayoría de los países de la OCDE (Gráfico 3.4, Panel A). Cuando trabajan, las mujeres tienen más probabilidad de estar en empleos de baja remuneración, informales y a tiempo parcial, con menor protección social y laboral (Gráfico 3.4, Panel B). En promedio, las mujeres ganan un 19% menos que los hombres, incluso ajustando por nivel educativo y experiencia, una cifra muy superior al promedio de la OCDE, que es del 11%. Esta disparidad salarial pone de manifiesto barreras estructurales profundamente arraigados, incluida la segregación ocupacional, las responsabilidades de cuidado y la discriminación en la contratación y en la fijación de salarios. Las mujeres trabajan sobre todo en sectores de servicios con bajos salarios (por ejemplo, desempeñando trabajos domésticos, en el comercio minorista y en la hostelería), mientras que los hombres tienen una presencia dominante en los sectores mejor pagados (OECD, 2023[18]). Por otra parte, es mucho más habitual que las mujeres empresarias desempeñen su actividad en el sector informal: solo un 22% de las empresas formales están dirigidas por mujeres, frente a un 60% de las empresas informales, la mayoría de las cuales se dedican a actividades que realizan desde el hogar. El hecho de que la iniciativa empresarial femenina se desarrolle desde casa explica la considerable brecha de género en cuanto a resultados empresariales (World Bank, 2025[19]).
Reducir estas desigualdades de género en el mercado de trabajo aumentaría la movilidad social entre generaciones, pues la mejora de los resultados en cuanto a empleo de las mujeres potenciaría los ingresos de los hogares e incrementaría la movilidad intergeneracional mediante la mejora de la salud, la educación y las perspectivas de ingresos futuros (OECD, 2018[1]). Además, esto rendiría importantes beneficios económicos. Reducir en dos tercios la brecha de género en el empleo de aquí a 2060 podría elevar el producto potencial en 0,3 puntos porcentuales al año hasta 2050 (Capítulo 1). Una mayor participación femenina en el empleo formal aumentaría la productividad, al utilizar mejor el capital humano y promover la sostenibilidad fiscal por medio de una base tributaria más amplia y una menor dependencia de las transferencias sociales, lo que contribuiría a una economía más inclusiva y resiliente.
La desigual distribución del trabajo relacionado con los cuidados es el principal determinante de la brecha de género en el mercado de trabajo. Las mujeres dedican más del triple de horas que los hombres a tareas de cuidado no remuneradas a la semana, lo que limita sus oportunidades económicas y obliga a muchas de ellas a aceptar trabajos informales o a media jornada (INEI, 2024[20]). Las disparidades son más marcadas entre las madres de niños pequeños, pues su participación en la fuerza laboral es 20 puntos porcentuales inferior a la de las mujeres que no tienen hijos. La ampliación gradual del acceso a educación en la primera infancia, en especial para las familias vulnerables, debería ser la máxima prioridad, ya que se obtendría el doble beneficio de aumentar también los resultados en educación de sus hijos, tal como se ha subrayado anteriormente. Invertir en servicios formales de cuidado de personas mayores también aliviaría la carga que asumen las mujeres al respecto y ayudaría a abordar el envejecimiento de la población. Pese a que Perú adoptó una política nacional para las personas adultas mayores en 2021 y puso en marcha el programa nacional “Gratitud” en 2024, para ampliar los servicios preventivos y comunitarios, su implementación ha sido limitada y la mayoría de los servicios de cuidados, denominados "Centros de Atención Residencial para Personas Adultas Mayores", siguen siendo privados, por lo que las personas mayores con bajos ingresos y que viven en el entorno rural no tienen acceso. La limitada oferta de servicios públicos de cuidados a las personas mayores aumenta la presión sobre los hogares —en particular, para las mujeres con trabajos informales y precarios—, una situación que se ve agravada por la escasa cobertura de las pensiones: un 66,4% de las personas adultas mayores no está cubierta, en particular un 77,1% de las mujeres y un 58,8% de los hombres. Ampliar gradualmente los servicios domiciliarios y comunitarios de cuidado, con apoyo público focalizado y copagos de los grupos de mayores ingresos, mejoraría el acceso manteniendo la sostenibilidad fiscal.
Nota: ALC se refiere a un promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México.
Fuente: Estadísticas de la OCDE sobre fuerza laboral; OIT.
Pese al avance de los niveles educativo, siguen existiendo grandes brechas de género en los campos de estudio y trayectorias profesionales, lo que limita la capacidad de las mujeres de traducir una mayor educación en empleos mejor remunerados. Ampliar la participación femenina en la EFTP, en particular en sectores verde y digital, mejoraría su representación en campos con mejores perspectivas laborales. Aunque las mujeres representan el 60% del total de estudiantes de EFTP, siguen subrepresentadas en áreas de alta demanda como ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas (STEM), incluyendo ingeniería, TIC y ciencias naturales (UNESCO, 2024[8]). Esto hace que las egresadas de EFTP tengan más probabilidad de insertarse en campos de menor demanda y con salarios más bajos (OECD, 2023[14]). Por otra parte, implementar programas de formación empresarial dirigidos a emprendedoras con alto potencial de crecimiento, con enfoque específico en mujeres, fortalecería capacidades técnicas y de gestión.
Los programas que alientes a las niñas a cursar estudios STEM, desde las primeras etapas de la educación, pueden contribuir a la reducción de los sesgos de género y elecciones influenciadas por estereotipos. El aumento de la sensibilización y becas focalizadas, los programas de mentoría y la orientación vocacional pueden contribuir a cerrar esta brecha. El programa Skilled Futures de Canadá ofrece talleres y entrevistas con profesionales mujeres en campos técnicos para incentivar la exploración de carreras en sectores de alta demanda. De forma similar, el programa costarricense Decidiendo Mi Futuro logró aumentar la matrícula en STEM entre estudiantes mujeres de bajos ingresos mediante mensajes de texto motivacionales con testimonios de mujeres en STEM, beneficios de carrera y orientación sobre matrícula (IDB, 2023[21]). Programas focalizados de alfabetización digital para mujeres y niñas, especialmente en áreas rurales o desfavorecidas, también serían beneficiosos. La plataforma nacional de orientación laboral Mi Carrera podría expandir el acceso de niñas y jóvenes mujeres integrando contenidos STEM con enfoque de género, mentorías y datos del mercado laboral, especialmente en zonas rurales.
Abordar la violencia y la discriminación de género tanto en los lugares de trabajo como en la sociedad resulta fundamental para garantizar la inclusión socioeconómica de la mujer, su participación en la economía y también el acceso a trabajos formales de calidad. La violencia contra las mujeres, combinada con la sobrecarga de cuidados, reduce la productividad, eleva los costos empresariales y empuja a las mujeres a la informalidad, perpetuando la violencia y restringiendo la autonomía. La violencia de género y el hostigamiento sexual en el lugar de trabajo siguen siendo obstáculos importantes para la igualdad entre hombres y mujeres, ya que un 34% de las trabajadoras declara haber sufrido hostigamiento sexual en el trabajo en los últimos dos años. Perú posee un sólido marco institucional en materia de igualdad de género, pero la informalidad generalizada limita el alcance de las las protecciones legales, pues genera una aplicación inconsistente (Alcazar, Távara and Huerta, 2024[22]). Algunas iniciativas complementarias, tales como la Marca de Certificación “Empresa Segura, Libre de Violencia y Discriminación contra la Mujer”, otorgada a 38 compañías en 2024, promueven políticas laborales para prevenir la violencia y la discriminación, favorecer la conciliación laboral y familiar y aumentar la participación de mujeres en cargos de liderazgo. Reducir la informalidad, reforzar la aplicación de las normas y leyes, y transformar normas sociales arraigadas son pasos necesarios para cerrar las brechas de género.
La informalidad actúa como una barrera estructural para la movilidad intergeneracional al limitar el acceso a empleos de mayor productividad y mejor remuneración, a la protección social y a oportunidades de capacitación y desarrollo de competencias. La informalidad suele trasmitirse de unas generaciones a otras, porque los hijos de los trabajadores informales, debido a los limitados recursos de sus padres y a sus complejas transiciones de la escuela al trabajo, son más propensos a terminar también en el mercado de trabajo informal (OECD, 2024[23]). En 2024, cerca del 71% de la población trabajadora desempeñaba empleos informales, una tasa superior al promedio de ALC (45%) y mayor a la esperada dado su PIB per cápita (Loayza, 2016[24]). Aunque la informalidad es generalizada, es más alta entre los trabajadores rurales, las mujeres, los jóvenes, los empleados por cuenta propia, las personas con discapacidad y quienes tienen menos educación o ingresos familiares más bajos (Gráfico 3.5, Panel A). Más del 60% de la población vivía en hogares en los que todas las personas trabajadoras pertenecían a la informalidad, un porcentaje muy superior al promedio de América Latina (42%) (OECD/OISS, 2024[25]).
La informalidad también está vinculada a la escasa creación de empleo formal, en particular en zonas rurales y con bajo crecimiento, donde la mayoría de las empresas son informales y carecen de la productividad o los incentivos necesarios para crecer y generar empleo formal. Más del 99% de las empresas son micro, pequeñas o medianas empresas, la mayoría de las cuales opera fuera del sistema formal e incluso las grandes empresas presentan cierto grado de contratación del trabajo informal (Gráfico 3.5, Panel B). Estas empresas suelen subinvertir en capital, tecnología y capacitación, reforzando ciclos de empleo de baja productividad y bajos ingresos entre generaciones. En 2023, un 53% de la fuerza laboral eran empleados por cuenta propia, un porcentaje que aumentaba a más del 90% en los hogares rurales que vivían de la agricultura, la mayoría de los cuales desempeñaban trabajos informales de subsistencia, debido a las escasas oportunidades para conseguir un empleo formal.
El elevado nivel de informalidad de Perú requiere una estrategia integral que no solo mejore los incentivos para que los trabajadores formalicen su situación, sino que además aumente la disponibilidad de empleos formales promoviendo el crecimiento de las empresas formales productivas, tal como se destacaba en el Estudio Económico de la OCDE; Perú 2023 (Tabla 3.3) y como se comenta en el Capítulo 1 y 3 de la presente publicación. Esto incluye mejorar el acceso a educación de buena calidad, reducir el costo de los empleos formales y reducir las cargas tributarias y regulatorias ineficientes para las empresas. Intensificar la certificación de las competencias laborales también ha demostrado incidir positivamente en la formalización. Impulsar la productividad de trabajadores y empresas a través de inversiones en educación, habilidades, infraestructura y tecnología será esencial para propiciar la creación de puestos de trabajo rentables formales. La experiencia de otros países demuestra que reducir la informalidad exige una combinación de medidas que disminuyan los costos de la formalidad, aumenten sus beneficios y refuercen la aplicación de la ley, lo que ofrece un aprendizaje útil para la estrategia de Perú (Recuadro 3.3).
Los costos laborales no salariales, entre ellos las contribuciones a la seguridad social y las indemnizaciones por despido de carácter obligatorio, vinculados al tamaño de la empresa y no a los ingresos individuales, imponen una carga desmesurada sobre los trabajadores de bajos ingresos, lo cual desincentiva la formalización. Esto genera además incentivos para que las empresas mantengan un tamaño reducido, sean informales y declaren tener un número de trabajadores inferior al real, lo que aumenta la informalidad. Tal como recomendaba el Estudio Económico de la OCDE: Perú 2023, avanzar hacia un sistema de contribuciones progresivo, basado en los ingresos de los trabajadores, con tasas más bajas para los trabajadores de ingresos inferiores, reduciría los obstáculos a la formalización, además de poder ser neutral en términos fiscales. Reformas similares en Colombia, para reducir los costos laborales no salariales, y Chile, para subvencionar parte de las contribuciones a la seguridad social han resultado eficaces para promover la formalización (Recuadro 3.3). Esto debería ir acompañado de una pensión mínima universal y de una calibración de las tasas de las contribuciones sociales para garantizar unas tasas de remplazo adecuadas y mayores incentivos al empleo formal, tal como subraya el Estudio Económico de la OCDE: Perú 2023. Por otra parte, analizar otras políticas basadas en el tamaño de las empresas, como los regímenes tributarios para contribuyentes de menor tamaño (Capítulo 1) y el umbral relacionado al reparto de beneficios obligatorio — que aplica a empresas con más de 20 trabajadores y aumenta los costos laborales no salariales en ese umbral— podría eliminar los incentivos para que las empresas permanezcan pequeñas e informales. El umbral de reparto de beneficios incita a las empresas a dividir las operaciones o limitar la contratación formal de un vigésimo primer empleado, para no superar el umbral establecido, lo que reduce la inversión empresarial y la productividad agregada (Tolentino, 2021[26]). Reducir las cargas regulatorias, racionalizar los procesos de obtención de permisos, ampliar los servicios de formalización y mejorar el acceso de las pymes a financiamiento también son claves para promover el crecimiento de las empresas formales y la creación de empleos de calidad.
Nota: Informalidad se define como aquellas personas que trabajan en unidades informales o en unidades formales, pero sin cotizar a sus pensiones o como trabajadores familiares no remunerados.
Fuente: INEI.
Asimismo, es importante reforzar la aplicación de la normativa tributaria y laboral contra la informalidad deliberada, en particular si se combina con iniciativas para reducir los costos asociados a la formalización. Los limitados recursos de SUNAFIL, la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral de Perú, frenan su capacidad para aplicar la normativa laboral de manera efectiva. Este organismo funciona con un número insuficiente de inspectores, inferior a lo que recomienda la OIT (TUAC, 2024[27]). Estas carencias generan sobrecargas de trabajo y dilatan los procesos de fiscalización, pues en ocasiones se tarda hasta tres años en resolver los casos. Invertir en más personal y tecnología podría reforzar la capacidad de la SUNAFIL para hacer cumplir la normativa laboral de manera efectiva. A medida que se refuerce la aplicación de la normativa, el Perú podría considerar revisar su marco regulatorio de contratos permanentes, que sigue siendo altamente rígido e incentiva a las empresas a recurrir a contratos temporales—que representan alrededor del 80% del empleo formal—o a contratar trabajadores informales, como ya se destacó en el Estudio Económico de la OCDE: Perú 2023.
Puesto que la informalidad permea la mayoría de los desafíos socioeconómicos del Perú, una estrategia integral para reducirla debe trascender las políticas sobre el entorno empresarial y el mercado de trabajo. Abordar la corrupción y reforzar la independencia judicial (tal como se comenta en el Capítulo 1) puede mejorar los incentivos a la formalización, ya que empresas y trabajadores tienen más oportunidades de operar de manera formal cuando confían en que las leyes y las normas se aplican de manera justa. Abreviar los procesos judiciales mejoraría el ejercicio de los derechos laborales y promovería la fiscalización laboral. Mejorar la eficiencia del gasto público aumentando la calidad de los servicios y las infraestructuras públicas (tal como se comenta en el Capítulo 1) puede incrementar además el atractivo de la formalización, al poner de manifiesto los beneficios tangibles que reportan los impuestos y las contribuciones a la seguridad social. Estas políticas no solo reducen la informalidad, sino que también fomentan una economía más dinámica con un mayor potencial de crecimiento a largo plazo.
Varios países han reducido la informalidad rebajando los costos de la mano de obra formal, mejorando la capacitación, simplificando procedimientos y fortaleciendo la aplicación de las normas. La evidencia muestra que las reformas más efectivas reducen el costo de permanecer formal o aumentan los beneficios de la formalidad (Ulyssea et al., 2025[28]). Si bien es importante tener en cuenta el contexto, estas experiencias ofrecen aprendizajes útiles para el caso de Perú.
Chile: En 2008, una reforma introdujo subsidios a las contribuciones de pensiones de los trabajadores con ingresos bajos. Esta medida ayudó a incrementar el empleo formal, en especial entre los trabajadores jóvenes o temporales y también mejoró los ahorros para la jubilación (Bravo and Rau, 2013[29]; Centro de Microdatos, 2012[30]; SENSE, n.d.[31]). Una estrategia integral que combinaba herramientas digitales, simplificación administrativa y reforma regulatoria contribuyó a una reducción constante de la informalidad en Chile (ILO, 2019[32]). Entre las medidas más destacadas están la plataforma PreviRed para los pagos unificados a la seguridad social, el sistema "Tu empresa en un día", para una rápida inscripción en el registro de las empresas, y la inscripción formal obligatoria en el registro para acceder a licitaciones públicas. Otras medidas complementarias —como los regímenes tributarios simplificados— fomentaron aún más la formalización, en especial entre las pymes, y reformas que exigieron a trabajadores independientes y subcontratados contribuir al sistema de seguridad social ampliaron la cobertura y reforzaron los incentivos a la formalidad.
Brasil: El incremento de la escolarización es el factor más importante que explica el descenso de la informalidad registrado en Brasil entre 2003 y 2012 (Haanwinckel and Soares, 2021[33]). El programa MEI (Microempreendedor Individual) de Brasil, introducido en 2009, apoyó la formalización eliminando costos de registro y reduciendo cargas tributarias para emprendedores individuales con ingresos muy bajos y hasta un empleado (Rocha, Ulyssea and Rachter, 2018[34]). Una mayor flexibilidad laboral también facilitó transiciones hacia la formalidad tras choques comerciales (Almeida, Paz and Poole, 2022[35]).
Colombia: La Ley de Generación de Empleo Formal de 2012 eliminó aportes patronales a salud y a los fondos para bienestar familiar para trabajadores con bajos salarios, lo que recortó los costos laborales no salariales en 13 puntos porcentuales. El empleo formal aumentó considerablemente, en particular entre las pequeñas empresas y los jóvenes trabajadores (Bernal et al., 2017[36]; Morales and Medina, 2017[37]; Garlati-Bertoldi, 2018[38]). El programa "Jóvenes en Acción" —que combina formación técnico-productiva con transferencias monetarias— aumentó el empleo formal, con efectos persistentes a largo plazo (Attanasio, Kugler and Meghir, 2011[39]; Attanasio et al., 2017[40]). La introducción de un régimen de seguro de salud subsidiado para los trabajadores vulnerables e informales creó incentivos para que las personas con bajos ingresos se pasasen a la informalidad, puesto que ofrecía servicios de salud gratuitos similares a los del sistema contributivo (Camacho, Conover and Hoyos, 2013[41]).
México: Las inspecciones laborales pueden elevar el empleo formal, aunque con algunos efectos negativos en el empleo a nivel de empresa (Samaniego de la Parra and Fernández Bujanda, 2024[42]). Una mayor inclusión financiera —mediante acceso a cuentas, crédito, seguro y pagos digitales— está vinculada con una menor informalidad, en especial en zonas con servicios insuficientes (Briano-Turrent, 2025[43]). El despliegue de tarjetas de débito a receptores de transferencias monetarias derivó en la adopción de terminales de pago con tarjeta por parte de los pequeños comerciantes, lo que incrementó la visibilidad de las transacciones, así como los incentivos a la formalización (Higgins, 2024[44]).
Turquía: Los subsidios al empleo que cubren costos de contribuciones patronales tuvieron un impacto positivo en el empleo, en especial en pequeñas empresas, impulsando la formalización de trabajadores existentes más que la creación de nuevos empleos (Aşık et al., 2022[45]).
Uruguay: El programa "Monotributo Social" ofreció registro simplificado, contribuciones de tarifa plana y acceso a salud y pensiones para trabajadores independientes. La formalización aumentó entre grupos vulnerables, especialmente mujeres y trabajadores rurales (Bergolo and Cruces, 2014[46]). Una reforma de 2008 extendió la cobertura de salud a los dependientes de asalariados privados, elevando los incentivos para mantener empleos formales, especialmente entre mujeres, trabajadores de mediana edad y empleados de pequeñas empresas (Cruces and Bérgolo, 2013[47]).
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[19] World Bank (2025), Peru - Country Economic Memorandum: Seizing Opportunities for Growth and Prosperity, https://www.worldbank.org/en/country/peru/publication/peru-country-economic-memorandum-seizing-opportunities-for-growth-and-prosperity.