O financiamento da gestão de fogos rurais aumentou significativamente desde 2017, com uma mudança acentuada para a prevenção. A execução do PNA conduziu as despesas médias anuais com a gestão de fogos rurais para EUR 534,7 milhões entre 2021 e 2024. A despesa atingiu o seu pico em 2024, com uma dotação estimada de EUR 638 milhões, mais do dobro dos EUR 264 milhões gastos em 2019, ano de referência do PNA para o planeamento financeiro. Embora este nível de financiamento se aproxime do orçamento anual estimado como necessário para cumprir os objetivos do PNA (EUR 647 milhões), continua a ser uma exceção e não a norma nos últimos anos. Desde a adoção do PNA, a prevenção representou sistematicamente cerca de 60% da despesa total com a gestão de incêndios (AGIF, 2025[10]).
Rumo a um quadro integrado de gestão de fogos rurais em Portugal
Milhões de EUR
Fonte: Autor próprio, com base em dados de (AGIF, 2025[10]).
Do mesmo modo, o planeamento e a monitorização dos investimentos na gestão de incêndios rurais melhoraram, nomeadamente através do mapeamento das fontes de financiamento e da introdução de mecanismos de classificação orçamental. A definição e aprovação de um orçamento plurianual provisório para implementar o SGIFR, juntamente com a identificação de fontes-chave de financiamento – como os fundos europeus, o Fundo Ambiental e o Orçamento do Estado – estabeleceram as bases para um quadro de investimento mais estruturado. O próprio PNA desempenhou também um papel transformador, não só ao identificar as necessidades de financiamento de cada projeto, mas também ao propor mecanismos para reduzir as barreiras ao acesso a recursos financeiros fragmentados, incentivar a participação do setor privado e reforçar a coordenação entre diferentes fontes de financiamento. Além disso, a introdução de um código orçamental unificado no Orçamento do Estado desde 2021 permitiu às entidades centrais acompanhar as despesas relacionadas com incêndios rurais ao abrigo do código, melhorando tanto a supervisão estratégica como a transparência na alocação de recursos.
A evidência sobre danos, perdas e exposição aos incêndios rurais é essencial para apoiar uma estratégia de financiamento sólida e custo-eficiente. Em Portugal, a contabilização das perdas e danos causados pelos incêndios1 é uma condição para obter apoios públicos de emergência. Além disso, estimar ex ante os potenciais impactos económicos dos incêndios rurais é fundamental para fundamentar as análises de custo-benefício dos investimentos em prevenção e redução do risco. Isto ajuda a identificar investimentos de elevado valor e assegura a afetação estratégica de recursos financeiros. Esta estimativa ex ante exige não só dados sobre as perdas e os danos observados, mas também informação sobre as despesas com a gestão de incêndios rurais, de modo a inferir potenciais custos futuros. Exige também informação sobre o valor dos ativos expostos. Exemplos internacionais, como a base de dados de danos da CAL FIRE e as Equipas de Avaliação Rápida do Risco do estado de Victoria, na Austrália, destacam a importância da classificação padronizada, do fornecimento de dados consistentemente e da transparência (Caixa 5).
Califórnia (Estados Unidos): Desde 2013, o Programa de Inspeção de Danos da CAL FIRE (Damage Inspection Program, DINS) recolhe dados padronizados sobre estruturas danificadas ou destruídas por incêndios na Califórnia. Utilizando um processo de inspeção e um sistema de classificação consistentes, os inspetores documentam o tipo, a utilização e o nível de danos das estruturas, quer se situem dentro ou fora dos perímetros de incêndio. Este conjunto de dados, acessível ao público, apoia a resposta de emergência, o planeamento da recuperação, os pedidos de indemnização junto das seguradoras e a investigação sobre os impactos e a resiliência aos incêndios rurais. Os níveis de danos são codificados com base na percentagem estimada de danos: 1-10% é classificado como Dano Afetado; 10-25% como Dano Menor; 25-50% como Dano Maior; 50-100% como Destruído; e Nenhum Dano é usado quando a estrutura permanece intacta.
Victoria (Austrália): No estado de Vitória, na Austrália, os dados sobre danos e perdas decorrentes de catástrofes são recolhidos através de um processo de avaliação de impacto em duas fases – avaliações de impacto iniciais e secundárias – coordenado no âmbito da Lei de Gestão de Emergências de 2013. Estas avaliações informam a resposta, o apoio de emergência e o planejamento de recuperação a longo prazo, e alimentam o EM-Impact, uma plataforma centralizada para a entrada e visualização de dados em tempo real. O EM-Impact utiliza mais de 100 métricas predefinidas em domínios de recuperação (social, económica, edificado, natural), com um Dicionário de Dados que garante consistência, clareza e governação dos dados ao longo de todo o ciclo de gestão de emergências.
Fonte: (CALFire, 2025[40]) e atas do workshop internacional de aprendizagem entre pares "Strengthening Damage and Loss Data Collection" com autoridades de gestão de incêndios de Victoria (Austrália), realizado em 28 de maio de 2025.
Portugal enfrenta vários desafios na documentação de perdas e danos e na avaliação do risco futuro de incêndios rurais. Um dos principais problemas é a documentação limitada e a ausência de normalização dos dados sobre danos e perdas relacionados com incêndios rurais. O processo de recolha de dados envolve um vasto conjunto de intervenientes, incluindo autoridades nacionais, direções regionais, gestores de infraestruturas, municípios e proprietários privados. No entanto, a coordenação limitada e a ausência de práticas normalizadas dificultam a comparabilidade e a centralização desta informação. Além disso, falta um inventário detalhado dos ativos expostos. Na Califórnia, para apoiar a elaboração deste tipo de inventário, é utilizada tecnologia de satélite para mapear os ativos, complementada por informação recolhida por equipas de inspeção antes da ocorrência dos incêndios (Caixa 5). Por último, subsistem lacunas na avaliação das perdas e danos associados aos incêndios rurais, em especial no que se refere aos serviços dos ecossistemas.
Para fazer face a estes desafios, foi criado um grupo de trabalho sobre danos e perdas causados por incêndios rurais no âmbito da Comissão Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais de Portugal (Presidency of the Council of Ministers, 2021[27]). Este grupo envolve a ANEPC, o ICNF e as autoridades regionais, e visa desenvolver um quadro normalizado e uma plataforma digital para identificar, valorar e reportar perdas e danos causados por incêndios em diferentes setores. A sua implementação deverá ter início em 2026, permitindo avaliar os impactos diretos. É necessário trabalho adicional para avaliar os impactos indiretos dos incêndios.
Em Portugal, as responsabilidades contingentes relacionadas com incêndios rurais são financiadas através da dotação provisional regular, complementada por cooperação internacional ou por orçamentos ad hoc no caso de eventos extremos. Entre 2015 e 2024, o montante médio anual disponível na reserva de contingência foi de aproximadamente EUR 510 milhões, o que tem sido considerado adequado, até à data, para cobrir os passivos decorrentes de incêndios rurais. Na sequência dos eventos de 2017, Portugal estabeleceu um orçamento especial e pontual para cobrir os passivos implícitos. Este orçamento excecional, num total de cerca de EUR 190 milhões, destinou-se a várias áreas críticas: indemnização por morte e ferimentos graves, recuperação das áreas afetadas, acordos de partilha de custos com os municípios para substituir equipamentos públicos, apoio à construção e reabilitação de habitações danificadas, e criação de uma linha de crédito para os municípios investirem na gestão das redes secundárias de faixas de combustível (Council of Ministers, 2023[41]) (Finance and Territorial Cohesion, 2024[42]) (Ministry of Agriculture and Food, 2023[43]).
Na ausência de mecanismos claros de partilha de custos para a recuperação pós-incêndio, os passivos contingentes implícitos do Governo central enfraquecem os incentivos ao investimento na prevenção do risco por parte dos atores privados e dos governos subnacionais. Os acordos anteriores com o Governo central carecem de compromissos contratuais explícitos ou de responsabilidades financeiras claramente definidas para a compensação das perdas resultantes de incêndios rurais e para os custos de recuperação por parte dos intervenientes subnacionais e privados. Isto pode desencorajar involuntariamente investimentos proativos na redução do risco de incêndio, ao criar expetativas de apoio automático do Governo central para perdas e danos incorridos. Outros países definiram mecanismos claros de partilha de custos entre níveis de governo, como o Canadá, onde estes diferem consoante o tipo de apoio (por exemplo, resposta, recuperação e mitigação), mas também têm em conta os níveis de risco regional. Por conseguinte, as províncias e os territórios recebem taxas mais elevadas de cofinanciamento nacional para investimentos de redução de risco em áreas de alto risco, em comparação com as áreas de baixo risco (Public Safety Canada, 2025[44]). Do mesmo modo, a Austrália definiu quadros de apoio transparentes e bem comunicados, com critérios claros de elegibilidade e limites para o apoio financeiro a atores privados (Caixa 6).
As crescentes restrições orçamentais a nível local, juntamente com o limitado apoio estratégico e financeiro do Governo central, têm contribuído para desincentivar uma gestão do território resiliente ao fogo. O declínio populacional nas áreas rurais tem reduzido as bases fiscais municipais, limitando os recursos disponíveis para a implementação, inspeção e fiscalização da regulamentação relativa à gestão do combustível. Ao mesmo tempo, o abandono generalizado do território conduziu a uma acumulação ainda maior de combustível e aumentou a procura por este tipo de gestão. Assim, embora os impostos municipais representem 40% das receitas totais dos municípios de Portugal continental, esta percentagem é de apenas 26% ao analisar os cinquenta e cinco municípios afetados pelos incêndios de 2017, localizados em áreas rurais abandonadas (DGAL, 2019[45]). Os mecanismos de perequação financeira não compensam os municípios propensos a incêndios rurais pelos bens públicos que fornecem, como o armazenamento de carbono, a qualidade da água, a biodiversidade e a mitigação do risco de incêndio, nem pelo risco relativamente mais elevado a que estão expostos. As transferências correntes não são baseadas no desempenho e incidem principalmente em áreas protegidas, excluindo muitas zonas florestais de alto risco. Como resultado, os municípios que enfrentam custos de oportunidade por aderirem às cartas de perigosidade de incêndio rural e a regulamentação de segurança recebem pouca compensação financeira em retorno. Isto cria um trade-off entre gerar receita fiscal e investir na prevenção de incêndios rurais e na conservação florestal. Por sua vez, pode fomentar rent-seeking behaviours que comprometem a redução do risco, como a promoção de atividades económicas de alto risco ou a negligência de medidas de segurança contra incêndios para atrair investimento e desenvolvimento.
Mecanismos de partilha de custos entre níveis de governo no Canadá: O Canadá também usa um modelo de partilha de custos, onde o Governo federal reembolsa as províncias e territórios entre 50 e 90% dos custos associados a catástrofes através dos Disaster Financial Assistance Arrangements (DFAA). O financiamento está estruturado em cinco domínios, abrangendo resposta, recuperação, infraestruturas resilientes, mitigação e apoio a indivíduos e pequenas empresas. O apoio federal é acionado quando os custos da catástrofe excedem um limiar per capita. O DFAA inclui também uma disposição "reconstruir melhor" (+15 % para a resiliência) e um incentivo à redução do risco de catástrofe, oferecendo até 40% do limiar financeiro para esforços de redução do risco antes da ocorrência da catástrofe.
Apoio financeiro da Austrália a indivíduos afetados por catástrofes: Quando os australianos são afetados por grandes desastres, estão disponíveis dois apoios financeiros principais por parte do Governo. O Australian Government Disaster Recovery Payment é um pagamento único, não sujeito a condição de recursos e não tributável, no montante de AUD 1.000 para adultos elegíveis e AUD 400 para cada criança elegível. Destina-se a apoiar pessoas gravemente afetadas – como aquelas que ficaram feridas, perderam sua habitação ou bens importantes, ou perderam um familiar direto em consequência da catástrofe. Além disso, o disaster recovery allowance proporciona apoio temporário tributável ao rendimento, por um período máximo de 13 semanas, a trabalhadores, proprietários de pequenas empresas e agricultores que tenham sofrido perda de rendimento devido a uma catástrofe.
A ausência de incentivos de mercado, como pagamento por serviços dos ecossistemas a proprietários privados que detêm 97% das florestas portuguesas, desincentiva ainda mais o investimento privado na resiliência aos incêndios rurais. Esta situação aumenta o encargo financeiro sobre os municípios e agrava os riscos orçamentais. Estão, de facto, em curso esforços para estabelecer uma política de prestação e compensação de serviços dos ecossistemas nas áreas rurais em Portugal (Santos et al., 2019[47]). Inicialmente, a política será implementada em duas áreas protegidas – o Parque Natural Internacional do Tejo e a Paisagem Protegida da Serra do Açor – onde os proprietários que desenvolvam atividades de produção e conservação que promovam uma maior resiliência territorial serão compensados pela perda líquida de rendimento face ao que teria sido obtido com o uso do solo mais rentável permitido pelos Programas Regionais de Ordenamento Florestal (PROF). Poderá ser necessário rever os PROF para assegurar o desenvolvimento adequado da política (Independent Technical Observatory, 2021[14]). Em Espanha, estes mecanismos têm sido cada vez mais adotados para apoiar a prevenção de incêndios rurais (Caixa 7).
Catalunha: Ramats de Foc é uma iniciativa de prevenção de incêndios rurais na Catalunha que promove o pastoreio direcionado em áreas de alto risco para reduzir a carga de combustível. Em coordenação com o grupo de apoio às ações florestais dos bombeiros regionais, são cartografadas zonas estratégicas onde o pastoreio contribui para o controlo do fogo. Os pastores são compensados em EUR 140 por hectare por ano em áreas estratégicas e EUR 70 por hectare por ano em zonas complementares, com financiamento de autoridades locais e parceiros privados, como BBVA, uma empresa multinacional espanhola de serviços financeiros.
Andaluzia: O programa Red de Áreas Pasto-Cortafuegos de Andalucía (RAPCA), lançado em 2005 pelo Governo da Andaluzia, integra o pastoreio extensivo na prevenção de incêndios rurais. O programe envolve 220 pastores na gestão de quase 6.000 hectares de faixas corta-fogos em terrenos públicos, reduzindo a biomassa e o risco de incêndio, ao mesmo tempo que promove a gestão responsável do território. Operado através de contratos anuais ou direitos de pastagem, o RAPCA é apoiado por pessoal técnico da agência regional de meio ambiente. Os participantes recebem um pagamento fixo de EUR 300 e uma compensação variável entre EUR 42 e 90 por hectare, consoante o terreno. O programa é um dos modelos mais consolidados em Espanha para a utilização do pastoreio na gestão do risco de incêndio.
Fonte: (Ascoli et al., 2023[48]).
Por último, fontes de financiamento fragmentadas, coordenação fraca e controlo limitado das despesas dificultam uma gestão e avaliação eficazes das finanças públicas. As fontes de financiamento para incêndios rurais no âmbito do PNA estão dispersas por múltiplos programas e instituições, sem um mecanismo centralizado que permita coordenar, priorizar ou avaliar a despesa. Esta fragmentação institucional limita a capacidade de alinhar o financiamento com os objetivos estratégicos, criando ineficiências e lacunas na implementação. Por exemplo, apesar do financiamento substancial da Política Agrícola Comum (PAC) da UE para o desenvolvimento florestal e para a melhoria da competitividade económica do setor florestal, os recursos têm sido desproporcionadamente direcionados para as regiões mais prósperas do país, negligenciando as áreas mais vulneráveis, com maior cobertura florestal e maior risco de incêndios (Viegas, Batista and Cordovil, 2023[49]) (Figura 5). Além disso, as despesas dos governos subnacionais com a gestão de fogos rurais são difíceis de monitorizar, uma vez que são frequentemente financiadas através de programas temáticos mais amplos – como os fundos agrícolas regionais da UE – nos quais a prevenção de incêndios rurais não é o objetivo principal. Embora estas despesas possam contribuir para a execução do PNA, não são registadas como relacionadas com incêndios devido à ausência de códigos orçamentários de classificação específicos. Esta falta de classificação dificulta uma monitorização e avaliação eficazes e limita a capacidade de atribuir dos recursos onde estes são mais necessários. O desafio da fragmentação é agravado pela menor dependência do Orçamento do Estado para financiar iniciativas de gestão de fogosrurais – passando de 70% da despesa total no ano de referência para pouco mais de 50% nos últimos anos (AGIF, 2025[10]) – à medida que o sistema se orienta para fontes de financiamento mais diversificadas.
A maior parte dos recursos da PAC foi atribuída aos territórios menos vulneráveis
As áreas rurais em Portugal enfrentam desincentivos fiscais e estruturais significativos que dificultam a gestão do território e a redução do risco de incêndios rurais. A elevada fragmentação da propriedade – resultante de heranças indivisas, títulos de propriedade pouco claros e procedimentos legais dispendiosos – torna muitas propriedades rurais economicamente inviáveis e propensas ao abandono, especialmente nas regiões Centro e Norte (AGIF, 2020[1]). Esta situação é agravada pelo sistema de tributação da propriedade rural2, que, na prática, penaliza a gestão ativa do território ao sujeitar os terrenos produtivos a uma carga fiscal mais elevada, enquanto muitos terrenos abandonados permanecem sem tributação. Consequentemente, os proprietários que mantêm as suas propriedades enfrentam custos mais elevados e carecem de incentivos para gerir as cargas de combustível ou registar formalmente os seus terrenos.
Além disso, o Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis (IMT) funciona como um desincentivo às transações de terrenos rurais que poderiam promover uma gestão mais eficaz do território. Ao gerar receitas sobretudo a partir de vendas de terrenos ligados à construção, este imposto incentivou involuntariamente o desenvolvimento em áreas propensas a incêndios rurais. Embora o Orçamento do Estado para 2025 introduza disposições relativas a isenções fiscais relacionadas ao emparcelamento rural – incluindo um âmbito alargado que abrange prédios mistos ou destinados a uso habitacional com uma função predominantemente rural – estas isenções continuam a ser temporárias. A ausência de incentivos fiscais de longo prazo para a agregação de parcelas rurais contribui para a persistência de numerosas parcelas pequenas e improdutivas, comprometendo o objetivo do PNA de aumentar a atratividade e a viabilidade das áreas rurais (Florestas.pt, 2022[50]). Em França, um Dispositivo de Incentivo Fiscal ao Investimento Florestal (DEFI) oferece créditos de imposto sobre o rendimento para o emparcelamento, atividades elegíveis de gestão florestal ou prémios de seguro contra incêndios rurais – instrumentos que atualmente não existem em Portugal, embora os proprietários que consolidem voluntariamente prédios rústicos contíguos possam beneficiar de isenções de IMT.
Embora o seguro de propriedade padrão em Portugal inclua normalmente cobertura contra incêndio, a contratação continua baixa nas áreas rurais de alto risco. Em 2022, cerca de 55% dos agregados familiares tinham seguro de propriedade com cobertura do risco de incêndio, embora a contratação seja muitas vezes significativamente inferior em distritos expostos a um risco elevado ou muito elevado de incêndio rural (ASF, 2024[51]) (ASF, 2024[52]). A cobertura limitada reflete tanto a baixa procura como a disponibilidade restrita, uma vez que as seguradoras hesitam em cobrir prédios antigos feitos com materiais inflamáveis ou localizados junto a vegetação densa (Almeida et al., 2021[53]). Nos Estados Unidos, programas estaduais ajudam a garantir a disponibilidade de seguros para propriedades com alto risco de incêndio e cobertura privada limitada. Os planos Fair Access to Insurance Requirements (FAIR) são mecanismos público-privados que fornecem cobertura básica para propriedades de alto risco, com financiamento público direto mínimo. Os prémios no âmbito dos planos FAIR são mais elevados do que as taxas normais de mercado, mas geralmente inferiores aos valores que as seguradoras privadas cobrariam por riscos semelhantes (National Association of Insurance Commissioners, 2025[54]). Estes planos recorrem normalmente ao resseguro e podem impor contribuições às seguradoras caso os sinistros excedam a capacidade disponível. O seguro de base comunitária oferece outro modelo, ao organizar a cobertura ao nível da comunidade, em vez de ao nível individual. Um município ou distrito pode contratar um seguro para toda a comunidade, usando fundos recolhidos junto dos membros para pagar os prémios, e distribuir indemnizações em caso de perda (Caixa 8). As variantes incluem a comunidade atuar como uma facilitadora, ajudando os membros a aceder à cobertura, ou como uma agregadora, recolhendo prémios em nome das seguradoras, enquanto a responsabilidade pelos sinistros permanece a cargo da seguradora. Estas abordagens podem expandir o acesso, reduzir os custos individuais e reforçar a resiliência em áreas rurais de alto risco.
O seguro de base comunitária proporciona um mecanismo para organizar a cobertura de seguros ao nível da comunidade, em vez de ao nível dos agregados familiares ou das empresas individuais. A cobertura de seguro de base comunitária pode ser concebida para efetuar pagamentos com base na ocorrência de um incêndio na comunidade coberta (ou seja, através de um gatilho paramétrico), o que deverá reduzir o custo da cobertura.
Programas-piloto nos Estados Unidos ilustram este modelo: na cidade de Nova Iorque, uma organização centrada na habitação pode receber até USD 1,1 milhões após grandes precipitações para fornecer apoio de emergência aos residentes; em Isleton, na Califórnia, uma autoridade municipal pode aceder a até USD 2,5 milhões em cobertura paramétrica contra inundações, com fundos canalizados através de uma entidade regional para apoiar os residentes afetados. Esta abordagem aumenta a acessibilidade económica, acelera a recuperação e permite a gestão coletiva do risco.
Existem seguros para ativos agrícolas, hortícolas e florestais, incluindo proteção contra perdas relacionadas com incêndios, mas continuam a ser subutilizados. O Governo concede subsídios aos prémios para certos produtos agrícolas, como culturas e vinhas, e estabeleceu um mecanismo de partilha de perdas para ajudar as seguradoras a gerir perdas extremas de produção (IFAP, 2016[58]). Apesar destas medidas, a penetração dos seguros é baixa: apenas cerca de 6% do valor de mercado segurável da produção agrícola bruta está coberto por seguros subsidiados (Aggarwal, 2023[59]) (Swiss Re Institute, 2023[60]). A cobertura de ativos florestais é ainda mais limitada, uma vez que não existem subsídios nem mecanismos de partilha de custos. Esta situação é particularmente acentuada entre os pequenos produtores do Centro e do Norte, onde os custos dos seguros excedem frequentemente o valor potencial dos produtos florestais (Berenguer et al., 2023[61]). A baixa contratação de seguros por agregados familiares, agricultores e proprietários florestais em zonas de alto risco limita o papel do setor na redução do risco de incêndio rurais e na adaptação às alterações climáticas. O alargamento dos mecanismos de partilha de custos poderia aumentar o apoio, quer através de contribuições públicas mais elevadas para perdas partilhadas, quer através da redução do limiar necessário para acionar esses mecanismos. No entanto, uma maior responsabilidade do Governo central poderia criar riscos orçamentais e enfraquecer a disciplina das seguradoras na avaliação e subscrição de riscos, podendo fomentar o risco moral (moral hazard). Em alguns países, as perdas florestais são integradas em programas de seguros agrícola e em mecanismos de partilha de perdas. Por exemplo, o programa espanhol de seguros agrícolas abrange produtos florestais (Agroseguros, n.d.[62]) e beneficia de resseguro através do Consorcio de Compensación, uma entidade pública (CCS, n.d.[63]), ilustrando um modelo em que uma cobertura mais ampla e uma gestão partilhada do risco podem reforçar a resiliência.
O acesso a financiamento para a prevenção de incêndios rurais e a resiliência rural em Portugal é dificultado por um sistema fragmentado e complexo e por procedimentos de candidatura ineficientes. Instituições-chave, como a AGIF e as CCDR, estão insuficientemente envolvidas na conceção dos avisos de financiamento, resultando em requisitos demasiado complexos ou pouco adaptados. Esta situação prejudica municípios e associações com capacidade administrativa limitada. Os processos de financiamento temático e regional europeu muitas vezes não refletem as necessidades locais, favorecendo candidatos com mais recursos em detrimento daqueles com maiores necessidades. As responsabilidades estão dispersas por múltiplas fontes de financiamento (por exemplo, fundos de resiliência, coesão, agricultura), cada uma com procedimentos e prioridades distintos. Esta dispersão gera confusão e limita o acesso, especialmente no caso de projetos integrados que articulam a prevenção de incêndios com o desenvolvimento rural mais amplo.
Embora Portugal tenha avançado para uma abordagem multifundos, subsistem lacunas na concretização de um modelo de financiamento claro de balcão único. O acesso ao financiamento para a gestão de fogos rurais melhorou através de várias iniciativas lideradas pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão no âmbito do Portugal 2030 . Estas incluem o Portal dos Fundos, que centraliza informação sobre chamadas, notícias e procedimentos de candidatura; o Balcão dos Fundos, um ponto de acesso único onde os utilizadores podem submeter e acompanhar candidaturas com uma única identificação; e a Linha dos Fundos, um centro de atendimento que presta apoio aos candidatos. Embora estes mecanismos simplifiquem o acesso, não resolvem a questão estrutural da chamada de financiamento em silos. As disparidades persistentes na capacidade técnica local, especialmente em regiões de baixa densidade e propensas a incêndios, dificultam ainda mais a capacidade dos municípios para aceder a fundos e geri-los, perpetuando desigualdades regionais. Em resposta, a AGIF criou, em 2024, um grupo de trabalho permanente para alinhar as prioridades de investimento e melhorar a coordenação entre ministérios, agências e instrumentos de financiamento. Esta plataforma representa um passo positivo rumo a uma estratégia de financiamento mais coerente, mas encontra-se ainda numa fase inicial.
A crescente exposição de Portugal aos incêndios rurais evidencia a necessidade de uma estratégia de financiamento mais integrada e transparente para a gestão de incêndios rurais. Para tornar o financiamento nesta área mais eficaz e sustentável, são necessários dados sobre perdas, danos e avaliação dos riscos futuros. Dados fiáveis são essenciais para orientar as prioridades de financiamento, conceber mecanismos de partilha de custos e alinhar os instrumentos financeiros com a evolução do perfil de risco do país.
Uma segunda prioridade consiste em melhorar a gestão das finanças públicas para incentivar a redução do risco e mitigar perdas financeiras futuras. Isto inclui a definição de mecanismos claros de partilha de custos ex post entre níveis de governo e entre os intervenientes públicos e privados. Estes mecanismos devem refletir as disparidades regionais em matéria de propriedade fundiária, viabilidade económica e capacidade administrativa, assegurando apoio adequado aos municípios mais vulneráveis. Ao mesmo tempo, a perequação financeira e as soluções baseadas no mercado podem ajudar os municípios propensos a incêndios rurais a reforçar a sua capacidade de redução do risco. Ajustar a Lei de Finanças Locais ou introduzir subvenções baseadas no desempenho permitiria recompensar resultados em matéria de prevenção e resiliência. Instrumentos complementares baseados no mercado, como os programas de remuneração dos serviços dos ecossistemas, poderiam incentivar ainda mais práticas de gestão do território que reduzem o risco de incêndio, reconhecendo o valor ambiental das paisagens rurais e apoiando os objetivos de conservação dos ecossistemas.
Uma utilização mais sistemática da análise custo-benefício (ACB) na conceção dos projetos e na análise das candidaturas ao financiamento melhoraria a orientação dos investimentos. Ao integrar a ACB e as avaliações do risco de incêndio, Portugal pode assegurar que a despesa pública (para além dos programas financiados pela UE) dá prioridade a medidas de prevenção nos territórios mais propensos a incêndios. Paralelamente, a integração do risco orçamental no planeamento do Orçamento do Estado pode ajudar a absorver os choques financeiros residuais. O estabelecimento de reservas orçamentais para questões climáticas, com regras claras de governação, custeio e alocação, permitiria uma recuperação pós-incêndio mais rápida e transparente.
A gestão das finanças públicas também poderia ser melhorada através de uma melhor classificação e monitorização financeira. A introdução de subcategorias para classificar despesas relacionadas a prevenção, supressão e recuperação, associando-as ao reporte do Programa Nacional de Ação (PNA) – com base nas autoridades de financiamento e não nos beneficiários – aumentaria a transparência, a responsabilização e a tomada de decisões estratégicas.
Repensar os incentivos fiscais dirigidos aos intervenientes privados poderia promover uma gestão sustentável do território e reduzir ainda mais o risco de incêndios. A reforma da tributação da propriedade rural ajudaria a eliminar os desincentivos ao uso ativo do solo e à prevenção. Alinhar a valorização dos terrenos com a sua produtividade e oferecer benefícios fiscais para propriedades que cumpram as normas de prevenção de incêndios incentivaria uma gestão responsável do território. Em paralelo, remunerar os serviços dos ecossistemas prestados por gestores da paisagem, como agricultores ou pastores, pode apoiar de forma eficaz a manutenção de mosaicos agroflorestais e contribuir para a resiliência aos incêndios rurais em territórios vulneráveis. A manutenção e o alargamento das isenções fiscais sobre as transações previstas na reforma fiscal de 2025 poderiam também acelerar o emparcelamento, reduzindo as cargas de combustível e melhorando a resiliência das paisagens. Alargar o âmbito do Regime Jurídico da Estruturação Fundiária reforçaria estes esforços.
A melhoria da cobertura de seguros em áreas de alto risco também pode fortalecer a resiliência financeira. Portugal poderia explorar os Programas de Seguros Público-Privados, mecanismos de mutualização de risco para múltiplos perigos ou regimes de seguro de base comunitária geridos localmente. O alargamento dos seguros agrícolas e florestais, com incentivos fiscais ou resseguro garantido pelo Governo central, ajudaria a colmatar as lacunas de cobertura existentes. As associações de proprietários florestais poderiam desempenhar um papel fundamental ao associar os prémios de seguro a ações de redução do risco, como a gestão da vegetação.
Por último, necessário uma melhor coordenação e partilha de informação para superar a fragmentação do financiamento. A AGIF poderia desempenhar um papel mais importante na conceção de chamadas públicas para apresentação de propostas de investimento, assegurando o alinhamento com as prioridades do PNA. A criação de uma plataforma online única para consolidar todas as oportunidades de financiamento relacionadas com incêndios rurais melhoraria ainda mais a acessibilidade. O reforço do grupo de trabalho sobre incêndios rurais e a manutenção da coordenação para além dos ciclos de financiamento PRR serão essenciais para alinhar o PEPAC, o InvestEU e outros instrumentos com os objetivos de longo prazo de Portugal em matéria de incêndios rurais.
← 1. Dano refere-se ao valor de substituição de ativos físicos total ou parcialmente destruídos, tendo em conta os mesmos padrões que prevaleciam antes do evento. Perdas referem-se aos fluxos económicos não realizados resultantes da ausência temporária dos ativos danificados e/ou devido a qualquer outra perturbação da atividade económica causada pela catástrofe (GFDRR, 2010[77]; OECD/The World Bank, 2019[78]).
← 2. Os impostos municipais incidem sobre a propriedade imobiliária (IMI), as transmissões onerosas de imóveis (IMT) e os veículos (IUC). Além disso, as autoridades locais cobram uma sobretaxa sobre os lucros empresas, conhecida como derrama, e podem aplicar coimas, taxas e impostos específicos. Em média, o Imposto Municipal sobre Imóveis representa a maior parcela da receita fiscal no país.