Rumo a um quadro integrado de gestão de fogos rurais em Portugal

3. Reforçar o quadro regulamentar

3.1. A regulamentação para a prevenção de incêndios rurais melhoram consideravelmente desde 2017

Uma prevenção bem-sucedida dos incêndios rurais assenta numa combinação de intervenções estruturais e medidas organizacionais. As medidas estruturais incluem a gestão de combustível e dos ecossistemas, que reduz o risco e a severidade dos incêndios rurais ao controlar a quantidade e as características dos materiais combustíveis na paisagem. Estas medidas incluem zonas tampão, faixas de gestão de combustível (isto é, faixas de terreno não inflamável junto a povoações ou distribuídas pela paisagem), fogos prescritos e o uso ativo do fogo para a eliminação de resíduos florestais e agrícolas e para a renovação de pastagens (ou seja, queimas e queimadas) (Presidency of the Council of Ministers, 2017[25]) (Ministry of Agriculture, 2014[26]). Em contrapartida, as medidas organizacionais incluem regras de ordenamento do território e normas ou regulamentos de construção. O ordenamento do território pode limitar novos empreendimentos em zonas propensas a incêndios. A regulamentação da construção rege a edificação de bens, como habitações e infraestruturas, para reforçar a resiliência ao fogo (OECD, 2023[5]).

Na sequência dos incêndios de 2017, as avaliações concluíram que a regulamentação para a implementação de medidas estruturais e organizacionais de redução do risco era ineficaz. Embora a regulamentação relativa às faixas de gestão de combustível já fosse utilizada em Portugal muito antes de 2017, as faixas de gestão de combustível ao longo das vias rodoviárias estavam subdimensionadas e, muitas vezes, mal mantidas (Independent Technical Commission, 2018[7]). Além disso, o cumprimento da regulamentação relativa às faixas de gestão de combustível em torno de edificações individuais e de aglomerados populacionais era quase inexistente. Acresce que estas faixas eram frequentemente concebidas de forma isolada, em vez de integrarem um plano abrangente de gestão de combustível à escala da paisagem, reduzindo a sua eficiência (Independent Technical Commission, 2018[8]). As queimas e queimadas extensivas também já eram usadas anteriormente, mas lacunas na fiscalização e nas restrições temporais aplicáveis às queimas e queimadas estiveram na origem de ignições, incluindo os incêndios de 2017 (Independent Technical Commission, 2018[8]). Do mesmo modo, o fogo prescrito à escala da paisagem já era permitido antes de 2017, mas a sua adoção era reduzida, especialmente em áreas caracterizadas por níveis elevados de perigosidade de incêndio rural. A regulamentação da construção centrava-se nos materiais de construção e equipamentos usados no interior dos edifícios, para incêndios com origem nas paredes do próprio edifício.

A regulamentação foi reforçada desde 2017. Os critérios para impor faixas de gestão de combustível em torno dos edifícios foram reforçados, de modo a clarificar as áreas prioritárias (por exemplo, dentro de um raio de 50 metros em torno de edificações isoladas e a menos de 100 metros de aglomerados populacionais com dez ou mais habitações). As sanções por incumprimento duplicaram desde 2018. O fogo prescrito não é permitido em zonas caracterizadas por perigosidade "muito alta" ou "máxima", de acordo com a carta de perigo de incêndio rural, nem quando as condições meteorológicas são propícias à ocorrência de incêndios (Presidency of the Council of Ministers, 2021[27]). Por fim, embora as normas de construção pré-2017 se centrassem na resistência interna ao fogo, as revisões recentes dos regulamentos visam proteger melhor as paredes exteriores contra incêndios rurais e calor extremo. No entanto, estes requisitos aplicam-se atualmente apenas a edifícios novos.

Para promover o cumprimento da regulamentação, Portugal investiu em campanhas de sensibilização do público. A campanha Portugal Chama dirige-se tanto a intervenientes públicos e privados, sensibilizando para as medidas de prevenção de incêndios que podem ser adotadas ao nível local para reduzir o risco de incêndio rural (OECD, 2023[5]). Estas incluem, por exemplo, a limpeza da vegetação em torno de propriedades, o afastamento de pilhas de lenha dos edificados, a instalação de faixas de pavimento não inflamável em torno das habitações para criar zonas tampão, e a solicitação de licenças para queimas queimaduras controladas. A campanha informa também o público sobre as multas aplicáveis por não conformidade, de modo a dissuadir comportamentos de risco. Além disso, o programa Aldeia Segura, Pessoas Seguras, também lançado após os incêndios rurais de 2017, busca reduzir o risco de incêndio através da mudança de comportamentos e da educação pública. Combina medidas de prevenção (por exemplo, gestão de combustível, abrigos de emergência, rotas de evacuação) com medidas de autoproteção (por exemplo, sensibilização e treino de evacuação) (ANEPC, 2026[28]).

Novas ferramentas digitais facilitam a aplicação da regulamentação preventiva. Foi criada uma plataforma digital para permitir aos intervenientes privados solicitar autorização municipal para a realização de queimas, apoiadas por financiamento e assistência técnica. No caso das queimadas extensas, o Instituto Nacional das Florestas (ICNF) assegura que estas são conduzidas sob a supervisão de especialistas. A plataforma constitui uma ferramenta valiosa para identificar potenciais fontes de ignição e antecipar a propagação do fogo. Do mesmo modo, a plataforma SOS Ambiente e Território permite aos cidadãos expor situações que possam violar a legislação ambiental e os instrumentos de ordenamento do território. Foi lançado um programa sobre incendiarismo para compreender melhor os fatores que o motivam visto que este ainda representa cerca de 40% das ignições (AGIF, 2025[10]), e para desenvolver estratégias que reduzam a reincidência.

O quadro regulamentar foi ainda reforçado através de inspeções direcionadas, fiscalização e melhor monitorização. Todos os anos, freguesias de maior risco – subdivisões de um município – são identificadas usando dados sobre ignições, área não ardida e carta nacional de perigosidade para orientar as inspeções de gestão de combustível realizadas pela Guarda Nacional Republicana (GNR) e pelos municípios. Ferramentas avançadas, incluindo imagens de satélite e cartografia digital, são cada vez mais utilizadas para detetar gestão insuficiente da vegetação e queimas não autorizadas, melhorando a precisão da fiscalização. A vigilância foi reforçada através de patrulhamentos mais frequentes, enquanto a plataforma de registos de queimas e queimadas permite uma monitorização quase em tempo real e intervenções direcionadas. Com o apoio técnico e logístico do ICNF, a GNR e a Polícia Judiciária expandiram os seus efetivos de investigadores de incêndio com formação especializada, a fim de identificar fontes de ignição e acompanhar comportamentos como o incendiarismo ou queimas acidentais, informando estratégias de fiscalização. As entidades do SGIFR responsáveis pelas faixas de gestão de combustível e pela supervisão regulamentar – ICNF, GNR e autoridades subnacionais – recolhem e comunicam anualmente dados de cumprimento, reforçando a eficácia e a responsabilização das medidas de redução do risco de incêndio rural.

3.2. O cumprimento continua baixo devido a barreiras estruturais

Embora as alterações regulamentares desde 2017 tenham apoiado a prevenção de incêndios rurais, subsistem desafios significativos ao cumprimento. O cumprimento voluntário dos regulamentos relativos às faixas de gestão de combustível, medido como a percentagem de situações regularizadas após uma inspeção, aumentou de 49 % em 2019 para 60 % em 2024 (AGIF, 2025[10]). No entanto, os incêndios severos de setembro de 2024 salientaram que o incendiarismo continua a ser uma questão importante. Os esforços de gestão de combustível também ficaram aquém em 2024, com apenas 75.559 hectares tratados, ou seja, 7% abaixo da meta anual fixada pelas entidades e 60% abaixo das metas do PNA (AGIF, 2020[1]), marcando um declínio face a 2023 (AGIF, 2025[10]) (Figura 3). No entanto, os dados das autoridades locais e dos atores privados continuam dispersos por bases de dados não interligadas, limitando uma avaliação abrangente dos progressos na execução (AGIF, 2025[10]). Por esta razão, os valores comunicados devem ser interpretados com cautela, uma vez que podem subestimar a escala real das atividades de gestão de combustível realizadas por numerosos atores privados (por exemplo, proprietários de edificados) e autoridades locais. Algumas entidades observam também que as metas nacionais de gestão de combustível poderão necessitar de revisão, para refletirem melhor as condições locais e a experiência das entidades responsáveis pela execução.

Vários constrangimentos estruturais e operacionais dificultam ainda mais a implementação eficaz das medidas de gestão de combustível. A fiscalização da regulamentação relativa à gestão de combustível em terrenos privados é particularmente difícil num país onde apenas 46% das propriedades florestais estão atualmente abrangidas por cadastro predial e estima-se que mais de 20% da área florestal total não tenha proprietário, ou que o seu proprietário seja desconhecido ou não esteja registado (Portuguese Environment Agency, 2020[29]). No que diz respeito às queimas e queimadas, a ausência de um mecanismo de recolha, valorização e gestão dos resíduos florestais e agrícolas contribui para o uso continuado do fogo, que representou 41% das ignições em 2024 (AGIF, 2025[10]). Outra preocupação é a capacidade potencialmente limitada dos proprietários rurais para cumprir os requisitos existentes para realizar tais fogos controlados e os procedimentos digitais para o seu registo, especialmente tendo em conta o envelhecimento demográfico da população rural de Portugal (AGIF, 2023[30]). Além disso, a disponibilidade limitada de prestadores de serviços para criar e manter faixas de gestão de combustível dificulta a implementação – particularmente nas áreas prioritárias designadas, onde o maquinário utilizado na gestão de combustível deve cumprir normas de segurança rigorosas. Estes requisitos adicionais aumentam os custos para os prestadores de serviços, que podem optar por operar em áreas menos restritivas (Regional Committee for integrated rural fire management, 2023[31]).

Figura 3. Área acumulada de gestão de combustível comunicada como tratada em comparação com os objetivos do PNA

Milhões de ha

Fonte: (AGIF, 2025[10]).

De um modo geral, os regulamentos existentes para a gestão de fogos rurais são amplamente percecionados como sendo definidos de cima para baixo, o que enfraqueceu a adesão local e dificultou a sua implementação. A fim de desenvolver programas de ação regionais e sub-regionais de gestão integrada de fogos rurais e adaptar as atividades de uso do solo e de gestão do combustível, as comissões regionais e sub-regionais reuniram, em média, 38 e 24 vezes, respetivamente, entre 2021 e 2022 (AGIF, 2025[32]). A elevada frequência das reuniões reflete os desafios enfrentados ao nível local na definição das redes secundárias de gestão de combustível. Os atrasos acima referidos na implementação dos programas de execução municipais, dos quais apenas 15% foram concluídos (AGIF, 2025[10]), dificultam as atividades de inspeção ou de fiscalização. Em Espanha, as equipas de prevenção de incêndios florestais (EPRIF) trabalham diretamente com as populações rurais em áreas de alto risco (Caixa 2). A Califórnia também estabeleceu uma abordagem de toda a sociedade à gestão de incêndios, na qual as autoridades locais são decisores-chave (Caixa 2).

No entanto, embora as autoridades subnacionais disponham de alguma flexibilidade para adaptar os regulamentos de prevenção de incêndios, não têm tirado partido dela. Esta hesitação deve-se, em parte, a preocupações com a responsabilidade jurídica. Após os incêndios de 2017, vários intervenientes, incluindo atores do setor privado, membros do corpo de bombeiros e autoridades locais, foram levados a tribunal sob acusações de homicídio por negligência e danos corporais. Embora os réus tenham acabado por ser absolvidos – com fundamento no facto de as condições meteorológicas extremas e irregulares terem tornado os esforços de combate excecionalmente difíceis –, o caso teve um efeito inibidor. Os eleitos locais continuam cautelosos quanto ao uso da flexibilidade prevista no Decreto-Lei n.º 82/2021 para adaptar os regulamentos de prevenção de incêndios de acordo com asua própria avaliação de risco. Em vez disso, têm pedido orientações mais claras e prescritivas sobre quando e como implementar essas adaptações (Tedim et al., 2023[33]). Concretamente, aguardavam o desenvolvimento de um regulamento técnico pelo ICNF, que estabelece normas técnicas para a gestão de combustível. Este regulamento foi publicado em abril de 2025 (Despacho n.º 4223/2025), não existindo ainda dados que permitam avaliar se dará respostas às preocupações existentes.

Caixa 2. Exemplos internacionais de envolvimento dos intervenientes na prevenção do risco

Espanha: Em 1998, o Serviço Espanhol de Incêndios Florestais criou as Equipas de Prevenção Integral de Incêndios Florestais (EPRIF). Estas equipas trabalham diretamente com a população rural em áreas onde as práticas agrícolas tradicionais contribuem para a alta incidência de incêndios rurais. As equipas do EPRIF colaboram diretamente com os intervenientes para compreender os interesses e incentivos dos diferentes grupos e ajudar a definir atividades específicas com base nas necessidades da população e na regulamentação da comunidade autónoma. Por um lado, esta abordagem ajuda a construir confiança e aceitação das decisões das autoridades; por outro, contribui para ajustar as intervenções com base nas necessidades, perspetivas e experiência dos atores locais. Essas equipas têm ajudado a aproximar as comunidades locais que usam o fogo como parte das suas tradições ou atividades económicas e as autoridades responsáveis pela prevenção de incêndios rurais.

Estados Unidos: A California Wildfire and Forest Resilience Taskforce coordena as políticas de incêndios florestais entre agências e níveis de governo. A Taskforce inclui representantes estaduais, federais e locais e é liderada pelo Gabinete do Governador, CAL FIRE e pelas Agências de Recursos Naturais e de Proteção Ambiental da Califórnia. Esta organisa reuniões públicas trimestrais para analisar os progressos, o financiamento e os programas de gestão de incêndios. Os governos locais participam ativamente na tomada de decisões, contribuindo para a conceção, implementação e monitorização do Wildfire and Forest Resilience Action Plan. Além disso, o feedback e os dados locais são utilizados para adaptar as ações às necessidades regionais, tornando-as um modelo de governação vertical integrada.

Fonte: (Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, 2024[34]) (California Wildfire and Forest Resilience, 2025[24]).

A flexibilidade é essencial para envolver os intervenientes numa gestão eficaz do risco. Por exemplo, as faixas primárias de gestão de combustível são atualmente definidas com base no valor ambiental, no regime de propriedade da terra e nos níveis de perigosidade. No entanto, a investigação sobre a rede de faixas de gestão de combustível em Portugal revela variações significativas na sua eficácia, em especial em função da severidade dos incêndios. Por exemplo, apenas 4% da extensão total da rede de faixas de gestão de combustível poderia reduzir a área ardida em 30% (Aparício et al., 2022[35]). Isto sugere que adaptar a rede de faixas de gestão de combustíveis de forma mais próxima aos níveis reais de risco poderia ser uma estratégia custo-eficaz para ajudar a priorizar estas faixas. Esta priorização poderia beneficiar uma maior utilização de abordagens baseadas na natureza, que respondam à continuidade do combustível em escalas espaciais mais amplas. Isto inclui mosaicos estratégicos de combustível que combinem diferentes usos do solo e tipos de vegetação, como vegetação nativa e folhosa, para reduzir a intensidade e a propagação do fogo. Ao mesmo tempo, tem sido demonstrado que a eficácia de tratamentos de combustíveis mais localizados, como faixas de gestão de combustível, depende fortemente das condições locais, tais como o uso do solo, o declive, a vegetação e a densidade de estruturas ou habitats próximos (Syphard, Brennan and Keeley, 2014[36]). Em França, existe flexibilidade para planear medidas preventivas ao nível local, apoiada por abordagens participativas com suporte do governo nacional (Caixa 3).

Os municípios carecem da capacidade necessária para implementar plenamente a regulamentação da gestão de incêndios rurais. Embora sejam legalmente obrigados a intervir quando os proprietários não cumprem as regras relativas às faixas de gestão de combustível, esta obrigação impõe frequentemente um encargo financeiro pesado e insustentável às autoridades locais. Esta situação é agravada por procedimentos de reembolso morosos quando os proprietários são conhecidos. Ao mesmo tempo, a regulamentação do uso do solo restringe as licenças de construção e, assim, reduz as receitas municipais, criando objetivos contraditórios e incentivos distorcidos ao cumprimento – especialmente em áreas rurais com capacidade limitada e regimes complexos de propriedade da terra. Em termos mais gerais, as administrações subnacionais têm salientado a necessidade de maiores recursos financeiros, humanos e técnicos para cumprir eficazmente as obrigações de prevenção de incêndios rurais (Diário Imobiliário, 2025[37]).

Caixa 3. Planos locais de prevenção do risco de incêndio em França

França adotou uma abordagem descentralizada e participativa da gestão do risco de incêndios rurais através do seu sistema de Planos de Prevenção de Riscos Naturais (NRPPS). França exige que as autoridades locais em áreas historicamente afetadas por incêndios desenvolvam planos de prevenção adaptados ao contexto local. Cada plano de prevenção do risco de incêndio deve incluir:

• Uma descrição dos riscos conhecidos de incêndios rurais, incluindo um histórico documentado de eventos passados.

• Uma explicação acerca dos perigos de incêndios e das respetivas probabilidades, incluindo estimativas de incerteza e justificações para os pressupostos utilizados.

• Uma análise das vulnerabilidades e potenciais impactos sobre pessoas, propriedade e atividades essenciais.

• Uma avaliação dos fatores que podem agravar ou mitigar os riscos, como o estado e a gestão das infraestruturas de proteção.

• Uma fundamentação clara das decisões de zoneamento e das correspondentes medidas regulamentares.

A elaboração destes planos é altamente colaborativa, envolvendo consultas entre serviços estatais, autoridades municipais, entidades de proteção civil, especialistas científicos, gestores florestais, agentes económicos e representantes da sociedade civil. Este processo inclusivo ajuda a fomentar a confiança, garante a integração do conhecimento local e apoia a criação de cartas de perigosidade precisas e adaptadas ao contexto. Estas cartas são depois convertidas em cartas de risco, que informam diretamente a regulamentação do uso do solo e o planeamento urbano.

Fonte: (Cerema, 2023[38]).

Confrontados com capacidades e recursos limitados, as entidades responsáveis pela inspeção e fiscalização têm dificuldade para definir prioridades claras para alocar os recursos da melhor forma. As responsabilidades de inspeção e fiscalização de toda a regulamentação acima descrita são partilhadas principalmente entre a GNR, o ICNF e os municípios. A inspeção e a fiscalização são priorizadas com base numa carta de freguesias de alto risco, que abrange 32% do território continental (AGIF, 2025[10]). No entanto, as condições heterogéneas do país e os recursos limitados dificultam a capacidade de algumas entidades para priorizar e direcionar eficazmente os seus esforços. Outro instrumento fundamental para orientar as inspeções é o sistema de gestão de denúncias, operado pela GNR, SOS Ambiente e Território, que permite aos cidadãos denunciar possíveis infrações à regulamentação de gestão de combustível ou de uso do solo. Embora útil, esta plataforma não tem em conta a severidade ou a urgência do risco, limitando a sua utilidade na priorização de recursos. A aplicação de critérios baseados no risco, recorrendo a ferramentas como grelhas de avaliação ou listas de verificação assentes no risco para avaliar o cumprimento e orientar as intervenções, tem potencial para avaliar as denúncias dos cidadãos e direcionar as ações para os locais onde são mais necessárias. Por exemplo, em Itália, a região de Friuli-Venezia Giulia utiliza listas de verificação ambientais para melhorar a eficácia das inspeções (Caixa 4).

As atividades de inspeção e de fiscalização são também dificultadas por uma coordenação e partilha de dados insuficientes. Os dados relativos às inspeções e à fiscalização são recolhidos de forma independente por cada entidade responsável e permanecem fragmentados, com uma interoperabilidade limitada e mecanismos mínimos de retorno de informação entre as entidades. Por exemplo, os dados municipais sobre a gestão de combustível ou autorizações de queimas não estão integrados numa plataforma nacional. Esta falta de integração de dados enfraquece a eficácia global da inspeção e da fiscalização, uma vez que atualmente não existem protocolos formais de partilha de dados que abranjam todo o âmbito da regulamentação relevante em matéria de gestão de combustível e assegurem a coordenação entre as diferentes abordagens de gestão de combustível. Um dos principais projetos do PNA visa colmatar esta lacuna, desenvolvendo uma plataforma interoperável para reforçar a coordenação e o intercâmbio de dados para a prevenção de incêndios.

Caixa 4. Listas de verificação ambientais em Friuli-Venezia Giulia, Itália

A região italiana de Friuli-Venezia Giulia introduziu listas de verificação e grelhas de avaliação baseadas no risco para as inspeções das estações de tratamento de águas residuais. Foram atribuídos pesos de risco para classificar as facilidades com base no seu nível de risco, tendo sido associadas práticas claras a cada nível de risco. O método baseado no risco foi alargado a outros processos administrativos no âmbito da reforma das inspeções ambientais. Tal inclui a reformulação de processos administrativos complexos através da introdução de plataformas digitais, uma abordagem que foi subsequentemente aplicada às inspeções sanitárias. As plataformas digitais foram adotadas por outras regiões italianas. O conjunto de ferramentas inclui classificações de empresas baseadas no risco, listas de verificação e grelhas de avaliação, grupos de trabalho inter-regionais, formação de inspetores, simuladores de não conformidade, ferramentas de autoavaliação, orientações pertinentes e manuais de boas práticas.

Fonte: (OECD, 2025[39]).

Por último, as sanções e coimas existentes têm revelado uma eficácia limitada, sugerindo que a regulamentação, por si só, é insuficiente para reduzir o risco de incêndio. As sanções existentes não são graduais nem proporcionais. Não têm em conta infrações repetidas, o perfil dos infratores ou as razões do incumprimento, e baseiam-se principalmente em coimas, em vez de instrumentos como advertências, notificações ou divulgação pública dos resultados das inspeções. As sanções também não são direcionadas ao perfil, aos incentivos ou às motivações dos infratores. Como resultado, muitos proprietários preferem internalizar os custos da coima, uma vez que o incumprimento é frequentemente mais barato e mais simples do que o cumprimento da regulamentação existente.

3.3.  Perspetivas futuras: reforçar ainda mais a eficácia regulamentar

Para melhor alinhar as políticas de prevenção de incêndios rurais com as realidades locais, a regulamentação existente poderia ser complementada com instrumentos de política direcionados para responder ao sdesafios persistentes, como a fragmentação da propriedade fundiária, a recolha de resíduos de biomassa ou a limitada capacidade técnica e financeira. Neste contexto, assegurar que as intervenções promovem uma gestão florestal sustentável e ajudam a conservar ecossistemas de elevado valor e os seus serviços pode apoiar ainda mais a sua eficácia. O reforço da participação dos intervenientes na elaboração da regulamentação contribuiria a melhorar a apropriação e a aplicação ao nível local, por exemplo através de mecanismos institucionalizados de comunicação bidirecional, como plataformas de coordenação multinível que facilitem o diálogo regular entre as agências nacionais, os municípios e os proprietários de terras.

O reforço da capacidade institucional é também essencial para promover o cumprimento. Para tal, são necessárias orientações técnicas claras e acessíveis, objetivos de inspeção bem definidos e recursos humanos, formação e meios suficientes. O acesso a dados de qualidade e a ferramentas digitais pode permitir a tomada de decisões baseada no risco, enquanto a partilha de lições aprendidas e de boas práticas entre instituições pode reforçar ainda mais a capacidade. Tendo em conta os recursos limitados, atividades como a sensibilização, a inspeção e a fiscalização devem ser priorizadas com base em critérios de risco e em ferramentas como listas de verificação de cumprimentos ou grelhas de avaliação do risco.

Por último, o quadro sancionatório poderia ser aperfeiçoado para melhorar o efeito dissuasor e a prevenção. Sanções diferenciadas, que variem entre advertências a procedimento judiciais, em função do nível de risco e do historial de cumprimentos, reforçariam a equidade, ao passo que incentivos positivos complementares, incluindo o reconhecimento ou recompensas financeiras por práticas conformes, poderiam incentivar uma redução proativa do risco de incêndio rural.