Examens par les pairs du droit et de la politique de la concurrence de l’OCDE : Thaïlande

3. Promotion des principes de concurrence et coopération institutionnelle

Description

Le présent chapitre examine la promotion de la concurrence en Thaïlande par la TCCT, notamment par le biais d’avis sur les politiques et les réglementations, d’activités de sensibilisation et de formation, ainsi que d’études de marché. Il examine également la coopération institutionnelle de la TCCT avec d’autres entités nationales et les autorités de la concurrence d’autres pays.

3.1. Promotion et sensibilisation aux principes de concurrence

La loi sur la concurrence commerciale confère à la TCCT des compétences en matière de promotion des principes de concurrence ; elle peut notamment formuler des avis, réaliser des études de marché, organiser des formations et mener des actions de sensibilisation auprès de l’administration publique et du public en général1. Cependant, les dispositions légales sur ces fonctions sont succinctes et n’offrent pas d’orientations spécifiques sur la façon dont la TCCT peut les mener à bien. En outre, peu d’informations sont librement accessibles sur les efforts de sensibilisation déployés par la TCCT, et rien n’a été communiqué lors de l’examen par les pairs. Il n’est donc pas possible de procéder à une évaluation précise des activités de la TCCT dans ce domaine.

3.1.1. Avis sur les politiques et les réglementations

La TCCT peut adresser des avis et des recommandations non contraignantes au ministre du Commerce, au Cabinet et aux organismes gouvernementaux (par exemple, les régulateurs sectoriels, dont ceux disposant de pouvoirs de mise en application du droit) sur les politiques et les réglementations afin qu’ils favorisent la concurrence2. Ces activités sont menées par la Division des affaires politiques, et les avis et recommandations formels doivent être approuvés par la TCC.

La TCCT n’a pas le pouvoir de soumettre des avis au Parlement (sur, par ex., des propositions de lois ou des lois existantes) ou à d’autres ministères, ce qui fut confirmé lors de la mission d’enquête de l’OCDE. Par conséquent, ses avis se limitent aux textes d’application (ceux adoptés par les régulateurs sectoriels par exemple) et aux politiques publiques (par ex. sur les politiques en matière de commerce international et de régulation des prix adoptées par le ministère du Commerce).

La TCA ne précise pas à qui revient l’initiative des actions de sensibilisation de la TCCT, c’est-à-dire si elles peuvent être décidées d’office et/ou sur demande de l’autorité compétente ou d’une partie intéressée (par ex., dont les intérêts peuvent être affectés). De même, aucun délai n’a été défini pour la soumission des avis de la TCCT. La loi sur la concurrence commerciale ne dit pas non plus si les organes publics auxquels sont adressés les avis de la TCCT doivent y répondre ou motiver leur refus d’en tenir compte.

La TCCT n’a pris aucun règlement interne visant à préciser les procédures et les principes d’analyse qu’elle applique pour élaborer ses avis, notamment les critères retenus pour identifier les problèmes de concurrence potentiels ou la méthodologie d’examen des politiques publiques et des règlementations susceptibles de porter atteinte à la concurrence. Enfin, elle n’a pas mis en place de suivi de la mise en œuvre de ses recommandations.

Les avis de la TCCT ne sont pas accessibles au public. Au cours de la mission d’enquête de l’OCDE, les agents de la TCCT ont indiqué que ces efforts n’en étaient encore qu’à leurs prémices, et qu’ils étaient pour l’instant axés sur les textes du ministère du Commerce. Ils n’ont fourni que très peu d’exemples d’initiatives de sensibilisation passées, sans informations détaillées3. De même, aucun exemple concret d’avis soumis à des régulateurs sectoriels disposant de pouvoirs de mise en application du droit n’a été communiqué.

En vertu de la Recommandation de l’OCDE sur l’évaluation d’impact sur la concurrence, les juridictions « devraient instaurer une procédure appropriée permettant l’identification des politiques publiques existantes ou envisagées [au niveau législatif comme réglementaire] qui restreignent indûment la concurrence, élaborer des critères spécifiques et transparents pour l’évaluation d’impact sur la concurrence » et « adopter l’alternative la plus favorable à la concurrence ». Les autorités de la concurrence devraient en outre être associées au processus d’évaluation d’impact sur la concurrence (OCDE, 2019[34]).

3.1.2. Activités d’ouverture et de formation

La TCCT est chargée des activités d’ouverture et de formation visant à la diffusion des connaissances auprès d’autres entités publiques, des acteurs économiques et du grand public et à leur sensibilisation à l’importance de la concurrence et à ses bienfaits4. Ces activités sont menées par la Division de l’information et de la sensibilisation du public.

Aucun plan n’a été défini pour structurer les activités d’ouverture, qui sont menées au cas par cas.

Au cours de la mission d’enquête de l’OCDE, les agents de la TCCT ont indiqué concentrer leurs efforts sur la sensibilisation au droit de la concurrence des opérateurs commerciaux et sur les questions qui donnaient lieu à de nombreuses plaintes, en coordination avec l’Unité d’enquête.

La TCCT a mené des campagnes pédagogiques et publié des contenus sur son site Internet et les plateformes de médias sociaux5, ainsi que dans les médias généralistes (radio, télévision et presse écrite). Des chansons ont également été créées pour permettre au public de mieux comprendre le droit de la concurrence.

La TCCT a organisé divers événements de formation avec des organismes gouvernementaux (dont la BoT, la NACC et la NBTC), la communauté des entreprises et des universités. Ont été ainsi organisés un séminaire en décembre 2022 pour sensibiliser au droit de la concurrence et aux conditions du crédit commercial dans la région basse du nord de la Thaïlande qui a accueilli plus de 120 participants6 ; une conférence sur le contrôle des fusions pour des étudiants à l’université en avril 20237 ; et une session de formation sur le droit de la concurrence à l’intention des employés d’une entreprise en mars 20248.

La TCCT a également mis au point un cours gratuit et proposé en accès libre sur sa plateforme de formation en ligne, qui permet d’acquérir des connaissances de base en droit de la concurrence et en économie9. Le personnel de la TCCT interrogé par l’OCDE a expliqué que le premier module du cours en ligne était d’ores et déjà opérationnel, et que des modules supplémentaires devaient voir le jour afin de proposer des contenus plus approfondis.

La TCCT n’a jamais évalué l’efficacité de ses activités d’ouverture à améliorer le niveau des connaissances en droit de la concurrence des entreprises, des agents publics et des citoyens. Néanmoins, les agents de la TCCT ont indiqué qu’à l’avenir, ils prévoyaient de mesurer l’impact de leurs efforts de sensibilisation.

3.1.3. Études de marché

La loi sur la concurrence commerciale confère à la TCCT le pouvoir de réaliser des études de marché pour déterminer et évaluer le fonctionnement des secteurs et formuler des recommandations visant à promouvoir la concurrence10. La loi dispose en outre que la TCCT doit publier une base de données sur les marchés susceptibles de faire l’objet d’une monopolisation11. Ces activités sont menées par les divisions Structure des marchés de produits de consommation, Structure des marchés de produits de base, et Structure des marchés de services.

Ni la loi sur la concurrence, ni les règlements internes de la TCCT ne définissent clairement les processus ou la méthodologie applicables aux études de marché. Par exemple, on ne trouve aucune orientation relative à la détermination des marchés ou des secteurs qui devraient faire l’objet d’études de marché (selon des critères de pertinence, de barrières à l’entrée ou d’impact pour le consommateur). De même, les procédures de réalisation des études manquent de clarté, notamment sur l’entité compétente pour déclencher une étude de marché et en approuver les conclusions, ainsi que sur les délais applicables et les pouvoirs en la matière (par ex., celui de demander des informations).

Dans plusieurs juridictions membres et non-membres de l’OCDE, l’autorité de la concurrence réalise des études de marché sous une forme ou une autre et a mis au point une méthodologie et un processus pour les mener à bien. En 2018, l’OCDE a publié un Guide sur les études de marché à l’intention des autorités de la concurrence définissant les principales étapes que devrait comprendre une étude de marché : (i) sélection du marché ou du secteur ; (ii) cadrage et planification du projet ; (iii) collecte préliminaire d’informations ; (iv) lancement de l’étude de marché ; (v) choix de la méthodologie ; (vi) nouvelle collecte d’informations ; (vii) analyse ; (viii) résultats visés, rapport et communication ; et (ix) évaluation ex post (OCDE, 2018[35]). Le Manuel de bonnes pratiques en matière d’études de marché du RIC, qui complète le guide de l’OCDE, souligne l’importance de rendre publics les conclusions et les résultats des études de marché (ICN, 2016[36]).

Généralement, les études de marché ne font l’objet d’aucune communication publique, même une fois achevées. D’après les agents de la TCCT interrogés par l’OCDE, ces rapports contiennent des informations confidentielles telles que des secrets des affaires qui font obstacle à leur publication. À l’heure de la rédaction du présent document, seules trois études de marché sont disponibles en ligne (sur les secteurs de la bière, des stations de recharge et des véhicules électriques), et une seule contient des informations substantielles sur son contenu, comme la dynamique de la concurrence et des recommandations (TCCT, 2023[37]). L’équipe de l’OCDE n’a pas reçu d’informations substantielles sur d’autres études de marché, bien que les parties prenantes aient indiqué que la TCCT avait eu recours à des consultants pour réaliser des études de ce type par le passé.

En outre, à l’heure où nous rédigeons ces lignes, la TCCT a mené des études et constitué et publié des bases de données portant sur quelques marchés (ceux de la bière et du sucre en poudre), comme le prévoit la loi sur la concurrence commerciale12.

3.2. Coopération

Une bonne coopération entre l’autorité de la concurrence et les organismes nationaux investis d’un mandat en rapport avec la concurrence, tels que les régulateurs sectoriels et les organes d’élaboration des politiques, est essentielle pour l’efficacité de la politique de la concurrence et de sa mise en œuvre. Ces organismes peuvent en effet non seulement promouvoir la concurrence dans le cadre de leurs propres activités mais également contribuer, par l’apport de leurs connaissances et de leurs compétences, à améliorer les travaux de l’autorité de la concurrence.

La coopération internationale entre autorités de la concurrence de différentes juridictions est également capitale pour la mise en œuvre des principes de concurrence, a fortiori dans une économie de plus en plus mondialisée. Elle peut en effet permettre de traiter des atteintes transfrontières à la concurrence, de réduire les coûts et les délais d’application, et de limiter les risques d’incohérence entre des décisions. La coopération internationale appuie également la mise en œuvre au niveau national grâce à l’échange d’expériences et de connaissances, comme le reconnaît la Recommandation de l’OCDE concernant la coopération internationale dans le cadre des enquêtes et procédures portant sur des affaires de concurrence (OCDE, 2014[38]).

3.2.1. Coopération à l’échelle nationale

La loi sur la concurrence commerciale fait obligation à la TCCT de coopérer avec des entités nationales (en particulier des autorités gouvernementales), notamment en échangeant des informations et en concluant des accords, dans l’objectif de garantir une application efficace du droit13.

La TCCT a donc noué des protocoles d’accord avec les institutions ci-après :

Tableau ‎3.1. Protocoles d’accord nationaux

Institution	Date de signature
Commission nationale de la radiodiffusion et des télécommunications (NBTC)	22 septembre 2020
Commission de régulation de l’énergie (ERC)	22 novembre 2021
Institut d’arbitrage thaïlandais (TAI)	10 août 2020
Tribunal de la propriété intellectuelle et du commerce international (IPITC)	14 septembre 2022
Bureau de la promotion des PME (OSMEP)	07 août 2023
Fédération des PME thaïlandaises	05 septembre 2023
Département du commerce intérieur du ministère du Commerce (DIT)	08 juillet 2024

Note : l’accord avec la NBTC est arrivé à expiration en septembre 2023, tandis que celui avec l’ERC expire en novembre 2024.

Source : TCCT, https://www.tcct.or.th/view/1/MoU/TH-TH

Les protocoles d’accord visent à renforcer les liens entre la TCCT et ces institutions en facilitant l’échange d’informations, le partage de connaissances et l’élaboration conjointe de politiques dans le domaine de la concurrence, dans l’objectif de promouvoir les principes de concurrence et de favoriser leur bonne compréhension par leur personnel.

Comme le montre l’expérience au niveau international, les protocoles d’accord entérinent la volonté des autorités d’engager le dialogue et offrent un cadre plus formel à la coopération, sans pour autant garantir que cette volonté sera suivie d’effets en pratique.

Au vu des quelques informations disponibles publiquement, et confirmées par plusieurs parties prenantes au cours de la mission d’enquête de l’OCDE, la coopération nationale en Thaïlande n’en est qu’à ses débuts, même avec les autorités avec lesquelles la TCCT a noué des protocoles d’accord. En pratique, la TCCT et certaines de ces entités (comme la NBTC, l’ERC et l’OSMEP) ont organisé des réunions pour débattre de thèmes d’intérêt commun et ont échangé des informations à quelques occasions.

Ces protocoles d’accord sont en outre limités dans leur durée et, dans certains cas, n’ont pas été immédiatement reconduits. Celui conclu avec la NBTC n’est ainsi plus en vigueur depuis septembre 2023 ; la TCCT a toutefois indiqué qu’il était en passe d’être renouvelé.

Les parties prenantes ont également fait état d’initiatives de coopération informelles, en dehors de tout protocole d’accord. La TCCT a ainsi envoyé des représentants pour participer à des groupes de travail ou des comités au sein du Comité Anti-dumping du Département du commerce intérieur du ministère du Commerce, qui se consacre à des questions touchant aux échanges commerciaux. La TCCT a également échangé des informations avec le Bureau du Conseil national de développement économique et social (NESDB) afin d’intégrer les principes de concurrence dans la stratégie nationale globale. Enfin, des représentants de la TCCT ont assisté à des réunions du Comité de développement économique pour renforcer le soutien aux PME.

L’OCDE n’a pas connaissance d’activités de coopération avec la NACC ou avec le Bureau du Conseil de la protection des consommateurs (OCPB).

3.2.2. Coopération internationale

La loi sur la concurrence commerciale confie à la TCCT la mission de coopérer avec des autorités de la concurrence étrangères ainsi qu’avec des organisations internationales dans le domaine du droit et de la politique de la concurrence, notamment par la signature d’accords14.

À l’heure de la rédaction du présent rapport, la TCCT n’a signé aucun accord international avec des autorités de la concurrence étrangères.

D’après le peu d’informations fournies à l’équipe de l’OCDE, la Coopération Internationale sur les questions de concurrence est encore naissante en Thaïlande, et principalement axée sur le partage d’expérience et de connaissances ainsi que sur les activités de renforcement des capacités. La TCCT s’est par exemple engagée dans des efforts de coopération bilatérale avec l’Australie, l’Union européenne, le Japon et la Corée, avec qui elle organise des réunions entre présidences, des formations en ligne et des échanges de personnel15.

On ne trouve aucun effort de coopération significatif sur les questions de mise en œuvre du droit de la concurrence, bien que la TCCT ait fait part de son intention de mener par la suite des activités de ce type.

La Thaïlande est en outre membre de l’Association des nations d’Asie du Sud-Est (ASEAN) depuis 196716. Au vu de l’importance de l’intégration économique, la Zone de libre-échange de l’ASEAN a été créée en 2003, et la Communauté économique de l’ASEAN (AEC) est depuis devenue l’un des piliers de la Communauté de l’ASEAN. L’AEC s’articule autour de quatre objectifs : (i) établir un marché unique et une base productive intégrée, (ii) favoriser une région économique compétitive, (iii) assurer un développement économique équitable et (iv) intégrer pleinement la région à l’économie mondiale (ASEAN, 2024[39]). Pour réaliser ces objectifs, les membres de l’ASEAN négocient actuellement l’Accord-cadre de l’ASEAN sur la concurrence, qui vise à faciliter la coopération transfrontière et la coordination sur les questions de concurrence entre les autorités de la concurrence de l’ASEAN (ASEAN, 2022[40]). La TCCT a participé activement à ces négociations.

La Thaïlande est également membre du partenariat économique régional global (Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP) en vigueur depuis janvier 2022. Cet accord de libre-échange réunit des pays de l’ASEAN et l’Australie, la République populaire de Chine, le Japon, la Corée et la Nouvelle-Zélande. Il comporte un volet consacré à la concurrence, qui définit un cadre de coopération entre les autorités de la concurrence en vue de promouvoir l’application effective du droit de la concurrence, par exemple par le biais de notifications, de discussions, d’échanges d’informations et d’efforts de coordination (DFAT, 2020[41]).

La Thaïlande est également membre de la zone de libre-échange ASEAN-Australie-Nouvelle-Zélande (AANZFTA), effective depuis 2010, qui vise à promouvoir « une croissance économique durable dans la région en instaurant un marché et des régimes d’investissement plus ouverts, plus favorables et plus transparents entre les douze signataires de l’accord » (AANZFTA, 2024[42]). Cet accord comprend également un volet de concurrence qui établit un cadre pour la coopération entre autorités de la concurrence, et inclut par exemple l’échange d’expériences et d’informations disponibles publiquement, la participation à des programmes de formation, et l’échange d’agents (AANZFTA, 2009[43]).

En Thaïlande, la TCCT est l’entité responsable de la mise en œuvre des volets de concurrence des ALE susmentionnés mais, à l’heure où nous écrivons ces lignes, elle n’a pris aucune mesure à cet égard.

La TCCT a également noué des relations avec des entités internationales. Par exemple, le Centre du commerce international (ITC) a mis en œuvre le projet ARISE Plus Thaïlande (2020-2023) financé par l’Union européenne, qui a pour objectif de favoriser une croissance des échanges inclusive et durable et la réduction de la pauvreté en Thaïlande, tout en contribuant à l’intégration économique du pays dans la région ASEAN. Le projet a apporté un soutien technique visant à améliorer les capacités du personnel de la TCCT et à renforcer la coopération avec les autorités nationales (CCI, 2024[44]).

La Thaïlande s’est également rapprochée de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), notamment dans le cadre d’un Projet d’assistance technique comprenant (i) une étude de marché sur les agences de voyage international en ligne dans les secteurs de l’accueil et du tourisme en Thaïlande ; (ii) des conseils en droit de la concurrence applicable aux plateformes multifaces de ces secteurs ; et (iii) une formation à l’intention du personnel de la TCCT (TCCT, 2024[45]).

Enfin, la TCCT a coopéré avec l’OCDE à plusieurs reprises. Premièrement, elle a participé à la réunion annuelle du Forum mondial sur la concurrence et aux ateliers du Centre régional de l’OCDE pour la concurrence dans la région Asie-Pacifique à Séoul. Deuxièmement, la Thaïlande a bénéficié d’un Examen de l’OCDE pour l’évaluation de l’impact sur la concurrence consacré au secteur de la logistique (OCDE, 2020[46]), ainsi que d’un Examen de la neutralité concurrentielle sur le marché des services de livraison de petits colis (OCDE, 2020[11]), réalisé dans le cadre du projet « Favoriser la concurrence dans l’ASEAN » par le Secrétariat de l’OCDE et financé par le UK Prosperity Fund. Troisièmement, la Thaïlande bénéficie depuis 2018 d’un Programme-pays de l’OCDE en deux phases, qui comprend un volet concurrence. Pour la première phase du programme pays, six ateliers ont été organisés pour former les agents de la TCCT et d’autres agents thaïlandais sur des questions de concurrence. Un rapport sur les lignes directrices en matière d’opérations de concentration a en outre été établi pour aider la TCCT à élaborer ses propres lignes directrices (OCDE, 2021[32]). La seconde phase du programme suit actuellement son cours ; elle comprend notamment le présent Examen par les pairs ainsi que des activités de formation qui auront lieu en 2025.

Notes

← 1.  Article 17, points 3, 11 et 12, et article 29, points 3, 4 et 9 de la loi sur la concurrence commerciale.

← 2.  Article 17, points 11 et 12 et article 29, point 3 de la loi sur la concurrence commerciale.

← 3.  Ont notamment été citées des recommandations à l’AOT (Airports of Thailand Public Company Limited) en 2019 sur le processus de sélection des fournisseurs des entreprises de vente au détail en franchise de taxes et sur la gestion des activités commerciales au sein des terminaux de passagers. La TCCT a recommandé à l’AOT d’envisager de permettre aux PME de participer au processus de sélection et de veiller à ce qu’aucune entité privée spécifique ne soit favorisée. En 2019 également, la TCCT a adressé des recommandations à la Bangkok Metropolitan Administration (BMA) portant sur sa décision de limiter la gestion et l’exploitation du réseau souterrain de télécommunications de Bangkok à une seule entité privée ce qui, de l’avis de la TCCT, avait pour effet de restreindre la concurrence en limitant le choix du consommateur et en portant les prix à la hausse.

← 4.  Article 29, point 9 de la loi sur la concurrence commerciale.

← 5.  Par exemple, https://www.instagram.com/tcct.thailand/, https://www.youtube.com/@tcct.thailand/videos et https://www.linkedin.com/company/tccthailand

← 6.  Disponible à l’adresse https://www.tcct.or.th/view/1/activity/seminar/1318/TH-TH

← 7.  Disponible à l’adresse https://www.tcct.or.th/view/1/activity/seminar/1448/TH-TH

← 8.  Disponible à l’adresse https://www.tcct.or.th/view/1/activity/seminar/1854/TH-TH

← 9.  Disponible à l’adresse https://elearning.tcct.or.th/

← 10.  Article 29, point 3 de la loi sur la concurrence commerciale.

← 11.  Article 29, point 4 de la loi sur la concurrence commerciale.

← 12.  Disponible à l’adresse https://www.tcct.or.th/view/1/verdict/TH-TH

← 13.  Article 29, points 8 et 10 de la loi sur la concurrence commerciale.

← 14.  Article 29, point 8 de la loi sur la concurrence commerciale.

← 15.  Par exemple, en 2021, la TCCT et la Commission japonaise des pratiques commerciales loyales (JFTC) ont organisé des webinaires pour échanger sur leur expérience et leurs connaissances. De plus, en 2022, la TCCT et le ministère australien des Affaires étrangères et du Commerce et la Commission australienne de la concurrence et des consommateurs (ACCC) ont créé le Programme de mise en œuvre du droit de la concurrence Thaïlande-Australie, qui comprenait des formations à l’intention du personnel de la TCCT (TCCT, 2024[45]).

← 16.  Les autres membres de l’ASEAN sont le Brunei Darussalam, le Cambodge, l’Indonésie, la Malaisie, le Myanmar, les Philippines, la République démocratique populaire lao, Singapour et le Viet Nam.