Ce chapitre donne un aperçu du cadre institutionnel et juridique du droit de la concurrence en Thaïlande. Après avoir décrit les principales caractéristiques du pays, il analyse l’origine de la loi sur la concurrence commerciale et son champ d’application. Ce chapitre évalue également la structure de la TCCT, notamment son organisation interne, ses ressources et son personnel.
Examens par les pairs du droit et de la politique de la concurrence de l’OCDE : Thaïlande
Description
La Thaïlande est un pays du centre de l’Asie du Sud-Est (également dénommée péninsule indochinoise), bordé par le Myanmar (Malaisie) au nord-ouest et à l’est, par la République démocratique populaire lao au nord-est et à l’est, par le Cambodge au sud-est, et par la Malaisie au sud. Le pays compte 76 provinces distinctes. D’une superficie de 513 115 km2, il a pour capitale Bangkok, qui est également sa plus grande ville. En 2024, le pays comptait 71.7 millions d’habitants. La langue officielle est le thaïlandais.
La Thaïlande est une monarchie constitutionnelle dotée d’un régime parlementaire et d’un système de droit civil. Le pouvoir exécutif est dirigé par le Premier ministre, qui est le chef du gouvernement, et le Cabinet (également appelé Conseil des ministres). L’Assemblée nationale, qui exerce le pouvoir législatif, comprend une chambre basse (la Chambre des représentants) et une chambre haute (le Sénat). En ce qui concerne le pouvoir judiciaire, la Thaïlande est dotée d’un système comprenant quatre types de tribunaux : les cours de justice, les tribunaux administratifs, les tribunaux militaires, et la Cour constitutionnelle (OCDE, 2021[1]).
En 2023, la Thaïlande générait un produit intérieur brut d’environ 458 milliards USD en prix constants (514 milliards USD en prix courants) et affichait un taux de croissance annuelle de 1.9 %. Cela équivaut à un PIB réel par habitant de 6 384 USD en prix constants et de 23 422 USD (Groupe de la Banque mondiale, 2023[2]) à PPA1. Le PIB de la Thaïlande est au 27e rang mondial en valeur nominale ; il s’agit de la deuxième économie de l’Asie du Sud-Est, derrière l’Indonésie (OCDE, 2023[3]).
L’économie de la Thaïlande dépend largement des secteurs axés sur l’exportation. L’agriculture y occupe une place importante ; elle représente environ 9 % de l’économie et emploie une grande partie de la population. Au fil de son développement économique, le pays s’est constitué une base industrielle solide, qui représente désormais 35 % de l’économie, notamment dans les secteurs de la construction automobile, de l’électronique, et de l’industrie pétrochimique. La Thaïlande dispose également d’un secteur tertiaire important qui participe à l’économie à hauteur de 56 %. Le tourisme en constitue un secteur clé et contribue largement à la croissance économique et au marché du travail thaïlandais, le pays accueillant des dizaines de millions de visiteurs chaque année (OCDE, 2023[3]).
L’économie thaïlandaise est caractérisée par une forte concentration et de faibles niveaux de concurrence, avec de nombreux marchés qui sont dominés par un petit nombre de participants. Plus de 85 % du chiffre d’affaires total de l’ensemble de l’économie est ainsi réalisé par 5 % des entreprises. Cette concentration est encore plus marquée dans certains secteurs comme les télécommunications, le commerce de détail, le gaz naturel et l’électricité. Les entreprises publiques restent présentes dans plusieurs secteurs, où elles se trouvent parfois en concurrence avec des entreprises privées (OCDE, 2023[3]).
À partir des années 60, l’économie de la Thaïlande a connu un bel essor, marqué par une croissance dynamique et continue jusque dans les années 2010 ; la croissance a ensuite marqué le pas par rapport à d’autres pays du sud-est asiatique (OCDE, 2024[4]). Les répercussions de la pandémie de Covid-19 ont encore affaibli le dynamisme économique. Dans son sillage, l’économie de la Thaïlande a été sérieusement affectée par la hausse du coût de l’énergie et des prix des produits alimentaires, qui a provoqué une crise du coût de la vie et retardé les réformes structurelles. Toutefois, la Thaïlande a ensuite connu une phase de relance rapide, portée par un afflux massif de touristes à la faveur de la levée des restrictions aux voyages mises en place lors de la pandémie, ainsi que par une hausse des exportations et de la demande intérieure. La croissance annuelle de la Thaïlande s’est ainsi établie à 2.6% en 2022, contre 1.5% en 2021 (OCDE, 2023[3]).
Bien que le cadre juridique de la Thaïlande comporte des dispositions de concurrence depuis la fin des années 702, les discussions sur la mise en place d’un droit de la concurrence à part entière n’ont réellement débuté qu’en 1991, lorsque le ministre du Commerce a constitué une commission en vue d’élaborer un projet de texte. La loi sur la concurrence commerciale n’a été adoptée qu’en 19993 ; elle a donné naissance à la Commission de la concurrence commerciale (TCC), un organisme spécialisé qui ne jouissait pas d’une indépendance totale et était présidé par le ministère du Commerce. La TCC était chargée d’enquêter sur les comportements anticoncurrentiels, puis de porter les affaires devant les tribunaux, le système étant alors basé sur la répression pénale (toutes les pratiques anticoncurrentielles étaient considérées comme des infractions pénales et devaient être jugées par les tribunaux). La législation est cependant restée lettre morte ; aucune affaire n’a été portée devant les tribunaux, ce qui peut s’expliquer, entre autres, par l’incapacité à satisfaire le niveau de preuve requis pour appuyer des poursuites pénales, par le manque de spécialisation des procureurs et des juges, ainsi que par l’ingérence politique dans les activités de la TCC (TCCT, 2024[5] ; Poapongsakorn, 2002[6]).
En 2014, le ministère du Commerce a entrepris de remanier la loi sur la concurrence de 1999 en raison de son obsolescence et de sa rigidité ; de la longueur des procédures pénales et du niveau de preuve élevé qui était requis ; et du manque d’indépendance de l’autorité de la concurrence, qui était intégrée au ministère du Commerce. Ce n’est qu’en 2017 qu’une nouvelle loi sur la concurrence commerciale a été adoptée, dans l’objectif d’améliorer l’efficacité des mesures de régulation de la concurrence en les confiant à un organisme indépendant jouissant d’une plus grande souplesse. La loi sur la concurrence de 2017 est aujourd’hui le principal instrument juridique de la politique de la concurrence en Thaïlande ; elle couvre les accords anticoncurrentiels, l’abus de position dominante, l’examen des opérations de fusion et les pratiques commerciales déloyales (TCCT, 2024[5] ; OCDE, 2018[7])4.
La loi sur la concurrence commerciale de 2017 entendait faire de l’autorité de la concurrence (devenue la Commission de la concurrence commerciale de Thaïlande – TCCT) un organisme distinct, indépendant du gouvernement et doté de son propre budget. Elle avait également pour objectif de limiter les exemptions dont bénéficiaient les entreprises publiques, qui étaient totalement exclues du champ d’application de la loi de 1999. La loi a en outre conféré à la TCCT le pouvoir d’examiner les opérations de fusion et d’infliger des sanctions administratives dans les affaires d’ententes autres qu’injustifiables, de réalisation anticipée d’opérations de fusion et de pratiques commerciales déloyales. En revanche, les ententes injustifiables et les abus de position dominante continuent de relever du droit pénal ; la TCCT est seulement habilitée à enquêter sur ce type de pratiques, qui ne peuvent être jugées que par les tribunaux (Ingen-Housz, 2018[8] ; Uremovic, Srirungruang et Taypongsak, 2017[9] ; OCDE, 2018[7]).
Depuis l’entrée en vigueur en 2017 de la loi sur la concurrence commerciale, la TCCT a adopté plusieurs règlements visant à accroître l’application effective de la loi sur la concurrence, notamment en ce qui concerne la notification et l’examen des opérations de fusion, les critères de détermination d’une position dominante, la définition du marché en cause et le calcul des parts de marché, et les procédures et conditions du règlement par transaction5.
La loi sur la concurrence commerciale s’applique aux opérateurs commerciaux, définis comme « tout vendeur, producteur à fin de vente, personne qui effectue une commande ou importe des produits dans le Royaume à fin de vente, acheteur à fin de production ou de revente de biens, ou prestataire de services commerciaux »6. Selon cette même loi, l’activité commerciale correspond à « toute activité exercée à fin commerciale dans les secteurs de l’agriculture, de l’industrie, du commerce, de la finance, des assurances, et des services »7. Dans ce contexte, bien que la loi sur la concurrence commerciale ne le précise pas expressément, son champ d’application semble englober toutes les entités économiques (ce qui inclut tant les personnes morales, qu’elles poursuivent ou non un but lucratif, que les personnes physiques) qui exercent une activité économique, comme l’ont suggéré les parties prenantes interrogées lors de la mission d’enquête de l’OCDE. Cependant, d’après les sources disponibles, la notion d’opérateur commercial ne paraît pas inclure les associations d’entreprises ou les sociétés de holding exerçant une activité économique, qui seraient donc exclues du champ d’application de la loi sur la concurrence commerciale.
La loi sur la concurrence exclut de son champ d’application certaines activités, ainsi que les entreprises publiques et les secteurs réglementés dans certains cas. La question de l’application de la loi aux entreprises étrangères qui ne sont pas formellement établies en Thaïlande n’est pas tranchée, même lorsque leur comportement porte atteinte à la concurrence sur le territoire national. Ces exclusions limitent considérablement le champ d’application de l’ACC et ne sont pas conformes à la Recommandation de l’OCDE sur la neutralité concurrentielle (OCDE, 2021[10]), selon laquelle l’application du droit de la concurrence doit être neutre « afin que les entreprises concurrentes soient soumises à des règles de concurrence équivalentes (…), indépendamment de leur structure de propriété, de leur localisation géographique ou de leur forme juridique ».
1.3.1. Exemptions
L’article 4 de la loi sur la concurrence commerciale prévoit plusieurs exemptions qui ont pour effet d’exclure de son champ d’application les agissements des entités ci-après :
les administrations centrales, provinciales et locales ;
les groupements d’agriculteurs, les coopératives et les groupements coopératifs légalement constitués et œuvrant pour le bénéfice de la profession agricole ;
les entreprises détenues par l’État, les organisations publiques et autres organismes gouvernementaux, sous réserve qu’ils exercent leurs activités dans le respect de la loi ou des règlementations du Cabinet, qui sont nécessaires au maintien de la sécurité nationale, de l’intérêt général, des intérêts de la société ou de la fourniture de services collectifs ;
les activités réglementées par des lois sectorielles régissant des questions de concurrence.
L’exemption dont bénéficient les administrations centrales, provinciales et locales concorde avec ce que prévoient la plupart des régimes de concurrence dans le monde qui, généralement, ne s’appliquent pas aux agissements des administrations publiques. Néanmoins, les autorités de la concurrence ont un rôle important à jouer en menant des actions de sensibilisation pour promouvoir la politique de la concurrence dans le cadre du processus d’élaboration des politiques publiques, comme on le verra plus en détail au chapitre 3.
L’exemption prévue pour les accords entre agriculteurs vise à donner plus de poids aux petits agriculteurs dans leurs négociations avec les groupes économiques puissants qui achètent leurs produits. Elle trouve son fondement dans une disposition constitutionnelle8 et se justifie par la structure du marché agricole thaïlandais, composé d’une multitude de petits producteurs et de quelques puissants acheteurs.
Entreprises publiques
Comme indiqué précédemment, la loi sur la concurrence commerciale visait à réduire l’étendue de l’exemption dont bénéficiaient les entreprises publiques, qui étaient totalement exclues du champ d’application de la loi sur la concurrence de 1999. En vertu de la loi actuelle, l’exemption ne s’applique qu’aux entreprises publiques qui exercent, en vertu de la loi ou d’une résolution du Cabinet, une activité nécessaire au maintien de la sécurité nationale, de l’intérêt général, des intérêts de la société ou de la fourniture de services collectifs. Ces motifs d’exemption découlent de la Constitution thaïlandaise, qui fait interdiction à l’État de s’engager dans des activités commerciales qui font concurrence au secteur privé, « sauf en cas de nécessité dans l’objectif d’assurer la sécurité de l’État, de préserver des intérêts communs ou de fournir des services publics ou d’utilité collective ».
Aucun autre texte ne venant préciser ces concepts ou les modalités d’application de l’exemption (OCDE, 2020[11]), l’interprétation de cette disposition est sujette à controverses. Pour certains, elle couvre toutes les entreprises publiques tandis que pour d’autres, elle doit être interprétée strictement (par exemple, lorsqu’une entreprise publique ne fait face à aucune concurrence parce que les entités privées ne peuvent exercer d’activité dans le marché, ou lorsque le gouvernement enjoint expressément à une entreprise publique de s’engager dans des pratiques anticoncurrentielles).
En pratique, la TCCT n’a jamais examiné d’affaire impliquant des entreprises publiques, qui selon elle n’entrent pas dans le champ d’application de la loi sur la concurrence commerciale, et ce même lorsqu’elles rivalisent avec des entités privées, comme l’ont confirmé les parties prenantes interrogées au cours de la mission d’enquête de l’OCDE.
L’exemption dont bénéficient les entreprises publiques qui sont en concurrence avec des entités privées les incite à adopter des comportements anticoncurrentiels qui peuvent être tout aussi néfastes que les restrictions de la concurrence pratiquées par des acteurs privés. Elle peut entraver l’efficacité économique dans des secteurs dans lesquels la concurrence est impossible à un moment donné, mais où de nouveaux acteurs pourraient entrer sur le marché à plus long terme (OCDE, 2020[11]).
Comme mentionné ci-dessus, cette exemption en faveur des entreprises publiques déroge à la Recommandation de l’OCDE sur la neutralité concurrentielle et à l’approche retenue par la plupart des juridictions, qui soumettent les entreprises publiques au droit de la concurrence (OCDE, 2024[12]).
Secteurs réglementés
En vertu de son article 4, paragraphe 4, la loi sur la concurrence commerciale ne s’applique pas aux « activités qui sont spécifiquement réglementées par des lois sectorielles régissant des questions de concurrence ». En présence de telles activités, l’autorité de réglementation compétente a le pouvoir d’appliquer les dispositions de concurrence de la loi sectorielle plutôt que celles de la loi sur la concurrence commerciale. La TCCT n’a pas compétence pour appliquer la loi sur la concurrence commerciale à ces secteurs d’activité, mais elle peut mener des efforts de sensibilisation, par exemple en adressant aux autorités de réglementation des avis non contraignants.
Quoi qu’il en soit, la loi sur la concurrence commerciale ne précise pas les secteurs couverts par cette disposition. D’après les informations réunies par l’OCDE, notamment celles fournies par la TCCT et les parties prenantes interrogées durant sa mission d’enquête, les secteurs qui ne relèvent pas du cadre juridique général de la concurrence mais d’un régime de concurrence spécifique seraient les télécommunications, l’énergie, les banques et les assurances. Cela n’exclut toutefois pas la possibilité que d’autres secteurs puissent entrer dans le champ d’application de l’article 4, paragraphe 4 de la loi.
En outre, le manque de cohérence des dispositions de concurrence contenues dans les législations sectorielles entraîne la coexistence de plusieurs régimes de concurrence aux règles très disparates. Comme expliqué ci-dessous, certains se contentent de prévoir un contrôle des opérations de fusion ex-ante (avec des variations importantes quant aux pouvoirs conférés à l’autorité de régulation et au poids des considérations de concurrence lors de l’examen), tandis que d’autres portent également sur les comportements anticoncurrentiels (avec une portée et des sanctions variables).
Radiodiffusion et télécommunications
La Commission nationale de la radiodiffusion et des télécommunications (National Broadcasting and Telecommunications Commission, NBTC) a pour mission de préserver la concurrence dans les secteurs de la radiodiffusion et des télécommunications9.
La NBTC est chargée de lutter contre les pratiques anticoncurrentielles, ce qui inclut les abus de position dominante, dans ses deux secteurs de compétence. Les entreprises qui se livrent à des agissements anticoncurrentiels s’exposent à des sanctions pénales, qui peuvent prendre la forme d’une peine d’emprisonnement et/ou d’une amende, dont le niveau varie entre les deux secteurs.
Dans celui des télécommunications, la peine maximale encourue est de trois ans d’emprisonnement et/ou 600 000 THB (environ 15 800 EUR) d’amende. Ces seuils sont doublés en cas de récidive. La NBTC peut également ordonner qu’il soit mis fin à un comportement anticoncurrentiel ou imposer des mesures correctives10.
Dans le secteur de la radiodiffusion, les sanctions maximales encourues sont une peine d’emprisonnement de trois ans et/ou une amende de 3 millions THB (environ 79 300 EUR), et une astreinte de 30 000 THB (environ 790 EUR) par jour tant que la violation se poursuit11.
Les opérations de fusion impliquant des exploitants d’activités réglementées qui répondent à certains critères doivent être notifiées à la NBTC. Cette dernière évalue, entre autres éléments, l’impact de l’opération sur la concurrence, et peut autoriser l’opération avec ou sans conditions. Toutefois, il n’y a que dans le secteur de la radiodiffusion que la NBTC a le pouvoir de faire obstacle à une opération de fusion12.
L’OCDE n’a pu obtenir que très peu d’informations disponibles publiquement sur l’effectivité et les modalités de la mise en application du droit de la concurrence. La NTBC a indiqué avoir, entre 2018 et 2023, examiné et approuvé onze fusions dans les secteurs des télécommunications et de la radiodiffusion. Cependant, l’OCDE n’a pas pu examiner ces affaires dans le détail car les décisions ne sont pas accessibles au public et n’ont pas été transmises à l’équipe chargée de la mission d’enquête. Les seules informations concrètes disponibles concernent la fusion intervenue en 2022 entre True Corporation et DTAC, les deuxième et troisième opérateurs de réseau mobile de Thaïlande, qui détenaient respectivement 32 % et 22 % des parts de marché. Dans un premier temps, la NBTC a refusé de se saisir de l’opération, avant de s’y résoudre sous la pression d’associations de consommateurs et de théoriciens. La fusion a été approuvée moyennant des mesures correctives comme un plafonnement des tarifs, la vérification des structures des coûts et de la tarification des services par des experts indépendants (engagés par l’entité issue de la fusion) pendant au moins cinq ans, et l’obligation de réserver du spectre aux opérateurs de réseau mobile virtuel (Aksorngarn, 2024[13]).
Lors de la mission d’enquête de l’OCDE, le personnel de la NBTC a indiqué que l’organisme n’avait eu à connaître d’aucune affaire portant sur des comportements anticoncurrentiels.
Énergie
La Commission de régulation de l’énergie (Energy Regulatory Commission, ERC) a pour mission de lutter contre les comportements anticoncurrentiels dans les secteurs de l’électricité et du gaz naturel13.
L’ERC peut procéder à des enquêtes et infliger des sanctions aux opérateurs se livrant à des pratiques visant à limiter ou à restreindre la concurrence sur le marché de l’énergie, ce qui inclut tout comportement conduisant à un monopole. Elle peut notamment ordonner qu’il soit mis fin aux pratiques anticoncurrentielles, imposer des mesures correctives ou modifier les conditions de licence de l’opérateur. Le non-respect de ces décisions expose le contrevenant à une astreinte administrative de 500 000 THB (environ 13 200 EUR) par jour, ainsi qu’à des sanctions pénales (peine maximale de deux ans d’emprisonnement et/ou de 4 millions THB d’amende – environ 105 600 EUR)14.
De plus, à partir de certains seuils, les fusions impliquant des entreprises réglementées doivent faire l’objet d’une notification préalable à l’ERC, qui examine alors l’opération en tenant compte, notamment, de ses effets sur la concurrence. L’ERC peut autoriser l’opération, l’autoriser sous conditions, ou la rejeter. En revanche, aucune sanction n’est prévue pour défaut de notification15.
D’après les informations communiquées par les parties prenantes de l’ERC interrogées lors de la mission d’enquête de l’OCDE, seules quelques opérations de fusion ont été examinées par l’ERC. Elles impliquaient des petits opérateurs et ne produisaient pas d’effets sur la concurrence. Cependant, l’OCDE n’a pas pu obtenir d’informations sur ces affaires car les décisions ne sont pas accessibles au public et n’ont pas été transmises à l’équipe chargée de la mission d’enquête. Le personnel a en outre indiqué qu’aucune affaire portant sur des comportements anticoncurrentiels n’avait été traitée.
Banques
La Banque de Thaïlande (Bank of Thailand, BoT) est le régulateur du secteur bancaire. Toute opération de fusion impliquant des institutions financières, quelle que soit leur taille, doit être notifiée à la BoT, et approuvée avant de pouvoir être mise en œuvre. La BoT peut assortir son approbation de conditions, ou interdire l’opération16. Aucune règle ne vise expressément les comportements anticoncurrentiels.
D’après la BoT, les principaux critères pris en compte lors de son examen sont l’impact de l’opération de fusion sur la stabilité financière du système, des considérations de fonctionnement (notamment en ce qui concerne les canaux de distribution des services) et les avantages généraux pour le système, en particulier du point de vue des consommateurs. La concurrence n’est pas un critère primordial lors de l’examen de la BoT, mais elle peut être prise en considération lors de l’analyse des avantages pour les consommateurs.
La BoT a également indiqué avoir compétence pour examiner les pratiques anticoncurrentielles dans le secteur bancaire, mais que son examen portait sur l’incidence du comportement en cause sur la stabilité financière et les consommateurs.
Selon les parties prenantes de la BoT interrogées par l’OCDE lors de la mission d’enquête, la BoT n’a examiné et approuvé qu’une opération de fusion entre de petits participants au marché, sans impact sur la concentration du marché. Ici encore, l’OCDE n’a pas pu étudier l’affaire en question, ces décisions n’étant pas accessibles au public et n’ayant pas été transmises à l’équipe chargée de la mission d’enquête.
Assurances
Le Bureau de la commission des assurances (Office of Insurance Commission, OIC) est chargé de la régulation du secteur de l’assurance, ce qui inclut les services d’assurance-vie et d’assurance non-vie. Toute opération de fusion intervenant dans ce secteur doit être autorisée par l’OIC avant de pouvoir être mise en œuvre. L’OIC peut imposer des mesures correctives pour protéger les intérêts des assurés ou pour garantir la stabilité des activités dans ce secteur17. On ne sait pas très bien si l’OIC a le pouvoir de rejeter des opérations de fusion, ni quel est le rôle que les effets sur la concurrence jouent dans l’examen de ce type d’opérations. Aucune règle ne vise expressément les comportements anticoncurrentiels. D’après les données fournies par l’OIC, sept fusions ont été examinées et approuvées entre 2018 et 2023. Cependant, l’OCDE n’a pas pu étudier ces affaires dans le détail car les décisions ne sont pas accessibles au public et n’ont pas été transmises à l’équipe chargée de la mission d’enquête. Aucune règle ne vise expressément les comportements anticoncurrentiels.
L’interprétation de l’article 4, paragraphe 4 de la loi sur la concurrence commerciale est également sujette à débat. Certains font valoir que les secteurs réglementés sont exclus du champ d’application de la loi sur la concurrence commerciale et de la compétence de la TCCT uniquement si la législation spécifique au secteur traite les questions de concurrence dans la même mesure que la loi sur la concurrence commerciale (avec des interdictions similaires) et confère aux régulateurs des pouvoirs analogues à ceux dont dispose la TCCT en vertu de la loi sur la concurrence commerciale (à savoir ceux d’enquêter sur les comportements anticoncurrentiels et les abus de position dominante, d’examiner les opérations de fusion et d’imposer des mesures correctives ou d’empêcher l’opération). Si les régulateurs sectoriels ne disposent pas de tels pouvoirs, ou si la législation spécifique ne couvre pas toutes les interdictions prévues par la loi sur la concurrence commerciale, la TCCT pourrait appliquer cette dernière dans ces secteurs.
Pour d’autres au contraire, un secteur est exclu du champ d’application de la loi sur la concurrence commerciale et de la compétence de la TCCT dès lors que la législation sectorielle confère au régulateur la possibilité de se saisir de questions de concurrence, quelle que soit la teneur des interdictions contenues dans cette législation ou des pouvoirs dont dispose le régulateur. Il semble que ce soit cette dernière interprétation qui prévale en Thaïlande, y compris au sein de la TCCT et des secteurs réglementés.
Or, les secteurs qui relèvent d’un régime de concurrence spécial et seraient, à ce titre, exclus du régime général ne sont pas clairement définis. De même, on ne sait pas très bien quelle autorité aurait compétence pour des affaires impliquant des opérateurs présents sur des marchés différents (certains relevant de la compétence de la TCCT et d’autres de la compétence d’un régulateur sectoriel, ou chacun relevant de la compétence d’un régulateur sectoriel propre). Aucune affaire de ce type ne s’étant présentée, rien ne permet de connaître l’interprétation qui serait retenue, y compris par les tribunaux.
En pratique, il en résulte un vide juridique pour ces secteurs réglementés, alors même qu’ils affichent une forte concentration et sont susceptibles d’être le théâtre de comportements anticoncurrentiels (OCDE, 2023[3]).
Au cours de la mission d’enquête de l’OCDE, plusieurs parties prenantes ont confirmé que les compétences de mise en application du droit de la concurrence dans les secteurs réglementés n’étaient pas clairement définies. Alors que la TCCT considère généralement qu’elle est incompétente pour mettre le droit en application dans ces secteurs (et qu’elle dispose seulement de pouvoirs de sensibilisation), il lui est arrivé de prendre des mesures pour certains d’entre eux, en particulier lors d’opérations de fusion dans les secteurs des banques et des assurances.
Les parties prenantes ont également souligné que les régulateurs sectoriels n’appliquaient pas activement les dispositions de concurrence. Ils ne sollicitent pas non plus la participation de la TCCT à ces activités, par exemple par une consultation ou une demande d’avis non contraignant.
1.3.2. Application extraterritoriale
La loi sur la concurrence commerciale est applicable aux comportements qui se produisent en tout ou en partie sur le territoire thaïlandais. Le texte ne se prononce pas clairement sur l’application extraterritoriale de la loi à des pratiques commerciales se déroulant à l’étranger mais ayant des répercussions dans le pays.
Comme elle l’a indiqué et comme cela a été confirmé lors de la mission d’enquête, la TCCT considère que la loi sur la concurrence commerciale ne s’applique pas aux entreprises établies à l’étranger dont le comportement a une incidence directe sur la concurrence et les consommateurs du marché intérieur, au motif que la législation ne prévoit pas expressément une telle application. Par exemple, les ententes internationales impliquant des entreprises qui ne sont pas établies en Thaïlande mais qui produisent des effets sur l’économie thaïlandaise n’entrent pas dans le champ d’application de la loi. De même, les opérations de fusion entre entreprises étrangères qui ne détiennent pas de filiales ou de succursales en Thaïlande ne seront pas examinées par la TCCT, même si les entreprises réalisent un chiffre d’affaires en Thaïlande et que l’opération risque d’avoir un impact sur la concurrence dans le pays.
Pourtant, l’article 58 de la loi sur la concurrence interdit expressément les accords anticoncurrentiels entre participants au marché établis en Thaïlande et à l’étranger, et qui causent un préjudice important à l’économie et aux consommateurs thaïlandais, ce qui semble contredire l’interprétation faite par la TCCT. Cette disposition n’a jamais été appliquée en pratique.
Dans un nombre croissant de juridictions, les effets produits par le comportement dans le pays constituent un élément déclencheur de la compétence extraterritoriale. Cela s’explique notamment par l’interdépendance croissante des marchés et des économies ainsi que par la tendance à l’internationalisation des activités des entreprises, qui font que les pratiques anticoncurrentielles ne sont généralement pas circonscrites aux limites du territoire d’un seul pays (OCDE, 2017[14]).
La principale autorité de la concurrence du pays est donc la Commission de la concurrence commerciale de Thaïlande (Trade Competition Commission of Thailand, TCCT). Créée en 2017 par la loi sur la concurrence commerciale, elle est venue remplacer l’ancienne TCC. Il s’agit d’un organisme gouvernemental indépendant disposant d’une personnalité morale et de son propre budget. Elle n’est pas rattachée à la fonction publique, n’a pas le statut d’entreprise publique, et en réfère au ministère du Commerce18. La TCCT rend également compte au Bureau de l’Auditeur général de Thaïlande, qui est chargé de contrôler chaque année les dépenses de la TCCT et de transmettre ses conclusions à la TCC, au Cabinet et au Parlement19.
La TCCT est également tenue d’établir un rapport annuel recensant ses principales activités et difficultés, qu’elle remet au Cabinet et rend accessible au public20.
La TCCT dispose de pouvoirs d’application du droit ; elle est notamment habilitée à examiner et à approuver les opérations de fusion, et à enquêter sur les comportements anticoncurrentiels et les abus de position dominante. Elle transmet ensuite ses conclusions aux procureurs. Elle peut également engager des enquêtes et infliger des sanctions en cas de pratiques commerciales déloyales ou de réalisation anticipée d’opérations de fusion, et promeut la concurrence en Thaïlande. Enfin, la TCCT peut prendre des règlements d’application pour assurer la mise en œuvre effective de la loi sur la concurrence commerciale.
L’application du droit de la concurrence reste balbutiante en Thaïlande, d’après le peu d’informations obtenues par l’OCDE et l’avis de plusieurs parties prenantes recueilli lors de la mission d’enquête de l’OCDE. L’OCDE n’a pas pu accéder à des statistiques fiables et récentes sur les activités de mise en application du droit de la TCCT. Il convient de noter que la Commission n’a pas versé d’informations dans la base de données CompStats de l’OCDE depuis 2023. Qui plus est, les données qui y ont été transmises jusqu’en 2022 (qui couvrent les statistiques jusqu’en 2021) ne coïncident pas toujours avec celles communiquées lors de l’examen par les pairs. Aucune information régulière et cohérente sur les affaires n’est accessible au public, par exemple sur le site web de la TCCT ou dans ses rapports annuels, ce qui n’est pas conforme aux principes contenus dans la Recommandation de l’OCDE sur la transparence et l’équité procédurale dans la mise en œuvre du droit de la concurrence (OCDE, 2021[15]), comme le chapitre 2 l’explique plus en détail.
L’absence de données substantielles ne permet pas d’évaluer le niveau réel des activités de mise en application du droit en Thaïlande, raison pour laquelle le présent rapport se concentre principalement sur le cadre juridique.
1.4.1. Structure interne
La Commission de la concurrence commerciale de Thaïlande est composée d’un Conseil des commissaires (qui forme la Commission de la concurrence commerciale, TCC) et d’un Secrétariat (Bureau de la TCCT) qui comprend un Secrétaire général et diverses unités chargées de l’appui administratif et des travaux de substance, comme décrit ci-dessous.
Source : Annexe 1 au Règlement de la TCC relatif à la structure et à la répartition des travaux au sein de la TCCT de 2018 (2561 E.B.).
La TCC comprend sept membres, dont un président, et constitue le principal organe décisionnel de la TCC. Elle est investie du mandat suivant21 :
soumettre aux procureurs publics des avis quant à l’engagement de poursuites pénales lorsqu’une enquête de la TCCT met au jour l’existence d’une entente injustifiable ou d’un abus de position dominante ;
prendre des sanctions administratives (en cas d’entente non injustifiable, de réalisation anticipée d’une opération de fusion ou de pratique commerciale déloyale) ;
approuver (avec ou sans conditions) ou interdire les fusions ;
formuler des recommandations à l’intention du ministre du Commerce et du Cabinet quant aux politiques de concurrence du gouvernement ;
examiner, à la demande d’opérateurs commerciaux, la conformité de leurs pratiques avec la loi sur la concurrence commerciale ;
transmettre des recommandations aux organismes gouvernementaux quant aux réglementations qui restreignent la concurrence ;
adopter des règlements internes relatifs à la structure organisationnelle, à la gestion du personnel, au budget et au financement de la TCCT.
La structure interne de la TCCT mise en place par la TCC22 est constituée de cinq unités, chacune divisée en sous-unités, qui fournissent un appui administratif à la TCC et au Secrétaire général et/ou mènent des activités liées à la concurrence.
Le Secrétaire général en réfère directement au Président et assume la fonction de directeur général de la TCCT. Il assume la gestion générale des activités de l’organisme. C’est notamment lui qui est chargé d’assigner les tâches aux différentes unités de la TCCT, de gérer le personnel et de superviser la mise en œuvre des décisions de la TCC23.
L’Unité Gestion et organisation est composée de cinq divisions : (i) le Secrétariat auprès du Secrétaire général, qui est chargé de fournir un appui opérationnel à la TCC et au Secrétaire général, notamment d’assigner les tâches aux différents services et d’assurer la gestion de la correspondance et l’administration des bureaux ; (ii) la Division Réunions du conseil, qui épaule le Secrétaire général dans son rôle de secrétaire des réunions de la TCC ; (iii) la Division Finances, qui s’occupe des tâches liées aux finances comme la gestion de la trésorerie et la comptabilité ; (i) la Division Gestion des actifs et des fournitures, qui est responsable des fournitures, des locaux et des plans de sécurité ; et (v) la Division Ressources humaines et organisation, qui s’occupe du recrutement, de l’évaluation et de la formation du personnel, des mesures disciplinaires, des relations de travail et de la santé au travail.
L’Unité Planification stratégique est composée de cinq divisions : (i) la Division Stratégie organisationnelle, chargée de définir la stratégie organisationnelle et les plans d’action annuels, de gérer le budget annuel et d’établir les rapports de performance ; (ii) la Division Développement du système de concurrence, qui gère les technologies de l’information et les systèmes de communication ; (iii) la Division Communications, qui est responsable des stratégies de communication, notamment des relations publiques et des productions médiatiques ; et (iv) la Division Affaires étrangères, qui gère les relations de la TCCT avec l’étranger, notamment en organisant la coopération internationale.
L’Unité Environnement de la concurrence et des affaires est composée de deux divisions : (i) la Division Affaires politiques, qui assure la coordination avec les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, par exemple en formulant des avis et des recommandations sur des politiques publiques propres à favoriser la concurrence ; et (ii) la Division Information et sensibilisation du public, chargée de mener des activités d’ouverture, de sensibilisation et de formation.
L’Unité Systèmes économiques et structures de marché est composée de cinq divisions : (i) la Division Contrôle des fusions, chargée d’examiner les opérations de fusion et d’adresser des recommandations à la TCC ; (ii) la Division Structure des marchés de produits de consommation, chargée d’étudier et de superviser la structure et le fonctionnement des marchés de biens de consommation ; (iii) la Division Structure des marchés de produits de base, chargée d’étudier et de superviser la structure et le fonctionnement des marchés de produits de base ; et (v) la Division Structure des marchés de services, chargée d’étudier et de superviser la structure et le fonctionnement des marchés de services.
L’Unité Enquêtes comprend trois divisions : (i) la Division Établissement des faits, qui traite les plaintes, recueille les soupçons de comportements anticoncurrentiels et de pratiques commerciales déloyales, et mène des enquêtes visant à appuyer les décisions de la TCC ; (i) la Division Établissement des faits à l’aide des TI, qui utilise des outils technologiques pour enquêter sur les comportements anticoncurrentiels et les pratiques commerciales déloyales, notamment par le biais de mécanismes de collecte de données et de suivi ; et (iii) la Division Développement et évaluation des enquêtes, chargée d’améliorer et d’évaluer les performances générales des enquêtes menées par la TCCT, par exemple en menant à bien des programmes de formation en matière d’enquêtes.
L’Unité Affaires juridiques comprend deux divisions : (i) la Division Mesures et contrats, qui élabore des projets de réglementation et révise les textes existants relatifs à la mise en œuvre de la loi sur la concurrence commerciale, et gère les documents juridiques et les contrats liés au fonctionnement de la TCCT ; et (ii) la Division Gestion des cas d’espèce, qui fournit des conseils juridiques sur les affaires pénales et administratives et gère les procédures judiciaires liées à la mise en application de la loi sur la concurrence.
En sus de ces différentes unités permanentes, la TCC peut constituer des sous-comités pour des missions spécifiques comme élaborer des projets de règlements internes, réaliser des études de marché ou rédiger des plaidoyers24. En particulier, un sous-comité d’instruction doit être désigné pour enquêter sur les comportements anticoncurrentiels dans chaque affaire pénale ainsi que dans les affaires administratives les plus complexes, comme expliqué plus en détail à la section 2.3.2. Ces sous-comités disposent de pouvoirs d’enquête et de recueil d’informations en cas d’atteinte à la concurrence et doivent fournir des avis à la TCC pour lui permettre de fonder ses décisions. Les sous-comités d’instruction comprennent au moins un membre de la TCCT (généralement issu de l’Unité Enquêtes, bien qu’il n’y ait pas de texte clair sur ce point), et des personnes extérieures à la TCCT disposant de connaissances et d’expérience en matière pénale, dont un procureur ou ex-procureur, un officier ou ex-officier de police, et un agent ou ex-agent du gouvernement disposant de compétences dans le domaine de la concurrence ou dans tout autre domaine connexe pertinent25.
Particulièrement complexe et fragmentée, la structure interne de la TCCT manque de clarté quant aux missions dont sont investies les différentes unités et divisions. La description des unités telle que présentée ci-dessus laisse deviner des chevauchements importants dans plusieurs domaines (par exemple, trois divisions au moins assument des responsabilités en matière d’activités de formation). L’existence de divers sous-comités, souvent investis de fonctions déjà gérées par d’autres unités de la TCCT, ajoute encore à la complexité et au manque de clarté de la structure. Qui plus est, la participation de personnes extérieures à la TCCT à ces sous-comités, notamment ceux qui sont chargés d’enquêtes, est de nature à compromettre l’indépendance et l’impartialité de l’organisme.
1.4.2. Nomination et révocation
Comme indiqué dans la section 1.4.1, la TCC est composée de sept membres, à savoir : un président, un vice-président et cinq commissaires. Ils sont nommés pour un mandat de quatre ans renouvelable une fois. Un roulement tous les deux ans permet d’échelonner leur remplacement et d’assurer la continuité au sein du conseil26.
Les membres de la TCC sont nommés par le Premier ministre à partir d’une liste constituée selon un processus de sélection défini, puis approuvée par le Cabinet27. Le processus de sélection est mené par un Comité de sélection composé de neuf membres issus du gouvernement et du secteur privé28. Dans un premier temps, le Comité de sélection lance un appel à candidatures et établit une liste des candidats compétents qui satisfont aux conditions impératives d’éligibilité. Il transmet ensuite cette liste au ministre du Commerce, qui soumet les noms des candidats sélectionnés au Cabinet. Le Cabinet est chargé d’approuver les candidats retenus pour occuper les postes vacants et de soumettre leurs noms au Premier ministre à fins de nomination. Le calendrier, la procédure, les conditions et autres modalités du processus de sélection sont définis par un règlement ministériel29.
Plusieurs conditions doivent être réunies pour être éligible à la fonction de membre de la TCC, notamment : (i) faire état d’au moins dix ans d’expérience dans le domaine du droit, de l’économie, de la finance, de la comptabilité, de l’industrie, de la gestion d’entreprise, de la protection des consommateurs ou dans tout autre domaine utile pour la régulation de la concurrence ; (ii) être de nationalité thaïlandaise ; (iii) être âgé de 40 à 70 ans ; (iv) ne pas être affilié à un parti politique ; (v) jouir de toutes ses facultés mentales ; (vi) ne pas avoir été déclaré failli pour des faits de corruption ; (vii) ne pas avoir été déclaré incapable ; (viii) ne pas avoir fait l’objet d’une condamnation pénale ; (ix) ne pas avoir été licencié ou démis de fonctions publiques ou d’un poste dans le secteur privé pour des faits de corruption ; (x) ne pas être juge à la Cour constitutionnelle, commissaire aux élections, médiateur, membre de la Commission nationale de lutte contre la corruption, de la Cour des comptes ou de la Commission nationale des droits de l’homme ; (xi) ne pas occuper un poste dans une entité commerciale, ne pas être associé ou détenir plus de 5 % des actions dans une société ; (xii) ne pas occuper un poste de fonctionnaire, d’agent ou d’employé dans une administration nationale ou locale ; et (xiii) ne pas occuper un poste dans une institution ou une association liée à des activités commerciales30.
Lors de la mission d’enquête de l’OCDE, plusieurs parties prenantes se sont inquiétées de la formulation trop générale de la condition d’éligibilité concernant l’expérience passée, qui ne permet pas de garantir que les membres de la TCC disposent des compétences suffisantes en droit de la concurrence, d’autant qu’ils ne font pas toujours preuve d’une grande motivation à améliorer leur compréhension des questions de concurrence ou ne déploient pas les efforts nécessaires en ce sens. Certaines parties prenantes ont également déploré le manque de transparence du processus de sélection. Cette approche déroge à la Recommandation de l’OCDE sur la transparence et l’équité procédurale dans la mise en œuvre du droit de la concurrence (OCDE, 2021[15]), qui invite les juridictions à « veiller à ce que la mise en œuvre du droit de la concurrence soit indépendante, impartiale et professionnelle ».
De plus, certaines obligations semblent injustifiées et pourraient exclure inutilement des candidats potentiels, dont certains qui possèdent des compétences en matière de concurrence. Par exemple, on ne voit pas bien l’intérêt d’imposer un âge minimal si une expérience de dix années est déjà requise. De même, l’exclusion de la plupart des professionnels du secteur public et du secteur privé en activité peut compliquer la recherche de candidats possédant des compétences adéquates. En pratique, seuls les fonctionnaires à la retraite sont éligibles au statut de membre de la TCC, comme l’ont confirmé les parties prenantes interrogées par l’OCDE.
La TCC est un organisme indépendant dont les membres ne peuvent être démis de leurs fonctions que dans les conditions édictées par la loi sur la concurrence commerciale : (i) expiration de leur mandat ; (ii) décès ; (iii) démission au cours du mandat ; (iv) décision du Cabinet de révoquer un membre de la TCC pour manquement à ses obligations ou pour mauvaise conduite ; (v) non-respect des critères d’éligibilité énumérés ci-dessus31.
La procédure de révocation n’est pas précisée par la loi sur la concurrence. Pour les parties prenantes interrogées lors de la mission d’enquête de l’OCDE, la formulation du point (iv) ci-dessus est floue et ambigüe, et pourrait nuire à l’indépendance de la TCC. Toutefois, en pratique, aucun membre de la TCC n’a été révoqué sur le fondement des points (iv) et (v) ci-dessus.
Le Secrétaire général est nommé par le Président de la TCC, sous réserve de l’aval de la Commission, pour un mandat de quatre ans renouvelable une fois32. Le processus de sélection du Secrétaire général est ouvert à toute personne intéressée, conformément aux procédures et règles prescrites par la TCC et par la loi sur la concurrence commerciale33. Les candidats doivent également satisfaire à certaines conditions d’éligibilité, notamment à l’obligation de faire état de compétences dans le domaine du droit, de l’économie, de la finance, de la comptabilité, de l’industrie, de la gestion d’entreprise, de la protection des consommateurs ou dans tout autre domaine lié34.
Le Secrétaire général ne peut être démis de ses fonctions que pour les motifs suivants : (i) décès ; (ii) démission ; (iii) non-respect des conditions d’éligibilité ; (iv) conflit d’intérêts ; et (v) sur décision de la TCC pour manquement à ses obligations ou pour mauvaise conduite35. La loi sur la concurrence commerciale ne définit pas de procédure pour la révocation du Secrétaire général.
Les membres de la TCC et le Secrétaire général doivent observer un délai de carence avant de pouvoir occuper un poste au sein d’une société à responsabilité limitée, d’une société ouverte à responsabilité limitée ou de toute autre entreprise partie à une affaire en cours d’examen par la TCC36.
Le personnel technique des niveaux de direction inférieurs est choisi par un comité de sélection selon une procédure et des critères définis par la TCC. Les candidats sélectionnés sont approuvés formellement par la TCC avant leur nomination officielle par le Secrétaire général37.
La loi sur la concurrence commerciale renferme une disposition relative aux conflits d’intérêts qui s’applique uniquement au Secrétaire général38. Néanmoins, le Code de déontologie du personnel de la TCC impose de veiller à l’absence de tout conflit d’intérêts39. Ni la loi sur la concurrence commerciale, ni le Code de déontologie ne définissent de procédure pour la déclaration ou la gestion de ce type de conflit. Cette approche déroge à la Recommandation de l’OCDE sur la transparence et l’équité procédurale dans la mise en œuvre du droit de la concurrence (OCDE, 2021[15]), selon laquelle les juridictions devraient « veiller à ce que la mise en œuvre du droit de la concurrence soit indépendante, impartiale et professionnelle, en : (...) c) ayant des règles claires et transparentes afin de prévenir, d’identifier et de traiter tous conflits d’intérêts importants qui pourraient concerner des fonctionnaires des autorités de la concurrence et des magistrats des tribunaux chargés de la mise en œuvre du droit de la concurrence ».
1.4.3. Ressources
Budget
La TCCT est financée pour la majeure partie sur le budget de l’État. Chaque année, la Division Stratégie organisationnelle consolide les propositions de budget présentées par les différentes divisions de la TCCT et les soumet à la TCC pour approbation. La TCCT propose alors un budget annuel au Cabinet, qui transmet le Budget des dépenses annuelles au Parlement pour approbation. Les membres du Parlement peuvent apporter des modifications au projet de budget40.
La TCCT perçoit également les frais de notification des opérations de fusion, les frais dont doivent s’acquitter les opérateurs sollicitant un examen de la conformité de leurs pratiques avec la loi sur la concurrence (article 59), et les frais de copie ou de certification de copie de certaines décisions de la TCC, qui sont versés au budget de la TCCT41. En revanche, les amendes administratives infligées par la TCCT à des opérateurs commerciaux ne sont pas conservées par la TCCT, qui doit les reverser à l’État42.
En 2024, le budget de la TCCT s’élevait à 219 314 200 THB (soit 5 790 552 EUR)43. Le Graphique 1.2 présente le budget alloué à la TCCT de 2018 à 2024. Il en ressort que le montant nominal du budget baisse à partir de 2019, puis augmente en 2024.
Source : données nominales communiquées par la TCCT.
Le budget de la TCCT est particulièrement faible au regard des pratiques internationales et régionales. Le Graphique 1.3 ci-dessous compare le budget pour 1 million de PIB de la TCCT à celui de groupes de juridictions qui ont renseigné des données dans la base de données CompStats de l’OCDE44, en particulier (i) les juridictions de l’OCDE ; (ii) les juridictions hors OCDE ; (iii) les juridictions de la région Asie-Pacifique ; (iv) les juridictions dont le PIB est comparable à celui de la Thaïlande ; et (v) les juridictions dont la population est comparable à celle de la Thaïlande. Le budget de la TCCT est bien inférieur à celui de tous les autres groupes.
Note : le PIB est exprimé en PPA (parité de pouvoir d’achat). Les groupes de référence sont issus de l’échantillon de juridictions transmettant des données à CompStats, sur la base de la comparabilité de leur PIB et de leur population à ceux de la Thaïlande. Les groupes de référence en fonction du PIB sont constitués des juridictions qui présentent un différentiel inférieur à 300 000 par rapport au PIB de la Thaïlande en PPA. Les groupes de référence en fonction de la population sont constitués des juridictions qui présentent un différentiel inférieur à 20 millions d’habitants par rapport à la population de la Thaïlande.
Source : base de données CompStats de l’OCDE, Banque mondiale et TCCT.
Si l’on convertit le budget en PPA, la conclusion reste la même. La TCCT dispose d’un budget par million de PIB inférieur à celui de tous les groupes de référence.
Note : Le PIB et le budget sont tous deux exprimés en PPA (à l’aide de la méthode de calcul des facteurs de conversion PPA de la Banque mondiale de 2023). Les groupes de référence sont les mêmes que ceux utilisés pour le graphique 1.3.
Source : base de données CompStats de l’OCDE, Banque mondiale et TCCT.
Lors de la mission d’enquête de l’OCDE, les parties prenantes ont indiqué que la TCCT éprouvait de grandes difficultés à augmenter son financement au vu des contraintes budgétaires générales. La proposition de budget présentée par la TCCT au Cabinet est souvent revue à la baisse par le Parlement. Par exemple, pour 2024, le Parlement n’a approuvé qu’environ 50 % du budget proposé par la TCCT. Il semble que la réduction des budgets de différents organismes publics relève d’une politique systématique à l’échelle de l’ensemble du gouvernement. La TCCT plaide ardemment pour une hausse de son budget auprès du Parlement.
Bien qu’elle puisse compléter son budget par les fonds issus des frais qu’elle perçoit (principalement les frais de notification des opérations de fusion), leur montant ne représente en pratique qu’une petite part du budget de la TCCT, qui repose donc principalement sur le budget de l’État.
Outre les dépenses de salaire, le budget de la TCCT est consacré aux dépenses de fonctionnement, dont les espaces de bureau et les équipements informatiques et de télécommunication, ainsi qu’à des programmes ou projets spécifiques. Au cours de la mission d’enquête de l’OCDE, le personnel de la TCCT a souligné que l’organisme faisait face à des difficultés liées aux systèmes de criminalistique numérique, de logiciels et d’équipement informatique. Cependant, l’OCDE n’a pas pu obtenir davantage d’informations sur le type de difficultés rencontrées à cet égard.
Ressources humaines
En 2024, la TCCT emploie 127 personnes, en sus des postes de haute direction. Toutefois, un peu plus de la moitié des employés seulement (75) sont affectés à la concurrence (à savoir la mise en œuvre du droit de la concurrence et les efforts de sensibilisation) et aux pratiques commerciales déloyales, le reste de l’effectif se consacrant à l’appui administratif, comme le montre le tableau ci-dessous. Parmi les employés qui travaillent sur la concurrence et les activités liées aux pratiques déloyales, seuls 34 sont affectés à la mise en application du droit (Division Contrôle des fusions, Division Établissement des faits, Division Établissement des faits à l’aide des TI, et Division Gestion des cas d’espèce), les autres se consacrant aux activités de sensibilisation. Il convient en outre de noter que ces 34 employés affectés à la mise en application du droit se consacrent tant à la concurrence qu’aux pratiques commerciales déloyales. La TCCT étant davantage axée sur les pratiques commerciales déloyales que sur la mise en application du droit de la concurrence45, en pratique, moins d’un quart des employés se consacrent effectivement à l’activité principale de l’organisme (à savoir le contrôle des fusions et les comportements anticoncurrentiels).
Notes : les personnels affectés à des dossiers de concurrence sont signalés en gras.
Source : données communiquées par la TCCT.
Le nombre d’employés de la TCCT affectés à des dossiers de concurrence est très faible par rapport aux autres juridictions comparables. L’écart est encore plus marqué si l’on ne tient compte que du personnel de la TCCT qui se consacre à la mise en application du droit de la concurrence. Le Graphique 1.5 présente une comparaison de l’effectif affecté aux dossiers de concurrence par million d’habitants en Thaïlande avec : (i) les juridictions de l’OCDE ; (ii) les juridictions hors OCDE ; (iii) les juridictions de la région Asie-Pacifique ; (iv) les juridictions dont le PIB est comparable à celui de la Thaïlande ; et (v) les juridictions dont la population est comparable à celle de la Thaïlande.
Note : les données fournies par la TCCT portent sur l’année 2024 : les autres chiffres correspondent aux données les plus récentes de CompStats (2022). Les groupes de référence sont les mêmes que ceux utilisés pour le graphique 1.3.
Source : base de données CompStats de l’OCDE et TCCT.
La TCCT définit ses propres règles en ce qui concerne la sélection, les salaires, la promotion et le licenciement de ses employés. Les salaires pratiqués par la TCCT sont supérieurs au traitement des fonctionnaires de l’administration centrale pour compenser l’absence d’avantages (pension et couverture médicale pour les membres de la famille).
Lors de la mission d’enquête de l’OCDE, certaines parties prenantes ont estimé que la TCCT devrait employer davantage de personnel technique, notamment pour les activités de mise en œuvre du droit de la concurrence. Lors de la création de la TCCT en 2017, il était prévu que son effectif se monte à environ 200 employés, mais les restrictions budgétaires ne lui ont permis d’employer qu’une centaine de personnes. Depuis, le nombre d’employés a été porté à environ 130, un chiffre que la TCCT s’efforce d’augmenter.
Bien que les règles internes de la TCCT lui offrent une certaine latitude quant au recrutement de nouveaux employés, en pratique, l’effectif doit être augmenté progressivement pour s’assurer que le budget suffira à le couvrir (au vu notamment des fluctuations qu’a connues le budget au cours des dernières années, comme expliqué plus haut). La TCCT a également fait état de ses difficultés à embaucher de nouveaux employés, notamment avec des compétences dans le domaine de la concurrence. Les départs d’employés sont également problématiques ; de nombreux agents techniques quittent en effet la Commission pour intégrer d’autres organismes gouvernementaux ou rejoindre le secteur privé. Cependant, la TCCT a indiqué qu’elle ne disposait pas de chiffres sur les départs d’employés. La TCC n’a pas de stratégie définie en matière de rétention du personnel.
En outre, les parties prenantes s’inquiètent de ce qu’une grande partie du personnel de la TCCT n’ait guère de connaissances et d’expérience dans le domaine de la concurrence. 45 % de l’ensemble des agents de la TCCT ont suivi des études universitaires en droit ou économie (respectivement 25 % et 20 %). Pour les agents affectés à des dossiers de concurrence et de pratiques commerciales déloyales, ce pourcentage passe à 65 % (37 % et 28 % ont suivi des études universitaires en droit ou économie). Enfin, 44 % des agents de la TCCT sont titulaires d’un master, et 4 % d’un doctorat.
1.4.4. Planification et définition des priorités
Les plans, stratégies et lignes directrices portant sur la gestion de la TCCT sont déterminés par la TCC46.
D’après la TCCT, un plan sur quatre ans identifie les priorités de l’organisme. Au moment de la rédaction de ce rapport, la dernière version, qui couvre la période de 2024 à 2027, était en cours d’élaboration par la TCCT en consultation avec le public. La TCCT a indiqué que ce plan portait sur divers éléments, parmi lesquels : le contexte de la concurrence, dans le pays et à l’étranger ; les précédentes statistiques et évaluations opérationnelles ; les indicateurs internationaux ; l’analyse des lacunes ; les attentes des parties prenantes ; et l’analyse interne. Cependant, aucun document concernant ce processus ou d’autres éléments (par exemple, les statistiques de fonctionnement mentionnées) n’a été fourni à l’OCDE. Les précédents plans sur quatre ans ne sont pas accessibles au public, et n’ont pas non plus été communiqués à l’équipe de l’OCDE.
À partir de ce plan sur quatre ans, la TCCT définit ses principaux indicateurs clés de performance (KPI) annuels et les objectifs qu’elle doit atteindre en application de son mandat. Néanmoins, la TCCT a indiqué que ses KPI n’étaient pas mis à la disposition du public et ne pouvaient être communiqués à l’équipe de l’OCDE.
Une fois de plus, le fait que les plans sur quatre ans et les KPI annuels ne soient pas accessibles au public contrevient aux principes de la Recommandation de l’OCDE sur la transparence et l’équité procédurale dans la mise en œuvre du droit de la concurrence (OCDE, 2021[15]).
La TCCT a en outre indiqué que la loi sur la concurrence commerciale ne lui permettait pas de définir des priorités pour les activités de mise en application du droit et de sensibilisation, qui régiraient par exemple le traitement des plaintes reçues. Par conséquent, pour chaque plainte, l’autorité doit procéder à une enquête, au moins préliminaire, et ne peut en rejeter aucune en fonction de priorités qu’elle aurait définies.
Dans de nombreuses juridictions, les autorités de la concurrence peuvent décider d’enquêter ou non sur un cas selon des priorités prédéfinies. Le pouvoir d’appréciation dont disposent les autorités de la concurrence pour fixer leurs priorités varie d’une juridiction à l’autre, de même que les critères utilisés pour ce faire ; il peut s’agir de la nature de l’affaire, de sa portée géographique, de la pertinence des éléments de preuve, de l’importance du secteur affecté par la violation, ou encore de la taille du marché. Les autorités de la concurrence associent souvent des tierces parties (telles que des groupes d’entreprises ou de consommateurs, d’autres organismes gouvernementaux) pour définir leurs priorités, qu’elles rendent ensuite publiques (OCDE, 2015[16]).
← 1. Parité de pouvoir d’achat.
← 2. Notamment, la loi relative à la fixation des prix et à la lutte contre les monopoles de 1979 (2522 de l’ère bouddhique, ci-après E.B.) qui mettait en place une régulation des prix et incriminait les accords collusoires et autres pratiques anticoncurrentielles. Néanmoins, les dispositions de concurrence n’ont jamais été appliquées en pratique (Poapongsakorn, 2002[6]).
← 3. Loi sur la concurrence commerciale de 1999 (2542 E.B.), entrée en vigueur le 30 avril 1999.
← 4. Loi sur la concurrence commerciale de 2017 (2560 E.B.), entrée en vigueur le 05 octobre 2017.
← 6. Article 5, paragraphe 2 de la loi sur la concurrence commerciale de 2017 (2560 E.B.).
← 7. Article 5, paragraphe 3 de la loi sur la concurrence commerciale de 2017 (2560 E.B.).
← 8. En vertu de l’article 75 de la Constitution thaïlandaise (2017), « l’État doit promouvoir, soutenir, protéger et stabiliser le système de diverses coopératives, et les petites et moyennes entreprises des personnes et des communautés ».
← 9. Article 27, point 11 de la loi sur l’organisme chargé d’attribuer le spectre des fréquences radioélectriques et de réglementer les services de radiodiffusion et de télécommunication de 2010 (2553 E.B.).
← 10. Articles 21, 64 et 69 de la loi sur les activités de télécommunication de 2001 (2544 E.B.), Communication de la NTBC sur la définition du marché et sur les marchés pertinents dans les télécommunications de 2014 (2557 E.B.), Communication de la NBTC sur les critères et procédures d’identification des opérateurs détenant un pouvoir de marché significatif dans les télécommunications de 2014 (2557 E.B.), et Communication de la NBTC sur les mesures de prévention des monopoles ou de la concurrence déloyale dans les télécommunications de 2006 (2549 E.B.).
← 11. Articles 32 et 67 de la loi sur les entreprises de radiodiffusion et de télévision de 2008 (2551 E.B.), Communication de la NBTC sur les critères de détermination des mesures spécifiques de prévention des pratiques monopolistiques ou de concurrence déloyale dans les secteurs de la radiodiffusion sonore et télévisuelle, B.E. 2014 (2557 E.B.) et Communication de la NBTC sur les critères de détermination des opérateurs en situation de position dominante dans les marchés pertinents des services de radiodiffusion sonore et télévisuelle de 2014 (2557 E.B.).
← 12. Communication de la NBTC sur les mesures relatives à l’examen des opérations de fusion dans le secteur des télécommunications de 2018 (2561 E.B.) et Communication de la NBTC sur les mesures relatives à l’examen des opérations de fusion, des participations croisées et des situations de position dominante dans les secteurs de la radiodiffusion sonore et télévisuelle de 2015 (2558 E.B.).
← 13. Article 60 de la loi sur le secteur de l’énergie de 2007 (2550 E.B.).
← 14. Articles 61, 128 et 135 de la loi sur le secteur de l’énergie de 2007 (2550 E.B.), et Règlement de l’ERC relatif aux critères et aux procédures de détermination des mesures contre les pratiques monopolistiques et les pratiques limitant ou restreignant la concurrence dans le secteur de l’énergie de 2022 (2565 E.B.). L’ERC a également adopté des règlements internes visant à guider son appréciation des pratiques, dont le Règlement relatif aux définitions du marché et l’étendue des marchés de services énergétiques connexes de 2565 E.B. ( 2022 E.C.) et le Règlement sur les critères relatifs aux opérateurs en situation de position dominante, 2565 E.B. ( 2022 E.C.).
← 15. Règlement de l’ERC sur les critères et procédures applicables aux opérations de fusion et aux participations croisées dans le secteur de l’énergie de 2022 (2565 E.B.). L’ERC a également adopté des règlements internes visant à appuyer son appréciation des pratiques, dont le Règlement relatif aux définitions du marché et l’étendue des marchés de services énergétiques connexes de 2565 ( 2022 E.C.) et le Règlement sur les critères relatifs aux opérateurs en situation de position dominante, 2565 ( 2022 E.C.).
← 16. Articles 43 et 73 de la loi sur le secteur des institutions financières de 2008 (2551 E.B.).
← 17. Article 14 de la loi sur l’assurance de 1992 (2535 E.B.) et article 13 de la loi sur l’assurance non-vie de 1992 (2535 E.B.).
← 18. Articles 6, 27 et 47 de la loi sur la concurrence commerciale.
← 19. Article 49, paragraphe 2 de la loi sur la concurrence commerciale. Ces rapports sont disponibles à l’adresse suivante : https://www.tcct.or.th/view/1/performance_report/TH-TH.
← 20. Article 29, paragraphe 13 de la loi sur la concurrence commerciale. Les rapports annuels sont disponibles à l’adresse suivante : https://www.tcct.or.th/view/1/performance_report/TH-TH.
← 21. Article 17 de la loi sur la concurrence commerciale.
← 22. Règlement de la TCC relatif à la structure et à la répartition des travaux/tâches/compétences au sein de la TCCT de 2018 (2561 E.B.).
← 23. Articles 30 et 37 de la loi sur la concurrence commerciale.
← 24. Article 20 de la loi sur la concurrence commerciale.
← 25. Article 21 de la loi sur la concurrence commerciale.
← 26. Article 13 de la loi sur la concurrence commerciale.
← 27. Article 7 de la loi sur la concurrence commerciale.
← 28. En vertu de l’article 11 de la loi sur la concurrence commerciale, les membres du comité de sélection sont : (i) le Secrétaire permanent du ministère des Finances ; (ii) le Secrétaire permanent du ministère de l’Agriculture et des Coopératives ; (iii) le Secrétaire permanent du ministère du Commerce ; (iv) le Secrétaire permanent du ministère de la Justice ; (v) le Secrétaire permanent du ministère de l’Industrie ; (vi) le Secrétaire général du Conseil national de développement économique et social ; (vi) le Secrétaire général du Conseil de la protection des consommateurs ; (viii) le président de la Chambre de commerce thaïlandaise ; et (ix) le président de la Fédération des industries thaïlandaises.
← 29. Article 12 de la loi sur la concurrence commerciale et règlements ministériels relatifs à la Sélection des membres de la Commission de la concurrence commerciale de 2018 (2561 E.B.).
← 30. Articles 8, 9 et 10 de la loi sur la concurrence commerciale.
← 31. Article 14 de la loi sur la concurrence commerciale.
← 32. Articles 31 et 34 de la loi sur la concurrence commerciale.
← 33. Article 31 de la loi sur la concurrence commerciale.
← 34. Articles 32 et 33 de la loi sur la concurrence commerciale.
← 35. Article 36 de la loi sur la concurrence commerciale.
← 36. Articles 16 et 43 de la loi sur la concurrence commerciale.
← 37. Article 38, point 1 de la loi sur la concurrence commerciale.
← 38. Article 41 de la loi sur la concurrence commerciale. Une seule exception est prévue, lorsque le Secrétaire général est actionnaire dans le cadre d’un investissement de bonne foi dans une société à responsabilité limitée ou une société ouverte à responsabilité limitée qui ont agi en situation de conflit d’intérêts, sous réserve que sa participation dans la société n’excède pas un pourcentage défini par les règles de la TCC.
← 39. Article 4, point 4 du Code de déontologie du personnel de la TCCT.
← 40. Article 47 de la loi sur la concurrence commerciale.
← 41. L’annexe à la loi sur la concurrence commerciale prévoit les montants suivants : (i) notification préalable d’une opération de fusion : 250 000 THB (environ 6 525 EUR) ; (ii) demande d’examen en application de l’article 59 : 50 000 THB (environ 1 035 EUR) ; et (iii) copie ou certification de copies de décisions de la TCC en application de l’article 52 (décision portant sur une opération de fusion), de l’article 59 (consultation relative à un comportement) et de l’article 60 (mesures provisoires) : 100 THB (environ 2.60 EUR) la page.
← 42. Article 46 de la loi sur la concurrence commerciale.
← 43. Dépenses budgétaires pour l’exercice fiscal 2567 d’autres organismes gouvernementaux.
← 44. La base de données CompStats de l’OCDE réunit des statistiques générales liées à 77 juridictions membres et non membres de l’OCDE. Les informations de la base de données CompStats sont présentées de manière synthétique dans la publication intitulée Tendances de l’OCDE sur la concurrence (OCDE, 2024[47]).
← 45. Par exemple, près des trois quarts des synthèses des décisions publiées sur la page Internet de la TCCT entre 2019 et 2024 portent sur des pratiques commerciales déloyales (disponibles à l’adresse (disponibles à l’adresse https://www.tcct.or.th/view/1/verdict/TH-TH).
← 46. Article 17, paragraphe 13 de la loi sur la concurrence commerciale.