Rumo a um quadro integrado de gestão de fogos rurais em Portugal

2. Rumo a um quadro institucional mais robusto

Antes de 2017, o Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios 2006-2018 guiou a gestão de fogos rurais em Portugal. Desenvolvido em resposta aos graves incêndios de 2003 e 2005, teve como objetivo melhorar as estruturas de prevenção e proteção contra incêndios rurais. O plano dava ênfase à gestão ativa da floresta e à redução do risco de incêndios através de três áreas prioritárias: prevenção estrutural, vigilância e combate aos incêndios, cada uma sob a responsabilidade de diferentes entidades nacionais (Ministry of Agriculture, 2006[12]). Até 2012, o Plano procurou reduzir a área ardida e o número de incêndios rurais. De 2012 a 2018, o foco passou a ser a limitação da ocorrência de incêndios ativos prolongados (Independent Technical Observatory, 2019[13]).

Na sequência dos incêndios de 2017, várias avaliações revelaram lacunas importantes no sistema de gestão de fogos rurais em Portugal. Uma comissão técnica independente constatou que o sistema de três pilares, com agências separadas responsáveis pela prevenção, pré-supressão (vigilância, detecção e alerta) e supressão, promoveu uma abordagem em silos, sem comando operacional articulado, objetivos partilhados ou estratégias coordenadas. Neste contexto, a prevenção era subvalorizada e o financiamento e os recursos concentravam-se principalmente na resposta de emergência e no combate aos incêndios. Este desequilíbrio entre prevenção e resposta criou um paradoxo de fogo: reduções de curto prazo da área ardida através da supressão permitiram o acúmulo de combustível, aumentando a severidade de futuros incêndios (Independent Technical Commission, 2018[7]). O sistema também carecia de uma entidade coordenadora especializada, com autoridade e responsabilidade claras para alinhar os atores aos níveis local, regional e nacional, definir uma estratégia comum, monitorizar os progressos e garantir a responsabilização (Independent Technical Commission, 2018[8]) (Independent Technical Observatory, 2019[13]). Consequentemente, nenhum interveniente assumia a responsabilidade pela gestão do risco antes da ocorrência dos incêndios. Por fim, embora as equipas de resposta a incêndios operassem sob uma estrutura de comando em três níveis (nacional, distrital e municipal), esta hierarquia não se refletiu suficientemente nos esforços de planejamento e prevenção, enfraquecendo a coordenação e a preparação entre níveis.

2.1. Portugal colmatou algumas lacunas de coordenação identificadas após 2017

O Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR), criado em 2018, propõe um novo modelo de gestão do fogo. O SGIFR gira em torno de dois eixos: (i) gestão de fogos rurais e defesa dos espaços florestais e (ii) a proteção das comunidades e dos bens. Além disso, o SGIFR introduz uma nova cadeia de processos composta por seis fases — planeamento, preparação, prevenção, pré-supressão, supressão e socorro, e pós-evento — clarificando as responsabilidades de cada interveniente em cada fase. Neste contexto, foi criada a Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais (AGIF), com o objetivo de coordenar as autoridades públicas envolvidas no SGIFR e orientar o planeamento da gestão de incêndios. A AGIF liderou o desenvolvimento do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (AGIF, 2020[1]). Por fim, o SGIFR confere maiores papéis e responsabilidades aos governos subnacionais, incluindo intervenientes como as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), que anteriormente não estavam envoltas na gestão dos fogos rurais e que agora coordenam as Comissões Regionais do SGIFR.

O SGIFR promove uma abordagem integrada e transversal para a gestão de incêndios. Com a sua nova cadeia de processos, o SGIFR abrange todo o ciclo de gestão do risco de incêndio rural e define funções claras e responsabilidades partilhadas em todas as entidades relevantes, em vez de atribuir funções e tarefas exclusivas a entidades específicas. A sua coordenação transversal visa garantir que todos os intervenientes, desde a proteção civil até aos responsáveis pelas políticas e gestão florestais, operem no âmbito de uma estratégia coerente que alinhe os esforços em todos as fases de gestão do risco de incêndio. Além disso, o SGIFR integra a gestão do fogo nas políticas mais amplas de desenvolvimento rural e territorial, de modo a responder às transformações demográficas e económicas de longo prazo que remodelaram os territórios rurais de Portugal. O SGIFR visa também contribuir para combater o abandono de terras agrícolas e florestais, com o objetivo de limitar a acumulação de combustível e a alteração das paisagens e, por conseguinte, mitigar os riscos de incêndio (AGIF, 2020[1]).

A criação do AGIF responde à necessidade de uma entidade dedicada a coordenar e orientar o processo de reforma. Enquanto agência autónoma e intersectorial, inicialmente sob a tutela do Gabinete do Primeiro-Ministro, a AGIF desempenhou um papel central no desenvolvimento de uma estratégia partilhada de gestão de fogos rurais (Independent Technical Observatory, 2021[14]) (Caixa 1). Promoveu a coordenação entre as autoridades públicas, reforçando a coordenação vertical e horizontal, nomeadamente através da criação de órgãos nacionais e subnacionais que planeiam e orientam a execução do Programa Nacional de Ação (PNA). A AGIF também monitoriza a implementação do PNA, compilando contributos das entidades em relatórios anuais consolidados. Por último, lidera um sistema de lições aprendidas, ou seja, um exercício colaborativo que analisa ações selecionadas de gestão de incêndios rurais para identificar oportunidades de melhoria e boas práticas que merecem ser replicadas. Estas análises de lições aprendidas são tornadas públicas e as ações corretivas identificadas são monitorizadas.

O SGIFR também constitui uma referência para a gestão de incêndios rurais fora de Portugal. Em muitos países, as responsabilidades encontram-se fragmentadas entre entidades e as lacunas de coordenação tornam-se cada vez mais evidentes. Em Espanha, uma avaliação nacional realizada na sequência dos incêndios de 2022 salientou a forma como a fraca coordenação inter-regional exacerbou os impactos dos incêndios e apelou à elaboração de orientações nacionais para harmonizar as políticas em matéria de incêndios rurais (Spanish Ministry of Ecological Transition, 2022[15]). Em França, avaliações recentes apontaram para uma implementação insuficiente dos planos de gestão de incêndios rurais (French Senate, 2022[16]), motivando apelos à criação de uma entidade nacional de coordenação para orientar a implementação das políticas, monitorizar os progressos e reforçar a responsabilização na gestão de fogos rurais. Do mesmo modo, os incêndios florestais de 2019-2020 na Austrália revelaram insuficiências de liderança, planeamento integrado e comunicação unificada, apesar da forte capacidade operacional, resultando em atrasos, ineficiências e impactos mais elevados (Australia Royal Commission, 2020[17]). O modelo de governação do SGIFR constitui um exemplo relevante para responder aos problemas identificados nestas avaliações nacionais.

No âmbito do SGIFR, as autoridades subnacionais ganharam um papel mais importante no planeamento e na execução da prevenção. As cinco CCDRs têm a responsabilidade de transpor o PNA para a escala regional, incluindo orientações para ações sub-regionais e municipais. Além disso, coordenam e presidem às comissões regionais que reúnem todos os intervenientes relevantes do SGIFR representados a esta escala administrativa, bem como identificam oportunidades de financiamento para a execução do PNA (Caixa 1) ao nível subnacional. As comunidades intermunicipais, que anteriormente não tinham qualquer papel na gestão de fogos rurais, são agora incumbidas de planear programas de ação sub-regionais, em consonância com os programas de ação regionais para os quais contribuíram. Têm também responsabilidades específicas, como a adaptação da rede secundária de faixas de gestão de combustível ao respetivo território. Finalmente, os municípios assumiram responsabilidades mais amplas em matéria de gestão de combustíveis, ordenamento do território, sensibilização do público e recuperação pós-incêndio. Eles contribuem para as comissões sub-regionais, informando a elaboração dos programas de ação sub-regionais, que são depois traduzidos em Programas Municipais de Execução, substituindo os anteriores Planos Municipais de Defesa da Floresta contra Incêndios.

A transição de um sistema de governação de três para quatro níveis está em consonância com a necessidade de reforçar a coerência territorial. Enquanto o quadro anterior de três níveis (nacional, distrital, municipal) carecia de uma estrutura operacional ágil, com uma hierarquia de comando clara e limites territoriais definidos (Independent Technical Observatory, 2019[13]), a criação de comissões regionais, sub-regionais e municipais, com canais de comunicação sólidos e bidirecionais, reforçou tanto o alinhamento com os objetivos estratégicos como a coordenação entre todos os níveis. A introdução de níveis regional e sub-regional no planeamento da gestão do fogo é também coerente com as funções e disposições institucionais das CCDR e CIM. Tradicionalmente, as CCDR são responsáveis pela implementação de políticas de ordenamento do território e de desenvolvimento regional ao nível regional, fazendo a ligação entre as prioridades nacionais e a execução local. As CCDR são fundamentais para a promoção do desenvolvimento regional, incluindo a gestão dos fundos estruturais e de investimento nacionais e europeus (OECD, 2020[18]). Elas facilitam projetos que melhoram as condições económicas, sociais e ambientais nas respetivas jurisdições, incluindo, por exemplo, programas de desenvolvimento rural ou agrícola que são centrais para o SGIFR. Além disso, a nomeação de coordenadores regionais (ou seja, representantes da AGIF a nível regional) facilita o diálogo e contribui para superar a resistência à mudança, incentivando uma maior colaboração entre os intervenientes (AGIF, 2020[1]). Importa notar, no entanto, que a criação de novas estruturas de planeamento e coordenação aumentou as exigências processuais sobre as equipas técnicas existentes e é considerada por algumas entidades como tendo um valor operacional limitado — especialmente se as funções e os resultados esperados em cada nível não forem mais claramente diferenciados.

Caixa 1. Programa Nacional de Ação para a gestão de incêndios rurais

O PNA foi concebido para cumprir três metas gerais: (i) vítimas civis são raras; (ii) número de incêndios > 500ha são menos que 0,3% do total; (iii) área ardida acumulada em 2030 é menor 660.000ha. Para atingir estas metas, o PNA baseia-se em quatro orientações estratégicas:

• Valorizar os espaços rurais refere-se à implementação de programas de desenvolvimento económico rural, de gestão do território rural e de gestão florestal certificada..

• Cuidar dos espaços rurais implica projetos que contribuam para manter 1,2 milhões de território através da limpeza de vegetação, do pastoreio, do fogo controlado ou da gestão de espécies. Este pilar visa também reforçar o planeamento de emergência e de recuperação.

• Modificar comportamentos assenta na promoção da sensibilização para o risco de incêndio rural, incluindo práticas educativas, e na definição de regulamentos para reduzir as ignições de origem humana.

• Gerir o risco eficientemente procura reforçar as qualificações e competências dos intervenientes envolvidos na gestão do fogo. Visa também promover práticas de governação informadas pelo risco..

2.2. Alterações institucionais recentes podem reduzir a eficácia das reformas de 2017

Alterações recentes nas responsabilidades institucionais resultaram na sobreposição de estratégias para a gestão de fogos rurais. Após a eleição de um novo Governo em 2024, as responsabilidades de gestão florestal foram transferidas exclusivamente para o Ministério da Agricultura, que desde então tutela a AGIF. Em 2025, o Ministério publicou o Plano de Intervenção Florestal 2050, que promove uma floresta sustentável e resiliente, menos vulnerável aos riscos climáticos, juntamente com o aumento da produção de bens e serviços (Ministry of Agriculture, 2025[19]). Embora o plano dê maior ênfase ao valor económico das florestas e ao reforço da capacidade local para a gestão de combustível através de ações novas ou complementares, sobrepõe-se frequentemente ao PNA. Por exemplo, o PNA já procura abordar o abandono do território através da promoção do valor económico rural, recorrendo à silvicultura, à gestão florestal sustentável, a modelos de financiamento de energia baseados na biomassa e a uma melhor valorização e remuneração dos serviços dos ecossistemas prestados pelos proprietários rurais.

Estas sobreposições podem criar confusão entre os intervenientes e reduzir potencialmente a implementação efetiva do PNA. O Plano de Intervenção Florestal inclui uma estimativa orçamental para cada objetivo para o período 2025-2050, recorrendo às mesmas fontes de financiamento previstas para a execução do PNA durante 2020-2030. Embora a visibilidade sobre potenciais fontes de financiamento para além do período atual seja um desenvolvimento positivo, continua a não ser claro se os projetos ao abrigo dos dois programas irão concorrer pelos mesmos recursos. Além disso, várias ações previstas no âmbito do Plano de Intervenção Florestal refletem projetos de PNA com apenas pequenos ajustamentos, dificultando a definição de prioridades pelas entidades. Também, a proposta de desenvolver uma plataforma adicional de monitorização e avaliação – paralela ao sistema da AGIF em funcionamento desde 2021 – contribui para esta ambiguidade. Em alternativa, as ações sobrepostas podem ser monitorizadas de forma integrada através da plataforma existente da AGIF, que já está desagregada ao nível territorial e pode apoiar simultaneamente o PNA e o Plano de Intervenção Florestal.

De modo geral, o Plano de Intervenção Florestal suscita preocupações quanto à continuidade de uma abordagem coordenada à gestão integrada de fogos rurais. Embora vise reforçar a resiliência das florestas aos incêndios, exclui a maioria dos aspetos relacionados com a preparação e a supressão, arriscando uma nova fragmentação das responsabilidades entre a proteção civil, a gestão florestal e a prevenção mais ampla de incêndios. Além disso, o Plano propõe a revisão do número de entidades e níveis de governação envolvidos no SGIFR, argumentando que a complexidade tem dificultado a implementação (Ministry of Agriculture, 2025[19]). À medida que novos planos nacionais de gestão de incêndios foram introduzidos após cada grande incêndio rural (2006, 2018 e 2024), os intervenientes habituaram-se a mudanças de direção estratégica no pós-crise. No entanto, o SGIFR representa uma mudança de paradigma rumo a uma gestão integrada e coordenada do risco de fogos rurais, que requer um compromisso sustentado para ganhar tração. As alterações propostas arriscam abrandar as reformas em curso e reforçar o status quo – especialmente ao nível local, onde os programas de execução municipais e os programas sub-regionais de ação ao abrigo do SGIFR ainda não foram adotados.

2.3. O SGIFR melhorou a clareza das funções, mas menos a responsabilização

O SGIFR melhorou a clareza das funções. A cadeia de processos pormenorizada introduzida pelo SGIFR define claramente as funções e as responsabilidades de cada entidade em todas as fases do ciclo de gestão de incêndios rurais. Cada ação é atribuída a entidades específicas – seja para implementação, aprovação, coordenação ou supervisão (Independent Technical Observatory, 2021[14]). Esta abordagem estruturada constitui também um bom ponto de partida para reforçar a responsabilização, ao identificar os intervenientes responsáveis por ações definidas.

Foram igualmente registados progressos significativos no reforço da estrutura e da coerência dos esforços de combate. Antes do SGIFR, a Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC) detinha a responsabilidade pela supressão de incêndios, enquanto o ICNF se centrava na gestão florestal e prevenção. A reforma introduziu uma nova Força de Sapadores Bombeiros Florestais (FSBF), a funcionar no âmbito do ICNF, cuja missão se centra no ataque ampliado e nas operações de rescaldo em áreas florestais onde o terreno e o comportamento do fogo exigem conhecimentos ecológicos e técnicos mais especializados (Independent Technical Commission, 2018[8]). A FSBF também opera sob a orientação e comando da ANEPC, e suas intervenções complementam o trabalho dos bombeiros tradicionais, mais centrados na proteção das comunidades e dos bens. Além disso, os procedimentos operacionais para as atividades de supressão foram aperfeiçoados. O Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro, estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 90-A/2022, garante que todas as operações de proteção e socorro seguem o princípio da unidade de comando, proporcionando uma direção clara e coordenação entre as entidades. A coordenação é ainda reforçada anualmente através da diretiva operacional nacional – o Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais (DECIR) – e do Plano Nacional de Combate a Incêndios Rurais em Portugal Continental, que define a estrutura, a mobilização e a resposta operacional para todas as emergências relacionadas com incêndios rurais. Ao incorporar as lições aprendidas por todas as entidades participantes, a diretiva promove a melhoria contínua e uma mobilização mais eficiente de recursos.

Como resultado, a capacidade de supressão melhorou desde o início das reformas do SGIFR. Com a mobilização mais rápida de recursos e o reforço da capacidade de supressão, 92 % dos incêndios foram extintos em menos de 90 minutos em 2024, em comparação com 79 % em 2017 e a média de 69 % registada entre 2007 e 2017 (AGIF, 2021[20]). Isso ajudou a limitar a propagação e a escalda de incêndios nos últimos anos.

No entanto, os incêndios mais complexos continuam a desafiar a coordenação no terreno. Durante a temporada de 2022, interpretações incorretas das diretivas operacionais e um conhecimento limitado do terreno atrasaram ou comprometeram, pontualmente, a eficácia do combate (Expert Group on Rural Fires, 2023[21]). Em 2024, fragilidades na coordenação durante as fases de ataque inicial e de pré-supressão podem ter comprometido os esforços de resposta (AGIF, 2025[10]). Os incêndios da Caranguejeira, na região Centro, em 2025, também evidenciaram problemas de comunicação entre diferentes forças de combate a incêndios (Expert Group on Rural Fires, 2023[21]). Como resultado, embora a maioria dos incêndios seja controlada nas fases iniciais, uma pequena proporção continua a escapar ao ataque inicial e acaba por representar a maior parte da área ardida. Embora o aumento da capacidade de combate a montante das zonas urbanas tenha sido apontado como necessário (Independent Technical Commission, 2018[8]), esta capacidade adicional foi subutilizada durante incidentes recentes, como os incêndios na Serra da Estrela em 2022 (National Commission for Integrated Rural Fire Management, 2023[22]). Por último, a organização do sistema de proteção civil manteve um modelo territorial distinto, com comissões distritais que não correspondem às áreas das sub-regiões. Isto pode criar desafios de coordenação durante incêndios complexos.

A coordenação e a tomada de decisões operacionais são ainda dificultadas pela falta de qualificações uniformes. Embora um plano nacional de qualificações esteja em preparação desde 2021, a sua plena implementação continua pendente, o que significa que nem todos os operadores envolvidos nos incêndios têm o mesmo nível de formação. Além disso, a elevada rotatividade e a indisponibilidade de voluntários limitam a eficácia da formação disponível. Consequentemente, a hierarquia pode acabar por ser privilegiada em detrimento da experiência técnica, reduzindo, em última análise, a eficácia operacional (Independent Technical Observatory, 2021[14]).

De um modo mais geral, a responsabilização continua limitada pela ausência de mecanismos de execução, pela insuficiência de consequências perante desempenhos insatisfatórios, por limitações de capacidade institucional e pela falta de transparência. Atualmente, não existem mecanismos eficazes para responsabilizar as instituições quando estas não cumprem os objetivos do PNA, as obrigações previstas no Decreto-Lei n.º 82/2021, ou quando não aplicam medidas corretivas resultantes de exercícios de lições aprendidas destinadas a reforçar a prevenção ou a supressão de incêndios. Por exemplo, embora as lições aprendidas com os incêndios de 2023 tenham sido identificadas, à data dos incêndios de setembro de 2024 apenas metade das medidas corretivas tinham sido implementadas, apesar do seu potencial para melhorar significativamente a capacidade de resposta (AGIF, 2025[10]). Não existem sanções ou consequências para estes atrasos, em parte porque as agências enfrentam restrições financeiras e de recursos humanos que dificultam a sua execução. Além disso, algumas entidades não apresentam relatórios de progresso sobre projetos específicos no âmbito do PNA, mesmo quando esse fornecimento de dados é obrigatório no âmbito da monitorização anual. Não existe um objetivo ou critérios claros para os municípios alocarem recursos financeiros a intervenientes-chave, como os bombeiros voluntários. A falta de regras claras resultou num financiamento inconsistente, em que a eficácia operacional depende mais dos recursos e da liderança locais do que das normas nacionais. Também limita a responsabilização dos intervenientes municipais, uma vez que não é efetuada qualquer avaliação da eficácia destes fundos (Court of Account, 2022[23]). Na Califórnia (Estados Unidos), a Wildfire and Forest Resilience Taskforce realiza reuniões públicas trimestrais para analisar programas de gestão de incêndios, financiamento e parcerias (California Wildfire and Forest Resilience, 2025[24]). As atas das reuniões são publicadas online, reforçando o acompanhamento institucional e a responsabilização.

2.4. Perspetivas futuras: manter uma abordagem integrada à gestão de fogos rurais

A fim de reforçar o seu quadro institucional para a gestão de fogos rurais, é necessário clarificar melhor as funções e asresponsabilidades, bem como reafirmar o apoio a uma abordagem transversal. Isto significa articular claramente a forma como o SGIFR e o Plano de Intervenção Florestal se complementam e reforçam a coordenação entre prevenção e supressão. Exige também a clarificação dos mandatos e das funções de coordenação na gestão do fogo, a fim de preservar a abordagem integrada promovida pelo SGIFR. É igualmente importante reforçar a coordenação no terreno, a fim de dar resposta às fragilidades remanescentes durante as atividades de supressão. Para apoiar estes esforços, é essencial reforçar a capacidade e as qualificações dos recursos das entidades envolvidas. Por último, promover uma forte cultura de avaliação e aumentar a transparência dos processos decisórios (incluindo as despesas) pode melhorar ainda mais a responsabilização e a eficácia operacional.