O SGIFR prioriza a tomada de decisão baseada em evidência. Ao tornar obrigatórias avaliações probabilísticas de risco, ao estabelecer cartas detalhadas de perigosidade e de risco, e ao desenvolver indicadores de desempenho vinculados aos resultados dos projetos e aos objetivos estratégicos, o PNA garante que as ações são guiadas por dados robustos. Através de relatórios de progresso regulares, barómetros e processos de lições aprendidas, o PNA promove a aprendizagem iterativa e a melhoria contínua, solidificando o papel das práticas baseadas em evidência.
Rumo a um quadro integrado de gestão de fogos rurais em Portugal
Portugal reviu a sua carta nacional de perigosidade de incêndio rural em 2022 para informar as medidas de prevenção. Produzida pelo Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF), a carta fornece uma visão geral da probabilidade de ocorrência de incêndios rurais e da sua potencial severidade em Portugal continental. Combina dados sobre ocupação do solo rural, declive, elevação e ocorrências históricas de incêndios rurais para classificar o território nacional em cinco níveis de perigosidade (Presidency of the Council of Ministers, 2021[27]) (Figura 6).
As recentes atualizações metodológicas introduzidas por Portugal na cartografia da perigosidade de incêndio rural reforçam a sua capacidade preditiva. Uma carta de perigosidade anterior classificava Portugal continental com base em quantis arbitrários, atribuindo partes iguais do território a cada classe de perigosidade, sem refletir a ocorrência real de incêndios (Ministry of Agriculture, 2012[64]). A carta de perigosidade de 2022 adota uma nova metodologia, que considera o terreno e a vegetação, incluindo a acumulação de combustível, e combina estes elementos com a probabilidade de incêndio derivada de décadas de registos históricos. Os níveis de perigosidade são agora definidos com base em limiares de desempenho, garantindo que as classes "alta" e "muito alta" cobrem a maioria das áreas historicamente ardidas, ao mesmo tempo que representam uma parcela menor do território (ICNF, 2020[65]). Esta mudança torna a classificação mais alinhada com os padrões reais do fogo rural, aumentando o seu valor para a prevenção e o planejamento (Oliveira S, 2021[66]).
A outra ferramenta fundamental para avaliar a perigosidade de incêndio rural em Portugal é carta de perigo de incêndio. Esta carta utiliza as mesmas categorias de perigo da carta nacional de perigosidade e tem uma resolução de um quilómetro. Ao integrar informação meteorológica quase em tempo real com outros dados de perigosidade, proporciona uma panorâmica dos níveis prováveis de perigo diário e constitui a principal ferramenta para informar decisões de curto prazo relativas à redução do risco, à preparação para emergências e à resposta. Por exemplo, é utilizada para determinar proibições e restrições diárias a atividades potencialmente perigosas em zonas rurais – como queimas de resíduos, utilização de churrasqueiras, ignição de fogueiras e utilização de maquinaria florestal – e para informar a alocação de recursos para vigilância e combate aos incêndios (Presidency of the Council of Ministers, 2022[67]) (IPMA, 2025[68]) (Figura 6).
Para além destas cartas, Portugal desenvolveu um vasto conjunto de tecnologias avançadas e sistemas analíticos para reforçar a pré-supressão e a supressão de incêndios. Estas incluem a criação de uma unidade dedicada de apoio à decisão para analisar o comportamento dos incêndios rurais, prever a sua evolução e orientar as prioridades táticas, o Núcleo de Apoio à Decisão - Análise de Incêndios Rurais (NAD-AIR); uma plataforma de monitorização que fornece dados geográficos e operacionais em tempo real; a expansão da rede de videovigilância e a melhoria da capacidade dos satélites; a utilização sistemática de dados do Copernicus e de outros satélites para cartografia e acompanhamento dos incêndios; e uma Base de Dados Nacional de Progressão do Fogo para apoiar operações baseadas em evidência. Juntos, estes desenvolvimentos melhoram significativamente o conhecimento da situação, a prontidão operacional e a tomada de decisões durante eventos de incêndio (AGIF, 2025[10]).
Embora a avaliação da perigosidade seja essencial para avaliar os riscos de incêndio, os dados pertinentes são limitados. Para além da análise da perigosidade, a avaliação do risco permite integrar a informação de exposição e a vulnerabilidade dos ativos sociais, económicos e ambientais. Apesar dos progressos no desenvolvimento de um cadastro predial digital, o sistema cadastral nacional de Portugal continua em grande medida incompleto,1 limitando a criação de um inventário abrangente dos ativos expostos ao risco de incêndio rural. As autoridades públicas também enfrentam dificuldades em obter informações sobre o valor dos ativos junto dos proprietários privados, o que dificulta estimativas exatas do risco e das perdas potenciais. Embora existam dados demográficos detalhados sobre a densidade populacional, a idade e outros indicadores de vulnerabilidade, estes não são plenamente utilizados nas avaliações do risco de incêndio rural. Algumas comunidades intermunicipais desenvolveram cartas parciais de risco que combinam a carta nacional de perigosidade com dados locais sobre tipos de vegetação ou localização de infraestruturas. No entanto, estas cartas raramente são comparáveis, e as atualizações pouco frequentes limitam a sua fiabilidade. O ICNF está a trabalhar na criação de uma carta nacional de risco de incêndio rural que integre a exposição dos ativos, o valor económico e vulnerabilidade nas avaliações de perigosidade existentes (OECD, 2023[5]).
Nota: A Carta Nacional de Perigosidade de Incêndio Rural elaborada em 2022 é apresentada à esquerda, enquanto a Carta de Perigo de Incêndio Rural para 12 de novembro de 2025 é apresentada à direita. Estas cartas representam diferentes dimensões da mesma perigosidade: a carta à esquerda reflete o risco estrutural, enquanto a carta à direita fornece uma imagem diária dos níveis esperados de perigo de incêndio.
Fonte: Adaptado de (ICNF, 2022[69]) e (IPMA, 2025[70]).
Atualmente, as projeções relativas às alterações climáticas não estão integradas nas cartas nacionais de perigosidade de incêndio rural. Estão disponíveis dados sobre os níveis projetados de perigosidade de incêndio rural em diferentes cenários climáticos, incluindo o número projetado de dias com um índice significativo de risco de incêndio (OECD, 2023[5]) (IPMA and University of Lisbon, 2025[71]). A Agência Portuguesa do Ambiente já realizou trabalhos para projetar a perigosidade de incêndios florestais no âmbito do Roteiro Nacional de Adaptação 2100. Isso inclui ferramentas como o Índice Meteorológico de Incêndio aprimorado e dados climáticos regionalizados, que podem informar as cartas de perigosidade de incêndio e ajudar a avaliar os riscos de incêndio projetados quando combinados com dados sobre exposição e vulnerabilidade (Portuguese Environment Agency, 2024[72]).
A carta nacional de perigosidade destina-se a orientar a maioria dos regulamentos e das atividades de prevenção de incêndios, mas tem sido alvo de críticas. Esta carta ajuda a identificar áreas prioritárias para os esforços de redução do risco de incêndio, incluindo obrigações de gestão de combustível ou requisitos de licenciamento de construção, além de ser usada para informar inspeções, atividades de vigilância e campanhas de sensibilização. No entanto, os atores locais observam que a carta não possui detalhes suficientes para priorizar efetivamente as ações locais (Tedim et al., 2023[33]). Esta limitação contribuiu para atrasos na adoção de planos municipais de gestão do fogo, que devem basear-se na carta nacional para efeitos de planeamento e priorização (AGIF, 2023[30]) (AGIF, 2025[10]). Embora as autoridades subnacionais em Portugal disponham de alguma margem para avaliar os riscos de incêndio locais e adaptar regulamentação os regulamentos, essa flexibilidade raramente é utilizada na prática. Em contrapartida, outros países desenvolveram instrumentos que permitem aos municípios avaliar o risco de incêndios florestais a uma escala espacial mais fina, como se verifica no Chile (Caixa 9). As abordagens colaborativas revelaram-se igualmente eficazes, como os planos locais de prevenção dos riscos naturais em França (Caixa 3) e em Victoria, na Austrália, onde as cartas locais de risco são atualizadas duas vezes por ano para refletir as alterações na vulnerabilidade.
Embora os municípios tenham sido inicialmente obrigados a integrar a carta nacional de perigosidade de incêndio rural nos seus instrumentos de gestão territorial, independentemente do respetivo nível de perigosidade (OECD, 2023[6]), uma alteração de 2023 ao Decreto-Lei n.º 82/2021 suprimiu esta obrigação. Na prática, atualmente, a integração das questões relativas à perigosidade de incêndio rural no ordenamento do território local ocorre através da designação de Áreas Prioritárias de Prevenção e Segurança (APPS). Estas áreas são aprovadas ao nível sub-regional, com a participação direta dos municípios.
O Atlas de Riscos Climáticos do Chile (ARClim) é uma plataforma nacional que cartografa ameaças climáticas atuais e projetadas e avalia 80 riscos climáticos ao nível comunitário, no cenário mais gravoso do IPCC. Está a ser alargado para se tornar um sistema abrangente de informação sobre a adaptação, integrando indicadores sobre os progressos da adaptação ao nível subnacional e setorial, bem como ligações a plataformas de investigação e de participação cidadã, para apoiar uma tomada de decisão informada. O Chile está a desenvolver indicadores subnacionais para utilização nos planos regionais de adaptação e nas avaliações ambientais. O ARClim inclui indicadores de impacto – como efeitos sobre linhas de transmissão ou produtividade das culturas – e visa criar um quadro intersectorial de risco climático para compreender melhor as interdependências e prevenir a má adaptação. Identifica 36 ameaças climáticas diferentes, para um período de referência de 1980-2010 e projeções de ameaças futuras para 2035-2065, num cenário RCP8.5. Os incêndios não são considerados como uma ameaça climática projetada, mas sim como riscos que afetarão setores específicos. Os riscos projetados sugerem uma forte correlação entre o aumento da temperatura e a propagação do fogo. Outros fatores, como o coberto vegetal ou a latitude, são usados para prever a sensibilidade aos incêndios, apoiados por algoritmos de machine learning.
Nota: O extrato do ARClim mostra o nível de risco, a exposição e a avaliação de vulnerabilidade de várias cidades chilenas (índice de risco prospetivo à direita), levando em conta dimensões como distância a uma estrada, cobertura florestal, densidade populacional ou elevação.
A execução do PNA tem sido monitorizada desde o seu início. O objetivo é monitorizar os progressos na alocação de fundos, bem como na implementação das medidas definidas no PNA. A monitorização e a avaliação são realizados trimestralmente, com os resultados consolidados anualmente pela AGIF em colaboração com todos os intervenientes relevantes (Government of Portugal, 2018[73]). Está prevista uma avaliação intercalar para 2025, a fim de avaliar a relevância, eficácia, eficiência e sustentabilidade do PNA, permitindo introduzir ajustamentos antes de 2030. O sistema de monitorização do PNA assenta numa abordagem coordenada, com uma plataforma online dedicada ao reporte, acompanhamento claro de indicadores, reporte anual e avaliações programadas. Esta mudança cria uma cultura de monitorização transparente, interoperável e baseada em dados concretos, permitindo melhorar o planeamento, a priorização e a responsabilização em todos os níveis de gestão de incêndios.
Além disso, os inquéritos de opinião e os processos de lições aprendidas ajudam a melhorar a gestão do desempenho. A AGIF realizou dois barómetros nacionais, em 2019 e 2021, para avaliar as perceções públicas sobre a gestão de incêndios rurais e a eficácia das campanhas de sensibilização (GfK, 2021[74]). De um modo geral, os cidadãos reconheceram a importância destas campanhas, em especial para compreender as medidas preventivas e melhorar a gestão de incêndios rurais (60%), bem como para se sentirem mais envolvidos na gestão do fogo em comparação com os anos anteriores (50%). Embora estes inquéritos ajudem a monitorizar a sensibilização, não fornecem necessariamente evidência sobre quais os métodos mais eficazes para comunicar o risco de incêndio e promover comportamentos conducentes à redução do risco (AGIF, 2021[75]). Em paralelo, o processo colaborativo de lições aprendidas da AGIF permite às entidades partilhar informação, analisar atividades e implementar melhorias. Desde 2018, foram realizados dois exercícios deste tipo após grandes incêndios, destacando lacunas operacionais na alocação de recursos, na gestão de combustível e na capacidade de resposta local. Estes resultaram em 11 lições e 29 ações corretivas, cada uma com responsabilidades e prazos claramente definidos.
Alguns indicadores do PNA carecem de definições e ambições claras, limitando a sua utilidade para avaliar os progressos. Alguns indicadores do PNA que estão sendo coletados analisam a percentagem de "decisões estratégicas" que são baseadas no risco (meta: 100%) ou a percentagem da população que adota boas práticas (meta: 70%), sem haver uma definição do que constitui "decisões estratégicas" ou "boas práticas". Isto dificulta a garantia de uma medição consistente em todo o país e levanta questões sobre a fiabilidade da evidência produzida para demonstrar uma melhoria na gestão do risco. Além disso, nem todas as metas nacionais estabelecidas para alcançar a resiliência aos incêndios rurais representam uma mudança ambiciosa, como é o caso da limitação da percentagem de incêndios com mais de 500 hectares a 0,3% do total de incêndios. Os dados históricos mostram que apenas dois anos entre 2006 e 2018 ultrapassaram este nível, com uma média de 0,18% entre 2012 e 2023 (AGIF, 2025[10]). Em contrapartida, o estado de Victoria, na Austrália, estabelece uma meta mais orientada para resultados: manter o risco de incêndio provocado por combustível igual ou inferior a 70% dos níveis máximos potenciais – definidos pela acumulação de combustível no pior cenário e por condições extremas de incêndio, correspondentes a um Índice de Perigo de Incêndio Florestal de 130. O acompanhamento deste indicador pode fornecer uma medida mais significativa da redução do risco de incêndio rural (Victoria State Government, 2022[76]).
Os indicadores do PNA são insuficientes para avaliar o impacto. Vários indicadores de resultados do PNA – como "gestão de 1,2 milhões de hectares de combustível até 2030" – correspondem mais a indicadores de realização (outputs) do que a indicadores de resultado (outcomes) em termos de redução efetiva do risco de incêndios florestais. A avaliação da eficácia da gestão de combustível requer uma análise ex post de como as intervenções influenciam o comportamento do fogo, como acontece no painel de controlo da eficácia dos tratamentos de combustível da Califórnia (Caixa 10). Do mesmo modo, a AGIF acompanha o alcance das campanhas de sensibilização (por exemplo, o número de pessoas ou municípios afetados), mas não a forma como isso se traduz em mudanças comportamentais (AGIF, 2023[30]). Apesar de informar que 35% da população adotou boas práticas, a metodologia subjacente não é clara (AGIF, 2025[10]). Por último, alguns indicadores visam medir impactos que não podem ser diretamente atribuídos aos próprios projetos – por exemplo, as iniciativas de desenvolvimento rural frequentemente negligenciam determinantes sociais fundamentais, como o acesso a serviços. Consequentemente, os resultados observados podem não refletir a eficácia real dos projetos e, portanto, não fornecem evidência robusta para a melhoria contínua.
Por último, a evidência produzida pelo processo de lições aprendidas poderia promover de forma mais contundente a melhoria contínua, para além da gestão operacional dos incêndios. O processo de lições aprendidas continua largamente a centrar-se na resposta pós-incêndio, com envolvimento limitado das autoridades locais e poucas avaliações das medidas de prevenção. Além disso, a implementação de ações corretivas revelou-se um desafio, uma vez que exige frequentemente a realocação de recursos ou a alteração das práticas estabelecidas, o que pode enfrentar resistência institucional. Consequentemente, embora o processo seja útil, não conduziu a mudanças sistémicas.
O painel Fuels Treatment Effectiveness Reporting (FTER) da Califórnia é uma ferramenta interativa desenvolvida pela CAL FIRE para avaliar e visualizar o impacto dos tratamentos na vegetação no comportamento de incêndios florestais em toda a Califórnia. Ele compila dados de relatórios de eficácia dos tratamentos de combustível, que avaliam ex post de que forma diferentes atividades de redução de combustível – como fogo técnico prescrito, desbaste mecânico e faixas de gestão de combustível –afetam a dinâmica do fogo, incluindo a velocidade de propagação e a intensidade. Estes relatórios documentam também de que forma os tratamentos auxiliam a contenção dos incêndios, fornecem acesso ao pessoal de combate e protegem vidas, bens e recursos naturais. O painel integra informação da base de dados de incidentes da CAL FIRE e do sistema geoespacial CalMAPPER para identificar incêndios florestais que ocorrem num raio de um quarto de milha das áreas sujeitas a tratamento de combustível. Quando tal proximidade é detetada, as unidades locais CAL FIRE devem preencher um inquérito no prazo de sete dias após o incêndio ser controlado, detalhando a eficácia do tratamento. Esta abordagem sistemática garante que os benefícios dos tratamentos de combustível são documentados e analisados, fornecendo informação valiosa para futuras estratégias de mitigação do risco de incêndio rural.
Para melhorar a gestão de incêndios, são necessários dados adicionais. Isto inclui um inventário abrangente dos ativos expostos, avaliações detalhadas da vulnerabilidade com recurso a dados espaciais e socioeconómicos atualizados, características das infraestruturas, instalações críticas e projeções climáticas para avaliar riscos futuros. Um melhor acesso público a dados e ferramentas digitais pode reforçar a avaliação do risco. Abordagens colaborativas e multinível, envolvendo autoridades locais, cientistas, cidadãos e associações florestais no codesenvolvimento de cartas de risco e no ordenamento do território, promovem uma compreensão partilhada e a adesão local.
Além disso, os progressos poderiam ser melhor monitorizados utilizando indicadores SMART (específicos, mensuráveis alcançáveis, relevantes e temporais) no âmbito do PNA, com responsabilidades claras pela recolha de dados e atenção à fiabilidade e comparabilidade dos dados. Por último, o estabelecimento de um processo mais regular de lições aprendidas, liderado pela AGIF, permitiria avaliar o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais, identificar lacunas e orientar a melhoria contínua.
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