Manual de la OCDE sobre Integridad Pública

4. Normas

Resumen

El presente capítulo ofrece un comentario sobre el principio de normas incluido en la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública. Describe cómo los gobiernos pueden establecer y definir claramente altos estándares de conducta que prioricen al interés público y la adhesión a los valores del sector público, e incluirlos en los marcos y estrategias jurídicos y regulatorios. Proporciona ejemplos de procedimientos claros y proporcionados para prevenir violaciones a las normas de integridad pública e introduce mecanismos de comunicación interna y externa para difundir esos valores y normas. Asimismo, el capítulo aborda los tres desafíos que se plantean comúnmente en relación a conseguir que las normas sean fáciles de recordar y aplicables, garantizar su implementación, y establecer procedimientos claros y proporcionados para evitar los conflictos de intereses.

4.1. ¿Por qué normas?

La integridad pública es «la alineación consistente con, y el cumplimiento de, los valores, principios y normas éticos compartidos, para mantener y dar prioridad a los intereses públicos, por encima de los intereses privados, en el sector público» (OCDE, 2017[1]). En otras palabras, implica hacer lo correcto, por los motivos correctos y de la manera correcta (Heywood et al., 2017[2]). Sin embargo, para comprender qué se entiende por «correcto» se requieren normas claras. Los altos estándares establecidos en el marco jurídico clarifican cuáles son las conductas que se esperan de los funcionarios públicos y proporcionan un marco para que los gobiernos posibiliten una conducta ética. El establecimiento de normas de conducta que puedan aprenderse, internalizarse y hacerse cumplir puede apoyar el desarrollo de un entendimiento compartido en todo el gobierno y entre los ciudadanos.

La Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública llama a los adherentes a «fijar altos estándares de conducta para los funcionarios públicos, en concreto:

a. yendo más allá de requerimientos mínimos, priorizando el interés público, la adhesión a los valores del servicio público, una cultura de la transparencia que facilite y recompense el aprendizaje organizativo y que promueva la buena gobernanza;

b. incluyendo estándares y normas de integridad dentro del ordenamiento jurídico y de las políticas organizacionales (como pueden ser los códigos de conducta o los códigos éticos) que clarifiquen expectativas y sirvan de base para investigaciones y sanciones disciplinarias, administrativas, civiles y/o penales, según proceda;

c. fijando procedimientos claros y proporcionados que ayuden a prevenir infracciones a las normas de integridad pública y a gestionar conflictos de interés reales o potenciales;

d. comunicando los valores y normas del sector público internamente a las entidades del sector público y externamente al sector privado, la sociedad civil y las personas físicas, y solicitando a estos interlocutores que respeten dichos valores y normas en sus interacciones con los funcionarios públicos» (OCDE, 2017[1]).

4.2. ¿Qué son las normas?

Las normas informan y guían la conducta de los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones públicas. Hay una serie de herramientas y mecanismos que pueden utilizar los gobiernos para establecer y salvaguardar altos estándares de conducta. Los siguientes componentes son elementos esenciales para poner en práctica altos estándares de integridad:

• normas de conducta claramente definidas y de carácter obligatorio en el marco jurídico, que den prioridad al interés público y la adhesión a los valores del servicio público;

• marcos jurídicos y reglamentarios y estrategias que incorporan valores y normas de integridad;

• procedimientos y procesos claros y proporcionados para evitar y gestionar cuestiones que en caso de no controlarse podrían violar las normas de integridad pública;

• medidas de comunicación interna y externa para concientizar sobre los valores y normas del sector público.

4.2.1. Normas de conducta claramente definidas y de carácter obligatorio en el marco jurídico, que den prioridad al interés público y la adhesión a los valores del servicio público

Establecer altos estándares de conducta que todo funcionario público deba aplicar y que prioricen al interés público refleja el compromiso de servir al interés general y de crear una cultura orientada al servicio público. Las normas de conducta expresan los valores del sector público, y los valores de cualquier servicio público son fundamentales para orientar el comportamiento de los funcionarios públicos. Los valores establecen los principios básicos y las expectativas que la sociedad considera importantes para los funcionarios públicos y proporcionan claridad a las organizaciones y a los funcionarios públicos de todos los niveles respecto a cuáles son las conductas esperadas. Estos valores se establecen en estándares apropiados definidos en los sistemas jurídicos o administrativos, como los estatutos y las leyes generales sobre la administración pública, así como en la constitución, las leyes laborales, los reglamentos de servicios especiales o de la administración pública, y las leyes de procedimiento administrativo.

Los valores se basan no solo en las normas nacionales, sino también en las internacionales. Por ejemplo, el artículo 8 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) exige a los estados parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, que promuevan la integridad, la honestidad y la responsabilidad entre sus funcionarios públicos. En este contexto, la integridad se define tal como se ha mencionado en la introducción de este capítulo. Honestidad se refiere al honor, la respetabilidad y la virtud, mientras que responsabilidad es el estado o el hecho de tener el deber de ocuparse de algo o de ser responsable de algo (Bacio Terracino, 2019[3]).

La Recomendación sobre la Integridad Pública alienta a los adherentes a que excedan requerimientos mínimos y prioricen el interés público, así como a cultivar una cultura de la transparencia que facilite y recompense el aprendizaje organizativo y promueva la buena gobernanza. Estos conceptos se exploran en otros capítulos (para obtener más información, véanse los capítulos 8 y 9). Prever sanciones en caso de incumplimiento con los requerimientos también puede moldear el comportamiento. Sin embargo, rara vez proporcionan una motivación para ir más allá de los requisitos mínimos codificados (Wegner, Schöberlein and Biermann, 2013[4]). Los enfoques basados en incentivos, como la recompensa a las personas que promuevan activamente la integridad, pueden fomentar la implementación de normas y conductas éticas más estrictas apelando al sentido de la moralidad y a la responsabilidad de las personas (Zúñiga, 2018[5]). Esto puede dar lugar a cambios incrementales y a la codificación de altos estándares de conducta.

4.2.2. Marcos jurídicos y reglamentarios y estrategias que incorporan valores y normas de integridad

Las normas de conducta están incorporadas en el ordenamiento jurídico y en las políticas de la organización que establecen los principios básicos y clarifican los límites de lo que se considera una conducta aceptable. Las normas claras proporcionan asimismo un marco común para garantizar la rendición de cuentas, incluso mediante la aplicación de sanciones por violaciones de las normas de integridad pública. Se ha prestado mucha atención a la penalización de la corrupción, pero los marcos y estrategias jurídicos y reglamentarios sólidos se basan en la combinación del derecho penal, con el derecho civil y administrativo, así como de los códigos de conducta o de ética, para incorporar valores y normas de integridad.

Marcos y estrategias jurídicos y reglamentarios

El sistema de integridad en sentido amplio está compuesto por una serie de normas. Estos marcos y estrategias abarcan el cohecho, el fraude, el tráfico de influencias, el blanqueo de capitales, la gestión y la prevención de los conflictos de intereses, la gestión de los regalos y las gratificaciones, la declaración de bienes y el empleo previo y posterior al cargo público, así como las funciones relacionadas con la protección de los denunciantes, la integridad y la transparencia en el cabildeo y la financiación de las campañas y partidos políticos. Si bien es posible que diversas instituciones tengan la responsabilidad de diseñar e implementar las políticas asociadas a estas normas (para obtener más información, véase el capítulo 2), es fundamental incluirlas en la estrategia y/o en el marco jurídico y reglamentario.

El derecho penal

Los países de la OCDE incluyen las normas de integridad aplicables a los funcionarios públicos, con sus respectivos procedimientos de investigación y sanciones en el derecho penal. Las disposiciones internas que se aplican a los funcionarios públicos establecen una clara jurisdicción sobre los delitos. Para garantizar un sistema de integridad y sanción eficaces, definen funciones especializadas, procedimientos de investigación eficaces y medidas para la cooperación interinstitucional, la protección de los testigos, la reunión de pruebas y el decomiso de los productos objeto del delito cuando corresponde, así como sanciones proporcionadas para:

• el cohecho activo y pasivo de funcionarios públicos;

• el tráfico de influencias;

• la malversación, apropiación indebida u otro tipo de desviación de bienes por parte de un funcionario público;

• el abuso de funciones;

• el enriquecimiento ilícito;

• el blanqueo de capitales;

• el ocultamiento de bienes como resultado de la corrupción;

• la creación o el uso de una factura, documento o registro contable que contenga información falsa o incompleta y la omisión ilegal del registro de un pago;

• la obstrucción a la justicia.

Dado que estas normas básicas son esenciales para los sistemas nacionales de integridad pública, los países las han reconocido a escala internacional. Se han incluido en convenciones internacionales como la Convención de la OCDE para combatir el cohecho de servidores públicos en transacciones comerciales internacionales, el Convenio Penal sobre la Corrupción del Consejo de Europa y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.

El derecho civil

El derecho civil es una herramienta fundamental para garantizar la protección de los derechos de las personas, así como la indemnización a las víctimas de las violaciones a las normas. Es un instrumento complementario del derecho penal y permite al sector privado, a la sociedad civil y a cualquier persona jurídica participar en la lucha contra las violaciones de las normas.

El derecho civil interno prevé recursos eficaces cuando las personas han sufrido daños a raíz de violaciones a la integridad. Al definir estos mecanismos de derecho civil, los gobiernos permiten a las víctimas defender sus derechos e intereses. Las víctimas deben tener la posibilidad de solicitar una indemnización por daños y perjuicios y este derecho debe abarcar los daños materiales y el lucro cesante, así como los perjuicios morales. Las leyes civiles nacionales establecen el derecho a iniciar una acción a fin de obtener una indemnización. También es necesario que los procedimientos y las funciones se definan con claridad para garantizar una implementación efectiva. La compensación o restitución puede tener lugar después de que se produzca un reclamo por daños y perjuicios en el marco de un procedimiento penal. En algunos casos, se pueden utilizar procedimientos tanto penales como civiles para sancionar e impedir las violaciones.

Además de la indemnización por daños y perjuicios, las disposiciones fundamentales de integridad definidas en las leyes civiles nacionales son:

• la responsabilidad de los funcionarios públicos, incluida la posibilidad de que sean responsables conjunta y solidariamente en caso de haber varios acusados de ser responsables de los daños por la misma acción, y la responsabilidad del Estado ante violaciones a las normas cometidas por los funcionarios públicos;

• la negligencia contributiva, disponiendo en la ley que la indemnización se reduzca o se deniegue al considerar las circunstancias particulares, si la víctima ha contribuido al daño o a su agravamiento;

• la validez de los contratos;

• la protección de los denunciantes;

• la claridad y exactitud de las cuentas y auditorías;

• los procedimientos eficaces para la obtención de pruebas en procedimientos civiles derivados de un acto de corrupción;

• las órdenes judiciales para preservar los bienes necesarios para la ejecución de la sentencia definitiva y para el mantenimiento del statu quo a la espera de la resolución de los puntos en cuestión.

Como herramientas fundamentales para que las personas jurídicas y físicas luchen contra las violaciones a la integridad y reciban indemnización o restitución (United Nations, 2010[6]), los procedimientos de derecho civil también se han reconocido e incorporado en convenciones internacionales como el Convenio Civil sobre la Corrupción del Consejo de Europa y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.

Derecho administrativo

El derecho administrativo interno define los derechos y las responsabilidades de las administraciones públicas en sus relaciones con el público. En los casos de violación de las normas de conducta, las sanciones administrativas también incluyen sanciones no judiciales, como sanciones económicas o la inhabilitación.

El derecho administrativo relacionado con la ética tiene por objeto salvaguardar la integridad de cada funcionario público y de la administración pública en su conjunto y fomenta la buena gobernanza en las instituciones. Las normas y procesos básicos incorporados en el derecho administrativo deben abarcar:

• normas: estatuto de la administración pública y obligaciones de la función pública, libertad de información, transparencia de los contratos públicos, actividades de financiación política y cabildeo, así como acceso a la justicia administrativa

• procesos: responsabilidades y sanciones administrativas, mecanismos de control interno y supervisión, prevención y gestión de conflictos de intereses, protección de los denunciantes y gestión de las denuncias, y autoridades competentes que se ocupan de los procedimientos, incluidos los exámenes de decisiones y apelaciones, y las sanciones.

Teniendo en cuenta las repercusiones de las diferentes normas en los marcos legislativos y reglamentarios nacionales en materia administrativa, civil y penal, los países han promovido su importancia comprometiéndose aún más con ellas e incorporándolas a escala internacional en diversos convenios, acuerdos y declaraciones internacionales.

Códigos de conducta o ética

Los códigos de conducta y los códigos de ética presentan e ilustran claramente los diversos marcos jurídicos y reglamentarios y son un instrumento útil para orientar la conducta. Los códigos de conducta aclaran las normas previstas y las situaciones prohibidas, mientras que los códigos de ética identifican los principios que guían el comportamiento y la toma de decisiones. La mayoría de los marcos reglamentarios nacionales se sitúan entre ambas herramientas, que combinan los valores de servicio público con la orientación sobre cómo aplicar las normas y principios de conducta previstos. Dichas combinaciones encuentran un equilibrio entre la formulación de valores básicos generales y ofrecer a los funcionarios públicos un marco con el que apoyar la toma de decisiones cotidianas. Por ejemplo, en la Ley de Administración Pública de Australia de 1999 se esbozan los valores básicos de la administración pública, que posteriormente se amplían en un código de conducta concreto dentro del mismo documento. De manera similar en Canadá, el Código de Valores y Ética para el Sector Público combina ambos códigos mediante la definición de valores, incluida la integridad y contiene a su vez un capítulo sobre «conductas esperadas» para cada valor (Government of Canada, 2012[7]). Los reglamentos de los países han adoptado códigos que explican cómo pueden traducirse los valores en la conducta cotidiana de los funcionarios públicos, por ejemplo, el Código de Conducta para Mantener la Integridad de los Funcionarios Públicos de Corea y las Normas de Integridad y Conducta de Nueva Zelanda y su documento de orientación conexo (OCDE, 2013[8]). Los ejemplos prácticos que figuran en el código o en la orientación conexa ayudan a especificar los valores formulados de manera general, así como a ampliar con ejemplos prácticos la forma en la que puede actuar el funcionario público ante determinadas circunstancias.

Los modelos internacionales, como el Código Internacional de Conducta para Funcionarios Públicos1 o el Código de Conducta Modelo del Consejo de Europa2, proporcionan orientación sobre las cuestiones que se abordan de manera más habitual en los códigos de conducta. Entre tales cuestiones figuran el conflicto de intereses, los regalos y atenciones, la obligación de denunciar las faltas de conducta, el cohecho y otras formas de influencia indebida, el uso de información en poder de las autoridades públicas y el abandono del servicio público. En la tabla 4.1 se explican con más detalle los deberes y prohibiciones más comunes contenidos en los códigos de conducta de los países de la OCDE.

Tabla 4.1. Disposiciones sustanciales incluidas en los códigos de conducta

Respeto de la ley; prohibición del cohecho; deber de informar sobre actividades sospechosas

Integridad

Imparcialidad

Confidencialidad

Honestidad

Eficiencia y eficacia

Servir al interés público; abstenerse de buscar beneficios personales o de abusar de los poderes otorgados por el cargo público; uso adecuado de los recursos públicos

Prevención y gestión de conflictos de intereses; restricciones previas y posteriores al empleo; declaración de bienes, intereses financieros y actividades externas; aceptación de regalos y favores

Responsabilidad individual y colectiva

Un código es claro y simple, está estructurado de manera lógica y está vinculado a todos los demás documentos o legislación conexos que forman parte del sistema de integridad más amplio (Bacio Terracino, 2019[9]). También se recomienda incluir una referencia explícita a la cadena formal de responsabilidad y a la protección disponible en casos de que se expongan actos ilícitos. La participación de las partes interesadas en el proceso de redacción y validación ayuda a crear un entendimiento común de las normas de conducta previstas y mejora la claridad y la identificación con el código.

Además de un código de conducta general, las normas pueden adaptarse a los sectores y funciones sensibles de la administración pública mediante códigos a medida. En particular, se pueden elaborar códigos de conducta adaptados a los puestos de riesgo, como los de los funcionarios de adquisiciones o de los que trabajan en las aduanas. En Canadá, si bien se ajusta al Código de Valores y Ética para el Sector Público y a la política nacional sobre conflictos de intereses, a los funcionarios encargados de las adquisiciones se aplica un código aparte que se actualiza periódicamente (Government of Canada, 2019[10]). Los funcionarios elegidos y los funcionarios judiciales también pueden regirse por códigos específicos adaptados a sus funciones, deberes y misiones. Los códigos también pueden orientar la conducta de los asesores políticos, dada su función en la formulación de políticas.

Dado que el sector privado puede participar en la adopción de decisiones y en la prestación de servicios públicos, la aplicación de normas de conducta puede aumentar también la confianza en las decisiones y transacciones gubernamentales. El Código de Conducta de los Proveedores del Reino Unido es un ejemplo de las normas y conductas que los gobiernos deben esperar de sus proveedores. Del mismo modo, para reforzar la confianza en el proceso de toma de decisiones públicas, algunos países exigen también un código de conducta para los cabilderos (para obtener más información, véase el capítulo 13).

Para mantener la credibilidad y la pertinencia, los funcionarios públicos deben rendir cuentas del cumplimiento de las normas de conducta. El capítulo 11 abarca los elementos básicos de un sistema disciplinario eficaz. Al diseñar las normas, es necesario considerar si los deberes son legal y disciplinariamente vinculantes o meramente disuasorios desde el punto de vista ético y moral con respecto a las violaciones. Es necesario contar con procedimientos y recursos fiables para informar e investigar las violaciones de conducta, así como para supervisar el cumplimiento del código. En el caso de las normas que son vinculantes desde el punto de vista jurídico y disciplinario, la asignación de sanciones administrativas o disciplinarias claras y proporcionadas puede ayudar a promover el cumplimiento de las normas de integridad. Las sanciones pueden adoptar diferentes formas, entre ellas:

• advertencias y reprimendas (ya sea por escrito o verbalmente);

• perjuicios monetarios (por ejemplo, multas, sanciones salariales);

• efecto en la carrera actual o futura (por ejemplo, degradaciones, traslados);

• prohibición de ocupar cargos públicos, es decir, impedir que los ex-funcionarios infractores ocupen cargos públicos durante períodos determinados;

• destitución del cargo.

El tipo de sanción puede variar según la gravedad de la infracción del código. Por ejemplo, la Ley de Administración Pública de Australia de 1999 prevé una serie de sanciones administrativas en caso de que los funcionarios públicos hayan infringido el código de conducta, que van desde la reprimenda hasta el cese en el cargo (Australian Government, 1999[11]).

4.2.3. Procedimientos y procesos claros y proporcionados para evitar y gestionar cuestiones que en caso de no controlarse podrían violar las normas de integridad pública

Tanto la claridad como la proporcionalidad aumentan la equidad, la aceptabilidad y la eficiencia de los procedimientos para evitar las violaciones de las normas de integridad pública. La claridad de los procedimientos es esencial para que los funcionarios públicos comprendan cómo deben comportarse; sobre qué deben informar si es necesario, a quién y cuándo, así como las sanciones a las que se enfrentan si no cumplen las normas y reglas. Si los pasos de los procedimientos, expectativas y requisitos difieren para ciertas categorías de funciones (por ejemplo, funcionarios electos, designados políticamente, miembros del gabinete, etc.) o sectores (adquisiciones públicas, impuestos, aduanas, etc.), estas diferencias deben hacerse explícitas. El hecho de ofrecer a los funcionarios públicos orientación, formación y educación sobre los procedimientos —ya sea a través de una línea telefónica directa, folletos, sitios web o una función, entidad o institución dedicada a ello— aumenta la claridad y la difusión de las normas y los procedimientos.

La proporcionalidad de los procedimientos garantiza un enfoque adaptado, que se logra mediante el examen gradual de las funciones ocupadas, los posibles riesgos y los niveles de antigüedad y exposición. En la práctica, esto puede dar lugar a requisitos adicionales para los funcionarios de alto rango, electos y no electos, y para los puestos de riesgo, por ejemplo, en lo que respecta a la declaración de bienes e intereses o a la publicación de las agendas de los dirigentes públicos.

Para ilustrar lo que significan en la práctica unos procedimientos claros y proporcionados, se detalla el ejemplo de la gestión y la prevención de los conflictos de intereses. Al principio, la definición de un «conflicto de intereses» es esencial para comprender la cuestión y cómo identificarlo, gestionarlo y resolverlo (OCDE, 2005[12]). Se puede adoptar un enfoque descriptivo (que define un conflicto de intereses en términos generales) o uno prescriptivo (que define una serie de situaciones que se considera que entran en conflicto con los deberes públicos).

Además de definir un conflicto de intereses, la implementación efectiva depende de que los funcionarios públicos sepan cuándo y cómo identificar un conflicto de intereses potencial o real. Dado que los conflictos de intereses nunca pueden eliminarse por completo, un enfoque equilibrado entre las obligaciones del servicio público y la vida privada y los intereses de los funcionarios públicos les permite identificar y evitar formas inaceptables de conflicto de intereses, e informar de su existencia al organismo pertinente, ya sea un gerente o una entidad u organismo especializado.

Especificar los momentos clave a lo largo de la carrera de un funcionario público en los que se le exige que identifique y comunique los conflictos de intereses, como ser durante las etapas previas y posteriores al empleo público, o antes de participar en un nuevo proyecto con actores del sector privado, puede aportar claridad a los procesos. Sin embargo, como pueden surgir conflictos de intereses a lo largo de toda la carrera de un funcionario público, también resulta útil asegurarse de que la política y la orientación detallen los procedimientos de presentación de informes y de gestión correspondientes. El procedimiento para gestionar o resolver un conflicto de intereses debe ser proporcional a las funciones que se ocupen, y podría incluir uno, o más, de los siguientes mecanismos:

• destitución (temporal o permanente);

• recusación o restricción;

• transferencia o reestructuración;

• dimisión (OCDE, 2004[13]).

Las normas y orientación claras deben ir acompañadas también de medidas de concientización y formación que familiaricen a los funcionarios públicos con sus responsabilidades en la gestión de las situaciones de conflicto de intereses, así como con las sanciones para los casos en que los funcionarios públicos no los gestionen eficazmente (Bacio Terracino, 2019[3]).

4.2.4. Medidas de comunicación interna y externa para concientizar sobre los valores y normas del sector público

La comunicación de las normas, tanto al interior de la organización como externamente con las partes interesadas, las hace parte de la cultura de la organización. Independientemente del método de comunicación y los mensajes correspondientes que se utilicen, las organizaciones públicas deben hacer hincapié en que respaldar el mensaje con medidas es fundamental para aplicar las normas de integridad pública (para obtener más información, véanse los capítulos 6 y 9).

Comunicación interna de las normas

La difusión a través de diversos medios probablemente aumenta el entendimiento de las normas de conducta y la accesibilidad y uso del código. Como mínimo, se puede entregar a los funcionarios, incluso los recientemente empleados, una copia personal del código o brindar acceso al mismo. Se puede asignar una página o sección en la intranet de una organización dedicada a compilar toda información relacionada con las normas de conducta. El apartado «Conducta y rendimiento» del portal oficial del Gobierno de Queensland (Australia) incluye documentos, políticas y procedimientos estratégicos y corporativos pertinentes, así como actividades interactivas, recuadros de retroalimentación y preguntas frecuentes.

Los canales de comunicación tradicionales incluyen memorandos, folletos, boletines, manuales de políticas, informes anuales y carteles. Las oportunidades de referirse a los valores del sector público también pueden incluir discursos o presentaciones formales, así como asesoramiento individual. Otros foros eficaces para el debate pueden incluir reuniones de equipo, grupos focales, almuerzos informales y eventos sociales. Las normas de conducta también pueden difundirse por canales electrónicos como intranets, blogs, podcasts, salas de chat, videoconferencias, sistemas de mensajería instantánea y herramientas de pruebas. Se trata de formatos llamativos que pueden apuntar a los dispositivos electrónicos de los funcionarios (incluidos los dispositivos móviles) y estar programados para funcionar y repetirse a lo largo de un período determinado.

Comunicación externa de las normas

Comunicar las normas dentro de las organizaciones públicas es necesario, pero no suficiente. Dado que las interacciones entre los sectores público y la sociedad son frecuentes, incluir a los individuos, las organizaciones de la sociedad civil, el mundo académico y los actores del sector privado en las campañas de concientización permite a los gobiernos difundir los valores y normas públicas. Las actividades de concientización, la educación y los mecanismos de consulta son tres características esenciales para comunicar las normas al exterior.

Las campañas de concientización son el principal método utilizado por las organizaciones del sector público para aumentar la comprensión de las cuestiones de integridad pública. A menudo ponen de relieve una cuestión específica y alcanzan a un público específico. Las campañas pueden adoptar diversas formas, que van desde los medios de comunicación tradicionales (radio, televisión, prensa) hasta los medios sociales (YouTube, Twitter, Facebook, etc.), o una combinación de ellos, según los objetivos y el público destinatario.

La educación es esencial para difundir las normas y estándares de integridad entre los jóvenes. Por tanto, asociarse con los actores del sistema educativo es una forma de difundir las normas en la sociedad. La educación para la integridad pública se ocupa de inspirar una conducta ética y de dotar a los jóvenes de las escuelas primarias y secundarias de los conocimientos y competencias necesarios para evitar las violaciones de las normas. Más allá del aprendizaje en el aula, las experiencias de aprendizaje práctico contribuyen a desarrollar las habilidades y competencias de integridad de los jóvenes. Estas experiencias pueden adoptar la forma de proyectos de integridad en los que supervisen los procesos públicos de la vida real (para obtener más información, véase el recuadro 5.4 del capítulo 5).

La difusión externa de las normas de integridad pública se basa también en la institucionalización de la participación de las partes interesadas. Esto significa que los gobiernos establecen requisitos formales para consultar con las partes interesadas las nuevas políticas de integridad, ya sea en la elaboración, actualización o implementación del sistema de integridad pública (para obtener más información, véase el recuadro 5.6 del capítulo 5). La participación transparente de las partes interesadas supone documentar públicamente a quién se ha consultado, su aportación y la respuesta del gobierno a las principales cuestiones. En el ámbito de la reglamentación, la participación de las partes interesadas en la elaboración de los reglamentos ha mejorado su cumplimiento y aceptación. Para obtener más información sobre la relación entre la participación de las partes interesadas, la integridad y la formulación de políticas, véase el capítulo 13.

En sus interacciones con los funcionarios públicos, los terceros y los asociados son actores clave para difundir y salvaguardar los valores y las normas públicos. Por consiguiente, las organizaciones públicas pueden comunicar que esperan las mismas normas de conducta estrictas de todas las personas que participan en la prestación de servicios públicos, incluidos los proveedores de terceros. Para lograrlo, antes de un posible compromiso pueden proporcionarles una declaración de expectativas clara. En efecto, a menos que los valores del sector público se traduzcan inequívocamente en acuerdos contractuales y se proporcione una orientación clara, es poco probable que los proveedores de servicios públicos sepan que deben respetarlos o que concedan suficiente prioridad a la forma en que se espera que se comporten (UK Committee on Standards in Public Life, 2014[14]). Asimismo, las leyes que regulan el cabildeo o las relaciones entre la administración y el público pueden instar a los actores externos y a las personas a que defiendan estos valores y normas en sus interacciones con las organizaciones y los funcionarios públicos. Además, los códigos de conducta para los lobistas o los códigos o disposiciones específicos para los socios contractuales también permiten una comunicación clara de las normas públicas y de las conductas esperadas con los funcionarios públicos.

La adopción de un enfoque que abarque a toda la sociedad y el compromiso con las normas ayudará a fortalecer su implementación diaria. Los esfuerzos de difusión combinados tanto dentro como fuera de las organizaciones públicas resultan fundamentales para garantizar que todos comprendan e implementen los valores y las normas. Resulta esencial reconocer y recordar que el fomento de una cultura de la integridad en el sector público no se limita únicamente a los funcionarios y organizaciones públicas, sino que también implica a las personas, al mundo académico, a la sociedad civil y a los actores del sector privado. Para obtener más información sobre estos aspectos de concientización, educación y compromiso, véase el capítulo 5.

4.3. Desafíos

Aunque los desafíos dependen en gran parte de las particularidades de los contextos locales y nacionales en los que operan las organizaciones, algunos obstáculos comunes disuaden a las administraciones públicas de establecer eficazmente altos estándares de conducta. A continuación, se analizan los más importantes.

4.3.1. Hacer que las normas resulten fáciles de recordar y aplicables

Las normas y la orientación para la conducta ética a menudo se derivan de un compromiso con los valores fundamentales (OCDE, 2018[15]). Estos valores son la base para evaluar las elecciones y acciones cotidianas, pero sobrecargar la cantidad de valores puede tener el efecto contrario, al impedir que los funcionarios públicos los recuerden. Esto se debe a que la cantidad de elementos que los humanos pueden almacenar en su memoria de trabajo es limitada. Por ello, limitar los valores a un máximo de siete elementos (más o menos dos) puede ayudar a mejorar la comprensión y la implementación (véase el recuadro 4.1).

Recuadro 4.1. Establecer normas de integridad significativas y fáciles de recordar

Los valores del Servicio Público Australiano (Australian Public Service o APS)

En 2010, el Grupo Asesor sobre la Reforma de la Administración del Gobierno de Australia publicó un informe en el que se reconocía la importancia de un marco de valores robusto para un servicio público adaptativo de alto rendimiento, así como la importancia del liderazgo estratégico basado en valores para impulsar el desempeño. Los valores del APS tienen por objetivo proporcionar «un pequeño conjunto de valores centrales significativos, memorables y eficaces para impulsar el cambio». El modelo sigue las siglas «ICQRE» (en inglés I CARE):

• Imparcial

• Comprometido con el servicio

• Que rinda cuentas

• Respetuoso

• Ético

El Código de Integridad General Colombiano

En 2016, el Ministerio de Administración Pública de Colombia inició un proceso para definir un Código General de Integridad. Mediante un ejercicio participativo que involucró a más de 25 000 funcionarios públicos a través de distintos mecanismos, se seleccionaron cinco valores centrales:

• Honestidad

• Respeto

• Compromiso

• Diligencia

• Justicia

Además, cada entidad pública tiene la posibilidad de integrar hasta dos valores o principios adicionales para responder a las especificidades organizativas, sectoriales y/o regionales.

Los siete deberes clave (Syv centrale pligter) en Dinamarca

La Agencia Danesa para la Modernización (MODST) dependiente del Ministerio de Finanzas emitió el Kodex VII, un código de conducta para los funcionarios daneses. El código define siete deberes centrales:

• Legalidad

• Veracidad

• Profesionalidad

• Desarrollo y cooperación

• Responsabilidad y gestión

• Apertura en cuanto errores

• Neutralidad política apartidaria

El Kodex VII describe la relevancia y las implicaciones de cada deber para el sector público danés. Asimismo, MODST proporciona estudios de casos ficticios que pueden ser utilizados para practicar la aplicación del Kodex VII. Las posibles soluciones para los estudios de casos están disponibles para las instituciones, pero no se publican.

Fuente: Comisión de Administración Pública de Australia, Australia, «APS Values», (https://modst.dk/om-os/publikationer/2015/september/kodex-vii-cases/); Departamento Administrativo de la Función Pública, Colombia, (www.funcionpublica.gov.co/web/eva/codigo-integridad); Moderniseringsstyrelsen, Dinamarca, «Kodex VII - Seven Key Duties» (https://modst.dk/om-os/publikationer/2015/september/kodex-vii-seven-key-duties/) y «Kodex VII - Cases» (www.apsc.gov.au/aps-values-1) (se accedió a todos los enlaces el 11 de febrero de 2020).

4.3.2. Asegurarse de que las normas de conducta trasciendan el papel

La elaboración de modelos de conducta ética coherente por parte de los directivos es una de las principales fuentes de promoción y difusión de las normas de conducta. La teoría del aprendizaje social muestra que las personas aprenden unas de otras a través de la observación, la imitación y los modelos a seguir, y que la participación de los directivos en actos poco éticos es el mayor impulsor de este tipo de conductas (Hanna, Crittenden and Crittenden, 2013[16]). Incluso los códigos de conducta, procesos y estructuras de integridad mejor diseñados se quedan cortos si no se anima a los funcionarios públicos a seguir a directivos y dirigentes visiblemente comprometidos. Para obtener más información sobre el compromiso de alto nivel y los modelos a seguir, véanse los capítulos 1 y 6.

4.3.3. Establecer procedimientos claros y proporcionados para gestionar los conflictos de intereses

En el diseño de normas y procedimientos para la gestión, prevención y detección de conflictos de intereses, los gobiernos han adoptado diversos enfoques. Algunos de estos procedimientos exigen que los funcionarios públicos declaren anualmente sus bienes o intereses a su institución o a una entidad o comisión central encargada de supervisar el proceso de declaración. Cuando los recursos son limitados, la existencia de un flujo anual de declaraciones presentadas por todos o la mayoría de los funcionarios públicos nacionales constituye un desafío para la prevención eficaz de los conflictos de intereses. La experiencia de las últimas décadas sugiere que para garantizar una implementación efectiva resulta esencial una identificación adaptada de las categorías de funcionarios públicos que proporcionan las declaraciones, sujeta a mecanismos de verificación, una cobertura claramente definida de la información divulgada y la disponibilidad pública de información no confidencial (Bacio Terracino, 2019[9]).

A la hora de diseñar políticas para prevenir, detectar y gestionar conflictos de intereses reales o potenciales, el establecimiento de procedimientos claros y proporcionados resulta fundamental para garantizar su implementación efectiva. Estos pueden incluir, en particular:

• establecer objetivos claros de los procedimientos en cuanto a la transparencia, la prevención de conflictos de intereses o la verificación de la exactitud de la información revelada;

• definir con precisión la información que debe ser revelada y a quién debe ser revelada;

• identificar las categorías de funcionarios públicos que deberían divulgar esta información teniendo en cuenta sus funciones y su exposición a los riesgos;

• definir la medida en que la información revelada sobre estas diferentes categorías de funcionarios públicos puede ponerse a disposición del público;

• adaptar la frecuencia de la declaración, así como los medios y recursos dedicados a la supervisión del sistema de declaración;

• proporcionar a los funcionarios orientación sobre el procedimiento y la información que se debe revelar;

• establecer sanciones proporcionales en caso de violación.

La prevención de situaciones de conflicto de intereses para los funcionarios públicos del más alto rango se estableció por primera vez en el marco jurídico francés en 2013, sobre la base de un enfoque gradual de la declaración y publicación de sus bienes e intereses (recuadro 4.2).

Recuadro 4.2. Un enfoque proporcionado para prevenir, detectar y gestionar los conflictos de intereses en Francia

Desde 2014, la Alta Autoridad para la Transparencia en la Vida Pública (Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique o HATVP) recoge las declaraciones y verifica la exactitud e integridad de los bienes e intereses declarados por los funcionarios públicos de alto rango, electos y no electos, que entran y salen de sus funciones; estos funcionarios son cerca de 16 000 (véase el recuadro 1.4 del capítulo 1 para conocer las categorías de funcionarios consideradas).

El plan de control anual de la Alta Autoridad se basa en la exposición a los riesgos, las funciones ocupadas y la antigüedad de las diferentes categorías de funcionarios públicos. También se rige por los plazos legales de publicación de los funcionarios públicos, cuyas declaraciones deben darse a conocer en el sitio web de la autoridad. Todas las declaraciones se comprueban, pero algunas se someten a un examen más minucioso. La eficacia de los procedimientos de verificación se basa, en particular, en el acceso directo a algunas de las bases de datos de la administración tributaria y en la colaboración con la administración tributaria, el servicio de lucha contra el blanqueo de capitales, los magistrados de finanzas, etc., para recopilar y cotejar toda la información disponible.

En caso de posibles conflictos de intereses, este sistema de verificación permite definir, caso por caso, las medidas proporcionales específicas que pueden adoptar los funcionarios públicos para resolver la situación. Para los 16 000 funcionarios públicos mencionados, no seguir la instrucción de la HATVP para resolver una situación de conflicto de intereses puede dar lugar a una sentencia de un año de prisión y una multa de 15 000 EUR.

En todas las etapas, para aclarar cualquier paso o requisito en los procedimientos de declaración, se dispone de una línea telefónica dedicada a responder a las preguntas de los funcionarios públicos. Más allá de las cuestiones sobre las obligaciones declarativas per se, los funcionarios públicos pueden beneficiarse también del papel de asesoramiento ético de la HATVP. La institución debe responder a cualquier pregunta en un plazo de 30 días.

Fuente: (HATVP, 2018[17]).

Los procedimientos claros y proporcionados para prevenir conflictos de intereses requieren preceptos claros y recursos humanos, técnicos y financieros específicos para que los funcionarios públicos encargados puedan cumplir su papel. Sin las garantías y la proporcionalidad necesarias para garantizar la eficacia de los procedimientos y la prevención de los conflictos de intereses, los sistemas de declaración y verificación pueden carecer de la relevancia y credibilidad necesarias para participar en la regulación de los conflictos de intereses.

Referencias

[11] Australian Government (1999), Public Service Act 1999, https://www.legislation.gov.au/Details/C2019C00057 (accessed on 24 January 2020).

[3] Bacio Terracino, J. (2019), “Article 7: Public sector”, in C. Rose, M. (ed.), The United Nations Convention against Corruption: A Commentary, Oxford University Press, Oxford, https://global.oup.com/academic/product/the-united-nations-convention-against-corruption-9780198803959?cc=fr&lang=en&# (accessed on 24 January 2020).

[9] Bacio Terracino, J. (2019), “Article 8. Codes of conduct for public officials”, in Rose, C., M. Kubiciel and O. Landwehr (eds.), The United Nations Convention against Corruption: A Commentary, Oxford University Press, Oxford, https://global.oup.com/academic/product/the-united-nations-convention-against-corruption-9780198803959?cc=fr&lang=en& (accessed on 24 January 2020).

[10] Government of Canada (2019), Code of Conduct for Procurement, https://www.tpsgc-pwgsc.gc.ca/app-acq/cndt-cndct/contexte-context-eng.html (accessed on 18 November 2019).

[7] Government of Canada (2012), Values and Ethics Code for the Public Sector, https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=25049 (accessed on 18 November 2019).

[16] Hanna, R., V. Crittenden and W. Crittenden (2013), “Social Learning Theory: A Multicultural Study of Influences on Ethical Behavior”, Journal of Marketing Education, Vol. 35/1, pp. 18-25, https://doi.org/10.1177/0273475312474279.

[17] HATVP (2018), Prevent Conflict of Interest, https://www.hatvp.fr/en/high-authority/ethics-of-publics-officials/list/#prevent-conflict-of-interest-rp (accessed on 18 November 2019).

[2] Heywood, P. et al. (2017), Integrity and Integrity Management in Public Life, The University of Birmingham, https://research.birmingham.ac.uk/portal/files/42921002/D11_4_FINAL_combined.pdf (accessed on 31 May 2019).

[15] OCDE (2018), La integridad pública desde una perspectiva conductual: El factor humano como herramienta anticorrupción, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264306745-es.

[1] OCDE (2017), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre integridad pública, OCDE, París, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435 (accessed on 24 January 2020).

[8] OCDE (2013), OECD Integrity Review of Italy: Reinforcing Public Sector Integrity, Restoring Trust for Sustainable Growth, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264193819-en.

[12] OCDE (2005), La gestion de los conflictos de intereses en el servicio público: Lineas directrices de la ocde y experiencias nacionales, Ministerio de Administrationes Publicas of Spain, Madrid, https://dx.doi.org/10.1787/9788495912220-es.

[13] OCDE (2004), “OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service”, in Managing Conflict of Interest in the Public Service: OECD Guidelines and Country Experiences, OECD Publishing, París, https://dx.doi.org/10.1787/9789264104938-2-en.

[14] UK Committee on Standards in Public Life (2014), Ethical standards for providers of public services Committee on Standards in Public Life, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/336942/CSPL_EthicalStandards_web.pdf.

[6] United Nations (2010), Travaux Préparatoires of the negotiations for the elaboration of the United Nations Convention against Corruption, http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Travaux/Travaux_Preparatoires_-_UNCAC_E.pdf (accessed on 16 July 2019).

[4] Wegner, S., J. Schöberlein and S. Biermann (2013), Motivating Business to Counter Corruption: A Practitioner Handbook on Anti-Corruption Incentives and Sanctions, Humboldt-Viadrina School of Governance, https://www.governance-platform.org/wp-content/uploads/2016/11/HVSG_ACIS_PractitionerHandbook_20131121.pdf (accessed on 16 July 2019).

[5] Zúñiga, N. (2018), “Behavioural changes against corruption”, U4 Helpdesk Answer, Vol. 2018/11, p. 13, https://knowledgehub.transparency.org/assets/uploads/helpdesk/behavioural-changes-against-corruption-2018.pdf (accessed on 16 July 2019).

Notas

← 1.  UNGA «Action against corruption», UNGAOR, 51.ª sesión UN Doc A/Res/51/59 (28 de enero de 1997).

← 2.  Consejo de Europa, Recomendación del Comité de Ministros a los Estados Miembros sobre los códigos de conducta para los funcionarios públicos (N.º R [2000] 10).