Afin de susciter le soutien politique et le sentiment d’appropriation nécessaires pour faire face aux principaux enjeux des finances publiques, il est essentiel que la population comprenne les problématiques à l’œuvre. Cela suppose notamment une communication plus efficace ainsi qu’une explication des conséquences de l’inaction. Le présent chapitre examine certaines des difficultés qui entravent une communication claire sur les finances publiques, tout en mettant en lumière les meilleures pratiques en la matière et les moyens de s’en inspirer.
Les citoyens et le budget
Le pouvoir de comprendre les finances publiques
Description
Une communication renforcée pour améliorer le débat sur le budget : une communication claire sur les tensions budgétaires est essentielle pour créer une volonté politique, maintenir la confiance envers les institutions et favoriser la compréhension et le sentiment d’appropriation des citoyens face à des décisions budgétaires délicates à prendre. Or, cet exercice est devenu plus difficile dans un paysage médiatique fragmenté, marqué par l’évolution des habitudes d’information et la montée de la désinformation.
L’enjeu de la communication : les débats sur les finances publiques se heurtent à des obstacles fondamentaux, notamment l’incompréhension que suscitent les « grands nombres », la difficulté à établir des liens concrets avec la vie quotidienne et la « malédiction de la connaissance », suivant laquelle les experts ne parviennent pas à combler le fossé qui les sépare du grand public. Pour surmonter ces difficultés, il faut opérer une bifurcation stratégique en adoptant un langage clair, en contextualisant les données et en rendant les chiffres abstraits intelligibles pour le grand public.
Adopter une culture de communication : les exemples tirés des institutions qui communiquent le plus efficacement sur les finances publiques montrent que la communication ne peut être abordée après coup. Pour réussir, il faut adopter une culture de communication privilégiant l’ouverture vis-à-vis des médias et la rédaction de textes accessibles, au même titre que la rigueur technique.
Sept étapes vers l’amélioration : s’appuyant sur les sciences cognitives et les meilleures pratiques de ces institutions de premier plan, le rapport identifie sept étapes pour une meilleure communication. Celles-ci comprennent l’adoption d’une culture de communication, l’ouverture aux médias, l’utilisation d’un langage clair, le ciblage du contenu selon les différents publics, la mobilisation des réseaux sociaux, l’utilisation créative de supports visuels et le suivi rigoureux de l’impact des actions de communication en vue de les perfectionner à l’avenir.
Lorsque la dette publique est élevée et que les budgets sont sous tension, il est essentiel de mettre en place une communication stratégique. La population a besoin de comprendre la situation financière de son pays et les raisons pour lesquelles les administrations publiques sont amenées à faire tel ou tel choix. D’après l’Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques (OCDE, 2024[1]), une communication claire est un déterminant essentiel de la confiance. Elle permet de faire le tri parmi les informations et aide chaque citoyen à appréhender la situation dans son ensemble. Par ailleurs, elle donne à la population l’assurance que les décisions sont prises pour de bonnes raisons et leur permet de comprendre les conséquences de l’inaction.
Les institutions ayant déjà consenti des efforts avancés dans ce domaine peuvent apporter des enseignements sur les pratiques actuellement mises en œuvre qui fonctionnent ou qui ne fonctionnent pas. C’est ainsi que les institutions budgétaires indépendantes (IBI) ont naturellement un rôle à jouer en matière de communication relative aux finances publiques en raison de leur statut d’institutions indépendantes et apolitiques spécialisées dans l’analyse budgétaire. Au cœur de cette dynamique, elles constituent une source riche d’enseignements et de meilleures pratiques susceptibles d’inspirer l’ensemble de l’écosystème des finances publiques.
Du point de vue des pratiques de communication, ces institutions se répartissent en trois catégories :
les institutions dont les activités de communication professionnelles sont limitées et dont l’impact est restreint ;
les institutions qui ont mis en place une plateforme de communication solide, mais dont l’impact reste relativement limité ;
les institutions qui vont plus loin : outre le développement de leurs capacités à diffuser, promouvoir et suivre leurs travaux, elles semblent également avoir généré un impact important dans les médias.
L’Indice de promotion budgétaire de l’OCDE, présenté au chapitre 5 de ce rapport, permet d’approfondir l’analyse de ces différences. Alors que les deux premiers critères de l’indice mettent l’accent sur l’indépendance et l’orientation analytique (voir également l’annexe en ligne intitulée « L’Indice de promotion budgétaire »), ce sont les troisième et quatrième critères qui sont les plus pertinents à cet égard. Le troisième critère mesure le dispositif de communication dont se sont dotées les différentes IBI. Ce dernier s’intéresse à la présence d’experts en communication dédiés, ainsi qu’au recours à divers outils tels que les communiqués de presse, les notes d’information ou les rapports sous embargo. Le quatrième critère revêt une importance encore plus grande. Il dresse le bilan de l’impact de la communication. Il analyse la capacité de ces institutions à influencer le débat médiatique national. Par ailleurs, il apprécie l’empreinte qu’elles parviennent à laisser dans l’opinion publique à travers leurs activités en ligne.
Les résultats de l’indice montrent que plusieurs institutions génèrent un impact véritablement efficace en matière de communication. Six d’entre elles se distinguent par leur impact véritablement efficace en matière de communication ainsi que par la solidité de leur dispositif de communication (Graphique 3.1). Il s’agit notamment du Bureau d’analyse de la politique économique (CPB) des Pays-Bas, de l’Office budgétaire du Congrès (CBO) des États-Unis, du Bureau de la Directrice parlementaire du budget (BDPB) du Canada, du Comité pour la responsabilité budgétaire (OBR) du Royaume-Uni, de l’Autorité indépendante de responsabilité budgétaire (AIReF) de l’Espagne et du Conseil consultatif budgétaire de l’Irlande. Chacune de ces six institutions génère à elle seule un impact en matière de communication qui est au moins deux fois – et jusqu’à trois fois – supérieur à celui de chacune des 14 institutions suivantes prises individuellement.
Ces six institutions disposent d’outils étonnamment similaires qui les aident à communiquer sur leurs travaux. Toutes ont mis en place des politiques et stratégies de communication, et publient des communiqués de presse ainsi que des notes d’information. La plupart publient des rapports sous embargo (cinq des six institutions) et tiennent des blogs ou publient dans des revues scientifiques (quatre). Toutes utilisent les réseaux sociaux pour promouvoir leurs travaux. De plus, leurs dirigeants interviennent régulièrement à la télévision, à la radio et lors de conférences. À l’exception de l’Irlande, toutes ont accès à au moins un expert en communication. Pour évaluer leur impact, elles ne perdent pas de vue les mentions dans les médias et le trafic sur le web, bien que les institutions de plus petite taille figurant en tête du classement ne suivent pas, en général, les mentions effectuées au Parlement et ne mènent pas régulièrement des enquêtes auprès de leurs parties prenantes.
Pourtant, les différences au niveau des dispositifs de communication ne suffisent probablement pas à elles seules à expliquer les écarts d’impact. Les 14 institutions présentées dans le Graphique 3.1 possèdent plusieurs, voire la totalité, des caractéristiques que l’on retrouve chez les six institutions qui génèrent l’impact le plus élevé. Il apparaît donc clairement que l’impact de la communication ne saurait être attribué à un outil de communication unique. Il dépendrait plutôt de l’interaction entre plusieurs aspects essentiels.
Critères relatifs à la communication de l’Indice de promotion budgétaire de l’OCDE 2024 (maximum = 2)
Note : Le graphique présente les résultats relatifs aux critères « dispositif de communication » et « impact de la communication » de l’Indice de promotion budgétaire de l’OCDE 2024, tels qu’ils sont exposés au chapitre 5 et dans l’annexe en ligne intitulée « L’Indice de promotion budgétaire ». L’impact est mesuré à l’aide de trois des principaux sites d’information présents dans chaque pays (mentions dans les médias et part de la couverture médiatique consacrée au budget), ainsi que des données issues de Google Trends concernant l’ampleur et la fréquence des recherches effectuées par les utilisateurs sur chaque IBI dans son contexte national.
Source : Indice de promotion budgétaire de l’OCDE 2024.
3.1.1. Communication : un tout supérieur à la somme de ses éléments constitutifs
L’impact de la communication peut être étudié à l’aide d’une analyse de régression fondée sur plusieurs aspects clés. Tout d’abord, l’analyse évalue l’impact de la communication en fonction de caractéristiques spécifiques du dispositif de communication d’une institution : la présence d’un personnel dédié à la communication, des stratégies de communication, le recours à des communiqués de presse, etc. Deuxièmement, elle examine l’impact en fonction du dispositif de communication global de l’institution, ainsi que de son indépendance et de son orientation analytique1. Troisièmement, elle prend en considération l’effet combiné de ces trois critères.
Les résultats suggèrent que c’est l’effet conjugué de ces trois critères qui est déterminant pour expliquer l’impact de la communication d’une institution (Graphique 3.2). Ainsi, pour réussir à influencer le débat national, ces institutions doivent être indépendantes, avoir une orientation analytique et être dotées d’outils permettant une communication efficace sur leurs travaux. En d’autres termes, ces résultats semblent indiquer que, pour produire un impact, les organismes devraient idéalement disposer de tous ces moyens d’action complémentaires et veiller à leur bon fonctionnement : indépendance, orientation analytique et dispositif de communication. Lorsque tous ces éléments sont en place, l’impact de la communication de l’institution semble dépasser la simple somme de ses éléments constitutifs.
Ce constat a des implications profondes. Il tend à démontrer que les instances chargées de communiquer sur les questions de finances publiques doivent adopter une approche globale pour atteindre leurs objectifs de communication. Une indépendance insuffisante ou un manque d’attention portée aux domaines d’importance majeure risquent fort de compromettre toute action engagée en matière de communication, aussi bien conçue soit-elle. Les institutions devraient disposer des moyens nécessaires pour produire des analyses sur des domaines clés, tels que l’analyse de la viabilité des finances publiques à long terme, l’identification des principaux risques budgétaires ou le chiffrage des grands programmes publics et des programmes électoraux.
Coefficients et intervalles de confiance
Note : Le graphique présente une estimation des coefficients et intervalles de confiance correspondant à divers estimateurs de l’impact de la communication d’une IBI.
Source : Calculs de l’auteur à partir de l’Indice de promotion budgétaire de l’OCDE 2024 (annexe en ligne « L’Indice de promotion budgétaire »).
Veiller à ce que la population puisse se fier aux informations relatives aux finances publiques et les comprendre est une tâche délicate. Des efforts continus sont nécessaires pour rendre ces informations plus intelligibles, et une action concertée et généralisée est requise pour améliorer le discours des experts budgétaires et des principaux décideurs sur les finances publiques. Le renforcement des institutions indispensables à la communication objective et transparente des évolutions budgétaires pourrait également s’imposer aux pays de l’OCDE.
Les IBI ont un rôle crucial à jouer à cet égard. Elles sont chargées d’analyser les finances publiques. De plus, leur contribution à la mise en lumière des questions budgétaires est importante et en constante évolution. Il sera essentiel de veiller à ce que ces institutions soient solidement établies et dotées de ressources suffisantes pour protéger les finances publiques contre les risques inhérents à la polarisation des débats et à la désinformation.
La suite du présent chapitre examine les enjeux fondamentaux liés à la communication autour des questions budgétaires, ainsi que la mesure dans laquelle les institutions peuvent favoriser un débat public éclairé au sujet des finances publiques, en s’inspirant des nouveaux éclairages apportés par des initiatives qui ont fait leurs preuves.
En matière de communication sur les finances publiques, un certain nombre de questions essentielles se posent. Trois obstacles majeurs se dressent : les grands nombres, le caractère abstrait et le déficit d’information persistant entre spécialistes et grand public.
3.2.1. Les grands nombres
Une caractéristique déterminante des débats au sujet des finances publiques réside dans le rôle des grands nombres. Il est rare qu’un débat budgétaire ne fasse pas mention de centaines de millions, voire de milliards ou de milliards de milliards. Ces montants dépassent largement la compréhension habituelle des quantités dont dispose la plupart des individus.
La capacité à appréhender des échelles très éloignées de l’« échelle humaine » vécue au quotidien constitue un enjeu fédérateur. En matière de distances, des tests montrent que la conception qu’ont les individus de l’échelle s’effondre rapidement dès que les unités passent de la dizaine à la centaine ou au millier (Tretter, Jones et Minogue, 2006[2]).
De plus, les compétences en calcul sont souvent limitées dès le départ. C’est ce que confirment les enquêtes à grande échelle menées par l’OCDE, PISA et PIAAC, lesquelles permettent de mesurer les compétences en calcul chez les jeunes de 15 ans et la population adulte. En outre, les écarts entre les personnes les plus performantes et les moins performantes en calcul persistent avec l’âge et tendent souvent à se creuser (OCDE, 2023[3]).
Dans le domaine des finances publiques, on exploite souvent la difficulté des individus à manipuler les grands nombres. Pour donner l’impression que les montants sont plus importants, ils sont exprimés en valeur. Comme les mesures budgétaires sont souvent reconduites sur plusieurs années, il arrive fréquemment que les montants soient cumulés pour les faire paraître plus importants. Ces tactiques peuvent servir, par exemple, à présenter le niveau d’endettement comme plus alarmant ou à donner l’impression qu’un plan d’investissement pluriannuel est plus ambitieux.
Ce qui fait défaut dans ces débats, c’est une notion du contexte ou de l’échelle. Sans une mise à l’échelle adéquate, l’opinion publique peut être déconcertée par des montants budgétaires d’une ampleur exceptionnelle.
Dans un article sur « l’apathie » à l’égard des nombres, Hofstadter (1982[4]) souligne que relativement peu d’individus connaissent réellement la différence entre un million et un milliard. À titre d’exemple, il cite un article de l’Associated Press sur le plafond de la dette fédérale américaine qui s’élevait à 1143 milliards USD (en 1982) qui cite ensuite à tort le dernier chiffre de la dette comme étant un montant bien moins inquiétant de 1 070 241 000 USD. Compte tenu du fait que des tests montrent que même les élèves doués et les spécialistes ont régulièrement du mal à estimer avec précision des distances de l’ordre de plusieurs milliards de mètres avec une marge d’erreur pouvant aller d’un dixième à dix fois la distance réelle, ce soupçon est probablement justifié (Tretter, Jones et Minogue, 2006[2])2.
Une étude importante portant sur la compréhension des grands nombres menée auprès d’un nombre restreint de personnes, met en évidence des résultats frappants (Landy, Silbert et Goldin, 2013[5]). Elle a révélé qu’environ la moitié des participants situaient 1 million à mi-chemin sur une droite allant de 1 000 à 1 milliard, au lieu de la placer à 1/1 000e de cette droite (voir le Graphique 3.3). Il semble en effet que les personnes qui ratent cet exercice aient tendance à considérer que les « milliers », les « millions » et les « milliards » présentent un écart de grandeur uniforme. Cette conception erronée peut s’expliquer par le fait que les personnes écrivent les nombres en lettres, mais elle semble également influencer leur interprétation des nombres de manière plus générale, y compris lorsqu’ils sont écrits en chiffres.
Note : L’étude porte sur la façon dont les adultes estiment l’importance des grands nombres à l’aide d’un exercice d’estimation sur une topologie de la droite réelle. Les participants ont été invités à placer des nombres allant de 1 000 à 1 milliard sur une droite marquée de repères indiquant les extrémités correspondantes.
Source : Adapté de Landy, Silbert et Goldin (2013[5]).
Les grands nombres sont un problème en soi, rendant difficile la compréhension exacte de ce qui est en jeu. En conséquence, la population peut se désintéresser des informations relayées. Il peut en résulter un sentiment d’engourdissement, d’apathie et une résistance à l’information.
Pour y remédier, il faut une stratégie claire visant à éclairer les chiffres d’une manière plus parlante.
3.2.2. Le caractère abstrait
Le caractère abstrait des finances publiques est un deuxième enjeu fondamental en matière de communication sur les finances publiques. En effet, les budgets concernent souvent des domaines que les particuliers connaissent mal, dont ils maîtrisent mal le contexte et pour lesquels ils éprouvent des difficultés à discerner les évolutions significatives.
Par exemple, rares sont ceux qui sauraient citer de mémoire le montant du budget annuel consacré aux dépenses militaires, sans parler de l’impact marginal d’un milliard supplémentaire, s’il venait à être alloué. Cet exemple illustre la façon dont les finances publiques visent souvent des secteurs vastes couvrant des populations entières. Ainsi, au lieu de faire le lien avec la situation fiscale de tel ou tel individu, il est fréquent que les spécialistes débattent du système fiscal. De même, au lieu de se concentrer sur les prestations individuelles, les experts pourraient orientent le débat par rapport aux dépenses de sécurité sociale globales.
Ainsi, le dialogue risque de s’enliser, en se concentrant sur des systèmes et des allocations éloignés de la réalité quotidienne des individus.
Ce caractère abstrait se retrouve également dans la manière dont les finances publiques évoluent. La perception par la population du coût de l’« immobilisme » est un exemple significatif en la matière. Les nouvelles dépenses sont souvent présentées comme supplémentaires, laissant entendre qu’elles se traduiront par une extension des services ou des aides fournies. Pourtant, la réalité est qu’un certain niveau d’augmentation des dépenses est généralement nécessaire ne serait-ce que pour maintenir le statu quo. L’augmentation en valeur peut sembler importante, mais si elle ne suit pas le rythme de la hausse des prix et des salaires, sans parler des besoins liés à la croissance démographique, elle pourrait en fait signifier que les services publics sont réduits en termes réels et non étendus.
Les responsables de l’action publique sont tentés de tirer parti de ce caractère abstrait. Par exemple, au lieu de présenter une mesure comme une réduction effective des dépenses, il peut être tentant de faire croire qu’une augmentation nominale témoigne d’un soutien dans un domaine spécifique. Cette attitude peut aggraver la question du manque de confiance dans les débats sur les finances publiques, ainsi que les difficultés de compréhension du public.
Par ailleurs, il convient de tenir compte de ce caractère abstrait lorsque des problématiques intergénérationnelles importantes sont en jeu. Évaluer ce que les politiques d’aujourd’hui signifieront dans 50 ans constitue un enjeu analytique complexe ; communiquer sur ses implications s’avère plus complexe encore. Beaucoup auront du mal à voir les liens entre ces enjeux et leur propre vie. Ce point est crucial au regard des difficultés de grande ampleur auxquelles sont confrontés les pays de l’OCDE sur le plan des finances publiques. Les tensions liées au vieillissement démographique et les initiatives pluriannuelles portant sur les dépenses publiques sont toutes victimes de ce caractère abstrait.
3.2.3. La « malédiction de la connaissance »
Comme c’est souvent le cas, l’écart de compétences entre les spécialistes et l’opinion publique qu’ils cherchent à informer peut être accentué par une mauvaise communication.
Ce constat met en évidence un troisième enjeu fondamental concernant la manière dont les finances publiques sont présentées : la « malédiction de la connaissance ». Il s’agit de la tendance des experts à supposer que les autres maîtrisent déjà des sujets qu’ils trouvent faciles à comprendre. Comme l’explique Pinker (2014, p. 61[6]) :
« il ne vient tout simplement pas à l’esprit de l’auteur que ses lecteurs ne savent pas ce qu’elle sait – qu’ils ne maîtrisent pas le patois de sa corporation, qu’ils ne peuvent pas deviner les étapes manquantes qu’elle considère comme trop évidentes pour être mentionnées, qu’ils n’ont aucun moyen de se représenter un contexte qui, pour elle, est clair comme de l’eau de roche. Elle ne prend donc pas la peine d’expliquer le langage technique, d’exposer la logique ou de fournir les détails nécessaires. »
La « malédiction de la connaissance » est un problème omniprésent. Elle rend de vastes volumes de texte impénétrables. Elle fait perdre d’innombrables heures à ceux qui doivent déchiffrer un langage inutilement complexe. Et comme elle est généralement involontaire, la corriger peut s’avérer être un exercice délicat pour ceux qui communiquent. En effet, Pinker la présente comme l’explication la plus convaincante du fait que « des personnes compétentes écrivent de prose de mauvaise qualité ».
Afin de renforcer la compréhension des finances publiques par les citoyens, il est indispensable de reconnaître les limites des modalités de communication dans ce domaine. Des efforts concertés doivent être entrepris pour lever les barrières dressées entre spécialistes et non-spécialistes. Une telle démarche contribuera à rendre les activités de communication davantage accessibles pour un public plus large. Ce n’est qu’alors que la volonté politique nécessaire à l’action pourra se manifester.
3.3.1. Enseignements tirés de certaines bonnes pratiques
Il n’est pas facile d’améliorer la compréhension des finances publiques par la population. Il existe toutefois quelques exemples particulièrement instructifs au sein de l’OCDE.
Bureau néerlandais d’analyse de la politique économique (CPB)
Ces dernières années, le CPB néerlandais a engagé d’importantes réformes sur son approche de communication. Il a pris des mesures significatives pour instaurer une culture de communication plus vaste à l’échelle de l’ensemble de l’organisation. Par ailleurs, il a adopté une démarche de communication plus prospective.
Le CPB suit une approche holistique en matière de communication. Il sensibilise son personnel dès le premier jour à l’importance cruciale de la communication dans le cadre de ses travaux, plutôt que de laisser les experts en communication assurer la liaison avec le personnel chargé de l’analyse à la fin des projets. Cette démarche commence dès la phase de recrutement. L’une des compétences essentielles attendues des nouveaux collaborateurs est leur capacité à communiquer de manière très accessible. Dès leur arrivée, les nouveaux analystes suivent une formation en communication à raison d’une journée par semaine pendant huit à dix semaines. Au cours de cette période, l’équipe chargée de la communication passe en revue les publications qui ont eu le plus d’impact et donné les meilleurs résultats au cours de la période passée. Les collaborateurs apprennent à structurer leurs travaux de recherche afin de les communiquer de manière efficace. Ils abordent également des notions fondamentales telles que la formulation de phrases clairement structurées et les moyens de représenter visuellement les informations de manière plus efficace. L’un des objectifs est de produire des documents avec des messages clés faciles à repérer, accompagnés de visuels clairs et d’un argumentaire convaincant.
Source : CPB (2022[7]), Infographie sur les évolutions économiques, 2022-2025. Adapté en anglais.
Il existe plusieurs exemples illustrant les avantages de cette approche. La présentation graphique de la dette publique a fait l’objet d’une approche créative. Pour mettre en évidence l’ampleur de l’augmentation de l’endettement, les collaborateurs ont représenté la dette nationale comme dépassant les marges d’une page contenant d’autres éléments visuels (Graphique 3.4). Cette approche a suscité un certain amusement et un vif débat dans les médias. Par ailleurs, dans le cadre de travaux consacrés à la TVA sur les fruits et légumes, un chercheur relativement junior participant au projet a su communiquer le contenu avec une telle clarté qu’il a été invité à s’exprimer devant le Parlement. Une partie du succès de ce projet tenait à son aptitude à montrer le côté plus humain des questions de finances publiques. Ces exemples mettent en évidence quelques-unes des façons dont l’intégration de la communication a contribué à renforcer la créativité et la clarté de la communication du CPB.
Par ailleurs, en faisant évoluer sa stratégie de communication, le CPB est passé d’une approche « réactive » à une approche « proactive ». L’équipe du CPB chargée de la communication est ainsi associée à la production des rapports pendant les étapes initiales et intermédiaires, au lieu d’attendre que les chercheurs produisent leurs données finales et de réagir aux derniers événements budgétaires au fur et à mesure. En outre, elle s’efforce d’anticiper les thèmes émergents clés ou les domaines prioritaires. Dans le cadre de ce changement de mentalité, le CPB évalue les aspects sensibles et les éventuelles questions de calendrier qui pourraient l’amener à adapter son approche en vue d’optimiser son impact.
Un autre aspect de la culture de communication adoptée par le CPB est son caractère très ouvert. L’ensemble de son personnel est libre de s’entretenir avec les journalistes à titre informel, officieusement. Pour appuyer cette démarche, le CPB met en ligne les coordonnées de tous ses collaborateurs. Selon lui, cette approche est essentielle pour favoriser et entretenir des relations saines avec les médias.
Tous ces efforts ont porté leurs fruits. Parmi toutes les IBI prises en compte dans l’Indice de promotion budgétaire, c’est le CPB qui connaît l’impact le plus marqué en matière de communication. En 2023, un article sur cinq traitant des questions budgétaires publié dans les trois sites d’information néerlandais les plus importants citait le CPB. En outre, s’agissant des recherches effectuées à l’échelle nationale, c’est l’IBI comptabilisant le plus grand nombre de recherches sur Google. En effet, il se passe rarement une semaine sans que son nom apparaisse dans les recherches des internautes avec une fréquence non négligeable.
Bureau de la Directrice parlementaire du budget (BDPB) du Canada
Parmi les IBI ayant inscrit des pratiques de communication très évoluées dans l’ensemble de l’institution, on trouve aussi le BDPB canadien. À l’instar du CPB néerlandais, le BDPB considère que sa capacité à communiquer clairement ses informations est cruciale pour mener à bien ses travaux. Sa direction cite la nécessité d’une « analyse solide, approfondie et crédible » comme une condition essentielle, tout en rappelant que « si nous ne parvenons pas à expliquer quelque chose, c’est que nous nous y prenons mal ».
Le BDPB a adopté une approche d’ouverture similaire à celle du CPB. Il applique une politique dite « d’ouverture par défaut ». Les membres du personnel sont autorisés à s’exprimer de manière informelle auprès des journalistes, et sa direction met tout en œuvre pour entretenir de bonnes relations avec la presse.
Le BDPB forme son personnel aux techniques de communication claire. Pour ce faire, le BDPB utilise des outils logiciels tels que « Antidote », lesquels mettent en évidence les redondances, les répétitions, les verbes trop neutres et d’autres particularités stylistiques de l’écriture, ainsi que les erreurs plus classiques. Cet outil est utilisé non seulement pour les publications, mais aussi pour les communications internes.
Le BDPB cible ses communications de manière à rendre ses travaux accessibles aux différents publics. Chaque rapport comporte une synthèse et est accompagné d’un document présentant les « points saillants », lequel résume le rapport en deux à quatre paragraphes. Ce document est utilisé en interne pour faciliter la rédaction de communiqués de presse et sert de support de référence lors des interventions effectuées auprès du Parlement ou des médias.
Des infographies sont régulièrement utilisées pour résumer les rapports du BDPB. On peut citer comme exemple récent les dépenses de la Marine. Le BDPB a analysé les coûts potentiels sur l’ensemble du cycle de vie de la flotte, depuis la conception des navires jusqu’à leur acquisition, leur exploitation et leur mise au rebut. Il a illustré les étapes de développement à l’aide d’un graphique très instructif incorporé dans le rapport principal (Graphique 3.5). Cette information a été complétée par une infographie présentant le temps consacré à chaque étape ainsi que les coûts associés. Ce rapport a suscité un vif intérêt dans les médias et a relancé le débat sur les résultats des marchés publics.
Source : (Busby, Kho et Penney, 2022[8]).
Conseil consultatif budgétaire de l’Irlande
À l’instar du CPB néerlandais et du BDPB canadien, bien que disposant de ressources plus modestes, le Conseil consultatif budgétaire de l’Irlande intègre une communication solide dans l’ensemble de ses activités.
Le Conseil considère la communication comme une priorité absolue pour son personnel. Le processus commence très tôt : la clarté de la communication est un critère déterminant lors de l’évaluation des candidats potentiels. Le Conseil organise chaque année des sessions de formation internes sur les techniques de rédaction et de présentation efficaces, en s’appuyant sur ses propres expériences passées en matière de publications. De plus, l’ensemble de son personnel suit une formation professionnelle axée sur les relations avec les médias.
Le Conseil a noué des relations durables avec les médias et échange régulièrement de manière informelle avec les journalistes. Il considère que cette approche est essentielle pour établir et entretenir les relations indispensables à l’accomplissement de son mandat.
Par ailleurs, le Conseil tire parti des réseaux sociaux de manière stratégique. Outre leur utilisation pour promouvoir ses travaux, il s’en sert pour intervenir, à des moments clés, sur des questions d’actualité. Lorsque des domaines couverts par ses analyses passées font l’objet d’un débat à l’échelle nationale, il publie des contenus sur ses travaux antérieurs afin d’apporter des éléments d’information aux discussions.
La couverture des tensions liées au vieillissement démographique illustre parfaitement la capacité du Conseil à capter l’attention du public. Le Conseil a condensé une partie de l’analyse présentée dans son rapport sur la viabilité à long terme en mettant en évidence les implications pour chaque contribuable. Il a estimé que les travailleurs percevant un salaire moyen devraient payer 1 000 EUR supplémentaires de cotisations sociales par an, ne serait-ce que pour financer le nombre croissant de personnes atteignant l’âge de départ à la retraite. Il a estimé qu’un montant supplémentaire de 800 EUR serait nécessaire si le relèvement de l’âge de la retraite n’était pas mis en œuvre (Graphique 3.6). Cette analyse a suscité un débat médiatique nourri et soutenu sur les implications de la politique des retraites pour les différentes générations de contribuables.
Augmentation en EUR des cotisations sociales en valeur actuelle, selon différentes mesures envisageables
Note : Les chiffres sont basés sur les options 3 et 4 de la Commission sur les pensions de retraite (2021), en tenant compte des hausses du taux des cotisations sociales (PRSI) jusqu’en 2050.
Source : Conseil consultatif budgétaire irlandais (2022[9]).
Les modalités d’examen de ses travaux par le Conseil constitue une autre activité notable. Ce dernier fait le bilan de ses principaux rapports en s’appuyant sur plusieurs indicateurs de lisibilité, suit attentivement l’impact médiatique et recense les exemples de textes ayant eu un impact souhaitable ou indésirable. L’objectif est de tirer des enseignements de ses travaux en permanence et d’améliorer l’action engagée en matière de communication.
Malgré des ressources plus modestes, le Conseil a réussi à exercer une influence importante sur le débat national. Il bénéficie d’une forte présence dans les médias, où il contribue à façonner l’opinion publique (Nicol et al., 2021[10]), et est cité dans près d’un tiers des articles traitant de questions budgétaires.
Enseignements tirés des études de cas
Il est important de noter que tant le CPB néerlandais que le BDPB canadien disposent de services de communication bien établis. Dans le cadre du changement d’approche du CPB, son service de communication compte désormais six personnes. Cela correspond à l’effectif total de certaines institutions plus modestes. Ce niveau de dotation en ressources permet une répartition fine des responsabilités. Par exemple, une personne se concentre sur les relations extérieures, une autre sur le suivi des activités de communication et de l’impact, une autre encore sur les questions plus stratégiques, et une autre sur le site web du CPB. Le BDPB canadien compte également des experts parmi son personnel.
De nombreuses institutions ne seront pas en mesure de mobiliser des ressources similaires à celles du CPB néerlandais et du BDPB canadien. Elles peuvent toutefois s’inspirer de leurs expériences pour tirer les leçons de ce qui a fonctionné. Elles peuvent également s’appuyer sur les expériences d’institutions plus modestes dépourvues de personnel dédié à la communication – comme le Conseil consultatif budgétaire irlandais – mais qui ont mis en place des pratiques de communication avancées. Une partie de ce succès peut être attribuée aux actions menées pour affirmer leur indépendance, concentrer l’analyse sur des domaines clés et instaurer une culture de communication solide chez les analystes.
Outre l’adoption d’une culture favorisant une communication claire au sein de leurs organisations, ces études de cas font ressortir plusieurs tendances.
Apprendre en permanence : ces institutions mettent généralement l’accent sur les enseignements tirés de leurs publications antérieures afin d’améliorer leur communication, en s’appuyant sur ce qui a fonctionné et en évitant les erreurs passées.
Être ouvert : ces institutions se caractérisent généralement par une grande ouverture. En d’autres termes, elles collaborent activement avec la presse de manière informelle. En effet, il s’agit pour elle d’un élément central de leur mission.
Rendre le contenu accessible et plus humain : on observe souvent un effort délibéré consistant à donner un visage plus humain aux thèmes budgétaires. Cette approche est utile, car de nombreux sujets budgétaires peuvent être complexes et difficiles à analyser. Ces institutions trouvent le moyen d’identifier des domaines centraux bien définis auxquels le grand public peut s’identifier visuellement, en faisant le lien avec sa propre situation personnelle. Pour cela, un certain degré de créativité est nécessaire.
3.3.2. Autres éléments à prendre en considération pour améliorer la communication sur les finances publiques
Les expériences des institutions caractérisées par une communication efficace sont utiles afin d’explorer les modalités à suivre pour améliorer la communication sur les finances publiques, mais d’autres exemples peuvent également fournir des éclairages précieux.
La présente section s’intéresse à l’importance de la simplicité et de la lisibilité. Elle examine également les enseignements à tirer de la récente renaissance du langage clair à la Banque centrale européenne (BCE).
Simplicité
Pour communiquer sur les finances publiques, il est important d’être conscient du déficit d’information entre spécialistes et non-spécialistes, ainsi que de certaines des problématiques fondamentales liées à la compréhension des finances publiques identifiées dans les sections précédentes.
Tout d’abord, il convient d’observer qu’une mauvaise communication peut causer des problèmes tant en interne qu’en externe. Il est important d’inscrire une communication de qualité dans l’ensemble d’une organisation. Cette démarche peut améliorer le débat interne, affiner la réflexion et éliminer les formulations peu constructives et opaques avant qu’elles ne se retrouvent dans le domaine public.
Deuxièmement, il est utile de s’attacher à expliquer pourquoi certains aspects des finances publiques revêtent une importance particulière. Cet élément est souvent considéré comme acquis et négligé dans les rapports budgétaires. Il ne faut pas partir du principe que les lecteurs comprennent nécessairement pourquoi une dette élevée ou en hausse peut constituer un problème. Le manque de culture financière est courant et il semble qu’une compréhension insuffisante des principes de base touche également les questions relatives aux finances publiques, même parmi les principaux acteurs.
Le CBO américain tient compte de cette réalité dans ses travaux. Il revient fréquemment sur certains des risques fondamentaux liés à la viabilité de la dette, sans partir du principe que le grand public en a intuitivement conscience. En outre, il prend soin de renvoyer ses lecteurs, lorsque cela s’avère pertinent, à son abécédaire sur la dette fédérale, particulièrement bien rédigé (CBO, 2020[11]).
Troisièmement, les sciences cognitives fournissent des éclairages essentiels sur la manière de simplifier davantage les finances publiques. Il existe une documentation de plus en plus abondante sur l’utilisation du langage dont il convient de tenir compte dans les débats sur les finances publiques. Le Tableau 3.1 présente plusieurs réflexions issues des travaux publiés en sciences cognitives qui s’intéressent à la manière dont les individus appréhendent les grandes quantités, l’un des enjeux fondamentaux soulignés précédemment.
Source : diverses (voir la première colonne).
Rendre les textes lisibles
Une façon d’améliorer la communication consiste à mettre l’accent sur la lisibilité, c’est-à-dire la facilité avec laquelle un texte peut être compris.
La lisibilité ne se résume pas à l’utilisation de phrases succinctes et de mots brefs. Si les formules de lisibilité peuvent constituer un bon point de départ, elles ne tiennent pas toujours compte de facteurs comme la complexité du vocabulaire ou la qualité de la structure du texte. Des méthodes plus récentes évaluent des éléments tels que la diversité du vocabulaire, la structure des phrases et l’utilisation d’un langage concret afin de donner une image plus complète de la lisibilité.
Malgré ces avancées, le jugement humain reste indispensable pour analyser des éléments complexes, notamment la mise en page et la clarté du message (Encadré 3.1).
Pour rendre les finances publiques plus faciles à comprendre, il faut communiquer de manière plus claire. L’un des aspects de cette démarche consiste à améliorer la lisibilité. Mais la lisibilité, telle qu’elle est généralement mesurée, n’est pas suffisante. Pour favoriser la compréhension de la population, il faut connaître le public visé et ce que celui-ci considère comme utile et souhaitable.
Mesurer la lisibilité
Il existe plusieurs sites web proposant des outils mesurant la lisibilité. Ces outils s’appuient sur divers indicateurs pour évaluer le degré de lisibilité d’un texte. On peut citer, par exemple, readability.io, webfx.com et readabilityformulas.com. Ils offrent un moyen objectif d’affiner un texte et de le rendre plus lisible.
Les indicateurs traditionnels ont généralement une portée limitée
La plupart des indicateurs traditionnels utilisés par les sites web de lisibilité s’intéressent à la densité du texte. En d’autres termes, ils prennent en compte des éléments tels que le nombre de mots par phrase, le nombre de lettres ou de syllabes par mot, etc. Parmi ces indicateurs, on peut citer l’indice de lisibilité automatisé, l’indice de Gunning-Fog, l’indice SMOG, l’indice de Coleman-Liau et l’indice du niveau de langue Flesch-Kincaid. Ils encouragent l’emploi de phrases succinctes et de mots brefs pour rendre le texte plus lisible.
Cependant, se concentrer uniquement sur la densité peut être une erreur. Cela revient à ignorer le sens voulu du texte, le degré de confusion que peuvent susciter les mots, la cohérence du texte, etc. Un passage peut être succinct et composé de mots brefs tout en restant difficile à suivre. En effet, il pourrait contenir des idées abstraites, des mots au sens ambigu, des termes issus de domaines très variés ou des structures de phrases maladroites.
Les mesures plus récentes vont plus loin, mais sont moins simples
Au fil du temps, des mesures de lisibilité plus vastes ont vu le jour. Celles-ci ne se limitent pas à la densité. Des mesures telles que la nouvelle formule de lisibilité Dale-Chall s’appuient sur des listes de mots courants pour aider à évaluer la facilité de lecture d’un texte. Certaines mesures plus récentes ont cherché à élaborer des cadres d’analyse plus complets. Par exemple, le Cadre européen commun de référence pour les langues intègre des variables de densité courantes ainsi que des mesures plus récentes. Il incorpore des variables telles que le nombre de pronoms par phrase, le nombre de prépositions par phrase, ainsi que le nombre de noms et de termes utilisés. Toutes ces mesures peuvent ensuite être intégrées dans un indice global évaluant la facilité de compréhension d’un texte.
Les outils modernes de traitement du langage naturel ont permis d’aller encore plus loin, en mobilisant des techniques nettement plus avancées pour appréhender la lisibilité. On peut citer, par exemple, CAREC, Coh-Metrix, TAACO, le TextEvaluator de l’Educational Testing Service et le Reading Maturity Metric de Pearson. En général, ces outils suivent plusieurs étapes. Tout d’abord, les chercheurs identifient un grand nombre de textes. Ensuite, ils modélisent la manière dont les lecteurs comprennent le texte en s’appuyant sur les caractéristiques applicables en la matière. Puis, ils élaborent une note récapitulative de ces caractéristiques, par exemple en utilisant l’analyse en composantes principales ou des modèles de régression. Enfin, les évaluations humaines de la complexité du texte sont modélisées en fonction des notes estimées. L’idée est de prédire les évaluations humaines à partir des caractéristiques modélisées. Bon nombre de ces méthodes plus récentes se sont révélées plus performantes que les formules de lisibilité traditionnelles.
L’une de leurs limites réside dans le fait que ces nouveaux outils de traitement du langage naturel sont souvent moins simples à évaluer et à utiliser. Ils sont également moins facilement accessibles que d’autres méthodes1.
Il peut néanmoins être instructif d’examiner les caractéristiques spécifiques sur lesquelles ces modèles se concentrent. En particulier celles qu’ils jugent importantes pour prédire avec succès les évaluations humaines de la lisibilité d’un texte. Par exemple, ils examinent la diversité du vocabulaire et la cohésion du texte. En d’autres termes, fait-on appel aux mêmes mots sans cesse ou à un large éventail de mots issus de contextes variés ? Le texte est-il bien structuré de manière à ne pas trop compter sur les connaissances préalables du lecteur concernant des éléments extérieurs au texte ? Ils examinent la complexité syntaxique : la charge imposée à la mémoire à court terme des lecteurs en raison de la complexité des liens entre les différentes parties d’un texte. Ils tiennent compte de la fréquence d’utilisation des mots ambigus ayant plusieurs sens. Ils évaluent le caractère « concret » des mots, c’est-à-dire leur capacité à susciter des images mentales significatives. En outre, ils peuvent tenir compte du style conversationnel et de la présence d’un fil directeur. Ces éléments sont difficiles à évaluer, mais il peut être important de les prendre en considération si l’on souhaite améliorer la lisibilité.
Des lacunes subsistent
À mesure que ces outils évoluent, ils offrent la possibilité d’améliorer la communication sur des sujets complexes tels que les finances publiques. Mais il existe encore des limites. Il convient également de prendre en compte des aspects tels que la mise en avant des messages clés, la capacité des titres à rendre le contenu plus accessible, l’utilité des graphiques, des tableaux et des images, ainsi que l’attrait de la mise en page. L’intelligence artificielle pourra aider les auteurs à rédiger des textes qui répondent aux critères de lisibilité. À terme, cependant, l’intelligence artificielle ne pourra pas tout faire. Les guides de style peuvent au contraire aider à trouver le juste équilibre et fournir des conseils sur des aspects non pris en compte par les outils de lisibilité. De plus, il reste utile d’interroger les acteurs concernés afin de mieux comprendre s’ils considèrent les documents utiles, convaincants, agréables à lire et faciles à suivre.
1. Le programme Coh-Metrix est disponible sous forme d’outil en ligne après inscription à l’adresse suivante : https://soletlab.asu.edu/coh-metrix/. TAACO est disponible en téléchargement à l’adresse suivante : https://www.linguisticanalysistools.org/taaco.html. ARTE est un outil de synthèse utile qui évalue un assortiment de formules de lisibilité, anciennes et nouvelles : https://nlp.gsu.edu/.
Enseignements tirés de la renaissance du langage clair à la Banque centrale européenne
La Banque centrale européenne (BCE) offre un autre exemple. La BCE a réussi à réformer ses pratiques de communication ces dernières années, les rendant plus accessibles et concrètes (voir l’Encadré 3.2).
La BCE a donné la priorité à la redynamisation de sa communication. À l’issue d’un examen approfondi, elle a publié ses conclusions (Assenmacher et al., 2021[19]) et réformé bon nombre de ses pratiques. Elle a mis l’accent sur un langage simple, privilégiant l’analyse descriptive à la précision, et ciblant ses communications selon différents types de lecteurs.
Instaurer la confiance
Avant la refonte de sa stratégie de communication, on considérait que les communications de la BCE étaient une lecture indispensable sur l’action publique et qu’elles n’avaient donc pas besoin de s’adresser à un public dépassant celui des experts.
En réorganisant sa communication, la BCE a cherché à renforcer la confiance envers ses décisions auprès d’un public plus large. Elle considérait que le fait de gagner la confiance du grand public contribuerait à mieux faire comprendre ses décisions et, par conséquent, à appuyer l’action engagée pour maintenir un niveau d’inflation modéré dans la zone euro. Cette mesure a été jugée indispensable à la préservation de sa crédibilité et de la confiance générale à l’égard du système financier.
Modalités de mise en œuvre
L’un des principaux objectifs de cette refonte était de rendre ses communications plus percutantes, plus concrètes et plus accessibles, tout en leur donnant un récit plus clair. Pour ce faire, la BCE a mis davantage l’accent sur plusieurs domaines :
Lisibilité : la BCE a encouragé son personnel à utiliser des indicateurs de lisibilité fondés sur des niveaux. Ces indicateurs sont facilement accessibles dans des logiciels courants tels que Microsoft Word. Ils offrent un moyen rapide et assez pertinent d’évaluer la lisibilité des documents et de comparer les institutions entre elles, tout en répondant à la soif de données des économistes. En outre, l’Indice du niveau de langue Flesch-Kincaid sur lequel reposent ces indicateurs est facile à communiquer, car il est exprimé en termes d’« années de scolarité nécessaires pour comprendre une portion de texte donnée »1. Le langage utilisé auparavant dans les comptes rendus relatifs à la politique monétaire décrivant les délibérations et les décisions de la BCE dans ce domaine impliquait en moyenne 16 à 18 années d’études pour être compris.
Primauté du récit sur la précision : il a également été décidé de privilégier des discours bien définis au lieu de données statistiques précises. Plutôt que de dire « d’après les projections du personnel, la croissance du PIB réel passera de 1 % à 2 % », on a préféré une formulation plus simple : « la croissance devrait s’accélérer ». Dans la même veine, au lieu de dire « les taux de chômage devraient baisser et atteindre 5 % », on a préféré, lors de l’élaboration du message, un discours plus percutant : « beaucoup plus de personnes auront un emploi ». Il s’agissait d’un changement majeur, qui a d’abord suscité une certaine résistance interne. Celle-ci est compréhensible, dans la mesure où de nombreux collaborateurs craignaient que cette approche nuise à l’exactitude des déclarations de la BCE et risque de favoriser une incompréhension généralisée. Cependant, d’après le personnel chargé de la communication à la BCE, ces risques ont été exagérés et rien n’indique l’existence de malentendus.
Un langage accessible : outre l’action engagée pour clarifier son discours, la BCE a élaboré un glossaire bien défini qui évite le langage technique. Son équipe de communication a mis au point des glossaires internes afin d’identifier des formulations plus claires pour remplacer une grande partie du langage technique souvent employé auparavant. Cette approche couvre tous les aspects, de la référence aux banques (auparavant souvent désignées par le terme « institutions financières non monétaires »), aux descriptions de l’activité économique et aux analyses des risques.
Une communication ciblée : la BCE s’est également efforcée d’adapter la présentation de ses analyses à différents publics. Ce ciblage des communications est un moyen utile d’élargir le public visé. Elle implique de créer davantage de moyens d’accéder au même contenu, qu’il s’agisse de notes approfondies ou de synthèses, de blogs ou de publications sur les réseaux sociaux.
Les déclarations de politique monétaire « en bref » illustrent bien la manière dont ce ciblage est mis en œuvre. Il s’agit de documents visuels qui expliquent les décisions de politique monétaire prises toutes les six semaines. Conformément à d’autres objectifs, ils sont courts, faciles à comprendre et mettent l’accent sur le discours plutôt que sur des données précises. De plus, ces déclarations sont très visuelles, s’appuyant sur des graphiques et des tableaux simples accompagnés de portions de texte brèves. Elles sont disponibles dans les 24 langues de l’Union Européenne. Un aspect de ce travail mis en lumière par certaines banques centrales est l’importance d’élaborer plusieurs guides de style – des outils visant à garantir que la mise en page, le style et le contenu affichent un format et un ton homogènes.
L’accent sur les avantages offerts par les médias traditionnels et les nouveaux médias : à l’issue de cette analyse, la BCE a souligné que les médias traditionnels, tels que la télévision, restaient un moyen important et relativement inexploité pour toucher un large public.
Malgré son déclin, la télévision demeure un support essentiel à travers lequel la population s’informe (Newman et al., 2025[20]). De plus, elle permet d’atteindre des publics au-delà du cercle habituel des spécialistes. Étendre ainsi son public contribue à instaurer la confiance, la responsabilité des acteurs et la crédibilité.
Toujours est-il que les réseaux sociaux offrent des possibilités sans précédent en matière de communication directe. C’est pourquoi la BCE a également multiplié les canaux de communication, notamment via Instagram, X et LinkedIn. Les expériences sur les réseaux sociaux sont jugées positives, même si elles ont souvent été menées de manière ponctuelle et que le nombre d’abonnés de la banque centrale reste modeste par rapport à la taille de la population. Pour gagner en efficacité, il est estimé que ces initiatives devront évoluer afin d’améliorer le ciblage et de permettre une meilleure compréhension des attitudes, des besoins et des intérêts de la population.
L’écoute : un des enseignements les plus marquants de la révision de la stratégie de la BCE concerne le bénéfice tiré de ses activités d’écoute des acteurs concernés. Au cours de cette révision, l’Eurosystème a organisé de nombreux événements avec la communauté universitaire, les organisations de la société civile et le grand public, et a mené des échanges avec les parlements nationaux et européens. Ces interactions ont notamment mis en évidence la nécessité pour les banques centrales de mieux expliquer leur rôle et d’employer un langage compréhensible ainsi que des exemples concrets lors de ses échanges avec le grand public. En conséquence, le Conseil des gouverneurs prévoit de faire des événements d’information un élément permanent de l’interaction de l’Eurosystème avec le grand public, ces événements comportant à la fois une dimension « d’écoute » et une dimension « d’explication », afin d’aider le grand public à comprendre la stratégie de la BCE et ses implications.
1. Voir (Microsoft, s.d.[21]) pour consulter la page relative à l’assistance technique.
Sources : Assenmacher et al., (2021[19]) ; Newman et al., (2025[20]) et présentation de la BCE lors de la réunion annuelle 2024 du Groupe de travail de l’OCDE des responsables budgétaires des parlements et des institutions budgétaires indépendantes, Athènes (non publiée).
3.3.3. Principaux points à retenir : sept étapes pour améliorer la communication en matière budgétaire
Les principaux enseignements tirés de ces meilleures pratiques permettent de proposer sept étapes pour améliorer la communication des institutions sur les questions relatives aux finances publiques (voir le Graphique 3.7).
1. Adopter une culture de communication
L’adoption d’une culture de communication solide dans l’ensemble d’une organisation permet d’améliorer la communication et d’en accroître l’impact. Il ne suffit pas de disposer d’un ou deux experts en communication occupant des rôles marginaux. La valeur d’une approche intégrée est illustréepar des institutions telles que le CPB néerlandais, le BDPB canadien et le Conseil consultatif budgétaire irlandais. Cet objectif peut être atteint en mettant l’accent sur la formation du personnel afin qu’il communique clairement dès le premier jour et tout au long de sa carrière.
2. S’ouvrir
L’ouverture est un élément clé d’une communication réussie. C’est notamment en permettant à leur personnel de s’exprimer ouvertement auprès des journalistes et de dialoguer de manière proactive avec la presse, que le CPB néerlandais et le BDPB canadien sont parvenus à accroître leur impact – même si cela implique que les membres du personnel sortent de leur zone de confort. Cette ouverture est jugée essentielle pour établir des relations solides avec les médias, instaurer la confiance et, en fin de compte, renforcer l’impact de l’organisme.
3. Utiliser un langage accessible
L’utilisation d’un langage accessible constitue un enjeu essentiel. Le phénomène connu sous le nom de « malédiction de la connaissance » renvoie à la tendance des experts à supposer, à tort, que des sujets complexes qu’ils maîtrisent sont compris par les autres. Parmi les moyens de rendre le langage plus accessible, on peut citer les suivants :
améliorer la lisibilité des textes, en privilégiant la clarté de la communication, et non uniquement la réduction de la longueur des phrases et des mots
substituer au vocabulaire technique des formulations faciles à comprendre, tout en conservant la précision nécessaire
employer des clauses de mise en perspective : des phrases simples contenant des pourcentages, des ratios, des classements ou d’autres comparaisons qui permettent de donner un contexte aux grands montants évoqués
privilégier un axe logique plutôt que des détails et des nombres précis.
Ces stratégies peuvent contribuer à rendre les communications davantage accessibles en faveur d’un public plus large.
4. Cibler la communication
Les organisations qui appliquent les meilleures pratiques en matière de communication ont pour point commun de cibler leur contenu. Elles élaborent plusieurs modes de diffusion d’un même message, tout en tenant compte des différents publics. Cela va des notes approfondies aux synthèses, en passant par des explicatifs succincts, des articles de blog, des publications sur les réseaux sociaux, des vidéos courtes, des infographies, etc. À cet égard, il est essentiel de mettre au point plusieurs guides de style – outils permettant de garantir l’homogénéité du format et du ton dans la mise en forme, le style et le contenu au sein des différentes cibles.
5. Tirer parti des réseaux sociaux et des médias traditionnels de manière efficace
Pour toucher un large public de manière efficace, une double approche est nécessaire. Il faut tirer parti à la fois des médias traditionnels et des réseaux sociaux. Les médias traditionnels, comme la télévision, conservent une forte portée et touchent un public plus large, au-delà des seuls spécialistes. Cette approche est essentielle pour instaurer la confiance et la responsabilité.
Les réseaux sociaux, quant à eux, offrent la possibilité d’une communication directe avec le public. Une telle communication devrait être ciblée et tenir compte des besoins et des intérêts du grand public. Les institutions qui ont eu le plus grand impact en matière de communication sont celles qui ont su associer les médias traditionnels et les réseaux sociaux, garantissant ainsi que leur message touche un public large.
6. Faire preuve de créativité
Un certain nombre d’organisations ont mis au point des moyens créatifs pour susciter l’intérêt de leur public. Il peut s’agir de visualisations de données innovantes, de graphiques accrocheurs, d’explicatifs plus clairs ou de vidéos courtes. On peut citer, par exemple, le graphique de la dette « hors échelle » du CPB néerlandais, les graphiques sur l’impact des cotisations sociales du Conseil budgétaire irlandais et le graphique sur les engagements de la Marine du BDPB canadien. Le point fédérateur entre ces approches est qu’elles transmettent des idées complexes d’une manière simple, percutante ou qui établit un lien plus concret avec leur public.
7. Suivre et adapter l’impact
Pour s’assurer que leur message trouve un écho, les institutions qui ont fait leurs preuves privilégient le suivi et l’adaptation de l’impact de leur communication. Elles surveillent les mentions dans les médias, le trafic sur le web et même, dans le cas des grandes institutions, les références au Parlement, afin de comprendre comment leur message est perçu. Ces données leur permettent d’affiner leur approche, d’adapter leur contenu et d’identifier de nouvelles stratégies de communication. Au final, cela leur permet de s’assurer que leurs efforts ne sont pas vains et qu’elles obtiennent l’impact souhaité.
Une communication claire sur les finances publiques est essentielle pour renforcer la compréhension des enjeux et susciter l’adhésion aux décisions budgétaires difficiles qui s’annoncent. Si de nombreuses institutions sont confrontées à des enjeux similaires en matière de communication – qu’il s’agisse de la difficulté inhérente à la présentation de grands nombres ou du désintérêt général engendré par l’évolution du paysage médiatique –, ces obstacles peuvent être surmontés grâce à des fondements institutionnels solides et à un regain d’attention portée à la clarté, à l’ouverture et à l’accessibilité.
Les expériences menées dans les pays de l’OCDE montrent qu’une communication budgétaire efficace repose sur la crédibilité institutionnelle. L’action engagée en matière de communication a le plus d’impact lorsqu’elle s’appuie sur une analyse solide et indépendante et s’inscrit dans une culture organisationnelle plus large plutôt que de constituer une activité isolée. Les institutions qui incorporent la communication dans l’ensemble de leurs activités, entretiennent des relations constructives avec les médias et présentent des questions complexes au moyen de discours accessibles et parlants sont mieux à même de s’inscrire dans les débats nationaux et de conserver la confiance de l’opinion publique.
Parallèlement, il est important d’adapter la communication aux différents publics. Le ciblage du contenu, l’utilisation d’un langage plus accessible, la simplification des grands nombres et la concrétisation des concepts abstraits contribuent à combler l’écart entre l’analyse technique et la compréhension du quotidien. Les sciences cognitives viennent étayer cette approche : les individus réagissent plus fortement à des discours clairs, à des points d’ancrage bien choisis et à des liens avec le vécu personnel qu’à des détails précis mais opaques.
Une communication claire en matière de finances publiques suppose un effort concerté de la part de l’ensemble de l’écosystème budgétaire. Les exécutifs et les parlements peuvent s’appuyer sur les enseignements tirés par les IBI en continuant à adapter leurs compétences en matière de communication et à améliorer systématiquement les modalités d’explication des questions budgétaires au public. En s’appuyant sur les sciences cognitives et les meilleures pratiques des acteurs de premier plan, tels que les IBI, sept étapes sont proposées afin d’améliorer la communication budgétaire à plus grande échelle : adopter une culture de communication, s’ouvrir aux médias, utiliser un langage clair, cibler le contenu selon les différents publics, tirer parti des réseaux sociaux, faire un usage créatif des supports visuels et suivre rigoureusement l’impact des actions menées afin d’adapter les communications à venir.
En conclusion, une bonne communication n’est pas un plus facultatif. Elle se trouve au cœur de la manière dont les sociétés appréhendent leurs choix budgétaires à faire. Lorsqu’elle s’appuie sur des analyses indépendantes sur une culture qui valorise l’ouverture et la clarté, une communication robuste peut contribuer à renforcer la confiance, à combler le fossé séparant les spécialistes des citoyens, et à garantir que les débats au sujet des finances publiques sont fondés sur des analyses indépendantes solides, sont formulés à l’aide de termes accessibles et sont liés au quotidien de la population.
Références
[19] Assenmacher, K. et al. (2021), « Clear, consistent and engaging: ECB monetary policy communication in a changing world », European Central Bank Occasional Paper Series, https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpops/ecb.op274~9aca14e6f6.en.pdf.
[13] Barrio, P., D. Goldstein et J. Hofman (2016), « Improving Comprehension of Numbers in the News », Proceedings of the 2016 CHI Conference on Human Factors in Computing Systems, pp. 2729-2739, https://doi.org/10.1145/2858036.2858510.
[8] Busby, C., A. Kho et C. Penney (2022), The Life Cycle Cost of the Canadian Surface Combatants — A Fiscal Analysis, https://www.pbo-dpb.ca/en/publications/RP-2223-016-C--life-cycle-cost-canadian-surface-combatants-fiscal-analysis--cout-cycle-vie-navires-combat-surface-canadien-analyse-financiere (consulté le 13 mars 2026).
[11] CBO (2020), Federal Debt: A Primer, Congressional Budget Office, https://www.cbo.gov/system/files/2020-03/56165-CBO-debt-primer.pdf.
[15] Chaganty, A. et P. Liang (2016), « How Much is 131 Million Dollars? Putting Numbers in Perspective with Compositional Descriptions », Proceedings of the 54th Annual Meeting of the Association for Computational Linguistics (Volume 1: Long Papers), https://doi.org/10.18653/v1/p16-1055.
[18] Chevalier, F., R. Vuillemot et G. Gali (2013), « Using Concrete Scales: A Practical Framework for Effective Visual Depiction of Complex Measures », IEEE Transactions on Visualization and Computer Graphics, vol. 19/12, pp. 2426-2435, https://doi.org/10.1109/tvcg.2013.210.
[7] CPB (2022), Economische ontwikkeling 2022-2025, Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis (CPB), https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/CPB-Infographic-Economische-ontwikkeling-2022-2025.pdf.
[4] Hofstadter, D. (1982), Metamagical themas: Number numbness, or why innumeracy may be just as dangerous as illiteracy, Scientific American, https://www.jstor.org/stable/24966697.
[17] Hullman, J. et al. (2018), « Improving Comprehension of Measurements Using Concrete Re-expression Strategies », Proceedings of the 2018 CHI Conference on Human Factors in Computing Systems, https://doi.org/10.1145/3173574.3173608.
[9] Irish Fiscal Advisory Council (2022), Pre-Budget Statement, https://www.fiscalcouncil.ie/wp-content/uploads/2022/08/Pre-Budget-Statement-2023.pdf.
[16] Jones, M. et A. Taylor (2009), « Developing a sense of scale: Looking backward », Journal of Research in Science Teaching, vol. 46/4, pp. 460-475, https://doi.org/10.1002/tea.20288.
[5] Landy, D., N. Silbert et A. Goldin (2013), « Estimating Large Numbers », Cognitive Science, vol. 37/5, pp. 775-799, https://doi.org/10.1111/cogs.12028.
[21] Microsoft (s.d.), « Get your document’s readability and level statistics », https://support.microsoft.com/en-us/office/get-your-document-s-readability-and-level-statistics-85b4969e-e80a-4777-8dd3-f7fc3c8b3fd2 (consulté le 13 avril 2026).
[20] Newman, N. et al. (2025), Digital news report 2025, Reuters Institute for the Study of Journalism., https://reutersinstitute.politics.ox.ac.uk/sites/default/files/2025-06/Digital_News-Report_2025.pdf.
[12] Nguyen, H., J. Hofman et D. Goldstein (2022), « Round Numbers Can Sharpen Cognition », CHI Conference on Human Factors in Computing Systems, pp. 1-15, https://doi.org/10.1145/3491102.3501852.
[10] Nicol, S. et al. (2021), « OECD Review of the Irish Fiscal Advisory Council », OECD Journal on Budgeting, https://doi.org/10.1787/bad25e52-en.
[1] OCDE (2024), Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques – résultats 2024 : Instaurer la confiance dans un contexte complexe, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/80ddd09b-fr.
[3] OCDE (2023), Résultats du PISA 2022 (Volume I) : Apprentissage et équité dans l’éducation, PISA, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/165f1d07-fr.
[6] Pinker, S. (2014), The Sense of Style: The Thinking Person’s Guide to Writing in the 21st Century., Viking.
[14] Riederer, C., J. Hofman et D. Goldstein (2018), « To Put That in Perspective », Proceedings of the 2018 CHI Conference on Human Factors in Computing Systems, pp. 1-10, https://doi.org/10.1145/3173574.3174122.
[2] Tretter, T., M. Jones et J. Minogue (2006), « Accuracy of scale conceptions in science: Mental maneuverings across many orders of spatial magnitude », Journal of Research in Science Teaching, vol. 43/10, pp. 1061-1085, https://doi.org/10.1002/tea.20155.
← 1. Tous ces éléments sont évalués en fonction des pondérations de l’Indice de promotion budgétaire.
← 2. Moins de 30 % des réponses des spécialistes et des étudiants plus âgés considérés comme « doués » ont été jugées suffisamment précises. Pour toutes les autres catégories d’élèves relevant du primaire, du collège et du lycée, moins de 5 % des réponses se situaient dans un ordre de grandeur proche de la valeur exacte.