Negara seharusnya bertindak sebagai pemilik yang aktif dan memiliki informasi yang memadai, memastikan bahwa tata kelola BUMN dilakukan secara transparan dan akuntabel, dengan tingkat profesionalisme dan efektivitas yang tinggi.
Untuk menjalankan fungsinya sebagai pemilik, pemerintah sebaiknya merujuk pada standar tata kelola sektor publik dan swasta, khususnya Prinsip Tata Kelola Perusahaan G20/OECD, yang berlaku bagi BUMN apabila Negara bukan satu-satunya pemilik, dan semua bagian yang relevan berlaku apabila Negara merupakan pemilik tunggal. Selain itu, terdapat aspek-aspek khusus dari tata kelola BUMN yang perlu diperhatikan secara khusus atau didokumentasikan secara lebih rinci guna membimbing Dewan Komisaris, manajemen, dan State Ownership Entity dalam menjalankan peran mereka secara efektif.
II.A. Pemerintah sebaiknya menyederhanakan dan menyeragamkan bentuk hukum yang digunakan oleh BUMN dalam beroperasi. Praktik operasional BUMN harus mengikuti norma-norma korporasi yang lazim diterima secara umum.
BUMN mungkin memiliki bentuk hukum yang berbeda dari perusahaan lainnya. Hal ini dapat mencerminkan tujuan spesifik atau pertimbangan sosial tertentu serta perlindungan khusus yang diberikan kepada pemangku kepentingan tertentu, seperti karyawan yang penghasilannya ditetapkan oleh regulasi atau badan pengatur, yang memperoleh hak pensiun khusus dan perlindungan dari PHK yang setara dengan pegawai negeri.
Negara harus memastikan sebanyak mungkin elemen dari Pedoman ini diterapkan secara konsisten, meskipun terdapat perbedaan bentuk hukum atau korporasi BUMN dalam portofolionya. Ini mencakup: (i) kewenangan dan kekuasaan dari Dewan Komisaris, manajemen dan kementerian; (ii) komposisi dan struktur Dewan Komisaris tersebut; (iii) sejauh mana hak konsultasi atau pengambilan keputusan diberikan kepada pemegang saham dan/atau pemangku kepentingan tertentu, terutama tenaga kerja; (iv) persyaratan keterbukaan informasi; dan (v) sejauh mana BUMN tunduk pada prosedur kepailitan.
Bentuk hukum dan definisi kegiatan BUMN seharusnya tidak menghalangi mereka untuk melakukan diversifikasi atau memperluas kegiatan mereka ke sektor baru atau ke luar negeri, terutama jika mereka menjalankan kegiatan ekonomi dan bertindak sesuai dengan pertimbangan komersial. Batasan terhadap perluasan mandat BUMN sering kali relevan jika BUMN tersebut memiliki tujuan kebijakan publik yang penting atau menjalankan kewajiban layanan publik, dan bertujuan untuk mencegah penyalahgunaan dana publik, strategi pertumbuhan yang terlalu ambisius, atau mencegah ekspor teknologi sensitif. Perhatian harus diberikan agar batasan hukum tersebut tetap berkaitan dengan lini utama bisnis BUMN, sembari memastikan bahwa batasan tersebut tidak menghambat otonomi Dewan Komisaris yang diperlukan dalam menjalankan tugasnya.
Dalam menstandarkan bentuk hukum BUMN, pemerintah sebaiknya mendasarkan sebanyak mungkin pada hukum perusahaan yang berlaku untuk perusahaan milik swasta dan menghindari menciptakan bentuk hukum khusus atau memberikan status istimewa kepada BUMN, kecuali jika benar-benar diperlukan untuk mencapai tujuan kebijakan publik. Penyeragaman bentuk hukum akan meningkatkan transparansi, akuntabilitas, dan mempermudah pengawasan melalui perbandingan kinerja. Penyeragaman ini seharusnya terutama diterapkan pada BUMN yang menjalankan kegiatan ekonomi, dengan menggunakan alat dan instrumen yang sama seperti yang tersedia bagi pemilik swasta. Penyeragaman ini harus difokuskan pada peran dan kewenangan organ tata kelola perusahaan serta kewajiban keterbukaan dan pelaporan.
II.B. Negara harus secara jelas mendefinisikan ekspektasi sebagai pemilik, memberikan BUMN otonomi operasional penuh untuk mencapainya, dan tidak melakukan intervensi terhadap manajemen BUMN. Negara sebagai pemegang saham hanya boleh menetapkan ulang ekspektasi terhadap BUMN secara transparan dan dalam hal terdapat perubahan misi yang mendasar.
Sarana utama untuk memastikan kepemilikan yang aktif dan berbasis informasi oleh Negara adalah melalui kebijakan kepemilikan yang jelas dan konsisten, penyusunan mandat dan ekspektasi umum terhadap BUMN, proses nominasi Dewan Komisaris yang terstruktur, serta pelaksanaan hak kepemilikan yang telah ditetapkan secara efektif. Mandat dan ekspektasi umum Negara terhadap BUMN sebaiknya hanya direvisi jika terdapat perubahan mendasar atas misi BUMN tersebut. Meskipun dalam beberapa kasus perlu dilakukan peninjauan dan penyesuaian terhadap tujuan BUMN karena adanya perubahan situasi, Negara sebaiknya tidak terlalu sering mengubahnya dan harus memastikan bahwa proses perubahan tersebut dilakukan secara transparan dan untuk kepentingan publik.
Beberapa pemegang saham dari pemerintah mungkin memformalkan mandat dan ekspektasi umum mereka terhadap BUMN melalui Dewan Komisaris dengan dokumen ekspektasi pemilik, surat ekspektasi, kontrak kinerja, atau instrumen lainnya, serta tetap menjalin dialog rutin dengan badan pengelola BUMN. Proses formalisasi ke dalam satu set ekspektasi yang jelas ini membantu menjaga otonomi Dewan Komisaris, mencegah intervensi pemerintah yang bersifat ad hoc, dan juga dapat berfungsi sebagai alat untuk memastikan akuntabilitas BUMN.
II.C. Negara perlu memberikan keleluasaan bagi Dewan Komisaris BUMN menjalankan tanggung jawabnya dan menghormati independensinya. Ownership Entity harus membentuk dan memelihara kerangka komunikasi yang sesuai dengan badan pengelola tertinggi BUMN, umumnya melalui Komisaris Utama.
Dalam proses nominasi dan pemilihan anggota Dewan Komisaris, Ownership Entity harus berfokus pada pentingnya agar Dewan Komisaris BUMN dapat menjalankan tanggung jawabnya secara profesional dan independen. Penting untuk memastikan bahwa dalam menjalankan tugasnya, setiap anggota Dewan Komisaris tidak bertindak sebagai perwakilan dari kelompok kepentingan tertentu. Independensi menuntut agar seluruh anggota Dewan Komisaris melaksanakan tugasnya secara adil dan bertanggung jawab terhadap seluruh pemegang saham, baik Negara maupun non-Negara.
Ownership Entity sebaiknya menghindari pengangkatan anggota Dewan Komisaris dalam jumlah berlebihan yang berasal dari jajaran administrasi Negara. Selain itu, anggota Dewan Komisaris hanya boleh diberhentikan atas alasan yang sah, dan proses pengangkatan maupun pemberhentiannya harus terlepas dari siklus pemilu atau dinamika politik Negara. Hal ini sangat relevan bagi BUMN yang bergerak di bidang ekonomi, di mana pembatasan keanggotaan Dewan Komisaris dari pejabat Negara atau perwakilan Ownership Entity dapat meningkatkan profesionalisme dan mencegah konflik kepentingan serta intervensi pemerintah dalam manajemen BUMN.
Pegawai dari Ownership Entity atau profesional dari instansi pemerintah lainnya hanya boleh ditunjuk menjadi anggota Dewan Komisaris BUMN jika mereka memenuhi tingkat kompetensi yang disyaratkan dan tidak menjadi saluran pengaruh politik yang melampaui peran kepemilikan. Mereka harus memiliki tugas dan tanggung jawab yang sama dengan anggota Dewan Komisaris lainnya. Kondisi diskualifikasi dan potensi konflik kepentingan harus dievaluasi secara cermat dan diberikan panduan tentang cara mengelola serta menyelesaikannya. Para profesional tersebut tidak boleh memiliki konflik kepentingan yang bersifat melekat maupun yang dapat menimbulkan persepsi konflik. Secara khusus, mereka tidak boleh terlibat dalam keputusan regulasi terhadap BUMN yang sama, atau memiliki kewajiban atau batasan yang mencegah mereka bertindak untuk kepentingan perusahaan. Secara umum, seluruh potensi konflik kepentingan dari anggota Dewan Komisaris harus dilaporkan ke Dewan Komisaris dan diungkapkan bersama dengan cara penanganannya.
Penting untuk memperjelas tanggung jawab secara pribadi dan sebagai wakil Negara ketika pejabat Negara menjabat di Dewan Komisaris BUMN. Pejabat Negara yang bersangkutan mungkin perlu mengungkapkan kepemilikan pribadi mereka atas saham di BUMN dan mematuhi ketentuan tentang perdagangan orang dalam. Ownership Entity dapat menyusun pedoman atau kode etik bagi anggotanya dan pejabat Negara lain yang menjabat di Dewan Komisaris BUMN. Pedoman tersebut harus menjelaskan bagaimana informasi dari anggota Dewan Komisaris disampaikan ke Negara. Arah kebijakan publik yang lebih luas sebaiknya disalurkan melalui Ownership Entity dan dinyatakan sebagai tujuan perusahaan, bukan langsung dipaksakan melalui partisipasi dalam Dewan Komisaris. Secara umum, pejabat Negara yang menjalankan tugasnya harus bertanggung jawab atas kemungkinan pelanggaran administratif, perdata, atau pidana akibat tindakan perusahaan. Ownership Entity juga harus menghormati kerahasiaan diskusi dalam Dewan Komisaris, dan menerapkan pembatasan yang ketat terhadap penyebarluasan informasi tersebut. Negara sebagai pemegang saham tidak boleh memiliki akses informasi yang melebihi haknya sebagai pemilik saham.
State Ownership Entity harus membangun dan memelihara kerangka komunikasi yang tepat dengan badan tata kelola tertinggi BUMN, umumnya melalui Komisaris Utama. Tujuan kebijakan publik, termasuk kewajiban pelayanan publik, jika tidak ditetapkan dalam regulasi atau undang-undang, harus dikomunikasikan melalui kebijakan kepemilikan pemerintah atau ekspektasi pemilik yang disampaikan kepada seluruh Dewan Komisaris, dan dipublikasikan dengan mempertimbangkan kerahasiaan perusahaan. Jika terdapat pemegang saham non-Negara, tujuan kebijakan publik BUMN, termasuk kewajiban pelayanan publik, harus disetujui dalam RUPS tahunan jika belum diatur secara publik. Catatan komunikasi antara Ownership Entity dan BUMN harus dijaga secara akurat. Negara tidak boleh terlibat dalam pengambilan keputusan operasional, seperti memberikan arahan terhadap keputusan rekrutmen BUMN. Negara harus mengungkapkan secara terbuka dan menjelaskan area serta jenis keputusan di mana Ownership Entity berwenang memberikan instruksi.
Ketika perwakilan pemerintah, termasuk dari Ownership Entity, melampaui batas perannya dan/atau bertindak secara tidak wajar, BUMN harus dapat meminta nasihat atau melaporkannya melalui saluran pelaporan yang telah ditetapkan.
II.D. Pelaksanaan hak kepemilikan harus diidentifikasi dengan jelas dalam struktur administrasi Negara dan sebaiknya dipusatkan dalam satu Ownership Entity. Jika hal ini tidak memungkinkan, maka fungsi-fungsi kepemilikan yang relevan harus dikoordinasikan oleh suatu badan yang ditunjuk secara khusus dengan mandat yang jelas untuk bertindak atas nama keseluruhan pemerintahan.
Sangat penting untuk mengidentifikasi dengan jelas fungsi kepemilikan dalam struktur administrasi Negara, apakah berada di kementerian pusat seperti Kementerian Keuangan atau Ekonomi, dalam suatu entitas administratif atau korporasi yang terpisah, atau di dalam kementerian sektoral tertentu. Fungsi kepemilikan atas BUMN adalah fungsi yang menjalankan kekuasaan, tanggung jawab, atau kemampuan pengendalian untuk mengangkat Dewan Komisaris, menetapkan dan memantau tujuan, dan/atau memberikan suara atas saham perusahaan atas nama pemerintah.
Sentralisasi bisa menjadi cara yang efektif untuk memisahkan dengan jelas pelaksanaan fungsi kepemilikan dari aktivitas lain yang berpotensi menimbulkan konflik kepentingan yang dilakukan oleh Negara, khususnya regulasi pasar dan perumusan kebijakan seperti yang disebut dalam Panduan III.A. Namun hal ini perlu disertai dengan dukungan sumber daya yang memadai dan perlindungan terhadap praktik-praktik yang tidak semestinya. Oleh karena itu, dalam yurisdiksi yang memiliki supremasi hukum lemah, tata kelola yang buruk, atau tingkat persepsi korupsi yang tinggi, pemusatan kekuasaan perusahaan dalam satu Ownership Entity dapat membawa risiko yang perlu dipertimbangkan saat menentukan kerangka kerja kepemilikan Negara yang sesuai.
Model kepemilikan terpusat dicirikan oleh keberadaan satu badan pengambil keputusan utama yang bertindak sebagai pemegang saham untuk sebagian besar atau kategori tertentu dari BUMN yang dikendalikan atau dimiliki, baik secara langsung maupun tidak langsung oleh Negara. Perannya mencakup menetapkan alasan dan tujuan kepemilikan Negara atas setiap BUMN, mengangkat direksi, mengevaluasi kinerja BUMN, dan memberikan suara dalam RUPS. Ownership Entity ini juga bertanggung jawab untuk menetapkan dan memantau mandat serta ekspektasi strategis terhadap BUMN sesuai dengan kebijakan kepemilikan, mengoordinasikan (bila relevan) keputusannya dengan pemangku kepentingan pemerintah lainnya, serta merumuskan kerangka kerja dan isu-isu penting terkait tata kelola BUMN.
Ownership Entity yang terpusat sebaiknya bersifat independen atau berada di bawah otoritas satu menteri. Pendekatan ini membantu memperjelas kebijakan kepemilikan dan arah pelaksanaannya, serta memastikan pelaksanaan yang lebih konsisten. Sentralisasi fungsi kepemilikan juga memungkinkan penguatan dan konsolidasi kompetensi yang relevan melalui pengelompokan keahlian, misalnya dalam pelaporan keuangan atau pengangkatan Dewan Komisaris. Dengan demikian, sentralisasi dapat menjadi kekuatan utama dalam pelaksanaan kepemilikan Negara yang profesional dan konsisten, sekaligus mendorong pengembangan pelaporan agregat atas kepemilikan Negara.
Jika kepemilikan tidak dapat disentralisasi, pemerintah sebaiknya membentuk badan koordinasi yang kuat. Badan koordinasi ini harus memiliki mandat untuk bertindak atas nama keseluruhan pemerintah. Badan ini dapat berupa unit khusus pemerintah atau entitas korporasi yang berperan sebagai penasihat bagi kementerian pemegang saham lainnya terkait praktik terbaik tata kelola perusahaan serta isu teknis dan operasional. Hal ini membantu memastikan bahwa setiap BUMN memiliki mandat yang jelas dan menerima pesan yang koheren terkait ekspektasi kepemilikan dan kewajiban pelaporan. Badan koordinasi ini akan menyelaraskan dan mengoordinasikan tindakan serta kebijakan yang diambil oleh berbagai unit kepemilikan di kementerian, dan membantu memastikan bahwa keputusan terkait kepemilikan perusahaan diambil secara terpadu – sehingga BUMN tidak terjebak dalam mandat kebijakan yang saling bertentangan. Badan koordinasi ini sebaiknya juga bertanggung jawab dalam penyusunan kebijakan kepemilikan nasional, pengembangan pedoman khusus, serta standarisasi praktik antar kementerian. Pembentukan badan koordinasi juga dapat memfasilitasi sentralisasi beberapa fungsi utama untuk memanfaatkan keahlian tertentu dan menjamin independensi dari kementerian sektoral. Misalnya, badan koordinasi ini dapat menjalankan fungsi pengangkatan Dewan Komisaris dan pemantauan kinerja.
Pelaksanaan hak kepemilikan melalui perusahaan induk milik Negara (State-Owned Holding Companies/SOHCs) merupakan bentuk lain dari sentralisasi dan, tergantung pada pengaturan tata kelola dan bentuk hukumnya, dapat memisahkan fungsi kepemilikan Negara dari fungsi perumusan kebijakan dan regulasi. Dalam beberapa konteks, pelaksanaan kepemilikan secara tidak langsung melalui SOHC dapat memastikan jarak yang sehat dari fungsi pemerintah lainnya dan melindungi aktivitas BUMN dari campur tangan politik atau operasional yang berlebihan. Banyak SOHC memiliki misi sebagai perwakilan pemilik dan mengelola portofolio Negara sebagai manajer aset aktif atau perusahaan investasi yang bertujuan untuk meningkatkan nilai pemegang saham secara berkelanjutan melalui kepemilikan jangka panjang yang aktif. Jika SOHC didirikan berdasarkan hukum perusahaan yang berlaku, bentuk korporatnya dapat memungkinkan restrukturisasi atau divestasi aset portofolio dengan lebih fleksibel dan gesit sesuai dengan misi utamanya. Pengalaman menunjukkan bahwa SOHC tidak selalu cocok untuk semua konteks, terutama jika tata kelola internalnya rentan terhadap intervensi politik atau praktik tidak wajar lainnya. Negara, sebagai pemilik manfaat utama dari SOHC, harus menetapkan tujuan yang ketat bagi SOHC dan entitas portofolionya, serta membangun kerangka hukum dan regulasi yang menjamin SOHC memenuhi standar tertinggi dalam hal tata kelola perusahaan, integritas, transparansi, dan akuntabilitas.
II.E. Ownership Entity harus memiliki kapasitas dan kompetensi untuk menjalankan tugasnya secara efektif, serta harus bertanggung jawab kepada badan perwakilan yang relevan. Entitas ini harus memiliki hubungan yang jelas dan transparan dengan entitas publik terkait lainnya.
Ownership Entity harus memiliki kapasitas, sumber daya manusia, dan kompetensi yang memadai untuk dapat melaksanakan tugasnya secara efektif. Entitas ini perlu didukung oleh peraturan formal, prosedur, serta kerangka hukum yang memadai yang dapat membimbing peran Negara sebagai pemegang saham secara efektif dan efisien, selaras dengan ketentuan hukum yang berlaku untuk perusahaan tempat Negara memiliki hak kepemilikan. Di beberapa yurisdiksi, hal ini mungkin memerlukan pembentukan kerangka hukum tersendiri yang secara transparan menetapkan pengaturan kelembagaan, prinsip-prinsip panduan, dan aturan yang dibutuhkan untuk memungkinkan Negara menjalankan hak kepemilikannya atas BUMN. Kerangka ini dapat mencakup pembagian peran dan tanggung jawab yang jelas antar institusi Negara guna menghindari konflik kepentingan, persyaratan pelaporan dan keterbukaan informasi, serta mekanisme akuntabilitas yang diperlukan.
Hubungan antara Ownership Entity dan badan pemerintahan lain, serta dengan investor institusional milik Negara lainnya seperti Sovereign Wealth Fund, bank pembangunan, dan dana pensiun yang dikendalikan atau dipengaruhi oleh Negara, harus dijabarkan secara jelas dan transparan. Beberapa badan Negara, kementerian, atau BUMN di sektor keuangan dapat memiliki peran yang berbeda terhadap BUMN yang sama. Untuk meningkatkan kepercayaan publik terhadap cara Negara mengelola kepemilikannya atas BUMN, penting agar peran-peran yang berbeda ini diidentifikasi dan dijelaskan secara terbuka kepada publik. Misalnya, Ownership Entity harus menjaga kerja sama dan dialog berkelanjutan dengan lembaga audit Negara yang bertanggung jawab atas pemeriksaan BUMN. Entitas ini harus mendukung pekerjaan lembaga audit Negara dan mengambil tindakan yang tepat berdasarkan temuan audit. Jika relevan, kerja sama dan dialog dengan badan Negara yang bertanggung jawab atas keuangan publik juga dianggap sebagai praktik yang baik, terutama untuk memastikan pengawasan fiskal yang efektif terkait pemantauan dan evaluasi risiko fiskal.
Ownership Entity harus bertanggung jawab secara jelas atas bagaimana ia menjalankan kepemilikan Negara. Akuntabilitas ini harus ditujukan secara langsung atau tidak langsung kepada badan yang mewakili kepentingan publik, seperti parlemen. Bentuk akuntabilitas kepada parlemen harus dijelaskan secara tegas, sebagaimana pula akuntabilitas BUMN itu sendiri, yang tidak boleh dikaburkan hanya karena adanya hubungan pelaporan secara tidak langsung melalui Ownership Entity.
Akuntabilitas tidak hanya mencakup jaminan bahwa pelaksanaan hak kepemilikan tidak melanggar kewenangan parlemen dalam kebijakan anggaran. Ownership Entity harus melaporkan kinerjanya sendiri dalam menjalankan fungsi kepemilikan Negara dan dalam mencapai tujuan Negara dalam konteks ini. Ia juga harus menyediakan informasi kuantitatif dan dapat dipercaya kepada publik serta wakil-wakilnya mengenai bagaimana BUMN dikelola untuk kepentingan pemiliknya. Dalam konteks rapat dengar pendapat parlemen, isu kerahasiaan dapat diatur melalui mekanisme khusus, seperti pertemuan tertutup atau rahasia. Meskipun umumnya diakui sebagai mekanisme yang berguna, bentuk, frekuensi, dan isi dari dialog ini dapat bervariasi tergantung pada hukum konstitusi dan tradisi serta peran parlemen di masing-masing Negara.
Persyaratan akuntabilitas tidak boleh membatasi secara berlebihan tentang otonomi Ownership Entity dalam menjalankan tanggung jawabnya. Misalnya, kasus di mana Ownership Entity harus memperoleh persetujuan ex-ante dari parlemen sebaiknya dibatasi hanya pada perubahan signifikan terhadap kebijakan kepemilikan secara keseluruhan, perubahan besar dalam ukuran sektor BUMN, dan transaksi besar seperti investasi atau divestasi. Secara umum, Ownership Entity sebaiknya memiliki tingkat fleksibilitas tertentu dalam hubungannya dengan kementerian pengampunya (jika ada), termasuk dalam pengorganisasian internal dan pengambilan keputusan terkait prosedur dan proses. Ownership Entity juga sebaiknya memiliki tingkat otonomi anggaran yang memungkinkan fleksibilitas dalam merekrut, memberi kompensasi, dan mempertahankan keahlian yang dibutuhkan, misalnya melalui kontrak kerja jangka waktu tertentu atau penugasan dari sektor swasta.
II.F. Negara harus bertindak sebagai pemilik yang aktif dan memiliki informasi memadai, serta menjalankan hak kepemilikannya sesuai dengan struktur hukum masing-masing perusahaan dan berdasarkan tingkat kepemilikan atau pengendaliannya.
Untuk menghindari campur tangan politik yang berlebihan maupun lemahnya pengawasan akibat kepemilikan Negara yang pasif sehingga berdampak negatif terhadap kinerja perusahaan, penting bagi Ownership Entity untuk fokus pada pelaksanaan hak kepemilikan secara efektif, yang harus dipisahkan dengan jelas dari fungsi kebijakan, regulasi, atau fungsi pemerintahan lainnya guna menghindari potensi konflik kepentingan. Negara sebagai pemilik umumnya harus bertindak layaknya pemegang saham utama ketika memiliki pengaruh signifikan terhadap perusahaan, dan bertindak sebagai pemegang saham yang aktif dan memiliki informasi ketika hanya memiliki kepemilikan minoritas. Negara perlu menjalankan hak-haknya guna melindungi kepemilikannya dan mengoptimalkan nilai aset tersebut.
Hak-hak dasar sebagai pemegang saham meliputi: (i) berpartisipasi dan memberikan suara dalam rapat pemegang saham; (ii) memperoleh informasi yang relevan dan memadai mengenai perusahaan secara tepat waktu dan berkala; (iii) memilih dan memberhentikan anggota Dewan Komisaris; (iv) menyetujui transaksi-transaksi luar biasa; serta (v) memberikan suara atas distribusi dividen dan pembubaran perusahaan.
Ownership Entity harus menjalankan hak-hak ini secara penuh dan bijaksana, karena hal ini akan memungkinkan pengaruh yang diperlukan terhadap BUMN tanpa mengganggu manajemen operasional sehari-hari. Efektivitas dan kredibilitas tata kelola serta pengawasan BUMN sangat bergantung pada kemampuan Ownership Entity dalam menggunakan hak-hak pemegang saham secara cermat dan menjalankan fungsi kepemilikannya secara efektif.
Ownership Entity memerlukan kompetensi khusus dan harus didukung oleh profesional dengan keahlian hukum, keuangan, ekonomi, sektor industri, keberlanjutan, serta manajemen yang berpengalaman dalam menjalankan tanggung jawab fidusia. Para profesional ini juga harus memahami dengan jelas peran dan tanggung jawab mereka sebagai Aparatur Sipil Negara dalam kaitannya dengan BUMN. Selain itu, Ownership Entity juga harus memiliki kompetensi terkait dengan tujuan kebijakan publik tertentu, termasuk kewajiban pelayanan publik yang diwajibkan bagi sebagian BUMN di bawah pengawasannya.
Lebih lanjut, Ownership Entity juga harus memiliki kompetensi serta perhatian terhadap teknologi digital, termasuk risiko dan peluang yang muncul dari penggunaannya dalam pengawasan dan pelaksanaan ketentuan serta praktik tata kelola perusahaan. Teknologi digital dapat dimanfaatkan untuk memperkuat pengawasan terhadap pelaksanaan kewajiban kepemilikan, tetapi juga memerlukan perhatian terhadap manajemen risiko yang menyertainya. Seiring berkembangnya teknologi dan potensinya dalam memperkuat praktik tata kelola perusahaan, kerangka kepemilikan dan regulasi mungkin perlu ditinjau dan disesuaikan untuk mendukung penggunaannya.
Ownership Entity juga harus memiliki kemungkinan untuk menggunakan jasa pihak luar dan melakukan alih daya (outsourcing) pada aspek-aspek tertentu dari fungsi kepemilikan, guna menjalankan hak kepemilikan Negara secara lebih baik. Sebagai contoh, entitas dapat memanfaatkan tenaga ahli untuk melakukan evaluasi, pemantauan aktif, atau pelaksanaan hak suara melalui proxy voting bila diperlukan dan dianggap tepat. Penggunaan kontrak jangka pendek dan penugasan (secondment) juga dapat dimanfaatkan dalam hal ini.
Tanggung Jawab Utama Ownership Entity meliputi:
Penerapan tanggung jawab ini bergantung pada tingkat kepemilikan atau kendali Negara atas BUMN. Jika BUMN dimiliki secara tidak langsung melalui BUMN induk lain (dalam struktur grup korporat), maka perusahaan induk-lah bukan langsung Negara yang menjalankan tanggung jawab berikut. Jika terdapat pemegang saham lain, maka hak kepemilikan harus dijalankan sesuai hukum korporat, anggaran dasar, dan regulasi yang berlaku.
II.F.1. Hadir dalam RUPS dan secara efektif menjalankan hak suara.
Negara sebagai pemilik harus memenuhi kewajiban fidusianya dengan menjalankan hak suaranya, atau setidaknya memberikan penjelasan apabila tidak melakukannya. Negara tidak seharusnya berada dalam posisi tidak menanggapi usulan-usulan yang diajukan dalam RUPS BUMN. Penting untuk menetapkan prosedur yang tepat dalam perwakilan Negara di RUPS, yang dilakukan dengan secara jelas menetapkan Ownership Entity sebagai wakil resmi atas saham milik Negara.
Agar Negara dapat menyampaikan pandangannya terhadap isu-isu yang diajukan untuk disetujui dalam RUPS, Ownership Entity perlu mengorganisasi dirinya secara baik agar dapat menyampaikan pandangan yang terinformasi terhadap isu-isu tersebut dan menyampaikannya kepada Dewan Komisaris BUMN melalui forum RUPS.
II.F.2. Menetapkan dan menjaga proses nominasi Dewan Komisaris yang terstruktur dengan baik, berbasis merit, dan transparan; secara aktif berpartisipasi dalam nominasi seluruh anggota Dewan Komisaris BUMN; serta mendorong keberagaman gender dan bentuk keberagaman lainnya dalam Dewan Komisaris dan manajemen.
Ownership Entity harus memastikan bahwa BUMN memiliki Dewan Komisaris profesional yang efisien dan berfungsi dengan baik, dengan kombinasi kompetensi yang diperlukan untuk menjalankan tanggung jawabnya. Hal ini memerlukan pembentukan proses nominasi dan pengangkatan yang terstruktur, terlindungi dari pengaruh politik yang tidak semestinya, menghormati hak pemegang saham lainnya, serta melibatkan peran aktif Ownership Entity dalam proses tersebut. Proses ini akan lebih mudah dilakukan jika Ownership Entity diberi tanggung jawab tunggal dalam mengatur keterlibatan Negara dalam proses nominasi, khususnya apabila Negara secara langsung memegang saham BUMN tersebut.
Nominasi Dewan Komisaris BUMN harus dilakukan secara transparan melalui proses yang terstruktur dengan jelas dan didasarkan pada profil Dewan Komisaris serta penilaian atas beragam keterampilan, kompetensi, dan pengalaman yang dibutuhkan, termasuk untuk komite-komite khususnya. Persyaratan kompetensi dan pengalaman terkait sebaiknya ditentukan dari evaluasi terhadap Dewan Komisaris yang sedang menjabat serta kebutuhan terkait strategi jangka panjang perusahaan. Evaluasi ini juga harus mempertimbangkan peran keterwakilan karyawan dalam Dewan Komisaris, apabila diwajibkan oleh hukum, kesepakatan bersama, atau lazim dilakukan. Dasar nominasi berdasarkan persyaratan kompetensi yang eksplisit dan hasil evaluasi ini kemungkinan besar akan menghasilkan Dewan Komisaris yang lebih profesional, akuntabel, dan berorientasi pada tujuan. Proses nominasi dan pengangkatan yang berbasis merit juga harus memastikan bahwa pemilihan Dewan Komisaris tidak terikat pada proses elektoral, afiliasi politik, atau potensi konflik kepentingan lainnya yang dapat mengganggu independensi Dewan Komisaris.
Dewan Komisaris BUMN juga harus memiliki kemampuan untuk memberikan rekomendasi kepada Ownership Entity mengenai profil anggota Dewan Komisaris yang disetujui, persyaratan keterampilan, dan evaluasi anggota Dewan Komisaris. Pembentukan komite nominasi, komisi khusus, atau “public board” untuk mengawasi proses nominasi dapat menjadi langkah yang berguna untuk memfokuskan pencarian kandidat yang tepat dan menstrukturkan lebih lanjut proses nominasi tersebut. Calon yang diusulkan harus diumumkan sebelum RUPS (jika ini merupakan badan pengelola tertinggi), disertai informasi yang memadai mengenai, antara lain, latar belakang profesional, integritas, dan keahlian masing-masing kandidat. Jika nominasi dan pengangkatan dilakukan langsung oleh Ownership Entity tanpa melalui RUPS, maka pedoman yang sama tetap berlaku.
Akan sangat berguna apabila Ownership Entity memiliki basis data kandidat berkualifikasi yang dikembangkan melalui proses seleksi terbuka dan kompetitif. Penggunaan jasa lembaga penyedia tenaga profesional atau iklan internasional juga dapat meningkatkan kualitas proses pencarian. Praktik ini membantu memperluas kumpulan kandidat berkualifikasi untuk Dewan Komisaris BUMN, khususnya dalam hal keahlian sektor swasta dan pengalaman internasional. Proses ini juga dapat mendorong keberagaman Dewan Komisaris yang lebih besar, termasuk keberagaman gender.
Beberapa yurisdiksi telah menetapkan kuota wajib atau target sukarela untuk partisipasi perempuan dalam Dewan Komisaris dan manajemen senior (termasuk dalam Dewan Direksi pada sistem two-tier). Ownership Entity sebaiknya mempertimbangkan standar OECD mengenai gender dan bentuk keberagaman lainnya yang relevan dengan yurisdiksi dalam praktik nominasi mereka. Ini dapat didasarkan pada kriteria keberagaman seperti gender, usia, atau karakteristik demografis lainnya, serta pada pengalaman dan keahlian, misalnya dalam bidang akuntansi, digitalisasi, keberlanjutan, manajemen risiko, atau sektor tertentu.
Ownership Entity juga sebaiknya mempertimbangkan langkah-langkah tambahan dan pelengkap untuk memperkuat ketersediaan talenta perempuan dan keberagaman, dengan tujuan meningkatkan keberagaman dalam Dewan Komisaris dan manajemen.
II.F.3. Menetapkan dan memantau pelaksanaan mandat serta ekspektasi umum bagi BUMN, termasuk target keuangan, tujuan struktur permodalan, tingkat toleransi risiko, dan aspek keberlanjutan yang sejalan dengan alasan kepemilikan Negara.
Negara sebagai pemilik yang aktif, sebagaimana telah disebutkan sebelumnya, harus menetapkan dan mengkomunikasikan mandat serta ekspektasi umum bagi BUMN yang dimiliki sepenuhnya oleh Negara. Apabila Negara bukan satu-satunya pemilik dari suatu BUMN, secara umum Negara tidak berada dalam posisi untuk secara formal “mewajibkan” pencapaian tujuan tertentu, namun sebaiknya menyampaikan ekspektasinya melalui saluran standar sebagai pemegang saham yang signifikan.
Mandat BUMN merupakan dokumen ringkas, yang terkadang tercantum dalam peraturan perundang-undangan, yang memberikan gambaran umum mengenai tujuan jangka panjang tingkat tinggi dari suatu BUMN, sejalan dengan alasan kepemilikan Negara atas perusahaan tersebut. Mandat ini biasanya mendefinisikan aktivitas utama BUMN dan memberikan petunjuk terkait tujuan ekonomi utama dan, bila relevan, tujuan kebijakan publik. Mandat yang dirumuskan secara jelas akan membantu menjamin tingkat akuntabilitas yang sesuai di tingkat perusahaan dan dapat membatasi perubahan operasional yang tidak terduga, seperti kewajiban khusus satu kali dari Negara yang dapat mengancam keberlanjutan komersial BUMN. Mandat juga menyediakan kerangka kerja untuk membantu Negara dalam merumuskan serta memantau pencapaian tujuan dan target jangka pendek BUMN.
Selain menetapkan mandat umum bagi BUMN, Ownership Entity juga harus menyampaikan ekspektasi kinerja yang lebih spesifik baik keuangan, operasional, maupun non-keuangan kepada BUMN, termasuk yang berkaitan dengan keberlanjutan, serta secara rutin memantau pelaksanaannya. Hal ini bertujuan untuk menghindari situasi di mana BUMN diberikan otonomi yang berlebihan dalam menetapkan tujuannya sendiri atau dalam menentukan sifat serta cakupan dari tujuan kebijakan publik yang dijalankan, termasuk kewajiban pelayanan publik.
Tujuan yang ditetapkan dapat mencakup upaya untuk menghindari distorsi pasar dan mengejar profitabilitas, yang diekspresikan dalam bentuk target spesifik seperti target tingkat pengembalian (rate of return), kebijakan dividen, serta pedoman untuk menilai kelayakan struktur permodalan. Penetapan tujuan mungkin melibatkan trade-off, misalnya antara nilai bagi pemegang saham, kapasitas investasi jangka panjang, tujuan kebijakan publik, sasaran dan harapan keberlanjutan, kewajiban pelayanan publik, bahkan juga keamanan kerja. Oleh karena itu, Negara seharusnya tidak hanya menetapkan tujuan utama sebagai pemilik, tetapi juga menunjukkan prioritasnya serta memperjelas bagaimana trade-off yang melekat akan dikelola. Dalam proses ini, Negara harus menghindari campur tangan dalam urusan operasional, dan dengan demikian menghormati independensi Dewan Komisaris.
II.F.4. Membangun sistem pelaporan yang memungkinkan Ownership Entity secara rutin memantau dan menilai kinerja BUMN, serta mengawasi dan memantau kepatuhan mereka terhadap standar tata kelola perusahaan yang berlaku, termasuk dengan memanfaatkan teknologi digital.
Agar Ownership Entity dapat mengambil keputusan yang tepat berdasarkan informasi pada isu-isu korporasi yang penting, entitas tersebut harus memastikan bahwa semua informasi yang diperlukan dan relevan diterima secara tepat waktu. Ownership Entity juga harus membangun sarana yang memungkinkan pemantauan aktivitas dan kinerja BUMN secara berkelanjutan, termasuk dengan memanfaatkan teknologi digital.
Ownership Entity harus memastikan bahwa sistem pelaporan eksternal yang memadai tersedia untuk semua BUMN. Sistem pelaporan ini harus memberikan gambaran yang akurat kepada Ownership Entity mengenai kinerja atau kondisi keuangan BUMN sesuai dengan standar akuntansi keuangan internasional yang diakui, sehingga memungkinkan pengambilan tindakan secara tepat waktu dan selektif. Sistem pelaporan tersebut juga harus dirancang agar badan pemerintah yang relevan dapat memantau dan mengevaluasi potensi risiko fiskal, terutama apabila dukungan Negara besar dan tergantung pada tingkat kepentingan sistemik BUMN yang dapat berdampak terhadap keuangan publik atau stabilitas keuangan.
Ownership Entity harus mengembangkan instrumen yang tepat dan memilih metode penilaian yang sesuai untuk memantau kinerja BUMN berdasarkan tujuan yang telah ditetapkan. Untuk keperluan ini, benchmarking kinerja BUMN secara sistematis terhadap entitas sektor publik maupun swasta, baik di dalam negeri maupun di luar negeri, dapat sangat membantu. Bagi BUMN yang tidak memiliki entitas pembanding untuk mengukur kinerja keseluruhannya, perbandingan dapat dilakukan pada elemen-elemen tertentu dari operasi dan kinerjanya. Benchmarking ini sebaiknya mencakup produktivitas serta efisiensi dalam penggunaan tenaga kerja, aset, dan modal. Benchmarking sangat penting terutama untuk BUMN yang beroperasi di sektor-sektor tanpa kompetitor, karena memungkinkan BUMN, Ownership Entity, dan publik untuk menilai kinerja serta perkembangan BUMN secara lebih objektif.
Pemantauan kinerja BUMN yang efektif dapat difasilitasi dengan tersedianya kompetensi yang memadai di bidang akuntansi dan audit dalam Ownership Entity, guna memastikan komunikasi yang tepat dengan para pemangku kepentingan terkait, termasuk layanan keuangan BUMN, auditor internal dan eksternal, serta pengawas Negara yang spesifik. Ownership Entity juga harus meminta agar Dewan Komisaris BUMN menetapkan sistem pengendalian internal, etika, dan kepatuhan yang memadai untuk mendeteksi dan mencegah pelanggaran hukum.
II.F.5. Menetapkan pedoman keterbukaan informasi untuk BUMN guna memastikan akuntabilitas publik melalui pengungkapan informasi yang relevan, saluran yang jelas, dan standar kualitas yang dapat dipertanggungjawabkan.
Untuk memastikan akuntabilitas yang memadai dari BUMN kepada pemegang saham, lembaga pelapor, dan publik secara luas, Negara sebagai pemilik perlu menyusun dan mengomunikasikan kebijakan transparansi dan keterbukaan informasi yang koheren bagi perusahaan-perusahaan yang dimilikinya. Kebijakan keterbukaan informasi ini harus menekankan pentingnya pelaporan informasi material oleh BUMN. Penyusunan kebijakan ini sebaiknya didasarkan pada tinjauan menyeluruh terhadap ketentuan hukum dan regulasi yang berlaku untuk BUMN, serta mengidentifikasi kesenjangan dalam persyaratan dan praktik yang ada dibandingkan dengan praktik baik yang diakui secara internasional, persyaratan pencatatan nasional, termasuk kode tata kelola perusahaan. Berdasarkan proses peninjauan ini, Negara dapat mempertimbangkan sejumlah langkah untuk memperbaiki kerangka transparansi dan keterbukaan informasi yang ada, seperti mengusulkan amandemen terhadap kerangka hukum dan regulasi, atau menyusun pedoman, prinsip, atau kode khusus untuk meningkatkan praktik di tingkat perusahaan. Proses ini harus melibatkan konsultasi yang terstruktur dengan Dewan Komisaris dan manajemen BUMN, serta dengan regulator, anggota legislatif, pemegang saham, dan pemangku kepentingan relevan lainnya.
Ownership Entity harus mengomunikasikan kerangka kerja transparansi dan keterbukaan informasi BUMN secara luas dan efektif, mendorong implementasinya, serta memastikan kualitas informasi di tingkat perusahaan, termasuk melalui penggunaan platform digital yang mudah diakses. Contoh mekanisme yang dapat digunakan antara lain: penyusunan panduan teknis dan pelatihan untuk BUMN; inisiatif khusus seperti pemberian penghargaan kinerja bagi BUMN dengan praktik keterbukaan informasi yang unggul; tingkat keyakinan independen dari pihak eksternal; serta mekanisme untuk mengukur, menilai, dan melaporkan pelaksanaan kewajiban keterbukaan informasi oleh BUMN.
II.F.6. Memastikan keterlibatan aktif dengan auditor eksternal dan otoritas pengawasan, sesuai kewenangan hukum dan proporsi kepemilikan Negara
Peraturan perundang-undangan nasional berbeda-beda terkait komunikasi dengan auditor eksternal. Di beberapa yurisdiksi, hal ini menjadi kewenangan Dewan Komisaris. Di yurisdiksi lain, dalam kasus BUMN yang sepenuhnya dimiliki Negara, fungsi kepemilikan sebagai satu-satunya wakil dari RUPS tahunan diharapkan menjalin komunikasi dengan auditor eksternal. Dalam hal ini, Ownership Entity perlu memiliki kapasitas yang memadai, termasuk pengetahuan rinci mengenai akuntansi keuangan, untuk melaksanakan fungsi tersebut. Bergantung pada ketentuan hukum yang berlaku, Ownership Entity dapat diberikan kewenangan melalui RUPS tahunan untuk mencalonkan, memilih, bahkan mengangkat auditor eksternal. Terkait BUMN yang sepenuhnya dimiliki Negara, Ownership Entity sebaiknya menjalin dialog yang berkelanjutan dengan auditor eksternal serta dengan organ pengawasan Negara khusus jika organ tersebut ada. Dialog berkelanjutan ini dapat berbentuk pertukaran informasi secara rutin, pertemuan, atau diskusi ketika terjadi permasalahan tertentu. Auditor eksternal akan memberikan pandangan eksternal, independen, dan profesional kepada Ownership Entity mengenai kinerja dan kondisi keuangan BUMN. Namun, dialog berkelanjutan antara Ownership Entity dengan auditor eksternal dan pengawas Negara tidak boleh mengurangi tanggung jawab Dewan Komisaris. Secara umum, praktik di mana auditor eksternal direkomendasikan oleh komite audit independen dari Dewan Komisaris atau badan setara, dan dipilih, diangkat, atau disetujui oleh komite/badan tersebut atau langsung oleh rapat pemegang saham, dapat dianggap sebagai praktik yang baik karena menegaskan bahwa auditor eksternal bertanggung jawab kepada para pemegang saham.
Ketika BUMN diperdagangkan di bursa atau dimiliki sebagian, Ownership Entity harus menghormati hak dan perlakuan yang adil terhadap pemegang saham minoritas. Dialog dengan auditor eksternal tidak boleh memberikan informasi istimewa kepada Ownership Entity dan harus mematuhi peraturan terkait informasi yang bersifat rahasia dan istimewa.
II.F.7. Memastikan bahwa hak kepemilikan dijalankan secara terkoordinasi ketika hak tersebut dialokasikan kepada beberapa Ownership Entity yang bertindak bersama.
Negara seharusnya menjalankan hak kepemilikannya secara langsung dan terkoordinasi. Ketika hak tersebut dialokasikan kepada beberapa Ownership Entity, baik secara langsung maupun tidak langsung, yang bertindak bersama, para pemegang saham sebaiknya diizinkan dan didorong untuk bekerja sama serta mengoordinasikan tindakan mereka dalam menominasikan dan memilih anggota Dewan Komisaris, mengajukan usulan agenda, dan berdiskusi langsung dengan BUMN guna meningkatkan tata kelola perusahaan, dengan tetap mematuhi hukum yang berlaku, termasuk ketentuan pelaporan pemilik manfaat (beneficial ownership). Namun demikian, perlu diakui bahwa kerja sama antar pemegang saham tidak boleh digunakan untuk memanipulasi pasar. Oleh karena itu, mekanisme pengamanan mungkin diperlukan untuk mencegah perilaku anti-persaingan, tindakan penyalahgunaan, dan untuk memastikan perlakuan yang adil terhadap seluruh pemegang saham, sesuai dengan rekomendasi yang dibahas dalam Bab IV Pedoman ini.
Kerja sama atau koordinasi semacam ini tidak boleh menghambat kemampuan Ownership Entity dalam menjalankan tugas fidusia mereka, atau menimbulkan konflik kepentingan dalam pelaksanaan tanggung jawab terhadap para pemangku kepentingannya. Mereka seharusnya menyusun dan mengungkapkan kebijakan mengenai bagaimana mereka menjalankan fungsi kepemilikan dalam BUMN tempat mereka berinvestasi serta bagaimana mereka mengelola konflik kepentingan, sesuai dengan standar tata kelola perusahaan OECD.
II.F.8. Menetapkan kebijakan remunerasi yang menyeluruh dan transparan untuk Dewan Komisaris BUMN, yang mendorong kepentingan jangka menengah dan panjang perusahaan, serta mampu menarik dan memotivasi profesional yang berkualifikasi.
Berbagai pendekatan kebijakan terkait remunerasi Dewan Komisaris diterapkan di berbagai Negara. Menetapkan kebijakan remunerasi menyeluruh yang jelas dan transparan penting untuk memberikan pedoman atau prinsip umum terkait remunerasi, yang biasanya dituangkan dalam kebijakan kepemilikan. Kebijakan tersebut dapat mencakup panduan mengenai tingkat remunerasi, peran komite remunerasi, serta mekanisme untuk keterbukaan informasi kepada publik dan akuntabilitas. Terdapat argumen kuat untuk menyelaraskan remunerasi anggota Dewan Komisaris BUMN dengan praktik pasar. Untuk BUMN yang memiliki tujuan ekonomi utama dan beroperasi dalam lingkungan yang kompetitif, tingkat remunerasi Dewan Komisaris sebaiknya disesuaikan dengan kepentingan jangka panjang BUMN serta mencerminkan kondisi pasar sejauh diperlukan untuk menarik dan mempertahankan anggota Dewan Komisaris yang berkualifikasi tinggi. Namun, perlu juga diantisipasi potensi penolakan publik terhadap BUMN dan Ownership Entity akibat persepsi negatif yang timbul dari tingkat remunerasi Dewan Komisaris yang dianggap berlebihan. Hal ini bisa menjadi tantangan dalam menarik talenta terbaik ke dalam Dewan Komisaris BUMN, meskipun faktor lain seperti reputasi, prestise, dan akses jejaring kadang juga dianggap sebagai nilai tambah yang signifikan.
Untuk menarik kandidat yang berkualitas dan profesional, skema remunerasi yang kompetitif dan merefleksikan kondisi pasar sangat dianjurkan. Skema ini juga dapat meningkatkan integritas Dewan Komisaris. Khususnya, representasi Negara harus menemukan keseimbangan yang tepat antara skema remunerasi yang terlalu rendah sehingga menyulitkan perekrutan kandidat berkualitas, dan remunerasi yang terlalu tinggi yang dapat menimbulkan kontroversi publik mengenai gaji berlebih di sektor publik atau menciptakan insentif yang keliru dan tidak sesuai dengan kepentingan jangka panjang BUMN dan pemegang saham. Di beberapa yurisdiksi, praktik yang baik mensyaratkan agar tingkat remunerasi Dewan Komisaris secara formal disetujui dalam RUPS tahunan, idealnya diusulkan atau disetujui oleh komite yang dibentuk oleh Dewan Komisaris atau RUPS, atau ditetapkan oleh Ownership Entity berdasarkan praktik pasar untuk mencerminkan kompleksitas operasional BUMN. Bergantung pada ukuran dan orientasi BUMN, tingkat remunerasi juga dapat ditentukan melalui undang-undang atau berdasarkan struktur gaji sektor publik, namun tetap harus dijaga agar tetap kompetitif. Praktik yang baik menganjurkan agar komponen remunerasi berbasis kinerja tidak diberikan kepada anggota Dewan Komisaris, karena hal ini dapat terlalu menyamakan kepentingan mereka dengan para eksekutif kunci, dan dapat mengganggu independensi mereka dengan mendorong manajemen mengambil risiko jangka pendek yang berlebihan. Dalam kasus di mana anggota Dewan Komisaris menerima remunerasi variabel, perlu pertimbangan cermat terhadap proporsi remunerasi yang dikaitkan dengan target kinerja.