Desde principios del siglo XX Argentina está desaprovechando muchos de los posibles beneficios de la integración en la economía mundial. Las exportaciones e importaciones representan menos del 30% del PIB, menos que en otras economías emergentes. Muchas líneas arancelarias se mantienen al nivel máximo del 35%, mientras que restricciones no arancelarias a la importación siguen existiendo en muchos sectores. En consecuencia, en numerosos sectores la competencia es escasa y los precios al consumidor son elevados en comparación con otros países. La inversión extranjera directa (IED) también es significativamente menor que en otros países de América Latina. El crecimiento de productividad ha sido bajo y Argentina está pasando de largo ante numerosas oportunidades de crear puestos de trabajo más productivos y mejor remunerados. Con una mayor integración internacional, las empresas argentinas podrían competir mejor en los mercados extranjeros, porque tendrían acceso a insumos intermedios, bienes de capital y tecnología en condiciones competitivas y comparables con sus competidores extranjeros. Así cobrarían impulso la inversión y la productividad y además mejoraría el poder adquisitivo de los consumidores, lo que beneficiaría sobre todo a los hogares con bajos ingresos. Ahora bien, la apertura de la economía conlleva asimismo una reasignación de puestos de trabajo entre sectores y empresas, y esa transición no resulta sencillo para los trabajadores afectados. Para que esos trabajadores puedan encontrar nuevos empleos, será fundamental mejorar el acceso a formación profesional de calidad. Con el actual sistema de protección laboral basado en indemnizaciones por despido, el costo de terminar una relación laboral es muy elevado, mientras que los trabajadores del mercado informal no tienen acceso a protección alguna. Al mismo tiempo, las elevadas indemnizaciones desincentivan la creación de empleo formal. Los trabajadores quedarían mejor protegidos si se pudiera ampliar a toda la economía el actual sistema de seguro de desempleo del sector de la construcción, basado en cuentas individuales.
Estudios Económicos de la OCDE: Argentina 2019
Resumen
El comercio internacional ha sido un motor importante para el crecimiento económico en el mundo. Ha contribuido de forma significativa a aumentar el nivel de vida de muchos países, a reducir la pobreza y a facilitar la convergencia de las economías emergentes con las economías desarrolladas.
Tanto los consumidores como los productores salen beneficiados con una mayor integración en la economía global, por las oportunidades que conlleva. A los productores, el acceso a bienes de capital y a insumos más baratos y de mejor calidad les representa unas significativas ganancias de productividad, algo fundamental para que suban los salarios reales (Amiti and Konings, 2007[1]; Goldberg et al., 2009[2]). A los consumidores, por su parte, el comercio puede lograr que bajen los precios, que haya más variedad de productos y que los bienes disponibles sean de mejor calidad, por lo que mejora sobre todo el poder adquisitivo de los hogares de bajos ingresos.
Desde principios del siglo XX, Argentina no le está sacando el máximo partido a la integración en la economía mundial. Las exportaciones e importaciones representan menos del 30% del PIB de Argentina, por lo que su integración en la economía mundial es significativamente menor que en economías emergentes de tamaño similar (Gráfico 1.1). Esto es el resultado de varias décadas de políticas aislacionistas, incluida una estrategia de industrialización mediante sustitución de importaciones. Al recurrir poco al comercio, Argentina también se ha mantenido al margen de las cadenas globales de valor, por lo que ha dejado escapar buenas oportunidades de crecimiento y bienestar.
Notas: Las economías más grandes suelen presentar una proporción más baja entre comercio y PIB, porque tienen más comercio nacional (un comercio interno más intensivo en insumos intermedios y bienes finales). Entre las economías más pequeñas, Argentina es la que tiene la proporción más baja entre comercio y PIB.
Fuente: Perspectivas de la economía mundial del FMI; base de datos Perspectivas Económicas de la OCDE.
Participar en la economía mundial es un paso importante que implica cambios estructurales significativos en una economía. Por ende, para que los argentinos se beneficien de los efectos positivos de la integración, la apertura comercial debe ir acompañada de una serie de políticas estructurales que faciliten la transformación estructural y mitiguen los costos de ajuste para los trabajadores (Winters, Mcculloch and Mckay, 2004[3]; Goldberg and Pavcnik, 2007[4]). Esos costos de ajuste surgen sobre todo en sectores que compiten con las importaciones: se destruye empleo en empresas de baja productividad y esos puestos de trabajo se desplazan hacia empresas más productivas o de nueva creación, incluso hacia nuevos sectores. Todo ello hace necesario un mecanismo de apoyo para estos trabajadores, con programas de formación y capacitación específicos que aborden las competencias que van a ser necesarias en el futuro, así como una protección social efectiva para todos, también para los que trabajan en el sector informal.
En cualquier caso, los retos que plantea este proceso de ajuste no justifican mantener el status quo, pues son muchos los empleos atrapados en actividades de baja productividad. La única forma de que los ingresos aumenten de manera sostenible es que las empresas y los trabajadores encuentren nuevas formas de ser productivos. En ese sentido, una de las mejores oportunidades que Argentina tiene ante sí probablemente sea aprovechar el potencial inexplorado del comercio internacional.
Unas políticas bien diseñadas pueden ser de gran ayuda en esa transformación, al reducir las fricciones en los mercados laborales, mejorar la infraestructura (especialmente la infraestructura de transporte) y fomentar la innovación. Además, es fundamental que las barreras a la competencia en los mercados de productos vayan a la baja, ya que Argentina sigue teniendo las barreras más altas a la iniciativa empresarial. Así lo indica la última revisión de los indicadores sobre la regulación del mercado de productos (Product Market Regulation, PMR) de la OCDE. Este capítulo repasa las oportunidades y las consecuencias de la integración de Argentina en la economía mundial, y analiza las posibles políticas de apoyo en ese sentido.
Desde principios del siglo XX, el enfoque hacia dentro ha limitado al desempeño de las empresas argentinas en los mercados internacionales. Durante la última década, el comercio exterior acusa una caída constante. Hoy se sitúa por debajo del 30% del PIB, incluso por debajo de economías mucho más grandes, que suelen tener menos comercio exterior debido a un mercado interno más grande. En Argentina, el indicador del desempeño de las exportaciones – que mide el crecimiento de las exportaciones argentinas relativo al crecimiento de los mercados hacia los cuales Argentina exporta – ha sufrido un deterioro constante desde 2005 (Gráfico 1.2).
Nota: La evolución de las exportaciones se calcula como el crecimiento real en relación con el crecimiento de los mercados de exportación del país, lo que representa el crecimiento potencial exportador para un país suponiendo que sus cuotas de mercado se mantienen sin cambios.
Fuente: Base de datos Perspectivas Económicas de la OCDE.
Respecto a la participación en cadenas globales de valor, Argentina es una de las economías menos integradas (Gráfico 1.3). Solo exporta una pequeña parte de su valor agregado nacional; es decir, su índice de integración hacia delante (distribución) en las cadenas globales de valor es bajo. Por otro lado, el valor del índice de integración hacia atrás (insumos) también es bajo, o sea que las empresas utilizan poco los bienes y servicios intermedios extranjeros, así como los bienes de capital extranjeros. Esa es una de las razones principales para el bajo desempeño de las empresas argentinas en materia de exportación. La única conexión perceptible de Argentina en términos de cadenas de valor es con su vecino Brasil, mientras que numerosas economías asiáticas y europeas están muy interrelacionadas a través de sus relaciones comerciales, tanto entre ellas como con otras economías avanzadas (Gráfico 1.4). La distancia de los centros de fabricación internacionales, las frágiles infraestructuras de transporte y la baja integración comercial dentro de América Latina contribuyen a explicar la baja integración de las economías latinoamericanas en las cadenas globales de valor (Cadestin, Gourdon and Kowalski, 2016[5]).
Nota: Las economías más grandes suelen tener una menor participación en las cadenas globales de valor y el comercio internacional.
Fuente: OCDE, base de datos sobre comercio en términos de valor agregado (TiVA) (septiembre de 2018).
Mapa simplificado de las principales cadenas globales de valor
Nota: Cuanto más grande es el círculo, más conectada está la economía con la redes mundiales de producción. Las líneas reflejan los flujos de insumos que superan el 2% del total de insumos utilizados en la economía de importación o exportación.
Fuente: (Criscuolo and Timmis, 2018[6]).
Las exportaciones están dominadas por productos básicos agropecuarios, que representan en torno al 48% de todas las exportaciones de mercancías, y por productos alimentarios elaborados, que representan en torno al 17%. Argentina es el mayor exportador del mundo de harina de soja y aceite de soja, y sumando a ese total las exportaciones de granos de soja, el complejo sojero responde del 27% del total de exportaciones (Tabla 1.1). Otros productos agropecuarios importantes que se destinan a la exportación son el maíz y el trigo (11%), la carne bovina (2,2%), los crustáceos (2,1%) y el vino (1,3%). Entre las principales exportaciones del sector manufacturero se encuentran automóviles (8%), que se exportan predominantemente a Brasil, si bien las exportaciones a otros mercados de América Latina se han incrementado en los últimos años. Entre las principales importaciones destacan automóviles y autopartes, petróleo y gas, equipamiento eléctrico y de oficinas, maquinaria y productos farmacéuticos.
Diez principales productos exportados e importados en 2017 (porcentaje del total de exportaciones e importaciones de mercancías, respectivamente)
Fuente: Cálculos de la OCDE a partir de la base de datos WITS para exportaciones e importaciones de mercancías.
En general, la diversificación de las exportaciones de mercancías se ha reducido durante la última década (Gráfico 1.5). Esto en parte refleja el aumento de las exportaciones del complejo sojero, que fue más pronunciado que en otros países de América Latina. Los principales destinos de exportación son Brasil, la Unión Europea, China y Estados Unidos, que también son los socios más importantes para las importaciones (Gráfico 1.6). Aparte de Brasil, Argentina comercia relativamente poco con otros países de América Latina, lo cual refleja tanto la falta de acuerdos bilaterales más allá de Mercosur como las carencias en infraestructura y los desafíos logísticos.
Número de productos exportados
Nota: Se entiende por producto la categoría de producto con código de seis dígitos en el marco de la clasificación de productos del Sistema Armonizado (SA).
Fuente: Base de datos WITS (2018).
Fuente: Cálculos de la OCDE a partir de la base de datos WITS (2018).
Más allá de las exportaciones de mercancías, las exportaciones de servicios basados en conocimiento se han incrementado desde finales de los años 90 hasta el año 2017 (Gayá, 2017[7]). Ahora representan casi un 9% de las exportaciones totales de bienes y servicios, y en este grupo se incluyen sobre todo servicios empresariales, servicios profesionales y técnicos, así como servicios informáticos y de software, inclusive servicios audiovisuales. Los principales destinos para la exportación de servicios son Estados Unidos, con un 41%, y la Unión Europea, con un 26%, pero también otros países de América Latina (Gayá, 2017[7]). Las importaciones de servicios basados en el conocimiento también han aumentado, mayoritariamente como insumos intermedios para la producción de bienes y servicios, y se sitúan en torno al 8% de las importaciones de bienes y servicios.
La principal razón de que Argentina esté poco integrada en la economía mundial y en las cadenas globales de valor son sus elevadas barreras arancelarias y no arancelarias, que incrementan de forma sustancial los costos de las importaciones.
Los aranceles son elevados
Los aranceles no solo son elevados en promedio, sino que también afectan particularmente a los insumos intermedios y a los bienes de capital, por lo que los costos de producción aumentan para toda la economía (Gráfico 1.7). En otras palabras, la protección arancelaria no solo incrementa los precios al consumo, sino que también perjudica a la competitividad y a la productividad de las empresas, así como a su capacidad para crear empleo.
Aranceles promedio aplicados por tipo de producto para el año 2017 (en %)
Nota: Los aranceles promedio aplicados por tipo de producto reflejan el promedio ponderado de los aranceles efectivamente aplicados entre distintos productos del mismo tipo, por lo que los aranceles se ponderan por el valor del importe de cada producto.
Fuente: Base de datos WITS (2018).
Detrás del arancel promedio elevado se encuentra una fuerte heterogeneidad en los tipos arancelarios de las diferentes industrias (Gráfico 1.8). Las industrias textil, indumentaria y de calzado; vehículos y muebles están muy protegidos, con aranceles promedio que superan el 20%. Asimismo, otros sectores que producen sobre todo bienes intermedios y de capital cuentan con aranceles en torno al 15%; como por ejemplo productos de metal, productos de caucho y de plástico, o maquinaria y equipo. Aunque los aranceles sobre computadoras, tablets y portátiles se eliminaron en 2017, el arancel promedio para maquinaria de oficina, contabilidad e informática sigue estando en torno al 11%. En cambio, para el petróleo, el gas, los productos minerales y otras materias primas los aranceles son bajos. Argentina es un importador neto de petróleo y gas.
Aranceles promedio por sector para 2018 (en %)
Fuente: Ministerio de Producción y Trabajo (junio de 2018).
Las barreras no arancelarias tienen un peso importante en los niveles de protección
Además de los aranceles, las medidas no arancelarias vienen a sumarse a los costos de importación en Argentina. Las licencias de importación no automáticas han de facto aumentado la protección contra la competencia extranjera en algunos sectores (Gráfico 1.9). En sectores como textil, indumentaria y calzado, productos de piel y muebles, más del 70% de las importaciones siguen sujetas a licencias de importación no automáticas. Más del 30% de todas las importaciones de maquinaria y equipos electrónicos, de instrumental médico y óptico, así como de juguetes, instrumentos y juegos están sujetas a licencias de importación no automáticas.
Aunque cada vez son más los países que recurren a medidas no arancelarias para proteger su industria nacional, es importante reconocer que muchas de estas medidas se derivan de legítimos objetivos de política interna y no tienen por qué tener motivaciones proteccionistas (Baldwin and Evenett, 2009[8]; WTO, 2012[9]; Bown and Crowley, 2013[10]). Por ejemplo, los reglamentos técnicos y las normas de productos, fijados por los índices sobre medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) y los obstáculos técnicos al comercio (OTC), se aplican principalmente para contrarrestar las fallas de mercado y proteger a los consumidores nacionales desde el punto de vista sanitario.
La evidencia reciente demuestra que los países recurren a las normas de productos y a su aplicación para proteger a las industrias nacionales (Grundke and Moser, 2019[11]). Las medidas no arancelarias, tales como licencias de importación no automática, pueden imponer importantes costos a los importadores. Cabe mencionar, sin embargo, que Argentina ha hecho avances considerables en la reducción del número de productos sujetos a licencias de importación no automáticas y en la simplificación del proceso para obtener estas licencias.
Proporción de importaciones que necesitan licencia de importación no automática en 2018 (% total de importaciones por sector)
Nota: Los datos en bruto indican qué códigos de ocho dígitos del sistema armonizado (SA) quedan afectados por prescripciones de licencias de importación no automáticas en Argentina a junio de 2018. En el gráfico se puede ver, para cada grupo de productos de dos dígitos del SA, la proporción del valor de importación que queda afectada por las licencias de importación no automáticas.
Fuente: Ministerio de Producción y Trabajo (junio de 2018).
Numerosos mercados están dominados por productores nacionales y los precios son elevados
A consecuencia de estas barreras arancelarias y no arancelarias, muchos sectores están dominados por productores nacionales (Gráfico 1.10). Teniendo en cuenta que la población de Argentina es de solo 45 millones de habitantes, la fuerte presencia de productores nacionales resulta sorprendente. En términos comparativos, en Chile, México y Colombia solo son de producción nacional el 75%, 74% y 80% de los bienes transables, respectivamente.
Proporción de producción nacional con respecto a la demanda final por sector (en %)
Fuente: OCDE, Base de datos sobre comercio en términos de valor agregado (TiVA) (septiembre de 2018).
Las barreras comerciales son uno de los factores tras los elevados precios que los consumidores argentinos tienen que pagar por una amplia gama de productos; por alimentos básicos, como la leche, pero también por los vehículos, por ejemplo (Gráfico 1.11). Estos elevados precios son relacionados a las rentas generadas al proteger a los productores nacionales de la competencia extranjera, lo que también reduce sus incentivos y su disciplina para aplicar constantes mejoras e innovar (Martínez Licetti et al., 2018[12]).
Precios de ciertos bienes y servicios en USD corrientes para 2017
Nota: Los precios de las prendas de vestir se han obtenido usando como proxy el precio de un vestido de una cadena de tiendas. Los precios de los automóviles se han obtenido a partir del precio un Toyota Corolla o vehículo nuevo equivalente. Por cerveza se entiende una marca nacional. Los precios se muestran en USD corrientes para el año 2017. Debido a la devaluación real en 2018, se han reducido los precios en dólares estadounidenses de los productos argentinos, en comparación con otros países, por lo que los productos argentinos son ahora más competitivos en los mercados internacionales (Gráfico 1.23). Sin embargo, para numerosos bienes y servicios, persisten las diferencias en precios relativos entre países cuando se expresan en relación con una cesta de consumo común (en paridad de poder adquisitivo y dólares estadounidenses).
Fuente: Cálculos de la OCDE a partir de los datos de Numbeo.
Reducir las barreras comerciales puede aportar sustanciales beneficios por diferentes vías. Los consumidores pueden acceder a precios más bajos, y a más calidad y variedad de productos. Para las empresas, la situación es un poco más compleja, porque quedan afectados tanto en su capacidad de adquirir insumos como por un aumento de competencia en los mercados en los que venden sus productos. Sin embargo, las oportunidades creadas por una reducción de las barreras comerciales claramente superan las dificultades asociadas.
El comercio puede reducir los precios al consumo, lo que beneficia particularmente a los hogares con menos recursos
El efecto más inmediato de la reducción de las barreras comerciales es que se reducen los precios para los consumidores. Según estimaciones de la OCDE, en la ambiciosa hipótesis de una completa eliminación de las barreras comerciales, los consumidores argentinos podrían experimentar en promedio un aumento del poder adquisitivo del 25% (Gráfico 1.12).
Aumento del poder adquisitivo real (en relación con el gasto total) debido a la reducción total (100%) de los aranceles o las medidas no arancelarias, por decil de ingresos de los hogares (%)
Nota: El eje horizontal muestra los diez deciles de la distribución de ingresos de los hogares, empezando por el decil más humilde (0-10%). Los equivalentes ad valorem de las medidas no arancelarias de Argentina provienen de (Cadot, Gourdon and van Tongeren, 2018[13]). Los tipos arancelarios por producto detallado son provienen de la base de datos (WITS) y del Ministerio de Producción y Trabajo. Los datos y la metodología se describen con más detalle en el Anexo 1.A3.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares 2012-2013.
Asimismo, estos beneficios son progresivos porque los hogares con menos ingresos gastan una mayor proporción de sus ingresos en bienes transables como comida, electrodomésticos, mobiliario y prendas de vestir. Una mirada más detallada de los efectors de la reducción de barreras comerciales que toma en cuenta las diferencias en la cesta de consumo de los hogares revela que el decil con menos ingresos podría ganar hasta un 27% en términos de poder adquisitivo adicional, comparado con el 22% del decil superior (Arnold y Grundke, 2019). Por ende, una reducción de barreras comerciales tendría beneficios particularmente perceptibles para los consumidores con menos recursos, en consonancia con la experiencia de otros países (Fajgelbaum and Khandelwal, 2016[14]; Porto, 2006[15]).
Además de la reducción de precios, los consumidores tendrían acceso a productos y servicios de más variedad y calidad (Broda and Weinstein, 2006[16]). Desde la perspectiva fiscal, reducir las barreras comerciales no provocaría pérdidas fiscales significativas, ya que la recaudación por aranceles de importación solo representan en torno al 0,7% del PIB, y las medidas no arancelarias son neutras desde el punto de vista fiscal. Al mismo tiempo, los beneficios en términos de productividad probablemente implicarían una expansión de la actividad y, por tanto, mayor recaudación por otros impuestos.
Con respecto a los bienes de consumo básicos, las medidas no arancelarias tienen un papel especialmente importante y su reducción explica aproximadamente la mitad del efecto total. Ahora bien, las medidas no arancelarias también incluyen reglamentos técnicos o normas legítimas del producto, de modo que una reducción realista de las barreras no arancelarias no implicaría necesariamente su eliminación completa (WTO, 2012[9]). Al mismo tiempo, es menos probable que las medidas no arancelarias que no están motivados por la protección comercial tengan un gran impacto en los flujos comerciales.
En el caso concreto de los automóviles, la caída de precios resultante de la reducción de la protección comercial podría tener beneficios medioambientales a medida que fomente la compra de vehículos más nuevos. Prácticamente el 50% de la flota de vehículos tiene más de diez años y un 22%, más de veinte años; en la renovación de la flota, pues, el potencial de reducir el nivel de emisiones es significativo (World Bank, 2016[17]). El uso de vehículos antiguos, sin dispositivos modernos para reducir la contaminación, es uno de los factores que causa elevados niveles de contaminación con partículas en suspensión de menos de 2,5 micras (PM2,5). En Buenos Aires, estos niveles exceden seis veces las recomendaciones máximas de la Organización Mundial de la Salud (umbral de 10 µg/m3); en Córdoba tres veces y en Mendoza dos veces.
Para los productores, el comercio mejora el acceso a los insumos intermedios y a los bienes de capital
Con respecto a las empresas y al empleo, la reducción de las barreras comerciales suele conllevar al mismo tiempo beneficios a mediano plazo y costos de ajuste a corto plazo. Igual que sucede con los consumidores, las empresas mejoran su acceso a los insumos intermedios y a los bienes de capital. Sin embargo, también se enfrentan a una mayor competencia en los mercados en los que venden, tema que se tratará en la siguiente sección.
Cuando las empresas no tienen acceso a insumos importados suelen pagar precios más elevados y tienen que contentarse con insumos de menor calidad. Lo mismo puede decirse de los bienes de capital utilizados en el proceso productivo. Con menos barreras comerciales, bajan los precios y aumenta la calidad de los insumos. Esto puede deberse al aumento de las importaciones, pero también a la reacción de los productores nacionales ante la mayor competencia. Con la creciente competencia extranjera, muchos de los productores nacionales de bienes intermedios reaccionarían mejorando sus procesos productivos y sus productos, y solo las empresas menos productivas perderían cuota de mercado (Amiti and Khandelwal, 2013[18]; Topalova and Khandelwal, 2011[19]; Pavcnik, 2002[20]). En consecuencia, la mayor competencia causada por las importaciones no tiene por qué traducirse en que esas importaciones vayan a sustituir en gran parte los insumos intermedios y los bienes de capital nacionales.
La mayor oferta de insumos intermedios y bienes de capital reduce los costos productivos y puede hacer que las empresas mejoren sus procesos productivos mediante la tecnología incorporada en la nueva maquinaria (Amiti and Konings, 2007[1]). Además, la evidencia sugiere que una mayor actividad importadora puede ayudar a las empresas a crear contactos en el extranjero y proporcionarles conocimientos sobre mercados internacionales, algo fundamental para incrementar las actividades de exportación (He and Dai, 2017[21]; Blalock and Veloso, 2007[22]).
Debido a las elevadas barreras arancelarias y no arancelarias sobre insumos, las empresas argentinas usan mucho menos insumos importados que los productores de otros países (Gráfico 1.13). Al analizar el tejido empresarial, los datos para Argentina sugieren una fuerte relación entre el uso de insumos importados, la productividad y la propensión a la exportación (Brambilla, Depetris Chauvin and Porto, 2017[23]; Bas, 2012[24]). El análisis a nivel de empresas efectuado para este informe también apunta a una relación significativamente positiva entre el uso de insumos importados y la productividad de las empresas argentinas (Anexo 1.A2). Asimismo, las empresas que utilizan tecnología con una licencia otorgada por una sociedad extranjera tienen una productividad un 2,3% más elevada, lo que señala la importancia de reducir las barreras a la importación para facilitar la difusión de la tecnología.
Proporción de insumos intermedios importados con respecto a los insumos totales (%)
Fuente: OCDE, base de datos sobre comercio en términos de valor agregado (TiVA) (septiembre de 2018).
Utilizando la variación en los aranceles de los insumos a lo largo de los últimos veinte años para las diferentes ramas de actividad en Argentina, los datos sugieren que siempre que un sector ha experimentado una reducción en los precios de los insumos, esto se ha traducido en un crecimiento del empleo, de la producción y del valor agregado (Recuadro 1.1, Anexo 1.A1). Usando estas relaciones estimadas a un análisis de simulación, se obtiene que una reducción del 50% de los aranceles aplicados a los insumos se asocia en promedio con un incremento del 7% del empleo sectorial, mientras que la producción y el valor agregado se incrementa en un 5% y un 7% respectivamente (Gráfico 1.14). Asimismo, un mayor acceso a insumos extranjeros más económicos y de más calidad se asocia a un aumento de las exportaciones brutas, así como de las exportaciones en términos de valor agregado, en un 18% y un 19%, respectivamente. Estos resultados coinciden con resultados recientes obtenidos por otros autores para empresas argentinas (Bas, 2012[24]). Ahora bien, la producción o el valor agregado por trabajador no se ve muy afectado, ya que el empleo sectorial aumenta prácticamente en los mismos términos que la producción o el valor agregado.
Para analizar la reacción de la actividad económica y de las exportaciones por sectores ante los cambios en los aranceles de los insumos, este estudio emplea datos de panel por sector para el período 1996-2016. Los datos contienen información sobre aranceles de insumos por sector, empleo, producción y valor agregado, así como varios indicadores relativos a la integración en las cadenas globales de valor. El conjunto está basado en la base de datos de comercio en términos de valor agregado (TiVA) de la OCDE e incluye los sectores de recursos naturales, las actividades manufactureras (18) y 18 sectores de servicios, siendo un total de 34 sectores. El arancel promedio a los insumos intermedios para cada uno de los 34 sectores se calcula a partir de datos de la OCDE sobre aranceles a la importación de productos intermedios, así como de datos detallados sobre uso de insumos del sector.
Para profundizar en el análisis en torno a los efectos de los aranceles de los productos sobre la actividad económica, los datos se combinan con datos sobre el arancel promedio de producto por sector. Solo se dispone de estos datos en el caso de los sectores de recursos naturales y actividades manufactureras, y se extraen de la base de datos de la OCDE para los años 1996-2016. Para una descripción más detallada de los datos y la metodología, véase el Anexo 1.A1.
Incremento de la actividad económica y de las exportaciones (%) cuando se recorta el arancel promedio a los insumos en un 50%
Nota: Las simulaciones se basan en un ejercicio de equilibrio parcial en el que se simula un recorte del 50% en el arancel promedio a los insumos para el último año disponible en la muestra (2016). Las barras sombreadas reflejan que el coeficiente tras las simulaciones no es significativo en el nivel del 5%.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en datos de OECD TiVA.
Estos resultados se basan solo en la variación a dentro de sectores a través del tiempo y no son influenciados por características específicas no observadas del sector. Los resultados son luego confirmados por un análisis adicional que utiliza la variación arancelaria entre las distintas ramas de actividad. En ambos casos, los resultados sugieren que los sectores que se enfrentan a menores aranceles a los insumos tienen mayor productividad laboral y ofrecen sueldos más elevados. Esto es coherente con trabajos anteriores que utilizaban datos de empresa y mostraron que los exportadores argentinos son en torno a un 40% más productivos y pagan un 31% más que las empresas que no exportan (Brambilla, Depetris Chauvin and Porto, 2017[23]).
El vínculo entre aranceles de insumos más bajos y un mejor desempeño en términos de producción y exportación es significativo en todos los sectores económicos, pero suele ser mayor en los sectores que hacen un uso más intensivo de insumos importados (Gráfico 1.15). Por ejemplo, sectores como automóviles, maquinaria y aparatos eléctricos, así como computadoras, equipamiento electrónico y equipamiento óptico utilizan más insumos intermedios importados y es posible que salgan más beneficiados que otros sectores con la reducción de los aranceles a los insumos.
Proporción de insumos intermedios importados en la producción total del sector (%)
Fuente: Base de datos sobre comercio en términos de valor agregado (TiVA) (septiembre de 2018).
El comercio internacional puede estimular la competencia y aumentar la productividad
Además del efecto de aumento de la productividad por los insumos, el efecto de disciplina de la competencia con las importaciones en el mismo sector forzaría a las empresas a reducir las ineficiencias, actualizar sus procesos productivos con tecnologías más avanzadas, incrementar la calidad del producto y reducir los precios anteriormente elevados debido a la baja competencia nacional (Amiti and Khandelwal, 2013[18]; De Loecker et al., 2016[25]). Esto puede traducirse en ganancias sustanciales de productividad, y no tiene por qué implicar una sustitución masiva en favor de las importaciones. En realidad, se crea un efecto revitalizador de las empresas nacionales más productivas, mientras que algunas empresas con baja productividad abandonarían el mercado, liberando recursos para que las más productivas pudieran crecer (Melitz, 2003[26]; Pavcnik, 2002[20]).
Mientras que algunas empresas perderán cuota de mercado en un escenario de mayor integración y podrían tener que abandonar el mercado, otras aprovecharán las nuevas oportunidades de exportación, crecerán y contratarán a más trabajadores. Precisamente, este proceso de reasignación permitirá que el capital y el trabajo se dirijan a empresas o sectores más productivos, donde se crearán puestos de trabajo con una remuneración más alta (Brandt, Van Biesebroeck and Zhang, 2012[27]; Criscuolo, Gal and Menon, 2014[28]; Criscuolo and Timmis, 2018[29]). En las economías desarrolladas, una parte significativa del crecimiento de la productividad de se puede atribuir a estos efectos de reasignación de recursos (Hsieh and Klenow, 2009[30]). En el caso de Argentina, las estimaciones sugieren que las ganancias potenciales de productividad se sitúan en torno al 50% o el 60% (Busso, Madrigal and Pagés, 2013[31]).
Según estimaciones usando la variación de la protección comercial entre diferentes sectores en los últimos veinte años, se confirma el vínculo negativo entre productividad y protección para Argentina (Recuadro 1.1, Anexo 1.A1). Las simulaciones basadas en estas estimaciones sugieren que, en promedio, una reducción del 50% de los aranceles aplicados a los productos finales se asociaría con un 10% de la productividad del trabajo en el sector (Gráfico 1.16). Este aumento de la productividad se traduce en un 7% más de producción y de valor agregado. A menos que la curva de demanda haya cambiado, en principio esto sugeriría que los precios habrán bajado o que la calidad habrá mejorado.
En algunos sectores específicos –tejidos, prendas de vestir, calzado y otro material de transporte–, el empleo se ha reducido a medida que se redujo la protección comercial. Si bien todos los demás sectores aumentan ligeramente sus cifras de empleo en respuesta a la menor protección de las importaciones, esto explica la pequeña disminución del empleo en promedio, alrededor del 3%.
Incremento promedio de la actividad económica y de las exportaciones (en %) cuando se recorta el arancel a los productos finales en un 50%
Nota: Las simulaciones se basan en un ejercicio de equilibrio parcial en el que se simula un recorte del 50% en el arancel promedio aplicado a los productos finales para el último año disponible de la muestra (2016). Las barras sombreadas reflejan que el coeficiente tras las simulaciones no es significativo en el nivel del 5%.
Fuente: Cálculos de la OCDE a partir de los datos de OECD TiVA y de los datos sobre aranceles de la Solución Comercial Integrada Mundial.
Los datos a nivel de empresas individuales muestran un cuadro que coincide con la evidencia internacional, indicando que proteger a los productores nacionales ante la competencia extranjera tiende a cimentar las estructuras industriales existentes y dificulta la reasignación de recursos hacia los usos más productivos, tanto entre sectores como entre empresas dentro de esos sectores (Recuadro 1.2). La productividad total de los factores de las empresas es menor en las industrias protegidas por aranceles más elevados (Gráfico 1.17).
Nota: El gráfico de la izquierda muestra los promedios ponderados de la productividad total de los factores (PTF) por sector en 2017. El de la derecha muestra la suma de los aranceles promedio y las medidas no arancelarias (MNA) por sector (en %).
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en las Encuestas de Empresas del Banco Mundial de 2006, 2010 y 2017. Los datos sobre aranceles proceden del Ministerio de Producción y Trabajo (junio de 2018) y los datos sobre las medidas no arancelarias proceden de (Cadot, Gourdon and van Tongeren, 2018[13]).
Además, los sectores con mayor protección comercial también se caracterizan por una mayor dispersión de la productividad total de los factores entre las empresas (Gráfico 1.18). Por ejemplo, el sector tejidos, productos textiles, cuero y calzado –con aranceles y medidas no arancelarias con niveles de protección combinados de en torno al 60%–, se destaca por la coexistencia de empresas con productividad baja y empresas más productivas. El sector también se caracteriza por una eficiencia de asignación de recursos baja.
Una manera de saber hasta qué punto la asignación de recursos entre las empresas contribuye a la productividad agregada es la descomposición sugerida por Olley y Pakes (1996). En este método, el componente de covarianza sirve para indicar la eficiencia de la asignación, o la medida en que las empresas más eficientes tienen una mayor cuota de mercado. En el sector textil, el de la piel y el del calzado, la asignación de recursos entre empresas solo explica el 4% de la productividad sectorial en promedio, un porcentaje mucho menor que el del sector de los metales, que se sitúa en el 24%. Esto indica que en el sector textil, el de la piel y el del calzado los recursos están atrapados en empresas de baja productividad, y deberían desplazarse hacia las empresas más productivas.
Este análisis sugiere varias cosas. Por un lado, exponer a este sector a una competencia externa más fuerte no afectaría a todas las empresas del mismo modo. La mayor competencia probablemente expulsaría del mercado a algunas empresas textiles de baja productividad, pero al mismo tiempo, la alta dispersión de la productividad sugiere que también hay empresas en el sector que podrían resistir el aumento de la competencia extranjera. Probablemente, la competencia externa las llevaría a reducir las ineficiencias, actualizar sus procesos de producción a través de tecnologías más avanzadas, aumentar la calidad del producto y crear nuevas oportunidades de empleo (Pavcnik, 2002[20]; Melitz, 2003[26]).
Nota: El gráfico muestra los resultados de una descomposición Olley-Pakes de la productividad total de factores (PTF) promedio de los sectores en la parte que se explica por el promedio simple de la PTF a nivel de empresa y la parte que se explica por la asignación de recursos entre las empresas de un mismo sector. La parte que se explica por la asignación de recursos es un indicador utilizado con frecuencia para medir la eficiencia de asignación del sector. Para una descripción más detallada de la metodología, véase el anexo 1.A3.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en las Encuestas de Empresas del Banco Mundial.
A partir de los datos de empresas argentinas de las Encuestas de Empresas del Banco Mundial (2006, 2010 y 2017), se estimó la productividad total de los factores de las empresas. Las funciones de producción específicas del sector se calculan usando información sobre ventas, empleo, capital y uso de insumos intermedios, usando el método de estimación sugerido por Levinsohn y Petrin (2003). Los residuos proviniendo de las funciones de producción estimadas se toman como indicador de la productividad total de los factores (PTF). Para poder comparar las estimaciones de la PTF de los diferentes sectores, se estandarizan por el promedio del sector. Solo se ha podido efectuar la estimación de la PTF para cinco sectores agregados, ya que la muestra no contiene datos suficientes sobre empresas de otros sectores (Anexo 1.A2.).
Si un sector se enfrentara a una mayor competencia por las importaciones, la primera reacción que uno se esperaría sería un movimiento de mano de obra y capital hacia empresas más productivas del mismo sector. El efecto de disciplina de la competencia de la importación podría incluso brindar oportunidades para que las empresas textiles más productivas comenzasen a exportar a nichos de mercado de economías avanzadas. La alta informalidad en el segmento superior de la cadena productiva hasta ahora ha complicado la aplicación de procesos modernos de gestión, pero el aumento de la presión externa para introducir sistemas de control de calidad y certificación podría ser clave al abrir nuevos mercados de exportación. Se podrían crear oportunidades de empleo en el sector.
Dicho lo cual, la posibilidad de que algunos trabajadores del sector textil tengan que buscar empleo en otros sectores es real, y esos trabajadores posiblemente deberán adquirir nuevas competencias y será necesario un apoyo adecuado por medio de las políticas sociales. Se requieren, por ende, amplios programas de formación y de reconversión profesional para trabajadores desplazados, que deberán coordinarse estrechamente con el sector privado y centrarse en las necesidades de competencias futuras del mercado laboral. Además, para que los programas de reconversión profesional tengan éxito, es fundamental que los trabajadores desplazados (también los del sector informal) tengan acceso a ayudas financieras eficaces y a protección social. En cualquier caso, vista la enorme heterogeneidad de las empresas textiles argentinas, los temores de un cierre total del sector y de pérdidas masivas de empleo no están respaldados por los estudios empíricos.
Los efectos de equilibrio general de una mayor integración son positivos
Los efectos de los cambios en la política comercial tienden a repercutir en casi todos los ámbitos de una economía, debido a los numerosos efectos de retroalimentación. Simulaciones en un modelo computable de equilibrio general son capaces de captar estos efectos. Estos modelos pueden captar la relación entre los insumos de diferentes sectores económicos y pueden modelar los mercados para los factores de producción, que son móviles entre sectores. Así, las variaciones arancelarias en los productos de un sector tienen repercusiones en otros sectores, al modificar la demanda y los precios de los insumos y la remuneración de los factores de producción. Además, estos modelos también captan los efectos de retroalimentación ante el cambio de ingresos de los trabajadores y de los precios relativos entre bienes y servicios para el consumo privado, así como la interrelación de los flujos comerciales sectoriales desagregados.
Para analizar los efectos de una reducción en la protección de las importaciones en la economía como un todo para Argentina, se han llevado a cabo simulaciones con el modelo Metro de la OCDE, que incluye 61 países y 57 sectores económicos (Anexo 1.A5). Las simulaciones sugieren que reducir los aranceles a los niveles mínimos entre los países del G20 reduciría los costos de los insumos, aumentaría la producción y las exportaciones, y conduciría a un aumento de los salarios reales para los trabajadores. Las exportaciones totales aumentarían un 4,7%, mientras que las importaciones totales se incrementarían en un 3,5%, lo que indica que la presión competitiva en los productores nacionales reduce los precios, pero no implica una fuerte sustitución por insumos y bienes finales importados. La producción nacional total se incrementa un 0,5% y el PIB real, un 0,3%.
Es importante destacar que cuando la reducción de los aranceles redunda en aumentos de la producción total y de la demanda de mano de obra, se incrementan los ingresos reales de los trabajadores de diferentes niveles de cualificación. Los trabajadores no cualificados se benefician particularmente de menores barreras comerciales, ya que su renta real aumenta un 1%, sobre todo a partir de las mejoras de su salario nominal. Los ingresos laborales reales de los trabajadores de oficina, los asistentes del sector servicios, los profesionales del sector técnico, profesionales en general y gerentes aumentan en torno al 0,5%.
Sin embargo, la heterogeneidad es amplia si nos fijamos en cómo afecta la reducción de los aranceles a los diferentes sectores económicos (Tabla 1.2). Las simulaciones del modelo sugieren amplios beneficios para el sector automotriz y las industrias de los metales no ferrosos, sobre todo debido a los menores costos de insumos (Tabla 5 del Anexo 1.A). La fabricación de automóviles podría aumentar en torno al 10% y las exportaciones, en torno al 15%. Otros sectores en expansión son la agricultura y los recursos naturales, además del procesamiento de alimentos. La demanda de servicios también aumentaría, lo que permitiría la expansión del transporte y los servicios profesionales a empresas, por ejemplo. Todos los sectores en expansión incrementan la demanda de mano de obra para los diferentes niveles de cualificación y absorben los puestos de trabajo de los sectores en contracción (Tabla 6 del Anexo 1.A). Los sectores que pueden sufrir contracciones moderadas son los productos textiles y de confección, los productos elaborados de metal, los equipos electrónicos y la maquinaria y equipo.
Cambios en la producción sectorial en reacción a un recorte arancelario unilateral (en %)
Nota: Los resultados indican la variación porcentual de la producción sectorial a raíz de un recorte arancelario en todos los sectores a los niveles más bajos de los países del G20.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en su modelo Metro.
El comercio puede generar nuevas oportunidades de exportación
Cuanto más integrada esté la economía en el comercio internacional, más oportunidades de exportación surgirán en sectores en que Argentina hasta ahora no ha tenido buenos resultados de exportación. Una moneda más competitiva y un mejor acceso a los insumos en el contexto de una posible reforma arancelaria deberían apuntalar esas oportunidades. La ventaja comparativa de Argentina obviamente es fuerte en productos que tienen un uso intensivo de recursos naturales –entre otros, productos agropecuarios y alimentarios– pero no está limitado a actividades de bajo valor agregado. Si prestamos atención a la ventaja comparativa revelada (VCR) de la economía – que mide las exportaciones de un producto concreto de un país en relación con las exportaciones promedios de los otros países – vemos que Argentina tiene ventajas comparativas reveladas en diferentes sectores (Gráfico 1.19). Entre otros, se destacan el sector químico, los productos farmacéuticos, los metales básicos, pero también la maquinaria, el caucho y los plásticos. Si partimos de los clústers industriales existentes y, en concreto, de las competencias y conocimientos acumulados, hay muchas oportunidades para una mayor diversificación en las cadenas productivas.
Número de productos que presentan una ventaja comparativa latente y revelada por sector
Nota: Un país tiene una ventaja comparativa revelada en la producción de productos si exporta ese producto relativement más que el promedio de los otros países. El gráfico muestra el número de productos de seis dígitos del SA en que Argentina tiene una ventaja comparativa revelada. El número de productos con una ventaja comparativa latente se computa mediante un análisis de las redes y la distancia entre los productos (Hidalgo et al., 2007[32]). Los productos con una ventaja comparativa latente son productos que están cerca de otros productos (en términos de competencias y capital necesarios para producirlos) para los cuales Argentina ya tiene una ventaja comparativa revelada.
Fuente: (García Díaz and Dragún, 2019[33]).
Dos éxitos recientes de la economía argentina han evolucionado sin necesidad de protección ni subsidios al sector. En primer lugar, los vinicultores argentinos, que han sabido aprovechar las oportunidades de un entorno macroeconómico estable y una baja protección de las importaciones en los años 90 para invertir en nuevos métodos de producción y maquinaria, y diversificar sus líneas de producto (Artopoulos, Friel and Hallak, 2013[34]). Al adaptarse a los gustos de los principales mercados de exportación y partir de la fuerte ventaja comparativa de los suelos argentinos, han logrado que sus exportaciones pasaran de 25 millones de dólares estadounidenses en 1993 a 650 millones en 2008.
En segundo lugar, el impresionante éxito del sector servicios basado en conocimientos, cuyas exportaciones han pasado de 151 millones de dólares estadounidenses en 1996 a 6 500 millones en 2015 (Gayá, 2017[7]). El sector está dominado por pequeñas y medianas empresas que, gracias a una buena infraestructura digital, están bastante repartidas por el territorio nacional (un 58% se encuentran en la zona del Gran Buenos Aires) y tienen potencial para reducir las desigualdades regionales. Si bien ha habido algunos incentivos de estimulación para ciertas partes del sector mediante beneficios fiscales (ley de software), su dinamismo no se explica por esos incentivos (Gayá, 2017[7]; Oliveira, 2018[35]). Las empresas de este sector han aprovechado la ventaja comparativa de Argentina en mano de obra muy cualificada, con buenos conocimientos de inglés y un huso horario similar al de Estados Unidos.
La mayor integración atraerá inversión extranjera directa orientada a la exportación
La inversión extranjera directa (IED) es una fuente importante de financiamiento externo, pero también es fundamental para aumentar la integración de la economía en las cadenas globales de valor. En muchos mercados emergentes, el suministro de las filiales nacionales de las multinacionales es una de las vías más prometedoras para que muchas pequeñas y medianas empresas incrementen su integración hacia delante en las cadenas globales de valor (López González, 2017[36]). Esto puede servir de puente para la transferencia de conocimiento y de aprendizaje, para que las empresas nacionales se adapten a las nuevas tecnologías, a los métodos de producción o a mejores prácticas de gestión. Asi la presencia de empresas multinacionales también puede contribuir a un mejor desempeño de la productividad (Arnold, Javorcik and Mattoo, 2011[37]; Blalock and Gertler, 2009[38]). Por otro lado, la IED también incrementa la presencia de insumos intermedios extranjeros en la economía nacional, facilitando así el acceso a nuevas tecnologías y nuevos conocimientos y aumentando la productividad y las exportaciones de las empresas nacionales (Lopez Gonzalez, 2016[39]).
A diferencia de las altas barreras arancelarias y no arancelarias, Argentina tiene bajas restricciones a la IED y se sitúa en un puesto bastante bajo con respecto al promedio de la OCDE en el Índice de Restrictividad Regulatoria a la IED. No obstante, durante la última década ha atraído mucho menos IED que otros países de América Latina, como México o Brasil (Gráfico 1.20). Esto se explica, principalmente, por la inestabilidad macroeconómica y política, por la baja calidad de las infraestructuras y por las altas barreras al comercio internacional. Otros factores clave que influencian en la IED son los costos de la mano de obra, la calidad institucional (corrupción, estado de derecho), las competencias o la protección de la propiedad intelectual (Cadestin, Gourdon and Kowalski, 2016[5]).
El motivo de la entrada de IED es una variable clave para en sus efectos en la economía nacional. La inversión directa motivada por el acceso al mercado busca sobre todo en el suministro del mercado nacional, a menudo atraído por los precios comparativamente altos que rigen en este mercado, como en el caso de Argentina. En cambio, cuando las empresas extranjeras invierten para mejorar su eficiencia, se benefician de la ventaja comparativa de un país – por ejemplo, por los recursos naturales, la oferta de la mano de obra cualificada o los acuerdos internacionales – lo cual les permite ser más competitivas y exportar a mercados internacionales. Dado que la competencia es mayor en los mercados internacionales, las empresas que hacen inversiones extranjeras directas en busca de eficiencia tienen un fuerte incentivo para utilizar insumos y bienes de capital de alta calidad para su producción, así como las tecnologías más avanzadas. Esto explica por qué, en la economía nacional, los efectos indirectos en materia de conocimientos y tecnología, así como los efectos para la productividad, el empleo y el comercio son mucho mayores en el caso de las inversiones orientadas a la eficiencia que en el caso de las orientadas al mercado (Barrientos, Gereffi and Rossi, 2011[40]).
Stock de inversión extranjera directa como proporción del PIB para 2017 (en %)
Fuente: CEPAL y base de datos agregados de IED de la OCDE.
Dado que la inversión extranjera directa en busca de mercados se centra exclusivamente en el mercado interno, se siente inclusive atraída por la protección de los mercados internos, que hace que aumenten los precios internos y los ingresos económicos de los productores. Por el contrario, las inversiones que buscan la eficiencia, que dependen en gran medida de la importación de insumos y bienes de capital, son sensibles a las elevadas barreras a la importación. Al analizar la composición sectorial del stock de inversión extranjera directa de Argentina para 2017, parece que los flujos de IED en la última década se han dirigido principalmente a sectores con una protección relativamente alta contra las importaciones; entre otros, automóviles, productos farmacéuticos, productos químicos y metalurgia (Gráfico 1.21). Sin embargo, Argentina también ha atraído IED en sectores en que tiene una ventaja comparativa relativa, tales como alimentos y bebidas, minería, extracción de petróleo y gas, así como derivados del petróleo.
El análisis empírico realizado para este capítulo sugiere que las entradas de IED en sectores específicos desde 2005 han tendido a aumentar con la mayor protección contra las importaciones (Anexo 1.A4). Esto sugiere que los flujos de inversión extranjera directa hacia Argentina se orientan principalmente al mercado interno, posiblemente para aprovechar las rentas económicas generadas por la alta protección de las importaciones. Dado que este tipo de IED ofrece un menor potencial de difundir nueva tecnología y nuevos conocimientos en la economía nacional, en comparación con las inversiones orientadas a la búsqueda de eficiencia, reducir las barreras a la importación podría permitir que Argentina atrajera más IED orientada a la exportación, lo que tendría importantes efectos positivos para la productividad y el empleo (Barrientos, Gereffi and Rossi, 2011[40]).
Argentina tiene potencial para convertirse en un destino atractivo para la IED en busca de eficiencia. Un huso horario cercano al de Estados Unidos o Europa –fundamental para las empresas que requieren comunicaciones en tiempo real con los clientes o con la central– y un buen conocimiento de inglés entre los titulados superiores son ventajas estratégicas, y las empresas internacionales todavía no le han sacado el máximo partido. En especial, los servicios prestados a las empresas, los servicios informáticos o de software son sectores atractivos que ya están en auge en Argentina, pero que no son objeto de mucha IED. Otros sectores prometedores para nueva IED son la minería y la energía, incluida la extracción de petróleo y gas, y las energías renovables, las industrias petroquímicas, así como el sector agropecuario y el de alimentos y bebidas.
Fuente: Banco Central de la República Argentina (2018).
Además, inclusive algunas de las industrias que han crecido en base de la alta protección podrían empezar a ser atractivas para la IED en busca de eficiencia. Por ejemplo, la industria farmacéutica y de instrumental médico ha estado creciendo mucho y ya está exportando a muchos otros países latinoamericanos. Sin embargo, para que estas industrias protegidas, al igual que otras, prosperen en el futuro y atraigan inversiones en búsqueda de eficiencia, es fundamental reducir las barreras comerciales y permitir el acceso a una mayor variedad de insumos, más baratos y de mayor calidad.
Asimismo, para atraer más IED y de mayor calidad, la estabilidad macroeconómica y política a largo plazo es fundamental. Es importante que la reforma tributaria de 2017 se implemente en los próximos cinco años, ya que el actual sistema tributario distorsionador e injusto sigue siendo uno de los principales obstáculos para hacer negocios en Argentina (Schwab, 2018[41]). Un compromiso firme y decisivo para fortalecer el estado de derecho y luchar contra la corrupción contribuiría asimismo a aumentar la confianza en las instituciones públicas, especialmente si tenemos en cuenta que el sistema de contratación pública y planificación de infraestructuras del Gobierno anterior ha quedado expuesto a importantes acusaciones de corrupción. Además, cabe mejorar la eficiencia del sistema judicial para la solución de disputas, ya que es uno de puntos que los inversores mencionan como un impedimento importante para hacer negocios en Argentina (Schwab, 2018[41]).
Por último, la reciente depreciación real del peso argentino ha aumentado considerablemente la competitividad internacional y el atractivo de Argentina para la IED y puede ser una buena oportunidad no solo para atraer más inversión, sino para atraer nuevas formas de inversión (Gráfico 1.23).
La definición de una agenda política concreta para la integración exige una reflexión sobre las opciones de reforma de la política comercial, habida cuenta de los acuerdos y las obligaciones actuales de Argentina. También se impone una reflexión sobre el papel de las negociaciones internacionales y, por último, para maximizar los beneficios del comercio es importante marcar el tempo adecuado de las reformas.
Margen para reducir la protección del comercio con y sin socios del Mercosur
Argentina es miembro del Mercosur, lo que ha contribuido a fortalecer sus vínculos comerciales con los demás miembros, en particular, con Brasil. Al mismo tiempo, el intercambio de bienes y servicios con el resto de la región es escaso (IMF, 2017[42]). Las negociaciones comerciales bilaterales entre el Mercosur y sus socios comerciales externos serían una forma obvia de avanzar, dado que ofrecen un mejor acceso a los mercados. Los aranceles de las exportaciones argentinas en promedio se sitúan en el 4,1%, pero esta cifra oculta una importante heterogeneidad. Algunos mercados de exportación prometedores para los productos agropecuarios y alimentarios argentinos, como China y la India, imponen aranceles medios a los alimentos y las bebidas del 12% y el 65%, respectivamente. Además de los aranceles, las exportaciones argentinas también se enfrentan a medidas no arancelarias particularmente elevadas, con un equivalente ad valorem promedio de alrededor del 20% (Cadot, Gourdon and van Tongeren, 2018[13]).
Históricamente, el Mercosur no ha seguido una estrategia activa de búsqueda de nuevos acuerdos comerciales con otros países. Solo ha firmado acuerdos bilaterales que abarcan alrededor del 10% del PIB mundial. En comparación, Perú y Chile son signatarios de acuerdos comerciales que abarcan alrededor del 70-80% del PIB mundial. Ahora bien, la postura tradicionalmente pasiva del Mercosur ha cambiado recientemente, con negociaciones comerciales en curso o previstas con la Unión Europea, la Comunidad Andina, la Alianza del Pacífico, Corea del Sur y Canadá. En particular, un acuerdo comercial con la Unión Europea podría marcar un punto de inflexión, ya que implicaría la integración con un espacio económico amplio y competitivo. Sin embargo, ese acuerdo queda todavía lejos, entre otros por la resistencia europea en el ámbito de la agricultura.
Argentina debería adoptar una postura de liderazgo en estas iniciativas, ya que la reducción de las barreras comerciales en los destinos de exportación actuales y potenciales podría dar un impulso significativo a sus exportaciones. En particular, debería centrar sus esfuerzos en reducir las medidas no arancelarias en los mercados de exportación, ya que resultan especialmente onerosas para los productos agropecuarios y alimentarios, así como para otros productos de exportación importantes de Argentina (Recuadro 1.3). Entre los temas de particular interés para Argentina se encuentran las restricciones cuantitativas de las importaciones, la armonización de las normas de productos entre países o el reconocimiento mutuo de los sistemas de certificación para la evaluación de la calidad de los productos (Maskus and Wilson, 2001[43]).
Las negociaciones también deberían incluir al sector servicios. Los servicios de tecnología de la información, los programas informáticos y otros servicios prestados a las empresas representan el 10% del total de las exportaciones de bienes y servicios, y se enfrentan a importantes restricciones al comercio de servicios en los principales mercados de exportación, así como en los mercados potenciales (Gráfico 1.22).
Fuente: Base de datos Restrictividad del Comercio de Servicios de la OCDE.
Al mismo tiempo, el lentísimo ritmo al que a veces avanzan las negociaciones comerciales y el riesgo de que no conduzcan a un acuerdo significativo implican que no sea adecuado apostarlo todo a las negociaciones bilaterales. Argentina no puede permitirse el lujo de esperar de brazos cruzados la conclusión de un importante acuerdo comercial bilateral. Habida cuenta de lo cerrada que está su economía y de la magnitud de los posibles beneficios de una mayor integración en la economía mundial, sus esfuerzos por reducir las barreras comerciales deberían ir más allá de las negociaciones bilaterales. Muchos países asiáticos, así como Chile, han seguido una estrategia de liberalización unilateral, además de acuerdos regionales y bilaterales, y a menudo se ha optado por reducir los aranceles con el fin de atraer inversión (Baldwin, 2006[44]).
A corto plazo, Argentina tiene varias vías para reducir sus barreras comerciales. En primer lugar, podría utilizar plenamente el margen existente para reducciones arancelarias en el marco del actual acuerdo Mercosur. Los países miembros tienen derecho a introducir cambios unilaterales en los aranceles comunes en aproximadamente el 30% de las líneas arancelarias. Implementado de manera estratégica, esto podría tener un impacto considerable (Olarreaga and Soloaga, 1998[45]). En segundo lugar, el acuerdo del Mercosur no impide que los países miembros modifiquen sus medidas no arancelarias (Bown and Tovar, 2016[46]). En tercer lugar, Argentina podría colaborar con los socios comerciales del Mercosur para explorar posibles áreas de consenso con respecto a reducciones unilaterales del arancel exterior común del bloque.
Encontrar la secuencia adecuada
La rápida materialización de los efectos positivos y la minimización de los costos de ajuste dependen fundamentalmente de la secuencia de las reformas políticas. Sin embargo, si bien algunas reformas comerciales pueden no formar parte de un posible primer conjunto de medidas, no se debería esperar demasiado, ya que el actual entorno macroeconómico brinda una oportunidad única para reducir las barreras a la importación. La depreciación real del peso Argentino ha incrementado la competitividad internacional de las empresas, lo que mitiga sustancialmente los costos de ajuste que algunos sectores y algunas empresas afrontarían debido a la creciente competencia de las importaciones (Gráfico 1.23).
Nota: Una disminución en el tipo de cambio real indica que los precios en dólares estadounidenses (USD) de los productos argentinos disminuyen en relación con los precios de los productos extranjeros (izquierda), lo que implica que la economía argentina ha ganado competitividad en los mercados extranjeros. El eje de la derecha muestra el valor del tipo de cambio nominal en USD por peso argentino (ARS).
Fuente: Base de datos analítica (ADB) de la OCDE.
A la luz de las fuertes evidencias empíricas en favor de los beneficios de un mejor acceso a los insumos, los sectores que proporcionan insumos intermedios clave a otros sectores de la economía, pero también bienes de capital, deberían ser la prioridad. Esto beneficiaría a un espectro amplio de sectores y, a su vez, contribuiría a impulsar las exportaciones, ya que con un mayor acceso a la tecnología moderna incorporada en los insumos extranjeros, las empresas locales podrían ser más productivas y competitivas en los mercados mundiales (Amiti and Konings, 2007[1]).
La reducción de las medidas no arancelarias –como las licencias de importación no automáticas– también podría anticiparse, ya que son particularmente poco transparentes y a veces otorgan un nivel de protección que excede la de los aranceles. Además, Argentina está en condiciones de eliminar las medidas no arancelarias sin demora y sin necesidad de consultar a sus socios. Esto abre la posibilidad de una revisión completa de las licencias de importación no automáticas con vistas a limitarlas al mínimo, por ejemplo, a los ámbitos relacionados con temas de salud pública.
La reducción de los aranceles en los sectores intermedios y la eliminación de la mayoría de las medidas no arancelarias sería un obvio primer paso, y podría ser inmediato. En el contexto tributario actual, cabe tener en cuenta que esto no ocasionaría pérdidas fiscales significativas, ya que los ingresos arancelarios totales ascienden actualmente a alrededor del 0,7% del PIB y los efectos sobre la productividad de una mejor integración probablemente provocarían una expansión de la actividad y un aumento de los ingresos fiscales. Las estimaciones realizadas para el presente informe indican que la reducción de las actuales barreras comerciales a los niveles medios de tres países de la región (Chile, Colombia y México) se traduciría en un aumento anual del PIB per cápita de alrededor del 1,3% en los próximos diez años (Tabla 1, Perspectivas de las principales políticas).
Además, algunos insumos intermedios y bienes de capital que no se producen en Argentina están sujetos a la protección contra las importaciones. Por ejemplo, el Gobierno ha reducido recientemente los aranceles para algunos bienes intermedios y de capital seleccionados con alto contenido tecnológico y sin producción nacional a alrededor del 2%. Para este tipo de productos, los costos de ajuste derivados de la eliminación total de las barreras a la importación serían mínimos. El régimen de admisión temporal, que permite a las empresas importar insumos sin pagar aranceles en caso de que el producto final se exporte, es un paso en la dirección correcta, pero debería ampliarse a las empresas que producen para el mercado interno.
Los sectores que no aportan insumos importantes a otras actividades – incluido la industria textil e indumentaria, que emplea a una gran parte de la mano de obra poco cualificada, a menudo en forma de empleo informal – podrían ser objeto de una reducción de la protección gradual, con preaviso y constante. Esto animaría a las empresas a mejorar sus tecnologías y a ser más competitivas. La comunicación de un calendario claro y creíble para eliminar de forma gradual las barreras al comercio podría ser un instrumento útil, aunque puede ser difícil contraer compromisos creíbles para reducir la protección. En la medida de lo posible, los compromisos internacionales – por ejemplo, en el contexto de las negociaciones bilaterales – podrían servir para este fin.
Entretanto, deberían aplicarse una serie políticas para mitigar el impacto social de la reducción de las barreras comerciales en los sectores restantes, en particular, aquellos en los que podrían perderse puestos de trabajo y cuyos trabajadores podrían tener que trasladarse a otros sectores. Esto quizá exija nuevas competencias y las políticas de formación dirigidas a los trabajadores de los sectores sensibles pueden tener un papel importante para facilitar la transición. Poner en marcha estas políticas activas de formación puede dar sus frutos, con independencia de las reformas de política comercial, ya que algunos sectores que pueden sufrir pérdidas de empleo – como textil e indumentaria – tienen una elevada proporción de empleo informal. Una mejor formación podría permitir que algunos de esos empleados encontraran un empleo formal en otros sectores de la economía.
Tras un cierto período de transición, la eliminación gradual y anunciada de los aranceles y las medidas no arancelarias para los bienes de consumo final puede contribuir en gran medida a aumentar la productividad y los salarios reales en Argentina, tanto por la aparición de nuevas oportunidades de empleo como por la disminución de los precios al consumo, con beneficios especialmente visibles para los hogares con menos recursos.
Aumentar el acceso a los mercados de las exportaciones argentinas
En paralelo a esta reducción unilateral de las barreras a la importación, Argentina podría negociar bilateralmente la reducción de las barreras en sus mercados de exportación relacionadas a medidas no arancelarias, como por ejemplo, las regulaciones técnicas y la aplicación de normas de productos (Recuadro 1.3). Las recientes y fructíferas negociaciones con China para que la carne argentina pudiera acceder a su mercado demuestran que existe un amplio margen para esas negociaciones bilaterales (Clarin, 2018[47]). Una mayor apertura del mercado chino para los productos alimentarios argentinos fortalecería las exportaciones, el empleo y la creación de valor agregado en la industria alimentaria argentina.
Otro buen ejemplo es que, tras 16 años, se ha puesto fin a la prohibición de limones argentinos y sus derivados en Estados Unidos, tras las negociaciones del Gobierno argentino en 2017 (Polansek, 2017[48]; Jouanjean, 2012[49]). Esta es una gran oportunidad para la producción de jugo de limón y limones de las provincias del norte de Argentina, en apoyo del empleo regional.
Por otra parte, los análisis efectuados para el presente estudio concluyen que las empresas argentinas con una certificación de calidad reconocida internacionalmente para sus productos tienen en promedio una productividad total de los factores un 2,1% mayor en comparación con las empresas que no cuentan con dicha certificación (Anexo 1.A2). Esto pone de relieve los beneficios potenciales que tendría la mejora del sistema nacional de pruebas de calidad y el reconocimiento internacional de las certificaciones de evaluación de la calidad emitidas por las autoridades argentinas.
Desde 2016, el Gobierno ha trabajado estrechamente con el sector privado para identificar productos y destinos prioritarios, generar información sobre posibles obstáculos y definir una estrategia para negociar el acceso a los mercados extranjeros. Desde enero de 2016, el acceso al mercado de 160 productos ha mejorado en más de cuarenta países. Estas medidas se han complementado recientemente con una estrategia nacional de exportación (Argentina Exporta) que, entre otras cosas, cuenta con un sistema nacional de calidad de los productos recientemente creado para velar por el cumplimiento de las normas de los productos en los mercados de exportación. Otros temas sobre la mesa son el acceso al financiamiento, la infraestructura, la facilitación del comercio, la promoción de las exportaciones y la difusión de las mejores prácticas a través de redes empresariales.
Las medidas no arancelarias – como las normas de productos y los reglamentos técnicos – han adquirido mayor importancia en los países avanzados en comparación con los aranceles, que están en mínimos históricos (Baldwin and Evenett, 2009[8]). Aunque las normas de productos se imponen para superar las deficiencias del mercado y proteger la salud de los consumidores nacionales, pueden constituir un importante obstáculo a la importación, en particular, para las exportaciones de los mercados emergentes (Maskus and Wilson, 2001[43]). Según estudios empíricos recientes, las normas de productos y su aplicación también se han utilizado para proteger a la industria de las economías avanzadas (Trefler, 1993[50]; Essaji, 2008[51]; Grundke and Moser, 2019[11]).
Algunas exportaciones argentinas han sido objeto de denegación de entrada a ciertos mercados por incumplir ciertas normas de productos de Estados Unidos y la Unión Europea (Gráfico 1.24). Aunque el número de envíos rechazados per se no da información precisa sobre el volumen de comercio rechazado, los efectos negativos de esas denegaciones de importación sobre la reputación de otras empresas exportadoras del mismo sector son evidentes; reducen el acceso al mercado y, con ello, las exportaciones (Jouanjean, Maur and Shepherd, 2012[52]; Grundke and Moser, 2019[11]). Esto afecta, en particular, a los exportadores de los mercados emergentes, lo que pone de relieve la necesidad de adoptar un enfoque global para mejorar los sistemas de normalización de los productos y fomentar la capacidad de cumplimiento, centrándose en los sectores y no en productos individuales. Esto también implica el establecimiento de un sistema de evaluación de la calidad de los productos, que emita certificados reconocidos por las autoridades competentes de los mercados de exportación.
Número de envíos de productos argentinos que no pudieron entrar en mercados de exportación principales debido al incumplimiento de normas de productos
Nota: La base de datos del sistema de alerta rápida para alimentos y piensos (RASFF) de la UE solo publica las denegaciones y notificaciones de importaciones de la UE de alimentos y productos para la alimentación animal. Por tanto, los demás productos del sector manufacturero no se incluyen en esta base de datos. La base de datos de la Administración de Alimentos y Medicamentos de Estados Unidos (FDA) incluye información sobre la denegación de importación de productos alimentarios, farmacéuticos, cosméticos, dispositivos médicos y una gama más amplia de productos electrónicos.
Fuente: Base de datos RASFF para las denegaciones de la UE y base de datos de la FDA Import Refusals Report (IRR) [Informe de denegación de importaciones] para Estados Unidos.
En Estados Unidos, Argentina se enfrenta principalmente a problemas de acceso a los mercados con sus exportaciones de productos farmacéuticos y dispositivos médicos (Tabla 1.3). En general, los motivos para denegar la importación son cuestiones relacionadas con los requisitos de certificación o el etiquetado de los productos. Por lo tanto, parece que no existen problemas fundamentales en la estructura productiva que impidan a Argentina producir con la calidad necesaria para los mercados estadounidenses. En apoyo de los productores nacionales de productos farmacéuticos y dispositivos médicos, el Gobierno argentino debería poner en marcha una iniciativa integral para iniciar una estrecha cooperación de las autoridades argentinas con la FDA de Estados Unidos con vistas a evaluar la calidad de los productos. De este modo se reducirían los costos de información y cumplimiento para los productores nacionales en lo que respecta a las prescripciones de certificación, de aparición en determinadas listas y de etiquetado. Esto representaría un apoyo mucho más rentable y efectivo para esta industria que las altas barreras a la importación que aún persisten para los medicamentos y el instrumental médico (que perjudican a los consumidores nacionales y aumentan los costos del sistema de salud pública de Argentina).
Cinco categorías de productos más rechazadas y cinco razones más aducidas cuando se deniega la entrada a productos argentinos en los mercados estadounidenses (2002-2018)
Nota: La base de datos de la FDA de Estados Unidos incluye información sobre la denegación de importación de productos alimentarios, farmacéuticos, cosméticos, dispositivos médicos y una gama más amplia de productos electrónicos.
Fuente: Base de datos IRR de la FDA de Estados Unidos.
En la UE, los frutos de cáscara, la carne y los productos para la alimentación animal procedentes de Argentina experimentan ciertos problemas para entrar en el mercado (Tabla 1.4). Los esfuerzos políticos para aumentar el acceso al mercado de la UE deberían centrarse principalmente en mejorar los sistemas sectoriales específicos de control de la calidad de los productos. El incumplimiento de una sola empresa exportadora puede perjudicar a la reputación de todo el sector, con importantes efectos negativos para todas las exportaciones a la UE.
Cinco categorías de productos más rechazadas y cinco razones más aducidas cuando se deniega la entrada a productos argentinos en los mercados de la Unión Europea (2002-2018)
Nota: La base de datos RASFF de la UE solo publica las denegaciones y notificaciones de importaciones de alimentos y productos para la alimentación animal. Por tanto, los demás productos del sector manufacturero no se incluyen en esta base de datos.
Fuente: Base de datos RASFF de la UE.
En este contexto, Argentina debería tratar de seguir avanzando en la facilitación del comercio, lo que podría reducir considerablemente los costos de las empresas exportadoras (Gráfico 1.25). Las cargas administrativas sobre las exportaciones e importaciones son mayores que en Brasil, Chile o México, y la eficiencia del despacho aduanero y fronterizo en Argentina ha disminuido fuertemente durante la última década, según el Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial. La armonización de los procedimientos en un único documento electrónico y la consolidación de la información y las certificaciones de diversas autoridades, como las aduanas o la sanidad y la agricultura, puede aumentar significativamente la eficiencia de las aduanas y reducir los costos asociados (Sarmiento, Lucenti and Garcia, 2010[53]).
Escala del índice de 0 a 2 (mejor rendimiento)
Nota: Los datos corresponden al año 2017.
Fuente: Base de datos Facilitación del comercio de la OCDE.
Argentina ya ha dado un paso importante en esta dirección al lanzar la primera fase de implementación del mecanismo Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE), que ya incluye más de 280 procedimientos administrativos y reduce el tiempo invertido en estos procedimientos en un 65%. La plena aplicación está prevista para 2020 (Iglesias, 2018[54]). Seguir modernizando y simplificando los procedimientos aduaneros es crucial para mejorar los resultados de exportación (Moïsé and Sorescu, 2013[55]). También sería útil para que se redujeran los casos de corrupción, especialmente mediante el establecimiento de procedimientos en línea que eliminen la interacción personal. Para las pequeñas empresas (con exportaciones de hasta 600 000 USD al año), el Gobierno también ha creado un programa para simplificar la logística de exportación (Exporta Simple).
Más allá de simplificar los procedimientos aduaneros, una forma rentable de facilitar el comercio es mejorar los mecanismos de cooperación de las distintas administraciones del país y con los países vecinos y terceros países (Gráfico 1.25). El aumento de la cooperación con los organismos fronterizos de otros países y la celebración de acuerdos de reconocimiento mutuo en relación con las certificaciones para la evaluación de la calidad de los productos facilitaría considerablemente las importaciones y las exportaciones (Recuadro 1.3). Además, un intercambio sistemático de los resultados de las inspecciones de los organismos encargados de la aplicación de las normas de productos entre los países vecinos mejoraría el análisis de riesgos y la eficacia de los controles fronterizos, y facilitaría el comercio intrarregional. El sistema de alerta rápida para alimentos y piensos (RASFF) establecido por los Estados miembros de la UE podría servir de ejemplo. También sería positivo para Argentina que se armonizaran los requisitos de datos y control de documentos entre los organismos nacionales que participan en la gestión del comercio transfronterizo, igual que lo han hecho otros países de la región, como Perú y México.
Cabe reconocer que la apertura comercial suele conjugar ventajas a mediano plazo, como el aumento y la mejora de los puestos de trabajo, con costos de ajuste a corto plazo, puesto que se perderá empleo en algunas empresas, sectores y regiones y en otros, se creará. Las políticas pueden contribuir considerablemente a reducir la carga que conlleva dicho ajuste para los hogares humildes y vulnerables, y a garantizar que todos los argentinos se beneficien del comercio internacional. En particular, resulta crucial que aquellos que puedan atravesar dificultades inicialmente durante la transición obtengan las ayudas adecuadas para encontrar nuevas oportunidades laborales. Este aspecto reviste además especial importancia para obtener apoyo político a una mayor integración en la economía mundial.
Las políticas encaminadas a facilitar la transición pueden presentar varias dimensiones. La más urgente es proteger a los trabajadores durante ese período, garantizando una protección social adecuada, pero también oportunidades de formación apropiadas. Dichas políticas deben tener en cuenta además la dimensión regional de la transformación estructural, puesto que las industrias que gozan de gran protección muchas veces se concentran en regiones específicas (por ejemplo, la industria electrónica en la provincia de Tierra del Fuego, o la industria textil en el Gran Buenos Aires). El Gobierno central debería coordinar atentamente las políticas necesarias con los Gobiernos provinciales, en especial habida cuenta de que estos últimos ostentan las competencias principales en materia de educación y capacitación. Eso les otorga a las provincias un papel fundamental en la transformación estructural.
Además, las políticas estructurales pueden atenuar las fricciones y facilitar la transformación de la economía (Recuadro 1.4). Reducir la protección de las importaciones implicará una reasignación cosiderable de recursos –es decir, mano de obra y capital– entre los diferentes sectores, así como entre las diferentes empresas de un mismo sector. Facilitar esta reasignación de recursos es requisito indispensable para aprovechar las ventajas de una integración más sólida. En dicho contexto, reviste especial importancia que el mercado laboral y el mercado de productos funcionen correctamente. Por último, la innovación es uno de los pilares de la productividad y la competencia a largo plazo, y un buen planteamiento de las políticas contribuye de manera esencial al fortalecimiento de los incentivos a la innovación. La correcta implementación de estas reformas estructurales complementarias influirá en la magnitud de los costos de ajuste que soportarán a corto plazo los trabajadores de sectores que compiten con importaciones y empresas menos productivas (Winters, Mcculloch and Mckay, 2004[56]).
Las transformaciones estructurales observadas en diferentes países de la OCDE pueden ofrecer información útil sobre cómo facilitar ajustes en los cambios de la estructura económica a través de las políticas. Los casos del País Vasco, en España, y de la cuenca del Ruhr, en Alemania, son ejemplos de la aplicación de un paquete de políticas coherente y estable encaminadas a facilitar la transformación, y generar empleo y oportunidades en nuevas actividades.
En los años 70 y 80, el País Vasco experimentó una importante reestructuración de su economía tras el declive de sectores tradicionales como la industria metalúrgica, la construcción naval y las herramientas mecánicas, lo que provocó altas tasas de desempleo. Las políticas regionales se centraron en la mejora tecnológica como vía para restaurar la competitividad internacional del sector manufacturero. Entre las medidas que se tomaron estuvo el fortalecimiento de la infraestructura tecnológica, que era deficiente, la promoción de actividades de I+D por parte de las empresas, la creación de parques tecnológicos y la implantación de programas de formación para trabajadores e investigadores (OECD, 2011[57]). Esta estrategia, que se aplicó de forma estable y continuada a lo largo del tiempo, finalmente dio sus frutos. El País Vasco dispone actualmente de un sólido sistema de innovación orientado a las empresas y posee un gran valor tecnológico en maquinaria y equipamiento. El nivel de I+D de las empresas duplica la media nacional y se sitúa además en el 25% más elevado de las regiones y los países de la OCDE (OECD, 2014[58]). El desempeño de las exportaciones de esta región ha mejorado notablemente, gracias a bienes con un contenido tecnológico más elevado (como los del sector aeronáutico o el de las telecomunicaciones) y también debido a las labores de innovación llevadas a cabo en industrias tradicionales, como el sector de la automoción y de las herramientas mecánicas. Los sectores intensivos en conocimientos también han ganado peso, en particular en ámbitos vinculados a la manufactura (por ejemplo, la ingeniería y la consultoría). El País Vasco es ahora la comunidad con la tasa de desempleo más baja de España y su PIB per cápita se sitúa un 25% por encima del promedio de la Unión Europea.
La cuenca del Ruhr fue una de las regiones industriales más importantes de Europa, con una potente industria minerometalúrgica. Debido a la contracción de la demanda mundial y a la pérdida de competitividad internacional, la región del Ruhr se enfrentó al desafío de tener que reestructurar su economía y para ello, las políticas regionales pasaron a centrarse en la tecnología medioambiental. Las empresas abandonaron la explotación del carbón y del acero e invirtieron en construcción de centrales, servicios de control y tecnología medioambiental. Optaron por el campo de la tecnología medioambiental porque habían estado buscando nuevas formas de reducir los niveles de contaminación provocados por las industrias tradicionales de explotación del carbón y del acero (Galgóczi, 2014[59]). Puesto que dichas industrias precisaban importantes recursos energéticos y generaban gran cantidad de residuos, esta región se benefició de una ventaja comparativa en cuanto a suministro energético y eliminación de residuos. Aprovechando dicha ventaja comparativa, se hizo hincapié en estimular las actividades de I+D en los campos de los recursos renovables, el reconversión profesional y la combustión de residuos. En la actualidad, la región del Ruhr es el principal centro de investigación tecnológica ambiental de Alemania, que cuenta con el respaldo de universidades locales, centros de investigación y empresas locales. Las políticas de empleo también formaron parte de esta estrategia, ya que organismos especializados en orientación laboral y formación se encargaron de facilitar la transición de los trabajadores afectados dentro del mercado de trabajo. La estructura de empleo de la zona experimentó un cambio enorme, puesto que a principios de los años 70, el sector manufacturero y el de servicios respondían de un 60% y un 36% de los puestos de trabajo respectivamente. En el año 2000, un 33% de la fuerza de trabajo total se encontraba ocupada en el sector manufacturero y un 65% en el de servicios.
Mejorar la formación y la protección social
La apertura a la economía mundial suele beneficiar a los segmentos de población más pobres de las economías emergentes (Porto, 2006[15]). A mediano plazo, los trabajadores pueden disfrutar de nuevas oportunidades laborales, puesto que existe una mayor probabilidad de que los puestos de trabajo creados en empresas exportadoras sean formales y estén mejor remunerados. Las empresas exportadoras de Argentina pagan salarios un 31% más elevados que las no exportadoras (Brambilla, Depetris Chauvin and Porto, 2017[23]). Sin embargo, algunos trabajadores tendrán que buscar un nuevo empleo a consecuencia de las reasignaciones. Argentina presenta elevadas tasas de rotación del personal, ya que más de un 18% de los empleados cambia de trabajo en el plazo de un año (Pieczynski, 2016[60]). Así pues, el incremento de la tasa de rotación del personal durante el período de ajuste no supone una carga inasumible para quienes encuentran un nuevo empleo en su mismo sector. No obstante, si la contracción afecta a todo un sector y eso obliga a los trabajadores a adquirir nuevas competencias o trasladarse a otro punto geográfico, los costos del ajuste pueden ser más importantes.
En dicha coyuntura, intensificar las políticas activas de empleo y ofrecer oportunidades de formación constituyen medidas políticas esenciales. La formación puede ayudar a los trabajadores a prepararse para nuevos puestos de trabajo en sectores en expansión e incluso aumentar sus posibilidades de acceder a trabajos mejor remunerados. El gasto de Argentina en políticas activas de empleo se sitúa solo ligeramente por debajo del promedio de la OCDE, pero si miramos especificamente las políticas activas que incluyen medidas de formación, el gasto asciende aproximadamente a la mitad de lo que se destina en la OCDE (Gráfico 1.26). Aumentar la oferta de oportunidades de formación, incluyendo a los adultos que actualmente se encuentran fuera del mercado laboral, podría exigir un incremento del gasto en cursos de formación. Una posibilidad en ese sentido sería reasignar parte de los recursos destinados a programas de obras públicas, que representan casi un 80% del gasto en políticas activas de empleo de Argentina (ILO, 2016[61]).
Las políticas de formación pueden repercutir de forma duradera en la empleabilidad, al mejorar las posibilidades de generación de ingresos de sus beneficiarios. Las ventajas pueden ser considerables, en especial en el caso de las mujeres (Bergemann and Van Den Berg, 2006[62]). Entre las posibles medidas de capacitación se encuentran cursos formales de educación para actualizar las competencias cognitivas de carácter general, por medio de programas educativos de formación general para adultos, ya que, en el caso de muchos trabajadores con una escasa cualificación, el traslado a otros puestos de trabajo o profesiones exigiría un nivel superior de competencias cognitivas (Bechichi et al., 2018[63]). Por otra parte, también implica una reconversión profesional y el aprendizaje de nuevas tareas y competencias específicas del puesto de trabajo, coordinando atentamente el contenido y la implementación de la formación necesaria con el sector privado y abordando necesidades en cuanto a competencias de cara al futuro.
Fuente: Base de datos de la OCDE sobre partícipes y gasto público en políticas del mercado de trabajo; OIT.
Varios países latinoamericanos, entre otros Chile, han conseguido que las políticas del mercado de trabajo sean más eficaces añadiendo un componente activo de empleo, como es la capacitación y la educación, a programas existentes de transferencias condicionadas en efectivo (Cecchini and Madariaga, 2011[64]). Las transferencias en efectivo proporcionan apoyo económico en momentos de necesidad, pero pueden resultar más eficaces si se les añade un componente de capacitación que aumente las probabilidades de los participantes de encontrar oportunidades de generación de ingresos más autónomas y sostenibles.
Argentina ha tenido una experiencia positiva con este tipo de programas. Tal como indican los análisis empíricos, la participación en un programa que combina una transferencia en efectivo con la capacitación lleva aparejadas una mejora de los salarios y más probabilidades de acceder al empleo formal (Lopez Mourelo and Escudero, 2017[65]). Por lo tanto, ampliar este tipo de programas puede constituir una medida eficaz para ayudar a los más afectados por el proceso de reasignación iniciado por la economía argentina y, al mismo tiempo, capacitar a los participantes para que puedan incorporarse a los nuevos puestos de trabajo que creará el país. Las transferencias en efectivo creadas recientemente para adultos que retoman sus estudios o realizan cursos de formación profesional son una medida en este sentido de la que ya se han beneficiado 260 000 adultos.
Otro programa reciente del gobierno (“Programa de Transformación Productiva”) se centra directamente en las consecuencias de la transformación estructural y apoya la reconversión profesional de trabajadores desplazados en colaboración con el sector privado, abordando los cambios en las competencias de trabajadores que este necesita (Recuadro 1.4). No obstante, este programa de reconversión profesional solo se ha financiado hasta el momento con fondos públicos y su alcance es todavía limitado.
Una reducción unilateral de los aranceles provocaría contracciones y pérdidas de empleo moderadas en los sectores del textil y la confección, los productos elaborados de metal, los equipos electrónicos y la maquinaria y el equipo (Tabla 1.2 y Tabla 1.A.6). El costo que implica reubicar a los trabajadores afectados en otros sectores, que ampliarían su producción y el empleo tras los recortes arancelarios, dependerá de si el nuevo puesto de trabajo les exige competencias diferentes a las de su antiguo empleo.
En estudios previos de la OCDE se han analizado las disparidades que presentan las profesiones y los sectores en términos de competencias cognitivas de carácter general y específicas de cada tarea laboral (Bechichi et al., 2018[63]). Estos datos permiten evaluar el nivel de reconversión profesional necesario para un traslado a sectores en expansión (Tabla 1.5). Según dicho estudio, muchos de los cambios de empleo que podrían producirse en Argentina se dirigirían a sectores que exigen un nivel similar de competencias cognitivas, por lo que no sería necesaria una formación adicional en este sentido. La excepción serían los actuales trabajadores del sector del textil, la piel y el calzado, que podrían precisar cursos de formación equivalentes a un semestre escolar aproximadamente (o unos cuatro puntos en competencias de la evaluación PIAAC) (Bechichi et al., 2018[63]). Una gran parte de la fuerza de trabajo del sector textil, cuero y calzado de Argentina realiza su actividad de manera informal y presenta una baja cualificación. Por eso, las estimaciones presentadas, basadas en los promedios de los sectores correspondientes a países de la OCDE y a otros no pertenecientes a esta, podrían ser demasiado optimistas en cuanto a las necesidades de cursos de formación y reconversión profesional de los trabajadores afectados en el sector textil, cuero y calzado.
Según las disparidades de competencias cognitivas y específicas de la tarea laboral entre los distintos sectores y las reasignaciones del empleo previstas
Nota: Los cuatro sectores de la columna de la izquierda son aquellos en los que se prevé una pérdida de empleo por un recorte arancelario a los niveles mínimos entre los países del G20 (véase la Tabla 1.2 y la tabla A.1.6). La columna del medio muestra los tres sectores que generan empleo con la menor diferencia en términos de competencias cognitivas y específicas de las tareas laborales. Los indicadores de competencias cognitivas y específicas de las tareas laborales se basan en la encuesta de Evaluación de Competencias de Adultos (PIAAC) de la OCDE (Grundke et al., 2017[67]). Las competencias cognitivas abarcan la comprensión lectora, la comprensión matemática y la resolución de problemas en entornos digitales. Entre las competencias específicas de las tareas laborales están las competencias en cuanto a TIC y también de gestión y comunicación, contabilidad y ventas, capacidad de organización, comprensión matemática avanzada y disposición al aprendizaje. Las diferencias promedio en cuanto a competencias por sector se calculan con respecto al conjunto de 31 países de la OCDE y no pertenecientes a esta incluidos en la encuesta PIAAC (Bechichi et al., 2018[63]). Puede que las disparidades en competencias subestimen la verdadera labor de reconversión profesional que requieren los cambios de empleo, dado que los indicadores sobre competencias no pueden abarcar todas las dimensiones y las áreas de conocimiento que exigen los puestos de trabajo.
Fuente: Cálculos de la OCDE a partir de indicadores de competencias que se construyeron utilizando la encuesta de Evaluación de Competencias de Adultos (PIAAC) de la OCDE (Bechichi et al., 2018[63]; Grundke et al., 2017[67]).
La reconversión profesional de los trabajadores de los otros tres sectores en contracción se limitaría principalmente a competencias específicas del puesto de trabajo y las tareas laborales, lo que exige una atenta coordinación con el sector privado. Los sectores en expansión más próximos en cuanto a competencias a aquellos que se están contrayendo son la agricultura y otros sectores manufactureros. Los sectores de servicios también generarían más empleo en una economía más integrada, aunque las competencias necesarias para el traslado a estos serían superiores (Tabla 1.5). Puesto que el análisis no incluye indicadores pormenorizados respecto a los ámbitos de conocimiento de los puestos de trabajo, podría haberse subestimado la verdadera labor de reconversión profesional que sería necesaria para los cambios de empleo (OECD, 2018[66]).
El análisis anterior utiliza información sobre los requisitos en cuanto a competencias de profesiones y sectores procedente de la Evaluación de Competencias de Adultos (PIAAC) de la OCDE. Puesto que Argentina no participa en la encuesta PIAAC, se ha recurrido a los promedios de diferentes países. Si Argentina participase en la próxima ronda de dicha encuesta de la OCDE, el análisis podría mejorar.
El “Programa de Transformación Productiva” y la reducción de los aranceles a la importación de computadores y portátiles
En noviembre de 2016, Argentina anunció un fuerte recorte de los aranceles aplicados a los computadores, los portátiles y sus componentes que entró en vigor en febrero de 2017. Esta medida acentuó las presiones sobre la industria nacional en materia de competencia y provocó una bajada de precios del 28% en solo unos meses. La calidad de los productos mejoró por las importaciones de insumos de mayor calidad y se incrementó la demanda interna. Esta intervención benefició además a los sectores vinculados de software, TI y servicios profesionales.
Sin embargo, la intensificación de la competencia de las importaciones supuso un reto importante para las empresas nacionales, con 4 489 empleados en 2016. El “Programa de Transformación Productiva” influyó de manera decisiva en la mitigación de los efectos negativos que tuvieron los recortes arancelarios en el empleo. Se aplicaron medidas de reconversión profesional coordinadas con seis de las empresas productoras de computadores y portátiles más importantes, encaminadas a preparar a los trabajadores para la reorientación de las empresas hacia actividades de servicios complementarias, como la asistencia técnica, las ventas y el asesoramiento técnico. De este modo se garantizó que ninguna de estas empresas sufriese pérdidas de empleo importantes.
Desde 2016, el “Programa de Transformación Productiva” ha llegado a acuerdos con 102 empresas que trabajan en la mejora tecnológica de su estructura de producción (proporcionando ayuda económica y también formación a la fuerza de trabajo). Asimismo, ha ayudado a 1 582 trabajadores damnificados por los ajustes con una prestación especial consistente en el 50% de su último salario, asistencia para buscar empleo y cursos de reconversión profesional en colaboración con futuros empleadores potenciales. Los futuros empleadores recibirían además ayudas al empleo equivalentes al salario mínimo durante los primeros seis meses del contrato.
Hasta la fecha, de los 1 582 trabajadores incluidos en el programa, en torno a un 50% ha encontrado un nuevo empleo. Esta tasa de reinserción en el mercado laboral relativamente baja tiene que ver con el escaso nivel de competencias de los trabajadores de más edad procedentes de los sectores afectados, que dificulta su recolocación. En torno a nueve millones de trabajadores o un 50% de la fuerza de trabajo total, formal e informal, no han terminado la educación secundaria y cinco millones no han terminado ni siquiera la educación primaria.
Las industrias expuestas a una penetración cada vez mayor de las tecnologías digitales necesitan trabajadores que conjuguen unas buenas competencias cognitivas con una mejor capacidad de organización, trabajen en equipos que trasciendan fronteras interdisciplinarias y culturales, y se comuniquen mediante las nuevas tecnologías TIC (Grundke et al., 2018[68]). Concretamente el boyante sector de TI, software y servicios empresariales profesionales necesitará gran cantidad de trabajadores capaces de hacer frente a los retos que plantea la transformación digital. A fin de satisfacer dichas necesidades, el gobierno ha puesto en marcha un ambicioso plan para formar a 100 000 nuevos programadores, 10 000 profesionales y 1 000 emprendedores en el ámbito del software en el plazo de cuatro años (Plan 111 mil). El plan se coordinó en estrecha colaboración con la asociación argentina de empresas de software y se adaptó a las necesidades del sector privado en cuanto a competencias (recientemente se ha presentado un nuevo plan para formar a 500 000 personas hasta 2030). Este tipo de cooperación con el sector privado podría servir de ejemplo para otros sectores en los que las empresas tienen dificultades para encontrar mano de obra con la combinación de competencias adecuada (Gráfico 1.27). Sin embargo, puesto que la tecnología avanza a gran velocidad en muchos sectores, la oferta de formación continua para adultos también resulta esencial para afrontar los retos que plantea la transformación digital (OECD, 2016[68]).
Proporción de empresas con dificultades para encontrar personal cualificado, 2017
Fuente: Manpower Group (2018).
La participación en cursos de educación y formación profesional (EFP) sigue siendo deficitaria, inferior a los niveles observados en promedio en los países de la OCDE o en Chile o México (Gráfico 1.28), y la calidad de estos programas es baja. Al mismo tiempo, los resultados de las encuestas indican que a los empleadores les resulta especialmente difícil encontrar técnicos, mano de obra cualificada e ingenieros (INET, 2016[69]). Por lo tanto, ampliar y mejorar la eficacia de la educación y formación profesional puede resultar especialmente útil para resolver estos desajustes de competencias y potenciar la empleabilidad de los trabajadores. Asimismo, de ese modo se beneficiaría a las empresas, puesto que dotar a los trabajadores de las competencias adecuadas redunda en una mayor productividad. Los análisis efectuados para el presente estudio concluyen que los programas formales de capacitación para trabajadores llevan aparejado un aumento del 1,9% en la productividad total de los factores de las empresas argentinas (Anexo 1.A2). Asimismo, ofrecer la educación y formación profesional como una opción menos académica de la educación secundaria puede reducir las elevadas tasas de abandono escolar en esa etapa educativa.
La experiencia internacional indica que la formación en el lugar de trabajo y la participación de los empleadores en el diseño y la impartición de los cursos de formación constituyen elementos fundamentales para un fructífero desarrollo de las actividades de educación y formación profesional (O’Connell et al., 2017[70]). El sistema de educación y formación profesional se encuentra dominado actualmente por instituciones académicas, sin una implicación considerable del sector privado. La coordinación entre el elevado número de instituciones regionales es además escasa. Incrementar la coordinación entre las diferentes instituciones académicas de las distintas provincias, y también dentro de estas, y dar mayor protagonismo a los empleadores tanto en el diseño de los cursos como en la formación en el lugar de trabajo acercaría el sistema de formación profesional a los estándares internacionales. Un primer paso en este sentido es el programa creado recientemente para jóvenes adultos (de 18 a 24 años) que retoman los estudios al tiempo que adquieren una formación profesional.
Al igual que ocurre en muchos países de la OCDE, también existe margen para mejorar la adaptación de los currículos de educación terciaria al tipo de profesiones que predomina en el mercado laboral (OECD, 2017[71]). Las carencias en cuanto a competencias se concentran sobre todo en grados técnicos y de ingeniería y son un reflejo de un sistema de educación terciaria con muy pocos egresados en ciencias, tecnología, ingeniería y matemáticas (Gráfico 1.28) (OECD, 2016[68]). Para facilitar la adaptación de los currículos a las competencias necesarias en diferentes profesiones, las autoridades deberían plantearse actualizar la anticuada clasificación argentina de los títulos profesionales, en un esfuerzo conjunto de los diferentes interlocutores con el sector privado y las organizaciones de trabajadores.
1. Esto incluye a todos los egresados de Ingeniería, Manufactura, Construcción, Ciencias Naturales, Matemáticas y Estadística. Datos relativos al último año disponible.
Fuente: Base de datos de Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial; base de datos Education at a Glance de la OCDE; y base de datos de educación de la UNESCO.
Una red de seguridad social que funcione correctamente puede ofrecer medidas de protección económica durante períodos temporales de desempleo. Argentina dispone de prestaciones familiares bien orientadas que ayudan a las familias de bajos ingresos con hijos. No obstante, pese a que estas ayudas contribuyen de forma considerable a paliar su pobreza, no bastan para proteger a los adultos ante la pérdida temporal de ingresos durante períodos de desempleo.
La cobertura de las prestaciones por desempleo es escasa, por las estrictas condiciones que se exigen para acceder a ellas, ya que aproximadamente solo uno de cada diez desempleados las percibe. La cuantía de la prestación se limita a un máximo de 90 EUR mensuales, lo que supone en torno al 40% del salario mínimo, y se abona durante un máximo de 12 meses, o de 18 meses en el caso de los mayores de 45 años. Las elevadas indemnizaciones por despido constituyen una protección más contundente ante la pérdida temporal de ingresos, pero desincentivan la contratación formal, porque pueden suponer un costo elevado para los empresarios. Asimismo, existe margen discrecional para que sean los jueces quienes determinen la cuantía de dichas indemnizaciones por despido en cada caso individual, lo que genera gran incertidumbre para los empleadores.
Los actuales planes de reforma incluyen la sustitución del régimen de indemnizaciones por despido por un sistema de seguro de desempleo con cuentas individuales, al que contribuirían tanto empleadores como empleados a lo largo del tiempo, similar al que ya se utiliza en el sector de la construcción. Chile, por ejemplo, ha establecido un sistema de este tipo. De este modo se reduciría la carga económica de los despidos, puesto que los empresarios irían abonando sus contribuciones a lo largo del tiempo, y se podría incentivar la contratación formal, aunque solo sea por el menor nivel de incertidumbre. Si los saldos de las cuentas pudieran trasladarse a un nuevo puesto de trabajo, dicho sistema constituiría una medida eficaz para proteger a las personas, en lugar de las relaciones laborales individuales.
El actual 30% de la fuerza de trabajo ocupada en el sector informal carece de apoyo económico si pierde su empleo. Por lo tanto, resulta esencial mejorar los incentivos a la contratación formal, tanto mediante la reducción de los costos de formalización como por medio de una mayor aplicación de la ley, a fin de reducir el impacto social de una futura reasignación del trabajo.
Mejorar el funcionamiento de los mercados de productos
En un contexto de apertura a la competencia extranjera, también resulta importante erradicar las distorsiones provocadas por la regulación nacional, para permitir la entrada y el progreso de nuevas empresas en el mercado nacional antes de que puedan exportar. La regulación del mercado de productos atiende a una serie de objetivos legítimos, pero si se plantea de manera incorrecta, puede generar obstáculos innecesarios a la competencia. La competencia (que obliga a las empresas a incrementar su eficacia o salir del mercado) ha sido tradicionalmente escasa y las deficientes políticas nacionales han frenado la competitividad de los productores y les han impedido aprovechar todo su potencial en cuanto a productividad. La regulación también puede tener un efecto constrictivo en sectores de la economía no regulados que utilizan la producción de los sectores regulados como insumos intermedios (Arnold et al., 2016[72]). Por ejemplo, una regulación inadecuada del sector eléctrico repercutirá en otros sectores, como el manufacturero, en el que la electricidad constituye un insumo importante.
El indicador sobre la regulación del mercado de productos (Product Market Regulation, PMR) de la OCDE y sus subindicadores miden las restricciones a la competencia provenientes de la regulación del mercado de productos en una amplia variedad de países. Una edición reciente de este indicador apunta a que Argentina encabeza la lista de países en materia de restricciones a la competencia asociadas a la regulación del mercado de productos (Gráfico 1.29). La mejora de la regulación del mercado de productos promueve la competencia, lo que a su vez puede incrementar la productividad y, por ende, la capacidad de las empresas para pagar salarios más elevados. Si se reducen las barreras de entrada, las reformas del mercado de productos pueden facilitar la aparición de nuevas empresas, promover la inversión y aumentar la generación de empleo con relativa rapidez (OECD, 2016[73]).
Indicador sobre la regulación del mercado de productos de la OCDE de 2018 (Versión preliminar)
Nota: Los indicadores sobre la regulación del mercado de productos (Product Market Regulation, PMR) de la OCDE son indicadores sintéticos que resumen una amplia variedad de disposiciones regulatorias sobre los mercados de productos de diferentes países, centrándose en la medida en que dicha regulación restringe la competencia. Se expresan en una escala de 0 (la menos restrictiva) a 6 (la más restrictiva). Datos preliminares relativos a 2018. El promedio de los países de la OCDE no incluye ni Estados Unidos ni Japón.
Fuente: Base de datos de la regulación del mercado de productos de la OCDE.
Argentina sigue presentando las mayores barreras de entrada nacionales de América Latina, muy por delante de Brasil, México o Chile, debido principalmente a las elevadas barreras de entrada en los sectores de redes y servicios (Gráfico 1.30). Por lo que se refiere a la carga administrativa impuesta a las start-ups, Argentina ha mejorado considerablemente y ha ascendido cinco puestos en la comparación con otros países. La nueva ley de emprendedores ha constituido una medida importante en la dirección correcta, puesto que agiliza la formación de empresas al crear un nuevo tipo de sociedad que se puede constituir en un solo día. También abarca el establecimiento de puntos de contacto únicos para la emisión o aceptación de notificaciones, así como servicios online de ventanilla única que incluyen la presentación de declaraciones de impuestos a través de internet.
Asimismo, Argentina ha mejorado considerablemente los procedimientos utilizados para plantear y evaluar la regulación, ya que se ha reducido su complejidad, en especial en el caso de los procedimientos para la obtención de licencias y permisos. Por lo que se refiere a la implicación de las partes interesadas en el proceso regulatorio, Argentina se encuentra próxima a la mediana de la muestra. Sin embargo, el índice general de simplificación y evaluación de la regulación sitúa a Argentina en los últimos puestos de la clasificación, ya que sigue existiendo un amplio margen para mejorar la evaluación del impacto que tendrá la regulación en la competencia (Gráfico 1.30). Este aspecto debería ser prioritario para complementar los recientes avances en la aplicación de la normativa en esta materia (entre los que destaca como medida más importante la creación de una nueva autoridad de defensa de la competencia con mayor independencia personal y económica, y la mejora del marco jurídico) por medio de una evaluación exhaustiva de la repercusión que tendrá en ella la regulación actual y futura. En términos más generales, las herramientas para evaluar la competencia de la OCDE (OECD, 2017[77]) pueden ofrecer asesoramiento no solo sobre cómo identificar políticas que restrinjan indebidamente la competencia sino también sobre cómo revisarlas. Asimismo incluyen ejemplos interesantes y casos prácticos de Grecia, México, Portugal y Rumanía.
Argentina sigue obteniendo resultados deficientes en el indicador sobre la intervención estatal en las operaciones comerciales, debido a que los controles sobre precios y la regulación de comando y control siguen interfiriendo en el funcionamiento de los mercados (Gráfico 1.30). Por ejemplo, todavía existen controles de precios en los sectores minorista y energético, y los servicios profesionales se encuentran sometidos a una regulación mucho más estricta que en el promedio de los países de la OCDE. El Gobierno debería seguir distanciándose de la regulación coercitiva, para implantar otra más basada en incentivos.
Sin embargo, la nueva regulación sobre contratación pública ha resultado positiva (Gráfico 1.30). La contratación pública de bienes y servicios, así como de obras públicas, se organiza en concursos públicos transparentes que no discriminan a los proveedores extranjeros mucho más que el promedio de los países de la OCDE. Por ejemplo, es probable que la decisión de eliminar los intermediarios en la adquisición pública de medicamentos intensifique la competencia entre proveedores y derive en una importante reducción de los precios. Sin embargo, los recientes cambios en la legislación sobre contratación pública introducen normas que imponen un contenido local del 20%favoreciendo a las pymes argentinas, y además incrementan sus posibilidades de éxito en los concursos públicos, que genera una mayor discriminación hacia los suministros que proceden del extranjero. La actual recesión económica, caracterizada por elevadas tasas de interés y subidas de precios de los servicios públicos, podría justificar parte de esta ayuda adicional para las pymes a corto plazo. Sin embargo, este apoyo debería ser temporal, puesto que podría elevar los costos para el Gobierno, aparte de impedir que las pymes se beneficien de los efectos positivos de la competencia interna y externa.
Por otra parte, el marco regulatorio actual sigue fragmentando el mercado nacional, ya que las autoridades regionales y locales suelen imponer requisitos adicionales a las empresas de otras partes del país. Dicha situación debilita la competencia a nivel local (Gráfico 1.31), puesto que contribuye a la pérdida de competitividad en el extranjero y a subidas de precios en el ámbito nacional. Al reducir el alcance de la producción, estas barreras merman además la productividad y los salarios reales. A nivel nacional, el Gobierno argentino ha puesto en marcha una iniciativa integral cuyo objetivo es incrementar el uso de herramientas online e intercambiar información entre los diferentes órganos gubernamentales para reducir la carga administrativa e identificar aquella regulación que coarte la iniciativa empresarial. Incluir a los Gobiernos regionales y locales en dicha labor y evaluar el impacto de la regulación en la competencia interna y externa beneficiaría enormemente a Argentina. Las recientes iniciativas de coordinación para promover este tipo de diálogo entre diferentes niveles de la Administración en consejos federales son hasta la fecha voluntarias, aunque deberían tener carácter obligatorio para las provincias y los municipios (OECD, 2019[74]).
Indicador sobre la regulación del mercado de productos de la OCDE (VERSIÓN PRELIMINAR)
Nota: LAT = promedio de Brasil, Chile y México. El promedio de los países de la OCDE no incluye ni Estados Unidos ni Japón. Datos relativos a 2018, aunque de carácter preliminar.
Fuente: Base de datos de la regulación del mercado de productos de la OCDE.
Fuente: Información del Índice de Competitividad Mundial del Foro Económico Mundial.
En algunos países de la OCDE, como Australia, Canadá y España, se han creado programas similares. En España, se comprueban las incongruencias de todos los textos legales promulgados por Gobiernos locales y regionales y por el Gobierno central. Si se determina que generan barreras comerciales internas, deben modificarse en un plazo de seis meses (González Pandiella, 2014[75]). El Consejo de Gobiernos Australianos (Council of Australian Governments), creado en 1992, se ha centrado en armonizar concienzudamente la legislación, las normas y la regulación de los diferentes estados. Canadá también tiene dificultades con las barreras internas al comercio y a la inversión que proviene del solapamiento de las competencias federales, provinciales y territoriales con respecto a muchas áreas de la política económica. Por ello, en 1995, estableció el denominado Acuerdo sobre Comercio Interno (Agreement on Internal Trade), un pacto intergubernamental por el cual las partes convienen un conjunto de normas de carácter general para evitar que los diferentes Gobiernos creen nuevas barreras comerciales y para reducir las existentes.
Un elevado número de barreras a la iniciativa empresarial, en particular de aquellas que restringen la entrada, puede perjudicar considerablemente la creación de nuevas empresas. Al mismo tiempo, ante la ausencia del efecto disciplinario provocado por la entrada de nuevos actores, las empresas suelen crecer menos, mantienen un tamaño reducido y son menos productivas (Klapper et al., 2006[76]). En el sector manufacturero de Argentina, que cuenta con un reducido número de empresas jóvenes, pueden observarse algunas de estas características (Gráfico 1.32). La antigüedad de la empresa promedio de Argentina es de 27 años, una cifra muy superior a los promedios observados en América Latina (21 años) y las economías de la OCDE (17 años) (según las Encuestas de Empresas del Banco Mundial). Los trabajos de la OCDE realizados a partir de datos de empresas de diferentes países indican que las empresas jóvenes generan más empleo (Criscuolo, Gal and Menon, 2014[28]). En la última década y en todos los países analizados, un 42% de todos los puestos de trabajo lo generaron empresas con menos de cinco años de antigüedad. En Argentina, solo un 6% de las empresas tiene menos de cinco años de antigüedad.
Porcentaje de empresas por antigüedad en el año 2017 (en %)
Fuente: Cálculos de la OCDE a partir de las Encuestas de Empresas del Banco Mundial de 2017.
Unos regímenes concursales eficaces también pueden influir de manera importante en el fomento de la iniciativa empresarial y la productividad (Adalet McGowan, Andrews and Millot, 2017[77]). Los procedimientos concursales de Argentina son parejos al promedio de América Latina, aunque resultan menos eficaces que en algunos países de esta región, como son Colombia y Chile, o que los observados en países de la OCDE (World Bank, 2018[78]). La mejora de este tipo de procedimientos, mediante su agilización y la reducción de su costo, promovería la iniciativa empresarial, al ofrecer a los empresarios opciones de segunda oportunidad. Asimismo, también pueden ayudar a incrementar la productividad y la competencia potenciando la creación de empresas (Cumming, 2012[79]) y facilitando la reasignación de capital y financiamiento hacia nuevas empresas jóvenes que promuevan la creación de empleo.
Algunas medidas vinculadas a las políticas industriales también pueden contener la competencia en los mercados domésticos. Históricamente las políticas industriales han protegido y subvencionado industrias específicas de Argentina, por lo que pueden constituir fácilmente un obstáculo para la transformación estructural. Al favorecer a las empresas establecidas con respecto a los nuevos actores o proporcionar recursos a sectores específicos, suelen constituir un impedimento para la creación de nuevas empresas jóvenes innovadoras, que contribuyen al crecimiento de la productividad y a la creación de empleo de forma desproporcionada (Criscuolo, Gal and Menon, 2014[28]; Eric Bartelsman et al., 2013[80]).
En lugar de apostar por sectores específicos y acentuar las distorsiones existentes, unas políticas industriales eficaces y rentables pueden ayudar a reducir los problemas de coordinación e información, por ejemplo ofreciendo información sectorial pormenorizada específica sobre los mercados de exportación, facilitada por empresas exportadoras de éxito (Artopoulos, Friel and Hallak, 2013[34]). Asimismo, las reformas estructurales horizontales que mejoran el clima de negocios sin favorecer a sectores específicos (como pueden ser las reformas tributarias o las mejoras en infraestructuras) pueden contribuir a la transición hacia una economía más integrada sin frenar la competencia.
Entre dichas políticas horizontales estaría, por ejemplo, un mayor empeño por mejorar el sistema tributario. La reforma tributaria decidida en 2017 reducirá algunas de las distorsiones existentes y aminorará la presión tributaria global sobre las empresas durante un período de cinco años, a fin de estimular la inversión y el empleo formal. En el caso de las empresas, la reforma se centra en reducir las tasas oficiales del impuesto sobre los beneficios de las sociedades (al tiempo que aumenta la tributación de los beneficios distribuidos) y en eliminar de forma gradual los impuestos más distorsionadores, como el impuesto provincial sobre los ingresos brutos. Este impuesto genera un efecto cascada y crea un incentivo artificial para la integración vertical, ya que no contempla ninguna deducción por el impuesto pagado en las fases anteriores de la producción (como sucede en el caso del IVA). Esta característica perjudica la competitividad y actúa como una barrera arancelaria interprovincial, ya que se aplican diferentes tasas impositivas en función del origen de los bienes. En el marco del ajuste fiscal acelerado que se está realizando, se ha revisado el calendario de eliminación gradual de este impuesto y se ha aplazado parcialmente a petición de las provincias, para las que este impuesto es una importante fuente de ingresos. A mediano plazo, será importante continuar el proceso de eliminación progresiva del impuesto sobre los ingresos brutos.
La existencia de un impuesto sobre las transacciones financieras sobre cada operación que se efectúa en cuentas corrientes y de ahorro potencia los pagos en efectivo y actúa como barrera para la inclusión financiera y la formalización. Los planes para hacer que este impuesto sea totalmente deducible del impuesto sobre los beneficios de las sociedades también se han retrasado a la luz de la considerable recaudación que aporta, que asciende al 1% del PIB. De cara al futuro, el impuesto sobre las transacciones financieras debería suprimirse una vez que la situación fiscal lo permita. Ampliar las bases impositivas, por ejemplo en el impuesto al valor agregado o en el impuesto a las ganancias, permitiría reducir las tasas y acelerar la eliminación progresiva de los impuestos más distorsivos (ver capítulo precedente).
Fortalecer las políticas de innovación
La innovación y la inversión en capital basado en conocimientos son factores importantes para impulsar el crecimiento y la productividad (Foster et al., 2018[81]). Según los indicadores estándar de innovación (por ejemplo las solicitudes de patentes), el desempeño de Argentina es relativamente deficiente, ya que se sitúa por debajo del de otros países de esta región como Chile y de los niveles habituales en la OCDE. Estas cifras inferiores de carácter general contrastan con notables casos de éxito. Por ejemplo, Argentina es uno de los países del mundo con un sector aeroespacial más boyante, puesto que se encuentra a la vanguardia en desarrollo de drones y en la industria de satélites. El sector agropecuario también es de los más avanzados en innovación sobre técnicas de explotación y uso de la biotecnología, siendo clave la función del INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria) en la generación de tecnologías y en la promoción de su difusión (OECD, 2019[82]). Estos ejemplos son indicativos de las grandes posibilidades que tiene este país de convertirse en uno de los más avanzados en cuanto a innovación.
El gasto total en investigación e innovación es relativamente bajo, ya que representa un 0,6 % del PIB, aproximadamente la mitad del de Brasil y una cuarta parte del promedio de la OCDE, que está en el 2,4%. La mayor parte de los fondos son públicos, un 96% del total en el período comprendido entre 2011 y 2015, frente a tan solo un 3,5% que proceden del sector privado y un 0,5% de fuentes internacionales. En lo que la implementación se refiere, instituciones públicas descentralizadas como el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) o el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) representan prácticamente un 50% del total, mientras que las universidades públicas responden aproximadamente de un 30% (MINCYT, 2015[83]). El gasto en personal representa un 70% del gasto en actividades de I+D. Casi la mitad de los recursos totales se destinó a investigaciones aplicadas, frente a un 40% que fue a parar a investigaciones básicas.
La “tecnología y producción agropecuaria” representan por sí solas el mayor ámbito de concentración de las inversiones en I+D en 2015 del que se tienen datos (Gráfico 1.33). En “investigación no orientada” (investigaciones básicas), “control y protección del entorno” y “explotación y exploración del suelo” también se incluyen destinos de I+D relacionados con la agricultura. La proporción de las inversiones totales que se destina a investigación en el ámbito de la tecnología y la producción industrial es relativamente baja (13%). Para respaldar la transformación estructural de la economía, el Gobierno podría valorar la posibilidad de incrementar los fondos públicos destinados a investigación y desarrollo (posiblemente mediante la reasignación de recursos) para promover el apoyo a clústeres de innovación en industrias y servicios prometedores, que ya se encuentran próximos a la vanguardia tecnológica mundial. Estos clústeres de innovación pueden tener importantes efectos en el sector privado en cuanto a tecnología y conocimientos (Baer, 2018[84]; Cabrer-Borrás and Serrano-Domingo, 2007[85]).
Fuente: (OECD, 2019[82]) a partir de (MINCYT, 2015[83])
Sin embargo, el principal escollo en términos de gasto en investigación y desarrollo es el sector privado, que solo destina un 0,1% del PIB a este tipo de actividades, frente al 0,5% de Brasil o el 1,1% de la OCDE en promedio (Gráfico 1.34). Partiendo del reconocimiento de que la innovación es un pilar fundamental del nuevo modelo económico, las autoridades pretenden mejorar los incentivos para aumentar la inversión empresarial en I+D, pero también planean incrementar el gasto público destinado a esta partida. Sin embargo, las recientes turbulencias macroeconómicas y el necesario ajuste fiscal limitarán la consecución de dicho objetivo, en particular en lo que se refiere a las inversiones públicas en I+D.
El análisis realizado para el presente informe dentro del ámbito empresarial hace hincapié en la necesidad de incrementar las actividades privadas de innovación. Un aumento del gasto en investigación y desarrollo de un millón de pesos lleva aparejado un incremento del 1,6% en la productividad total de los factores de las empresas argentinas (Anexo 1.A2). Por otra parte, las empresas que utilizan tecnología con una licencia otorgada por una sociedad extranjera tienen una productividad total de los factores un 2,3% mayor, lo que señala la importancia de reducir las barreras a la importación para facilitar la difusión de la tecnología. También resulta crucial ofrecer acceso a tecnologías digitales, puesto que las empresas que disponen de página web muestran una productividad total de los factores un 2,4% superior.
Gasto empresarial en investigación y desarrollo, 2016 o del último año disponible
Fuente: Base de datos estadísticos sobre investigación y desarrollo de la OCDE.
Sin embargo, la ausencia de presión competitiva en los mercados de productos desincentiva la participación en actividades de innovación y la adopción de nuevas prácticas y tecnologías. Se ha comprobado que la entrada real o potencial estimula la innovación por parte de las empresas establecidas (Aghion et al., 2005[86]). Cuando no existe ningún incentivo para obtener una ventaja competitiva sobre los demás, por las escasas presiones en materia de competencia, las empresas no consideran que innovar sea prioritario. Es más, sin que la competencia promueva una salida del mercado de las empresas menos eficaces y libere así sus recursos, puede que buena parte de las ayudas públicas a investigación y desarrollo se absorba en precios y salarios, en lugar de en la cantidad de actividades de I+D (Acemoglu et al., 2013[87]). Por lo tanto, avanzar hacia un fortalecimiento de la competencia interna y externa, como se ha señalado anteriormente, podría potenciar la innovación (Bustos, 2011[88]).
Asimismo, existe margen para mejorar políticas de innovación específicas. Una herramienta fundamental para promover la innovación por parte de las empresas en materia de I+D son los créditos fiscales para este propósito, cuyo objetivo es atenuar las dificultades a las que se enfrentan las empresas a la hora de materializar íntegramente el retorno de su inversión y encontrar financiamiento externo, en particular en el caso de empresas pequeñas o jóvenes (Appelt et al., 2016[89]). Argentina ofrece un crédito fiscal para I+D basado en un sistema de asignación competitivo, con un presupuesto del 0,002% del PIB. Este crédito fiscal se puede aplicar contra las obligaciones fiscales en la declaración provincial del impuesto sobre los ingresos brutos, un diseño atípico que coloca a las empresas jóvenes innovadoras en situación de desventaja. En otros países, en cambio, los créditos fiscales para I+D pueden reducir las obligaciones fiscales en concepto de impuesto de sociedades, en algunos casos incluso con la posibilidad de obtener devoluciones o ampliar las provisiones de traslado de pérdidas. Las start-ups más innovadoras, centradas en el desarrollo de nuevos productos y tecnologías, suelen tener menos ventas inicialmente, ya que los primeros formatos de las innovaciones que se comercializan no suelen prosperar (Agarwal and Bayus, 2002[90]). Por lo tanto, las empresas jóvenes más innovadoras tienen menos probabilidades de beneficiarse de los créditos fiscales, tal como están concebidos actualmente. Según indican las evidencias internacionales, para ayudar a este tipo de empresas, el crédito fiscal debería incluir disposiciones como la posibilidad de convertirlo en devoluciones de efectivo o en reducciones de las contribuciones a la seguridad social y los impuestos sobre salarios, o incluir disposiciones sobre el traslado contable (Appelt et al., 2016[89]).
Avanzar en tal dirección optimizaría las ayudas prestadas a empresas jóvenes e innovadoras, aunque reduciría los ingresos públicos. Por lo tanto, el sistema de asignación competitivo del crédito fiscal, sumado al reducido margen presupuestario del gobierno, genera un alto grado de incertidumbre sobre la disponibilidad última del crédito y no atenúa de manera significativa las dificultades a las que se enfrentan las empresas a la hora de obtener financiamiento para actividades de innovación.
Fortalecer la protección de los derechos de propiedad intelectual también podría ayudar para atraer más inversión directa en algunos sectores intensivos en conocimiento, como la biotecnología, donde Argentina puede tener una ventaja comparativa. Segúna algunos de sus socios comerciales, Argentina tiene espacio considerable para fortalecer la protección de derechos de propiedad intelectual, por ejemplo ampliando el ámbito de patentabilidad (European Commission, 2018[91]; USTR, 2018[92]). Comparaciones internacionales de protección de propiedad intelectual sugieren que Argentina se sitúa por debajo de todos los países de la OCDE en este ámbito (Levy-Carciente and Montanari, 2018[93]). Las evidencias empíricas sugieren que las empresas extranjeras no solo tienen una mayor probabilidad de invertir en países con protección de propiedad intelectual fuerte, sino que además, están más dispuestas a compartir tecnologías con socios locales y emprender actividades de investigación y desarrollo en países con mayor protección de propiedad intelectual (OECD, 2015[94]). Derechos de propiedad intelectual fortalecen los incentivos para invertir en investigación y desarrollo alentando la creación de productos y procesos inovativos. Además crean la confianza para compartir nuevas tecnologías atraves de empresas mixtas o licencias. De este modo, innovaciones exitosas pueden difundirse dentro y através de los países, aumentando la productividad y el crecimiento.
Principales recomendaciones
Reducir las barreras arancelarias y no arancelarias, comenzando por los bienes de capital y los insumos intermedios.
Impulsar programas de formación para adultos, así como la educación y formación profesional (EFP) para facilitar la transición.
Hacer extensivo a toda la economía el programa de seguro por desempleo mediante cuentas individuales utilizado actualmente en el sector de la construcción, al tiempo que se reducen las indemnizaciones por despido.
Reducir las barreras regulatorias nacionales a la iniciativa empresarial y la entrada en el mercado, incluso en el ámbito de los gobiernos provinciales y locales.
Otras recomendaciones
Asumir un papel activo en la búsqueda de más acuerdos comerciales entre MERCOSUR y grandes mercados. Adoptar medidas unilaterales para reducir las barreras comerciales, en especial las licencias de importación no automáticas.
Reducir también los requisitos administrativos para la importación y exportación, lo que incluye implementar íntegramente el mecanismo de ventanilla única online en toda la nación.
Implementar evaluaciones obligatorias de la regulación existente y futura en materia de competencia, inclusive en el ámbito de los gobiernos provinciales y municipales.
Seguir mejorando el sistema tributario, permitiendo que los impuestos a las exportaciones venzan en 2020, según lo previsto, y eliminar gradualmente los impuestos provinciales sobre los ingresos brutos y los impuestos sobre las transacciones financieras.
Simplificar los procedimientos concursales e incrementar su eficacia para reducir los costos para los emprendedores.
Mejorar la calidad de las instituciones de aprendizaje de por vida para adultos, a través de una mejor coordinación entre las diferentes instituciones de las distintas provincias y dentro de estas.
Promover un diálogo entre múltiples partes interesadas para prever las necesidades de capacidades, actualizar la clasificación de títulos profesionales existente e identificar deficiencias y desajustes en materia de capacidades.
Plantearse participar en la encuesta de Evaluación de Competencias de Adultos de la OCDE (PIAAC), a fin de obtener información sobre las necesidades en cuanto a capacidades que podría ayudar a la hora de formular políticas de educación y formación profesional.
Mejorar el sistema de certificación de competencias laborales para aumentar la empleabilidad, en particular en el caso de los trabajadores informales.
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Para analizar la reacción de la actividad económica y de las exportaciones por sectores ante los cambios en los aranceles de los insumos en los últimos 20 años, este estudio emplea datos de panel por sector sobre Argentina para el período 1995-2016 con información sobre aranceles aplicados a insumos y productos finales por sector, empleo, producción y valor agregado, así como varios indicadores relativos a la integración en cadenas globales de valor. Los datos disponibles sobre producción, valor agregado y varios indicadores de integración específica de la industria en la economía mundial corresponden a los años comprendidos entre 1995 y 2011 y a 33 sectores (incluidos dos sectores de recursos naturales, 16 de actividades manufactureras y 17 de servicios), y parten de la base de datos de comercio en términos de valor agregado (TiVA) de la OCDE (dic. 2016). Los datos sobre el empleo formal por sector proceden del Instituto Nacional de Estadística argentino (INDEC) y corresponden a los años comprendidos entre 1996 y 2016 y a 32 sectores (al no disponerse de datos relativos a la Administración pública y a defensa). A efectos de comprobar la robustez, se emplean los datos preliminares adicionales facilitados por el equipo de TiVA con respecto a los años comprendidos entre 1995 y 2015.
Para conocer el nivel de protección en el ámbito industrial, este análisis utiliza datos sobre los aranceles promedio desglosados por 34 sectores de TiVA y categorías de uso final (bienes de capital, insumos intermedios, bienes finales de consumo), correspondientes a los años comprendidos entre 1995 y 2016, obtenidos de una base de datos de la TAD de la OCDE. Los aranceles promedio por sector se calculan hallando el promedio ponderado de los aranceles aplicados a los productos de este, por lo que se emplean valores de importaciones a modo de ponderadores. A los aranceles a nivel de productos se les aplican tasas arancelarias (AHS) del nivel de ocho dígitos del Sistema Armonizado (SA). Si estas no se encontrasen disponibles, en su lugar se aplicarán las tasas preferentes disponibles o las tasas de la nación más favorecida. Para calcular el promedio de los aranceles aplicados a los insumos por sector, este análisis emplea los coeficientes técnicos de insumos-productos de Argentina correspondientes al año 2011 de TiVA (basados en la matriz de insumos-productos de 2004 de 34 sectores) para ponderar los aranceles aplicados a los insumos de acuerdo con su importancia en cada sector.
El conjunto de datos final se compone de un grupo de datos de panel por sector correspondiente a los años comprendidos entre 1995 y 2011, 1996 y 2016 en el caso de las regresiones de empleo, y 1995 y 2015 en el caso de las comprobaciones adicionales de la robustez mediante datos de TiVA preliminares. Las regresiones que utilizan los aranceles aplicados a los productos finales como variable del interés únicamente incluyen 18 sectores de recursos naturales y manufactureros, al no encontrarse disponibles los aranceles aplicados a los sectores de servicios (se puede calcular el promedio de los aranceles aplicados a los insumos de todos los sectores). Para analizar los efectos de la protección sobre el empleo, la producción, el valor agregado y las exportaciones del sector, se estiman regresiones de MCO para cada una de estas variables dependientes (en logaritmos) que incorporan como variables independientes las medidas relativas a los aranceles, además de los efectos fijos del sector y del tiempo, y usan sólidos errores estándar. En las estimaciones de referencia se incluye cada indicador arancelario en una sola especificación, aunque también se estiman especificaciones en las que se introducen simultáneamente aranceles aplicados a los insumos y a los productos finales.
Para resolver posibles problemas de endogeneidad provocados por la posible simultaneidad de los aranceles sectoriales y el término de error (que provoquen un sesgo a la baja de la estimación del coeficiente correspondiente a los aranceles), se utilizan indicadores de aranceles retardados como variable instrumental para los aranceles actuales. En otro análisis de robustez, las variaciones de los aranceles de la industria argentina se instrumentan por los shocks experimentados por la producción en el mismo sector en Brasil. Este instrumento es relevante porque Brasil y Argentina pertenecen a Mercosur y con frecuencia los cambios en los aranceles se deciden de manera conjunta, por lo que Brasil influye considerablemente en dichas decisiones. En cambio, la probabilidad de que este instrumento esté correlado con el residuo es baja, porque los shocks de la producción no presentan una fuerte correlación fuera de las fronteras nacionales. Por ejemplo, en 2017/2018 una sequía afectó de forma generalizada a toda la cadena de valor agroindustrial argentina, mientras que Brasil obtuvo una de sus mejores cosechas. Ambas estrategias de medición ofrecen resultados similares a los de las estimaciones de referencia.
En las dos tablas A1 y A2 siguientes se incluyen los resultados de la especificación preferente en la que se basan las cifras presentadas en el capítulo. Dado que las regresiones controlan los efectos fijos de la industria, es decir, la identificación solo emplea la variación dentro de los sectores a través del tiempo, las características específicas del sector que se mantienen constantes en el tiempo no confunden los resultados. Para incrementar el poder explicativo de las regresiones, las especificaciones de referencia incluyen el tamaño máximo de la muestra disponible para cada variable dependiente. Sin embargo, las regresiones que restringen el tamaño de la muestra para conseguir una equivalencia entre las diferentes variables dependientes muestran resultados similares. Arnold y Gundke (2019) presentan otras regresiones que emplean la variación entre diferentes sectores (y excluyen los efectos fijos de estos) y indican resultados similares.
Nota: Errores estándar robustos entre paréntesis, *** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1.
Fuente: Cálculos de la OCDE a partir de datos de comercio en términos de valor agregado (TiVA) de la OCDE y del INDEC.
Nota: Errores estándar robustos entre paréntesis, *** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1.
Fuente: Cálculos de la OCDE a partir de datos de comercio en términos de valor agregado (TiVA) de la OCDE y del INDEC.
El presente análisis utiliza datos de empresas argentinas correspondientes a los años 2006, 2010 y 2017, procedentes de encuestas a empresas del Banco Mundial, para calcular la productividad total de los factores (PTF) de varios sectores de Argentina. Para inferir la productividad total de los factores de las empresas, se estiman funciones de producción específicas del sector relativas a la muestra colectiva de empresas a lo largo de todos los años, usando información sobre ingresos, empleo, capital y uso de insumos intermedios. En el cálculo de los valores reales de todas las variables monetarias específicas de las empresas se utiliza el IPC como deflactor (tal como se aplica en el Estudio económico de Argentina). A efectos de comprobación de la robustez, se emplean datos adicionales del INDEC sobre precios de producción específicos del sector (excluyendo los impuestos y los márgenes de distribución) como deflactores industriales específicos, y nuestros resultados no varían.
Las funciones de producción específicas del sector se calculan usando el estimador de Levinsohn y Petrin (2003), que como mínimo requiere información relativa a la misma empresa correspondiente a dos períodos temporales distintos. Este es el motivo por el que solo se ha podido efectuar la estimación con respecto a cinco sectores agregados, ya que la muestra carece de datos suficientes sobre empresas de otros sectores. El residuo de las funciones de producción estimadas se toma como indicador de la productividad total de los factores (PTF) de las empresas. Para poder comparar las estimaciones de la productividad total de los factores de los diferentes sectores, se estandarizan por la mediana de la industria. La muestra de empresas resultante para la que se pudo efectuar la estimación de la productividad total de los factores incluye 1010 combinaciones de años y empresas. En las comprobaciones de robustez se calcula otro indicador de la productividad total de los factores de las empresas usando el método de Caves et al. (1982). Los resultados principales son robustos para utilizar dicha medida.
Este estudio utiliza la descomposición de Oley-Pakes (1996) para calcular la parte de la productividad total de los factores del promedio de la industria que se debe a la asignación de recursos entre las diferentes empresas del sector durante un año dado. De este modo, se descompone la productividad sectorial agregada en dos términos: el primero es el promedio no ponderado de la productividad total de los factores (PTF) de las empresas y el segundo, un término cruzado que captura la eficiencia de la asignación, puesto que indica la medida en la que las empresas más eficientes poseen una mayor cuota de mercado. El indicador final de eficiencia de la asignación de recursos en un sector se corresponde con la proporción de su productividad total de los factores que se debe a la asignación de los recursos en este.
Para analizar las correlaciones entre la productividad de las empresas de Argentina, se realizan regresiones de MCO simples de la productividad total de los factores de las empresas sobre covariables en la muestra colectiva de empresas, usando errores estándar robustos. Se incluyen las siguientes covariables: variables ficticias relativas a las empresas que son filiales, de propiedad parcialmente extranjera, de propiedad parcialmente pública, variables ficticias relativas a la región económica en la que se encuentra la empresa, la antigüedad de la empresa, tres variables ficticias relativas al tamaño de la empresa (basadas en el empleo, usando como umbrales 5, 20 y 100), variables ficticias relativas al año de observación, así como variables ficticias sectoriales. También se estimaron regresiones de efectos fijos, pero en muchos casos no ofrecen resultados significativos por el exiguo tamaño de la muestra. En la Tabla A3 se presenta una selección de resultados.
Correlatos de la productividad total de los factores de las empresas argentinas
Nota: Los resultados se basan en regresiones de MCO sobre la muestra colectiva de empresas usando errores estándar robustos. La variable dependiente es el logaritmo de la productividad de las empresas (PTF). Todas las regresiones controlan las variables ficticias relativas a las empresas que son filiales, de propiedad parcialmente extranjera, de propiedad parcialmente pública, variables ficticias relativas a la región económica en la que se encuentra la empresa, la antigüedad de la empresa, tres variables ficticias relativas al tamaño de la empresa (basadas en el empleo, usando como umbrales 5, 20 y 100), variables ficticias relativas al año de observación, así como variables ficticias industriales. El signo “+” indica una correlación positiva y el signo “-” una correlación negativa de la variable independiente con la productividad total de los factores de las empresas. “+++”/“---” indica que es significativo al nivel del 1%, “++”/“--” indica que es significativo al nivel del 5% y “+”/“-” indica que es significativo al nivel del 10%
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en las Encuestas de Empresas del Banco Mundial de 2006, 2010 y 2017.
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El conjunto de datos utilizado para este análisis es la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares (ENGH) de Argentina correspondiente al año 2013. El análisis sigue la metodología utilizada por Porto (2006) y simula los efectos de un recorte del 50% (100%) en los aranceles y las medidas no arancelarias (MNA) sobre el bienestar de los hogares. A fin de evaluar los efectos de un recorte de los aranceles y las medidas no arancelarias sobre el bienestar, se calculan las variaciones en los precios relativos que causan dichos recortes y se utilizan para calcular la variación compensatoria total resultante (en todos los productos del grupo de consumo) relativa a cada hogar del conjunto de datos. La variación compensatoria total dividida por el gasto de consumo total equivale a la proporción del poder adquisitivo total que habría de detraerse del hogar para que alcanzase el mismo nivel de utilidad que antes de producirse los descensos de precios. A continuación se agrega la información dentro de cada decil de la distribución de ingresos del hogar (per cápita), hallando el promedio de la proporción de la variación compensatoria en el gasto total entre todos los diferentes hogares dentro de cada decil.
Para calcular las variaciones en los precios provocadas por un recorte de los aranceles, este estudio utiliza los aranceles correspondientes al año 2018 del Ministerio de Producción y Trabajo (al nivel de dígitos de la CIIU Rev. 3), así como datos sobre aranceles más pormenorizados de la base de datos de la Solución Comercial Integrada Mundial (WITS) del Banco Mundial correspondientes al año 2017 (al nivel de tres dígitos de la CUCI, así como de cuatro dígitos del SA). Para establecer equivalentes ad valorem (EAV) de las medidas no arancelarias de Argentina, los datos proceden de trabajos recientes de la OCDE que calculan equivalentes ad valorem de medidas no arancelarias por categoría de uso final en relación con los sectores de la CIIU Rev. 3(Cadot, Gourdon and van Tongeren, 2018[13]). En este análisis, se utilizan los datos correspondientes a los bienes finales de consumo para captar los efectos de un descenso de las medidas no arancelarias sobre los precios de los bienes de consumo. Para simular los efectos sobre el bienestar de los cambios en los precios, ha sido necesario ajustar los datos sobre aranceles y medidas no arancelarias a la clasificación de productos utilizada en la ENGH, que es completamente diferente de las clasificaciones comerciales uniformes.
Para profundizar en el estudio de la naturaleza de los flujos de inversión extranjera directa en Argentina, el análisis de regresión efectuado para este estudio investiga cómo afectaron los cambios en los aranceles a las importaciones sectoriales a la entrada de inversión extranjera directa en Argentina desde 2005 hasta 2017. Para ello se estiman las regresiones de MCO correspondientes a los flujos sectoriales de inversión extranjera directa con las variables independientes, incluyendo los aranceles a los productos sectoriales en el período actual o el último período,efectos fijos del sector y del tiempo. Al utilizar solo la variación de los flujos de inversión extranjera directa y los aranceles dentro de los sectores, el análisis controla las diferencias en los flujos de inversión extranjera directa que se deben a diferentes ventajas comparativas relativas de diferentes sectores u otras características específicas del sector que no cambian con el paso del tiempo.
Los resultados muestran que las entradas de inversión extranjera directa aumentan en reacción a un incremento de la protección de las importaciones, cuando solo se utiliza la variación dentro de los sectores (Tabla A4). Esto indica que los flujos de inversión extranjera directa en Argentina se dirigen principalmente al mercado nacional, puesto que aprovechan los réditos económicos que genera la elevada protección de las importaciones. Cuando se utiliza la variación entre los diferentes sectores, los resultados no son significativos, ya que indican que los flujos de inversión extranjera directa también son elevados en algunos sectores con una escasa protección de las importaciones.
Regresiones de las entradas de IED sobre los aranceles sectoriales
Nota: Errores estándar robustos entre paréntesis, *** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1.
Fuente: Cálculos de la OCDE a partir de datos sobre aranceles de la OCDE y datos sobre entradas de inversión extranjera directa del Banco Central de la República de Argentina (BCRA).
Para analizar los efectos que tienen los cambios de la política comercial en toda la economía, los modelos de equilibrio general computable (CGE) combinan tanto el lado de la oferta como el de la demanda. El modelo METRO de la OCDE es un modelo de equilibrio general computable que vincula 61 países y 57 sectores económicos. Su uso ha sido muy extendido para simular los efectos de reformas de la política comercial nacional en un entorno internacional (OECD 2015). Las simulaciones representan shocks a mediano plazo, los factores de producción son móviles entre los sectores de la economía, pero no tiene lugar una acumulación de capital.
Los modelos de equilibrio general computables se basan en una especificación minuciosa de toda la actividad económica que se desarrolla dentro de los países y entre estos (y las diferentes interrelaciones que los unen), y resultan adecuados para examinar la repercusión de diferentes tipos de shocks comerciales. El modelo METRO se basa en el modelo GLOBE creado por McDonald y Thierfelder (2013). El carácter novedoso y la solidez del modelo METRO reside en su pormenorizada estructura comercial y la diferenciación de los productos primarios por uso final. En particular, se distinguen los productos primarios y por ende los flujos comerciales por categoría de uso final, como aquellos destinados a un uso intermedio, a su consumo por parte de los hogares, al consumo del Gobierno y como productos primarios de inversión.
El marco subyacente de METRO consta de una serie de economías especificadas individualmente, interrelacionadas por el comercio. Como suele ocurrir con los modelos de equilibrio general computable, el sistema de precios del modelo es linealmente homogéneo, concentrándose en cambios de precios relativos, no absolutos. Cada región cuenta con su propio factor numerario, normalmente el índice de precios al consumo, y una tasa de cambio nominal (un índice de tasa de cambio de las regiones de referencia sirve como factor numerario modelo). Los precios entre regiones varían en relación con la región de referencia.
La base de datos del modelo depende de la base de datos de GTAP v9 (Aguiar et al. 2016) junto con los datos sobre comercio en términos de valor añadido (TiVA) de la OCDE. La información sobre políticas combina información fiscal y arancelaria de la base de datos GTAP con estimaciones de la OCDE relativas a medidas no arancelarias sobre bienes, facilitación del comercio e indicadores de restricción de las exportaciones. El conjunto de datos incluye 61 países y agregados regionales y 57 productos básicos.
El modelo se encuentra muy arraigado en la teoría microeconómica, con empresas que maximizan sus beneficios y crean una producción a partir de insumos primarios (es decir, el suelo, los recursos naturales, la mano de obra y el capital), que se combinan usando tecnología de elasticidad de sustitución (CES) constante e insumos intermedios en proporciones fijas (tecnología Leontief). Se parte del supuesto de que los hogares maximizan la utilidad con sujeción a una función de utilidad de Stone-Geary, que permite incluir un nivel de consumo de subsistencia. Todos los impuestos sobre actividades y productos básicos se expresan como tasas de impuestos ad valorem y se consideran los impuestos como única fuente de ingresos del Gobierno. En este estudio, se parte del supuesto de que el Gobierno mantiene un saldo interno ajustando su gasto. Al mismo tiempo, el saldo comercial es fijo y la tasa de cambio nominal es flexible en las simulaciones. Se parte de la base de que se ajustan los salarios y las tasas de remuneración de todos los demás factores (suelo, capital, recursos naturales) para equilibrar los mercados de factores.
En este estudio, se utilizó el modelo Metro de la OCDE para simular una reducción unilateral de los aranceles que se aplican actualmente en Argentina a los niveles más bajos de los países del G20.
Cambios en los costos de insumos sectoriales y los precios de las importaciones en reacción a un recorte arancelario unilateral (en %).
Nota: Los resultados indican la variación porcentual de los costos de insumos sectoriales y de los precios de las importaciones a raíz de un recorte arancelario en todos los sectores a los niveles más bajos de los países del G20.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en su modelo Metro.
Cambios en el empleo sectorial por grupo profesional en reacción a un recorte arancelario unilateral (en %).
Nota: Los resultados indican la variación porcentual del empleo sectorial por grupo profesional a raíz de un recorte arancelario en todos los sectores a los niveles más bajos de los países del G20.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en su modelo Metro.
Referencias
Aguiar, A., B. Narayanan and R. McDougall (2016), “An Overview of the GTAP 9 Data Base”, Journal of Global Economic Analysis, No. 1, pages 181-208, June.
McDonald, S. and K.E. Thierfelder (2013), Globe v2: A SAM Based Global CGE Model using GTAP Data, Model documentation. Available at: http://www.cgemod.org.uk/
OECD (2015), “METRO v1 Model Documentation”, TAD/TC/WP(2014)24/FINAL.