Le renforcement de la compréhension des citoyens devient une part essentielle de l’action budgétaire moderne.
Les finances publiques sont placées face à un tournant critique dans tous les pays de l’OCDE, que les crises successives ont poussés à s’endetter à des niveaux records, avoisinant 110 % du PIB. Les pouvoirs publics sont aux prises avec la montée des tensions s’exerçant sur les dépenses, notamment celles qui doivent être engagées pour soutenir la population face au coût de la vie et répondre aux besoins urgents en matière de défense, aux événements météorologiques extrêmes et au vieillissement démographique. Repousser le moment d’agir coûte encore plus cher. Sans de véritables réformes, les trajectoires d’endettement resteront à la hausse, ce qui continuera de limiter les marges de manœuvre dont disposent les pouvoirs publics pour atteindre leurs objectifs et soutenir l’économie face aux crises à venir.
Des règles et des institutions bien conçues demeurent essentielles à la viabilité budgétaire, mais l’action ne pourra plus être uniquement focalisée sur cet aspect. Les administrés exigent des pouvoirs publics qu’ils gèrent les risques budgétaires à long terme dans un contexte marqué par la fragilité de la confiance dans les institutions publiques et une tolérance basse vis-à-vis des arbitrages à opérer. D’après les travaux de l’OCDE, le niveau de confiance faiblit dès lors que les citoyens ne s’approprient pas les réformes menées ou ne comprennent pas pourquoi elles sont nécessaires, ni comment les coûts et les avantages en découlant se répartissent. Ces tensions sont exacerbées par l’évolution rapide du paysage communicationnel. Du fait de la fragmentation des environnements médiatiques et de la polarisation du débat en ligne, il est plus compliqué de maintenir l’attention sur les enjeux budgétaires à long terme et d’expliquer pourquoi certains choix difficiles sont inévitables.
Le présent rapport s’inscrit dans le prolongement de travaux de l’OCDE sur le redressement des finances publiques et les déterminants de la confiance dans les institutions publiques. Ses analyses sont fondées sur de nouvelles données tirées notamment de l’édition 2025 de l’Enquête de l’OCDE auprès des responsables de la communication gouvernementale, de l’édition 2025 de l’Enquête de l’OCDE sur le contrôle budgétaire parlementaire, de l’édition 2024 de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance et des valeurs de 2024 de l’indice de promotion budgétaire de l’OCDE.
Pour rétablir la viabilité de leurs finances publiques, les pays doivent renforcer la compréhension des citoyens. Sur la base de premières expériences, on peut dégager une stratégie à suivre pour ce faire, fondée sur les quatre piliers ci-après.
Premièrement, il faut démystifier le budget auprès des principaux décideurs publics. Le pouvoir législatif prend des décisions essentielles en matière budgétaire. Il est à ce titre le principal acteur faisant office de trait d’union entre les citoyens et les arbitrages complexes à opérer en ce qui concerne les finances publiques. Toutefois, les parlements doivent fréquemment faire face à des volumes considérables de textes techniques nécessitant d’entrer dans le détail, au détriment du contexte général dans lequel s’inscrivent les décisions stratégiques. Ainsi, le débat parlementaire peut parfois se focaliser sur des sujets étroits, au lieu d’être axé sur les tensions à long terme, les arbitrages connexes à opérer et, in fine, les choix qui importent réellement pour assurer la viabilité budgétaire. Les organes parlementaires responsables du budget et le personnel technique peuvent contribuer à ce que ces institutions ne se concentrent plus sur le fait d’expliquer les rouages des finances publiques, au profit d'une action propre à éclairer les grands choix budgétaires à opérer. Pour appuyer ce changement, il peut être utile de mettre en place des sessions de formation en temps opportun au début des mandatures, de diffuser des notes d’informations claires et disponibles sur demande, ou encore de réaliser des études de cas permettant de faire le lien entre ces grands choix budgétaires et la vie quotidienne des administrés. Aider les parlements de cette manière contribuera à recentrer le débat sur les décisions essentielles à prendre en ce qui concerne les finances publiques, tout en leur donnant les moyens de véhiculer une information plus claire et plus fiable sur les enjeux budgétaires auprès des citoyens.
Deuxièmement, il faut communiquer clairement avec le public. Le jargon technique a un effet repoussoir. Les spécialistes doivent au contraire s’appuyer sur des comparaisons et des visuels clairs, qui soient lisibles aux yeux des administrés, en expliquant en quoi les choix liés aux finances publiques importent pour les ménages d’aujourd’hui et de demain. Il ne s’agit pas de simplifier excessivement la situation économique, mais d’aider les citoyens à comprendre les arbitrages à opérer. Certaines institutions exemplaires, telles que le Bureau d’analyse de la politique économique des Pays-Bas et le Conseil consultatif budgétaire irlandais, montrent que la réussite d’une telle entreprise repose sur une robuste culture de la communication placée au cœur des activités. Adopter une telle approche suppose de s’ouvrir aux médias, de faire preuve de créativité dans la manière dont les informations sont présentées, et de tirer efficacement parti des médias traditionnels comme des nouvelles plateformes de réseaux sociaux pour toucher le public.
Troisièmement, il faut permettre aux citoyens d’avoir véritablement voix au chapitre. Les modes traditionnels de consultation ne parviennent souvent pas à révéler l’ampleur réelle des défis à relever en matière budgétaire. Les parlements peuvent s’appuyer sur leurs commissions pour recueillir des données probantes auprès d’experts comme de citoyens, et ainsi renforcer leur crédibilité. Toutefois, les exécutifs, de même que les parlements, doivent élargir la palette d’instruments à leur disposition de façon à intégrer des modes de participation citoyenne plus ambitieux. Il n’existe pas de solution unique, mais certaines expériences ont produit de bons exemples à suivre, notamment les forums démocratiques nationaux à grande échelle, tels que le modèle suédois de la semaine d’Almedalen, ou encore des méthodes innovantes telles que le vote quadratique, qui permet de mettre en évidence les préférences des administrés. Les données de l’OCDE révèlent un écart de confiance de 47 points de pourcentage entre les répondants qui considèrent que des « gens comme eux » ont leur mot à dire dans les décisions des pouvoirs publics et ceux qui pensent l’inverse. Faire véritablement participer les citoyens n’est plus seulement une affaire de relations publiques. C’est une exigence fondamentale que les pouvoirs publics doivent tenir pour que la population s’approprie les enjeux, condition impérative d’une mise en œuvre réussie de décisions soutenables pour les finances publiques.
Quatrièmement, il faut donner corps à des éclaireurs budgétaires. Les institutions indépendantes que sont les conseils budgétaires, les offices parlementaires du budget et les institutions supérieures de contrôle des finances publiques figurent parmi les institutions publiques auxquelles la population fait le plus confiance dans de nombreux pays. D’après les données de l’indice de promotion budgétaire de l’OCDE, c’est lorsqu’elles arrivent à articuler une grande indépendance avec des analyses et un appareil de communication ciblés que ces institutions sont le plus influentes. La publication d’analyses de qualité est nécessaire, mais rarement suffisante. Pour avoir plus d’impact, ces institutions doivent être en mesure de communiquer leurs conclusions dans un langage clair, en pointant les risques à long terme et en expliquant les conséquences de l’inaction d’une manière qui soit intelligible y compris auprès d’un public non expert.
Ces quatre piliers se renforcent mutuellement. Une communication claire permet d’ancrer le débat public dans la réalité. Une véritable participation citoyenne instaure la confiance. Des éclaireurs indépendants maintiennent l’attention sur la viabilité budgétaire à long terme et les arbitrages plausibles. En plaçant les citoyens au cœur de leur action budgétaire, les pays pourront consolider le soutien politique dont ils ont besoin pour restaurer les finances publiques.
