La France doit accélérer ses efforts pour atteindre ses objectifs ambitieux en matière d’atténuation du changement climatique. Dans ce but, il est essentiel de recourir à l’ensemble des instruments économiques ainsi que de renforcer la prévisibilité et la stabilité des politiques climatiques. En particulier, il importe de mieux aligner les prix du carbone entre les différents secteurs et combustibles, ainsi que de taxer les activités polluantes en fonction de leurs impacts environnementaux. De telles mesures permettraient une augmentation des recettes publiques consacrées aux investissements verts et à l’accompagnement ciblé des acteurs économiques ayant une capacité de financement limitée. Recentrer les aides à la rénovation sur celles débouchant sur les gains d’efficacité énergétique les plus importants et sur les ménages à faible revenu, et promouvoir davantage le soutien aux prêts à faible taux d’intérêt, encourageraient également l’investissement. Même si les efforts d’atténuation du changement climatique progressent à l’échelle mondiale, la France est confrontée à plusieurs risques liés au climat. Le plan national d’adaptation est bienvenu, mais il ne précise pas complètement ses modalités de financement. Un renforcement de l’assistance technique apportée par les opérateurs publics et un partage des capacités techniques permettraient d’aider les collectivités locales à mettre en œuvre des stratégies d’adaptation.
Études économiques de l'OCDE : France 2026
Description
Les politiques écologiques doivent être renforcées pour que la France puisse atteindre ses objectifs ambitieux en matière de décarbonisation. Les émissions ont diminué de 3 % environ en moyenne chaque année entre 2018 et 2024, mais ce rythme devra s’accélérer pour s’établir aux alentours de 5 % par an en moyenne entre 2025 et 2030, afin que puissent être atteints les objectifs fixés à l’horizon 2030 (Graphique 3.1). Au lieu de cela, la réduction des émissions s’est ralentie, avec des baisses estimées à moins de 2 % en 2024 et 2025.
Des efforts d’atténuation supplémentaires et efficaces devront être déployés rapidement pour que le pays puisse atteindre ses objectifs à l’horizon 2030. Pour pouvoir accomplir les efforts d’atténuation requis dans les limites imposées par les contraintes politiques et budgétaires, et compte tenu des longs délais de concrétisation des nouvelles mesures, il est essentiel de durcir les dispositifs en place. Cela implique notamment de recourir à l’ensemble des instruments économiques en accroissant l’efficacité de l’action publique, en partie par l’amélioration de la prévisibilité des politiques climatiques, et en renforçant les incitations tarifaires, par exemple la tarification du carbone. Il s’agit aussi d’utiliser les recettes collectées pour accorder des aides ciblées aux acteurs économiques ayant une capacité de financement limitée, notamment les ménages ayant un patrimoine ou un revenu faible. Ce soutien leur permettra de faire face aux contraintes budgétaires, de soutenir des investissements qui seraient autrement non rentables, et d’asseoir l’acceptabilité politique. Une transition ordonnée, avec la mise en place de politiques publiques dûment planifiées et ciblées, pourrait également contribuer à éviter un scénario d’instabilité du PIB et d’inflation à court terme et favoriser la productivité (Banque de France, 2023[1]).
Émissions de gaz à effet de serre (GES) par secteur, évolution et objectifs
Note : Les objectifs reproduits ici sont ceux qui figurent dans la 3e Stratégie nationale bas-carbone (SNBC 3) ; ils sont provisoires tant qu’ils n’ont pas été adoptés par décret. Il est présumé que la trajectoire entre 2024 et 2030, ainsi qu’entre 2030 et 2050, est linéaire. Les puits technologiques sont des systèmes technologiques visant à stocker de manière permanente du carbone issu de l’atmosphère.
Source : Citepa, (2025), Inventaire national d’émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques (format Secten) ; Projet de stratégie nationale bas carbone 3 ; et calculs de l’OCDE.
La France est confrontée à des risques climatiques grandissants, notamment liés au stress thermique, aux inondations et aux feux de forêt et de végétation. Le troisième plan national d’adaptation a été publié en 2025. Il comprend 200 actions couvrant tout un éventail de domaines et visant à améliorer l’information sur les risques et à favoriser l’adaptation au changement climatique, notamment via des initiatives privées et des mesures économiquement efficientes. Le plan est construit autour d’une trajectoire de réchauffement de référence pour l’adaptation au changement climatique, qui sert de fil conducteur au plan, mais plus largement éclaire l’ensemble des politiques publiques pour une adaptation large de nos modes de vie. Néanmoins, étant donné que les politiques d’adaptation dépendent en partie des cartes détaillées des risques climatiques qui seront publiées dans les années à venir et des innovations technologiques futures, certains aspects de l’action publique, notamment le coût des mesures, restent à définir.
Dans la première section de ce chapitre, nous faisons le point sur les recommandations qui avaient été formulées dans les Études économiques de 2024 et 2021 concernant les objectifs d’atténuation du changement climatique. Elle met en lumière les principales mesures susceptibles de susciter les investissements verts nécessaires, avec un accent particulier sur les secteurs des transports et du logement. La seconde section examine les principaux défis liés à l’adaptation au changement climatique, notamment la façon dont peut être renforcée la viabilité du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, et les mesures à prendre pour améliorer certaines politiques sectorielles clés pour l’adaptation, notamment dans le domaine du logement et la résilience des forêts.
3.2.1. Renforcer l’efficacité et la prévisibilité des politiques climatiques
L’ampleur et la rigueur de l’action climatique ont augmenté en France au cours des dix dernières années et sont supérieures à la moyenne de l’OCDE et à celle de l’Union européenne (UE), même si cette augmentation a ralenti (Graphique 3.2). La part des instruments fondés sur le marché dans les politiques climatiques mises en œuvre pour réduire les émissions est plus importante que la moyenne de l’OCDE. Par ailleurs, la France a réalisé des avancées au regard de recommandations formulées précédemment par l’OCDE (Tableau 3.1).
Action climatique
Indice de rigueur variant sur une échelle de 0 (inaction) à 10 (action résolue)
Note : La rigueur de l’action climatique désigne le degré auquel les mesures correspondantes incitent à la réduction des émissions. Un niveau de rigueur élevé dans un pays donné signifie que les mesures y étaient plus exigeantes au cours de l’année considérée que dans les autres pays et sur les autres années, et n’indique pas nécessairement que ces mesures sont suffisantes pour lui permettre d’atteindre ses objectifs d’atténuation. Les agrégats OCDE et UE sont des moyennes simples. La moyenne de l’OCDE n’inclut pas les États-Unis, et celle de l’UE n’inclut pas Chypre. L’action climatique est mesurée par la moyenne des niveaux de rigueur de tous les types de mesures mises en œuvre (sectorielles, intersectorielles et internationales).
Source : Base de données du Cadre de mesure des actions et politiques climatiques (CMAPC) de l’OCDE, https://oe.cd/dx/capmf-fr.
Des retards ont entravé l’approbation des objectifs climatiques révisés. La Stratégie française pour l’énergie et le climat (SFEC) n’est pas encore juridiquement contraignante en raison du retard pris dans l’adoption de la loi de programmation énergie-climat. Les trois piliers de cette stratégie, à savoir la troisième Stratégie nationale bas-carbone (SNBC 3), la Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) et le troisième Plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC), ont tous subi des retards, ce qui a repoussé l’élaboration des plans sectoriels et régionaux de mise en œuvre. Ces trois documents ont fait l’objet d’une première diffusion pour consultation publique à la fin de 2024, mais seulement deux d’entre eux ont été finalisés et publiés, à savoir le Plan national d’adaptation en mars 2025 et la Programmation pluriannuelle de l’énergie en février 2026. Les retards accumulés ont accentué l’incertitude liée à l’action publique, ce qui peut affaiblir les incitations à investir dans des actifs verts (Berestycki et al., 2022[2]). Il est essentiel que la troisième Stratégie nationale bas-carbone soit publiée et adoptée rapidement.
Les changements rapides et préoccupants dans la conception des politiques climatiques risquent également d’accroître l’incertitude et d’affaiblir la stratégie climatique de la France. Ainsi, les aides à la rénovation des bâtiments ont été temporairement suspendues, dans un premier temps mi-2025 pour les rénovations d’ampleur puis début 2026 pour toutes les aides à la rénovation, dans l’attente de l’adoption du budget 2026. Cette instabilité se constate dans d’autres politiques environnementales. Ainsi, une proposition de loi pourrait supprimer les zones à faibles émissions (ZFE) et modifier l’objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) de manière à exempter les projets industriels ainsi que les logements pour une période de cinq ans. Offrir une plus grande certitude dans les mesures de soutien tout en renforçant l’ambition inciterait davantage les acteurs privés à prendre des initiatives.
Le manque de clarté des politiques climatiques et les conséquences qui en découlent pour l’électrification de l’économie créent également un contexte d’incertitude pour l’investissement dans les énergies bas carbone. La décarbonation et le renforcement de la sécurité énergétique dépendront en partie de cette électrification. La production de la France est actuellement excédentaire par rapport à sa consommation, ce qui favorise l’électrification de l’économie (RTE, 2025[3]) et ouvre des possibilités pour accélérer l’adoption de mesures dans ce domaine. Cependant, à long terme, l’incertitude qui entoure la demande future d’électricité complique la planification. Une plus grande lisibilité de l’action publique contribuerait à orienter l’investissement dans les énergies bas carbone nécessaires à la transition et à accélérer l’électrification de l’économie, ce qui soutiendrait la demande d’électricité tout en évitant de créer un excédent structurel dans la production d’électricité. L’électrification devra se faire en coordination avec les autres pays européens, notamment en facilitant les interconnexions entre pays.
Une évaluation plus poussée des politiques environnementales pourrait améliorer la continuité de l’action publique et son efficacité. La France n’a pas encore pleinement intégré une évaluation systématique dans les processus d’élaboration et de pilotage de ses politiques climatiques (HCC, 2025[4]). L’évaluation est souvent impossible à réaliser ou sous-utilisée en tant qu’outil de suivi (CESE, 2025[5]). La France a néanmoins renforcé son évaluation des politiques publiques en 2025, notamment en exigeant des ministères qu’ils intègrent plus systématiquement les considérations environnementales et climatiques dans leurs études d’impact. Toutefois, intégrer systématiquement l’évaluation dans l’élaboration de l’action publique dès le départ, en y consacrant des moyens suffisants, permettrait également d’identifier et de piloter les politiques les plus efficaces à moindre coût (HCC, 2025[4]).
3.2.2. Satisfaire efficacement les besoins d’investissements verts
Les besoins d’investissements climatiques sont considérables alors que le gouvernement est confronté à des contraintes de consolidation budgétaire (voir chapitre 1), ce qui renforce la nécessité de mettre en place des politiques efficaces et une mobilisation accrue du secteur privé. Les investissements bas-carbone réalisés chaque année pour concrétiser les objectifs fixés en matière d’émissions de gaz à effet de serre doivent doubler entre 2024 et 2030 pour atteindre les objectifs climatiques. Cela implique une augmentation des investissements annuels de 82 milliards EUR par rapport à 2024, soit environ 2.5 points de PIB d’investissements supplémentaires, comme indiqué dans la Stratégie pluriannuelle des financements de la transition écologique et de la politique énergétique nationale (SPAFTE). Les investissements directs portés par le secteur public devraient s’accroître de 13 milliards EUR, soit 0.4 point de PIB, auquel s’ajoute la contribution de l’État au financement de la transition des ménages ou des entreprises.
Des politiques visant à accroître le rôle du secteur privé, y compris en rehaussant les prix du carbone (voir ci-après), pourraient réduire la part publique des dépenses supplémentaires de 60 % environ à 20 % (I4CE, 2025[6]). Cela permettrait de cibler les aides publiques sur les investissements qui ne sont pas rentables et de limiter le coût pour les finances publiques (France Stratégie, 2024[7]). Certains investissements verts requis pour atteindre les objectifs visés à l’horizon 2030 en matière d’émissions sont économiquement rentables, et veiller à ce que l’État ne les subventionne pas réduira les dépenses publiques.
Néanmoins, dans de nombreux cas, les acteurs concernés ne sont pas en mesure de mettre en œuvre ces actions économiquement rentables, notamment du fait de capacités financières, de compétences ou d’informations limitées (SGPE, 2024[8]). Aider les ménages et les entreprises à surmonter ces obstacles en leur apportant un soutien peu coûteux, par exemple sous la forme de garanties, d’avances remboursables, de prêts à taux bonifiés, d’informations ou d’assistance, favoriserait les investissements verts à un coût modéré pour les finances publiques (SGPE, 2024[8]). Bien qu’elles soient fortement dépendantes du prix du carbone et de la réglementation en vigueur, d’autres actions, notamment concernant les transports et la rénovation énergétique des bâtiments, ne sont pas toujours rentables en l’absence d’aides publiques ciblées (voir la section 3.2.4).
3.2.3. Renforcer les incitations tarifaires à la réduction des émissions tout en accroissant les recettes
Faire coïncider le coût des activités polluantes avec leur impact environnemental pourrait contribuer à réduire encore les émissions de manière économiquement efficiente, tout en accroissant les recettes collectées (D’Arcangelo et al., 2022[9] ; 2022[10]). Ces recettes pourraient jouer un rôle déterminant dans le financement de l’augmentation de 0.4 % des investissements publics verts nécessaire d’ici à 2030 et rendre la transition plus viable pour les finances publiques (Seghini et Dees, 2025[11]) (voir chapitre 1). Utiliser au moins une partie de ce surcroît de recettes pour étoffer les investissements et les mesures sociales en faveur des ménages à faible revenu ou vulnérables peut contribuer à compenser les effets régressifs potentiels de ces initiatives d’atténuation du changement climatique et améliorer leur acceptabilité politique (Dechezleprêtre et al., 2022[12]).
Les dépenses budgétaires au titre des aides aux combustibles fossiles ont été estimées à 0.3 % du PIB en 2024, soit un niveau inférieur à la moyenne de l’OCDE et de l’UE, qui est de 0.7 % du PIB, selon les informations contenues dans les documents officiels (OCDE, 2026[13]). Les mesures de soutien représentaient 0.1 % du PIB pour chacun des secteurs du logement et des transports. Accélérer la suppression progressive des subventions aux combustibles fossiles, y compris les taux réduits et les exonérations fiscales, permettrait d’accroitre le financement de la transition, de renforcer les incitations à réaliser des efforts d’atténuation du changement climatique et de mieux aligner les incitations entre secteurs économiques. La tarification de la congestion peut également permettre de générer des recettes supplémentaires, ce qui pourrait contribuer au financement des infrastructures de transport en commun, tout en réduisant l’usage de la voiture et en remédiant aux externalités du transport routier (voir ci-après).
Les prix nets effectifs moyens du carbone en France sont inférieurs à ceux de nombreuses économies comparables et devraient augmenter considérablement pour que la France atteigne ses objectifs d’émissions définis pour 2030 et 2050 (Graphique 3.3) (DG Trésor, 2025[14]). Les prix du carbone ont nettement diminué en France en 2022 et 2023, sous l’effet des mesures d’urgence prises pour faire face à la crise énergétique plutôt que de la modification de la politique de tarification du carbone (OCDE, 2024[15]). En 2024, le taux effectif net moyen sur le carbone en France avait plus ou moins retrouvé son niveau de 2021. Même si les données internationales pour 2024 ne sont pas encore disponibles, celles de 2021 montrent que le taux effectif net moyen sur le carbone en France était largement supérieur à la moyenne de l’OCDE, tout en restant inférieur à celui de plusieurs pays européens. Dans un premier temps, porter le prix du carbone au moins aux alentours de 85 EUR (100 USD) dans les secteurs non couverts par le premier système d’échange de quotas d’émission (SEQE 1) de l’UE pourrait permettre de réduire les émissions non couvertes par le SEQE 1 de près de 10 % et de mobiliser des recettes de l’ordre de 0.8 % du PIB (Teodoru et al., 2024[16]).
Les écarts considérables de prix des émissions de carbone observés entre secteurs et utilisateurs entravent la décarbonation, ainsi que cela avait été évoqué dans les précédentes Études économiques (OCDE, 2024[17] ; OCDE, 2021[18]). Les données internationales (hors mesures liées à la crise énergétique) montrent qu’en 2021, les prix du carbone étaient supérieurs à la moyenne de l’UE dans les secteurs du transport routier et de l’électricité, mais inférieurs à la moyenne de l’UE dans les autres secteurs. À partir de 2028, le deuxième système d’échange de quotas d’émission (SEQE 2) de l’UE s’appliquera aux émissions imputables aux carburants routiers et aux combustibles utilisés pour les bâtiments et certains procédés industriels qui ne sont pas encore couvertes, établissant un prix uniforme du carbone dans ces secteurs. La mise en œuvre du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) et la suppression progressive des quotas gratuits pour les secteurs concernés entre 2026 et 2034 entraîneront également une hausse des prix effectifs nets du carbone. Les prix du carbone étaient inférieurs à la moyenne de l’UE pour toutes les sources d’énergie sauf le fioul, le gazole et les biocombustibles en 2021. Élever les prix du carbone dans les secteurs et pour les sources d’énergie caractérisés par un faible prix permettra de clarifier les signaux de marché.
Les certificats d’économie d’énergie (CEE) constituent un instrument d’action essentiel en matière d’économies d’énergie qui oblige les fournisseurs d’énergie à réaliser un niveau déterminé d’économies d’énergie, sous peine de devoir verser des pénalités financières. Pour atteindre leurs objectifs de manière économiquement efficiente, les fournisseurs d’énergie peuvent financer des projets réduisant la consommation d’énergie, comme des travaux d’isolation, l’installation de systèmes de chauffage performants ou l’achat de véhicules électriques, et reçoivent en contrepartie des CEE. Ils peuvent aussi acheter des certificats à divers acteurs qui mettent en œuvre des projets ouvrant droit à la délivrance de CEE, parmi lesquels figurent les collectivités territoriales, l’Agence nationale de l’habitat (Anah), les bailleurs sociaux et certaines sociétés d’économie mixte. Ce dispositif couvre de multiples secteurs, dont le logement, les transports, l’agriculture et l’industrie, et a mobilisé environ 6 milliards EUR par an en 2022-23.
Plusieurs facteurs ont toutefois réduit l’efficacité du dispositif. Certaines évaluations laissent à penser que les économies d’énergie effectivement réalisées se limitent à un tiers environ de celles qui ont été déclarées (HCC, 2025[4]) et que l’efficacité globale du mécanisme des CEE en termes de réduction des émissions n’est pas supérieure à celle d’un dispositif public de subvention (CAE, 2024[19]). La gestion administrative représente 20 % des coûts du dispositif et environ un tiers des opérations contrôlées sur place présentaient des anomalies (Cour des comptes, 2024[20]). Ces facteurs doivent néanmoins être pondérés compte tenu de l’intérêt que présente le dispositif. Le fait qu’il finance directement des investissements favorables à la transition énergétique renforce son acceptabilité politique. Il est également bien placé pour soutenir l’investissement dans des secteurs dans lesquels il est généralement difficile d’intervenir au moyen des instruments traditionnels de l’action publique. Les réformes adoptées en 2025 (à savoir la loi 2025-594, qui renforce les pouvoirs de sanction et les ressources humaines affectées aux enquêtes dans les affaires de fraude, et le programme PRODICEE, mis en place pour permettre une évaluation objective des économies d’énergie réelles) visent à répondre aux préoccupations évoquées ci-dessus. Il conviendrait de continuer à suivre de près l’impact des réformes menées ainsi que les coûts et les avantages du dispositif.
Prix effectif net moyen du carbone, 2021, prix courants
Note : Le prix effectif net du carbone (ou taux effectif net sur le carbone) recouvre l’effet net des droits d’accise sur les combustibles, de la taxe carbone, du prix des permis d’émission et des subventions aux combustibles.
Source : OCDE (2026[21]).
3.2.4. Favoriser la réalisation des objectifs climatiques dans les secteurs des transports et du logement
En 2024, les secteurs des transports et des bâtiments ont été à l’origine de près de la moitié des émissions de gaz à effet de serre. Leur décarbonation est une partie majeure des objectifs d’atténuation, mais exigera des investissements de l’ordre de 66 milliards EUR supplémentaires par an en termes bruts entre 2024 et 2030, d’après la SPAFTE pour ces deux secteurs. Compte tenu des contraintes budgétaires, nous examinons dans cette section la façon dont les pouvoirs publics pourraient cibler les aides sectorielles de manière à renforcer les investissements verts. Des analyses concernant l’adaptation des forêts au changement climatique et le renforcement de leur rôle de puits de carbone sont présentées dans la section 3.3.7. Enfin, le chapitre 4 porte sur le verdissement de l’industrie.
Dissuader l’utilisation de véhicules thermiques
Un recours accru aux instruments de tarification pourrait renforcer les incitations à l’utilisation de transports verts, tout en permettant de collecter des recettes publiques pour financer des investissements. Près d’un cinquième des émissions totales était imputable aux voitures particulières en 2024. Les droits d’accise sur les produits énergétiques sont élevés comparés à ceux observés dans d’autres pays de l’OCDE (DG Trésor, 2025[14]). Néanmoins, la tarification du carbone représentait encore moins de 90 % des externalités négatives que les véhicules automobiles imposaient à la société en 2020 (abstraction faite des phénomènes de congestion) (DG Trésor, 2025[14]). L'extension progressive de l'application des redevances basées sur la distance jouera également un rôle essentiel dans la prise en compte des externalités négatives. Mettre en place une tarification de la congestion dans certains milieux urbains pourrait favoriser l’utilisation des transports en commun et remédier aux externalités du transport routier plus efficacement que des taxes sur les carburants (van Dender, 2019[22]). Ajuster les redevances à payer en fonction des périodes de la journée et du volume de trafic peut contribuer à optimiser le dispositif mis en œuvre (ITF, 2021[23]). Ainsi, en Norvège, toutes les grandes villes appliquent des péages caractérisés par des tarifs écologiques différenciés, afin de décourager le trafic urbain et de réduire les problèmes d’encombrement connexes. Des tarifs de stationnement fixés à un niveau approprié peuvent également contribuer à internaliser les coûts pour la société liés à la circulation automobile et donc jouer un rôle similaire à des péages urbains (Russo, van Ommeren et Dimitropoulos, 2019[24]). À San Francisco, par exemple, les parcmètres adaptent leurs tarifs en fonction de l'emplacement, de l'heure de la journée et du jour de la semaine, dans le but de maintenir le taux d'occupation moyen entre 60 et 80 %. Investir les recettes ainsi obtenues dans la modernisation des infrastructures de transport en commun peut contribuer non seulement à les améliorer, mais aussi à renforcer l’acceptabilité politique des systèmes de tarification de la congestion (FIT, 2024[25]). Ainsi, le péage de décongestion prélevé à Londres sert à financer les transports en commun.
Les incitations tarifaires en place concernant les poids lourds sont insuffisantes pour réduire les émissions du secteur des transports, comme cela avait été indiqué dans l’Étude économique de 2024 (OCDE, 2024[17]). Près de 8 % des émissions étaient imputables aux poids lourds en 2024. Comme l’essence, généralement utilisée pour les voitures particulières, le gazole, qui constitue en règle générale le carburant des véhicules lourds, est davantage taxé que dans d’autres pays de l’OCDE. Néanmoins, le taux d’imposition effectif moyen de l’essence est supérieur à celui du gazole, en raison d’un remboursement pour le diesel utilisé par les véhicules lourds. Cet écart subsiste alors même que le niveau d’émissions de CO₂ par litre est plus élevé pour le gazole que pour l’essence. La réduction de cet écart, dont le coût pour les finances publiques est estimé à 1.2 milliard EUR en 2026, pourrait représenter une source de financement pour les investissements verts. Aux termes de la loi climat et résilience de 2021, les exonérations fiscales correspondantes doivent prendre fin d’ici à 2030. Aucune réduction de cet avantage fiscal n’est prévue pour le moment, alors que dans le cadre du deuxième système d’échange de quotas d’émission (SEQE 2) de l’UE, les émissions de CO₂ imputables au transport routier devront être soumises à un prix du carbone à compter de 2028.
Le taux d’adoption des voitures particulières électriques s’établissait toujours à 19.6 % des véhicules neufs en 2025, soit nettement en deçà de l’objectif de 66 % fixé à l’horizon 2030. Ce taux d’adoption se situe aux alentours de la moyenne de l’OCDE et de celle de l’UE (Graphique 3.4, partie A). La portée des aides aux véhicules électriques a été réduite en 2024, puis réajustée à la mi-2025. Même si les ménages à faible revenu ont bénéficié en 2025 d’un soutien plus important, réaffecter les ressources consacrées à des aides universelles à des mesures ciblées sur les ménages modestes permettrait de renforcer l’efficience de l’action publique. Améliorer la lisibilité des politiques s’agissant des aides relatives aux véhicules électriques pourrait aussi favoriser leur adoption. Dans le cadre de la deuxième vague de contrats de leasing social financée par l’État, 50 000 véhicules électriques ont été loués à un prix réduit à des ménages à faible revenu qui parcourent au moins 8 000 km par an dans le cadre de leur activité professionnelle, entre septembre 2025 et janvier 2026. Il sera essentiel d’évaluer ce programme pour en déterminer le rapport coût-efficacité. Sous réserve de son évaluation, il pourrait constituer une option viable jusqu’à ce que le marché des véhicules électriques d’occasion atteigne une taille suffisante (France Stratégie, 2024[26]). L’accélération de l’électrification du parc commercial, qui représente une part importante des immatriculations de véhicules neufs, contribuerait également au développement du marché de l’occasion. Si le cadre budgétaire et réglementaire visant à inciter les entreprises à se doter de véhicules plus écologiques a été renforcé en 2025, un nouveau durcissement des exigences pourrait en accroître l’impact, par exemple en exigeant une augmentation plus rapide de la part des véhicules neufs qui doivent être électriques ou en étendant les obligations aux parcs de moins de 100 véhicules. Le nombre de bornes de recharge pour véhicules électriques se situe maintenant aux alentours de la moyenne de l’UE (partie B). Il est prévu de développer encore le réseau existant. Ainsi, Charge France, l’organisme qui représente le secteur des opérateurs de recharge électrique, s’est engagé à investir 4 milliards EUR pour porter le nombre de bornes de recharge ultra-rapide disponibles en France de plus de 17 000 aujourd’hui à 40 000 en 2028 (IEA, 2025[27]).
Source : IEA (2026[28]) ; base de données analytique de l’OCDE ; et calculs de l’OCDE.
Favoriser des rénovations énergétiques ciblées des logements
La réalisation des objectifs fixés en matière d’émissions pour les bâtiments passe par leur rénovation énergétique. Les progrès accomplis en termes de réduction des émissions imputables aux bâtiments ont été limités en 2024 : corrigées des variations météorologiques, les émissions du secteur ont en fait augmenté (HCC, 2025[4]). L’action publique est nécessaire pour remédier aux externalités négatives : d’après une estimation, 5 % seulement des logements sont rentables à rénover pour les particuliers, tandis que la proportion du parc immobilier d’habitation dont la rénovation est rentable socialement est de 55 %, une fois pris en compte les facteurs environnementaux et sanitaires (CAE, 2024[19]). Comme trois pays sur quatre selon une enquête de 2024 de l’OCDE, la France accorde des subventions ou d’autres aides financières directes pour favoriser l’amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments (OECD, 2024[29]). Le budget du principal instrument de la politique de rénovation énergétique, MaPrimeRénov’, s’élevait à 3.6 milliards EUR (0.1 % du PIB) en 2026. Toutefois, les modifications régulièrement apportées aux règles en 2024/25, conjuguées aux préoccupations relatives à la fraude, ont été source d’incertitude et ont nui à l’efficacité du dispositif. Sanctuariser les aides publiques à la rénovation énergétique et améliorer la transparence de l’action publique en fixant des budgets pluriannuels favoriseraient la planification et amélioreraient l’efficacité des politiques publiques (CAE, 2024[19] ; SGPE, 2024[8]).
Compte tenu des contraintes budgétaires, cibler davantage les aides financières sur les logements chauffés aux énergies fossiles et dont la performance énergétique est la plus faible ainsi que sur les investissements qui ne seraient pas réalisés en l’absence de ce soutien permettrait de maximiser la réduction des émissions. En décembre 2025, la France a modifié son projet de troisième Stratégie nationale bas carbone afin de revoir à la hausse ses ambitions en matière de transition vers des systèmes de chauffage bas carbone, notamment les pompes à chaleur, qui peuvent être mises en œuvre plus rapidement et à un coût initial moindre. Parallèlement, la France a ramené ses ambitions en matière de rénovations d’ampleur à 250 000 par an d’ici à 2030, même si elles devront toujours être nombreuses pour atteindre les objectifs fixés pour 2050. Il sera crucial de continuer à collecter davantage de données sur l’efficacité des mesures et les performances énergétiques des bâtiments pour faciliter cette hiérarchisation des priorités (CAE, 2024[19] ; HCC, 2025[4]). En 2025, 62 % des aides aux rénovations par geste et 80 % des aides aux rénovations d’ampleur ont bénéficié à des ménages modestes ou très modestes (Anah, 2026[30]). Les ménages à haut revenu n’ont reçu aucune aide pour les rénovations par geste, mais ont perçu 9 % des aides destinées aux rénovations d’ampleur. Cibler davantage les aides sur les personnes soumises aux contraintes financières les plus lourdes améliorerait l’efficience de l’action publique. Recentrer le taux de TVA réduit à 5.5 % pour les rénovations énergétiques sur des mesures de rénovation ciblées contribuerait également à renforcer l’efficience de l’action publique. Le coût du dispositif pour les finances publiques est estimé à 2.1 milliards EUR en 2026.
La France pourrait recourir davantage à des prêts à faible taux d’intérêt pour remédier à certaines des contraintes financières qui limitent l’investissement des ménages, tout en atténuant les tensions exercées sur l’investissement public. Selon certaines estimations, lever les obstacles à l’investissement permettrait de porter de 5 % à 26 % la proportion de logements dont la rénovation est rentable pour les ménages (CAE, 2024[19]). D’après une enquête de 2024 de l’OCDE, la France fait partie de la moitié environ des pays qui offrent des prêts à faible taux d’intérêt pour favoriser les investissements dans l’efficacité énergétique des bâtiments (OECD, 2024[29]). La France a récemment simplifié son dispositif d’éco-prêt à taux zéro et porté son montant maximal à 50 000 EUR, pour un coût budgétaire estimé à 255 millions EUR en 2026. Il reste cependant possible d’utiliser davantage de fonds publics pour réduire les taux d’intérêt des crédits accordés aux conditions du marché, ou pour fournir des garanties de prêt, afin d’atténuer certains des risques assumés par le prêteur, en particulier pour les ménages à faible revenu. Ainsi, l’Allemagne soutient de longue date les rénovations énergétiques par le biais de prêts à faible taux d’intérêt, dont le montant est plafonné actuellement à 150 000 EUR (OCDE, 2023[31]). Au Japon, les personnes âgées peuvent bénéficier de prêts à remboursement in fine, dont les mensualités se limitent au paiement des intérêts, le montant du principal étant remboursé à la mort de l’emprunteur (OECD, 2024[29]). Le Fonds national pour la chaleur (Nationaal Warmtefonds) des Pays-Bas accorde des prêts à taux zéro aux ménages dont le revenu brut est inférieur à 60 000 EUR (OECD, 2025[32]).
Des contrôles plus stricts contribueraient à améliorer l’efficacité de l’action publique. L’octroi du label « reconnu garant de l’environnement » (RGE), dont doivent disposer les entreprises et les artisans intervenant sur des projets de rénovation bénéficiant d’aides publiques, est en cours de simplification et cela devrait contribuer à améliorer la qualité des projets. Des contrôles ex post plus stricts et pris en charge par un service public pourraient aussi contribuer à renforcer la redevabilité et les incitations à réaliser des travaux de qualité (CAE, 2024[19]).
3.3.1. Les risques liés au climat sont variés et s’accentuent, si bien que leurs coûts publics et privés augmentent
De par sa diversité géographique, la France est susceptible d’être confrontée à un large éventail d’aléas climatiques, qui s’intensifieront probablement à mesure que les températures s’élèveront et que l’exposition à la sécheresse, aux incendies et aux inondations s’accroîtra. Entre 2020 et 2024, la température moyenne de surface avait augmenté de 1.2 degré Celsius (°C) par rapport à la période 1981-2010, soit une hausse supérieure à la moyenne de l’OCDE (Graphique 3.5, partie A). Les épisodes de chaleur intense et de sécheresse provoquent des phénomènes de retrait et de gonflement de certains sols argileux, qui fragilisent les fondations des habitations. On estime qu’environ 60 % des maisons individuelles sont aujourd’hui situées dans des zones qui présentent des risques modérés ou élevés. Une adaptation non planifiée à la hausse des températures risque de se traduire par un recours accru – et inefficient – à la climatisation, au détriment des mesures passives (protection solaire) et des solutions à faible consommation d’énergie (ventilateurs). Une telle évolution pourrait alourdir les factures d’énergie des ménages et des entreprises, accroître la pollution et les émissions, et exacerber les effets d’« îlot de chaleur » urbain découlant du rejet d’air chaud. En outre, il conviendrait de mieux coordonner les mesures de rénovation énergétique et les stratégies d’adaptation aux vagues de chaleur afin de limiter les coûts. La montée des températures et l’assèchement des milieux accentuent également le risque de feux de forêt et de végétation. Certaines régions du sud du pays sont déjà confrontées à des risques élevés d’incendie, mais il faudra renforcer les capacités de prévention et de lutte contre les incendies sur l’ensemble du territoire. La proportion des superficies bâties exposées aux inondations fluviales en France est par ailleurs supérieure à la moyenne de l’OCDE (partie B).
Note : Le risque d’inondations fluviales est mesuré en se fondant sur une période de retour de 10 ans. Une période de retour est l’intervalle de temps moyen ou estimé au bout duquel il est probable que survienne de nouveau une inondation.
Source : OCDE et AIE, ensemble de données sur l’exposition historique à des températures extrêmes ; et OCDE, ensemble de données sur l’exposition aux inondations fluviales.
Alors que leur fréquence et leur intensité augmentent, il est essentiel que soient prises des mesures d’adaptation pour réduire les pertes économiques liées aux phénomènes météorologiques extrêmes. Ces pertes ont été supérieures à 2 000 EUR par habitant au cours de la période 1980-2023, ce qui est relativement élevé par rapport aux pertes subies par d’autres pays européens (Graphique 3.6), même si cela tient en partie à la valeur considérable des actifs touchés et à l’ampleur de la couverture assurantielle. Tous risques climatiques confondus, les dommages assurés annuels devraient enregistrer une augmentation comprise en moyenne entre 47 % et 85 % entre 2023 et 2050 rien qu’en raison des risques, ce qui représente un coût annuel moyen supérieur à 3 milliards EUR (CCR, 2023[33]). D’après une autre estimation fondée sur des analyses sectorielles, le coût de l’inaction face au changement climatique en France pourrait atteindre 5 milliards EUR par an à l’horizon 2050 (France Stratégie & OFCE, 2023[34]).
Certains événements liés au climat à faible probabilité pourraient s’avérer extrêmement coûteux. Ainsi, en Île-de-France, le bassin de la Seine reste très vulnérable face aux inondations. Compte tenu de la centralisation de l’activité économique à Paris, un tel événement pourrait avoir des répercussions importantes. En 2016, une inondation, estimée se produire tous les 20 ans, a provoqué plus de 1 milliard EUR de dégâts (OECD, 2018[35]). À titre d’illustration, on estime qu’une crue de la même ampleur que celle de 1910 se traduirait par des dommages directs d’un coût compris entre 3 milliards et 30 milliards EUR et aurait d’importantes répercussions au niveau national (OECD, 2018[35]). La région parisienne est également de plus en plus exposée à des épisodes de sécheresse, dont les répercussions économiques, en cas de sécheresse majeure, se situeraient, selon les estimations, entre 1.4 milliard et près de 2.5 milliards EUR (OCDE, 2025[36]). Les conséquences du changement climatique, notamment du stress thermique ou des sécheresses, sur les infrastructures, le fonctionnement du réseau ferroviaire, les centrales nucléaires ou le réseau électrique pourraient aussi s’avérer extrêmement coûteuses pour le pays.
Montant par habitant des pertes économiques dues aux phénomènes météorologiques et climatiques extrêmes, 1980 à 2024
Note : L’agrégat UE correspond à une moyenne simple. Les phénomènes météorologiques et climatiques extrêmes comprennent les événements météorologiques (tempêtes, y compris la foudre et la grêle), les événements hydrologiques (inondations) et les événements climatologiques (vagues de chaleur, incendies de forêt, sécheresses, vagues de froid, gel) ; tous n’ont pas un lien avéré avec le changement climatique.
Source : Agence européenne pour l’environnement (www.eea.europa.eu/en/analysis/indicators/economic-losses-from-climate-related).
Note : On utilise comme variable indicatrice de l’augmentation du stress thermique la variation de la distribution des jours entre les plages de températures 25-30°C, 30-35°C, 35-40°C et plus de 40°C pour le lieu moyen de chacun des pays considérés. On estime que des températures plus élevées ont un impact plus important sur la productivité (voir le tableau C.19 dans Costa et al., (2024[37])). Par conséquent, compte tenu de la répartition de départ des températures, une élévation de 2°C n’aura pas la même incidence d’un pays à l’autre.
Source : Costa et al., (2024[37]).
L’insuffisance des mesures d’adaptation aux risques liés au climat risque également de tirer la productivité vers le bas. On estime que la productivité du travail a été réduite de 0.13 % en raison de l’augmentation du stress thermique subi par un lieu moyen en France entre les périodes 2000-2004 et 2017-2021, contre 0.08 % en moyenne dans les autres pays de l’échantillon examiné, en raison d’une plus forte augmentation du stress thermique en France (Costa et al., 2024[37]) (Graphique 3.7, partie A). Si la situation économique et l’adaptation demeurent inchangées, la productivité du travail future pourrait diminuer de près de 0.4 % en France en raison de l’accentuation du stress thermique associée à une hausse future de 2°C des températures (partie B). Cette baisse est significative compte tenu des gains limités de productivité enregistrés ces dernières années (voir le chapitre 1).
3.3.2. Définir les aides publiques à l’adaptation et mieux encourager la résilience du secteur privé
La France figure parmi les premiers pays de l’OCDE à avoir adopté un cadre d’adaptation au changement climatique (OECD, 2024[38]) et à s’être dotée d’une stratégie nationale d’adaptation, en 2006. La France a adopté son premier Plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC) en 2011 et publié sa troisième version en 2025. Depuis 2021, un organisme indépendant, le Haut Conseil pour le climat (HCC), cerne les lacunes en matière d’adaptation et formule des recommandations, ce qui était le cas dans environ la moitié des 30 pays de l’OCDE étudiés dans le cadre d’une enquête menée en 2022 (OECD, 2022[39]).
Malgré des initiatives précoces, de nombreuses mesures du plan national d’adaptation restent à définir, et elles dépendront des données et des technologies à venir. Les cartes des risques climatiques détaillées qui seront publiées dans les années à venir permettront d’affiner l’action des pouvoirs publics. L’intégration rapide des informations qui seront recueillies à l’avenir dans les mesures prévues par le plan national d’adaptation, telles que l’adaptation des infrastructures de transport, le renforcement de la résilience des installations nucléaires, hydroélectriques, éoliennes et solaires et du réseau électrique, et la consolidation des capacités de prévention des incendies de forêt, aiderait à mieux identifier et hiérarchiser les besoins d’investissement. Travailler avec le secteur des assurances pour améliorer le partage de données et la connaissance des risques pourrait également contribuer à cerner plus précisément les besoins d’investissement.
Soutenir la recherche aidera à mettre au point des solutions d’adaptation et à renforcer la prévention (OECD, 2024[40]). La France figure dans le peloton de tête mondial en matière de sciences du climat, même si elle est un peu moins bien placée dans les domaines de l’atténuation du changement climatique et de l’adaptation à ses effets (Cour des comptes, 2024[41]). La recherche dans certaines dimensions de l’adaptation apparaît particulièrement en retard, notamment dans les secteurs de la santé, l’urbanisme et les villes. Bien qu’importantes, les ressources consacrées à la recherche sur l’adaptation risquent d’être insuffisantes (Cour des comptes, 2024[41]). Suivant le plan national d’adaptation, la France soutiendra dans une certaine mesure les activités de recherche et évaluera les limites des mécanismes de financement existants, notamment de « France 2030 ». Accroître les ressources affectées à la recherche dans des domaines moins bien classés et où des solutions économiquement efficientes font défaut – comme le retrait-gonflement des sols argileux et la prévention des inondations (voir ci-après) – pourrait permettre de promouvoir des mesures économiquement efficientes. Une meilleure coordination entre initiatives nationales et locales, qui progressent de manière disparate, renforcerait l’efficience des dépenses de recherche (Cour des comptes, 2024[41]).
La France doit clarifier le champ et le niveau des aides publiques consacrées à l’adaptation ainsi que les risques qu’elles couvriront. Le débat sur la question n’en est encore qu’à ses débuts (Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan, 2025[42]). Étant donné que les risques liés au climat varient considérablement suivant les régions, il est crucial de faire des choix clairs pour éviter de creuser les inégalités régionales. Les mesures d’adaptation peuvent garantir que les risques liés au climat sont pris en compte dans les prix et créer des incitations plus fortes pour que les acteurs privés investissent dans la résilience, y compris en remédiant aux défaillances du marché, notamment les externalités, les déficits d’information et les contraintes financières, qui sont susceptibles de limiter la capacité du secteur privé à agir efficacement et en temps voulu (OECD, 2024[40]). Le renforcement des mesures de résilience prises en charge par le secteur privé sera essentiel pour limiter les dépenses publiques et les dettes éventuelles. Les investissements dans la résilience sont généralement rentables mais ne sont pas suffisamment privilégiés ; l’ampleur qu’ils devraient prendre demeure néanmoins incertaine tant que l’on ne dispose pas d’informations suffisantes et qu’il n’existe pas d’objectifs clairs. Les interventions publiques devraient être axées sur les biens publics et la coordination, notamment les mesures d’information (la cartographie des risques et l’éducation), les réglementations (les codes de construction, les règles de zonage), la gestion des risques de catastrophe (systèmes d’alerte précoce), ainsi que l’investissement dans des infrastructures résilientes au changement climatique, telles que des digues maritimes ou des systèmes de drainage (OECD, 2024[40]). Un soutien ciblé aux mesures d’adaptation en faveur des ménages vulnérables ou à faible revenu peut également contribuer à réduire les disparités en termes de répartition (OECD, 2024[40]). D’autres risques liés au climat devraient être couverts par une assurance privée, avec le soutien des politiques et des réglementations nécessaires pour assurer le bon fonctionnement du marché de l’assurance et une large couverture.
Même si aucune évaluation globale des besoins de la France en matière d’adaptation n’a été réalisée, les ressources devront probablement être encore accrues (I4CE, 2025[43]). Les ressources publiques consacrées à l’adaptation au changement climatique ont augmenté ces dernières années même si elles ont connu un fléchissement en 2025 (I4CE, 2025[43]). En outre, le niveau des financements actuellement consacrés à la mise en œuvre du plan national d’adaptation reste insuffisant par rapport aux besoins estimés (HCC, 2025[4]). Ce plan repose principalement sur les fonds mis en place pour financer les mesures publiques, notamment le Fonds Barnier et le Fonds vert, dont la taille est relativement limitée et dont les financements ont globalement diminué en 2025 et 2026 (Assemblée nationale, 2025[44]) (Encadré 3.1). Intégrer les meilleures pratiques de l’OCDE, des marges de sécurité budgétaire et une dose de flexibilité dans la planification budgétaire aiderait la France à faire en sorte que des ressources financières suffisantes soient consacrées à la mise en œuvre du plan national d’adaptation à mesure que ses dispositions seront définies (OECD, 2024[40]).
Le Fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit « Fonds Barnier », permet aux collectivités locales et à l’État de racheter des biens exposés à un risque immédiat ou endommagés par une catastrophe naturelle majeure. Il permet également aux collectivités locales ainsi qu’aux particuliers et aux entreprises d’obtenir des fonds pour financer certaines mesures de prévention. En 2024, le Fonds était doté de 225 millions EUR et en 2025 et 2026, de 300 millions EUR.
Le Fonds vert apporte une aide financière aux collectivités locales pour la mise en œuvre de projets verts. Son budget est tombé de 2.5 milliards EUR en 2024 à 1.15 milliard EUR en 2025 et à 850 millions EUR en 2026. En 2025, environ 23 % des ressources étaient consacrées à des mesures d’adaptation.
La création de taxes affectées, de redevances d’utilisation ou d’instruments de récupération des plus-values foncières pourrait offrir des sources de financement des biens publics (OECD, 2024[40] ; 2024[45] ; 2022[46]). Ainsi, en Allemagne, certaines zones sont assujetties à une taxe sur les mesures de rénovation urbaine (Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen), qui s’applique notamment à la création d’espaces verts et ouverts dans une optique de protection contre les risques climatiques et d’adaptation, ou à la mise en place d’infrastructures destinées à réduire la pollution et le bruit (OECD, 2024[40]). De telles taxes existent déjà dans certains secteurs. Par exemple, les investissements en faveur de la résilience hydrique sont financés par des taxes prélevées par les autorités régionales de gestion de l’eau auprès des ménages et des entreprises.
3.3.3. Renforcer la viabilité du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles bénéficiant de la garantie de l’État, tout en offrant davantage d’incitations pour encourager les efforts de prévention privés
La couverture assurantielle contre les risques naturels est supérieure à la moyenne de l’OCDE, puisque environ 55 % de l’ensemble des pertes économiques ayant résulté de risques naturels depuis 2010 étaient assurées (Graphique 3.8). La couverture des catastrophes naturelles – telles que les inondations, les séismes et le retrait-gonflement des argiles – est automatiquement incluse dans toute assurance dommages, sous la forme d’une surprime nationale appliquée à un taux uniforme en vertu du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, dit « régime CatNat ». Les assureurs peuvent obtenir, à un prix compétitif, une prise en charge des sinistres jusqu’à hauteur de 50 % par un organisme public de réassurance bénéficiant de la garantie de l’État. Ce régime contribue à ce que l’assurance reste abordable et accessible dans les zones à haut risque, et à ce que le taux de couverture assurantielle soit élevé. Néanmoins, le fait que le programme incorpore peu de signaux de risque et l’absence d’incitations à la prévention l’exposent à un aléa moral. À mesure que les risques liés au climat s’accentuent, le régime est confronté à des difficultés ayant trait à sa viabilité financière (Langreney, Le Cozannet et Merad, 2024[47] ; Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan, 2025[42] ; Cour des comptes, 2026[48]).
Pertes assurées imputables à des risques naturels, en % des pertes économiques totales, 2010-24
Note : Les agrégats OCDE et UE sont des moyennes simples.
Source : Swiss Re, base de données sigma, tous droits réservés.
Renforcer les efforts de prévention, qui sont actuellement insuffisants, contribuera de manière essentielle à endiguer la montée des déclarations de sinistres et à étayer la viabilité du régime. Depuis 2021, le Fonds de prévention des risques naturels majeurs, souvent qualifié de « Fonds Barnier » (Encadré 3.1), est alimenté par une dotation de l’État, et non par un prélèvement sur la surprime qui finance le régime CatNat. En outre, les ressources affectées au Fonds Barnier ont diminué en proportion de la surprime CatNat. Leur augmentation, parallèlement à celle de la surprime CatNat, pourrait renforcer l’acceptabilité de ces hausses ainsi que le financement de la prévention (voir ci-après).
Le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles pourrait inciter à l’adoption de mesures de protection contre les risques climatiques, destinées à réduire le coût de la couverture (OECD, 2021[49]). Pour l’heure, le soutien apporté via le Fonds Barnier ne couvre pas toutes les catastrophes naturelles, notamment le retrait-gonflement des sols argileux, les types d’aide publique fournis sont limités, et 6 % seulement des ressources du Fonds ont bénéficié à des particuliers en 2023. Étoffer les mesures de prévention ciblées, par exemple en tenant davantage compte des investissements réalisés dans la prévention pour déterminer la prime d’assurance ou les indemnités versées aux assurés, pourrait contribuer à instaurer une culture de prévention des risques et à limiter l’augmentation du coût des sinistres.
Le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles protège le public contre les répercussions financières des chocs climatiques et réduit les risques d’intervention coûteuse de l’État, mais compte tenu de la garantie illimitée accordée par ce dernier à l’organisme public de réassurance, l’État se trouve exposé à des risques grandissants en lien avec le climat. L’augmentation des dommages comprise entre 27 % et 62 % prévue à l’horizon 2050 (CCR, 2023[33]) devra régulièrement se traduire par une hausse des primes d’assurance. En 2025, le gouvernement a revu à la hausse la surprime applicable aux contrats multirisques habitations et aux contrats d’assurance des biens professionnels, en la portant de 12 % à 20 %. D’après certaines estimations nationales, il faudrait que le taux de la surprime augmente de 0.2 point de pourcentage par an avec une clause de revoyure quinquennale (Langreney, Le Cozannet et Merad, 2024[47]). Procéder à des augmentations régulières permettrait de garantir la viabilité financière du régime à long terme et la Cour des comptes recommande aussi que cela ait lieu au moins tous les cinq ans (Cour des comptes, 2026[48]). Des tests de résistance (« stress tests ») sous des hypothèses moins favorables (moindre dynamique des primes, pics de sinistralité pendant plusieurs années successives, etc.) suggèrent que la garantie de l’État pourrait être appelée de manière régulière à moyen terme, à hauteur d’environ 1 milliard EUR par an.
Envisager de passer de la surprime nationale universelle au profit de la mise en place progressive par les pouvoirs publics d’une surprime différenciée prédéfinie pourrait permettre d’accroître les cotisations finançant le régime et de mieux encourager la prévention privée. Le régime français repose sur la mutualisation des risques climatiques et la solidarité, et garantit ainsi la protection de tous les assurés. Il crée toutefois un système de subventionnement croisé, suivant lequel ceux qui se trouvent dans une zone à faible risque contribuent à la prise en charge des coûts dans les zones à haut risque. Une surprime plus différenciée fondée sur les risques des assurés peut contribuer à réduire et à cibler ces subventions. Ainsi, dans le cadre du régime de réassurance Flood Re en place au Royaume-Uni, qui permet d’assurer contre les inondations les biens à haut risque, les autorités ont garanti la transparence du mécanisme de subventionnement croisé en le finançant par un prélèvement annuel de 180 millions GBP sur les assureurs qui proposent des assurances habitation, ce prélèvement étant réparti en fonction de leur part de marché. Ce subventionnement croisé va être progressivement supprimé par le biais de l’application graduelle, jusqu’en 2039, de tarifs calculés en fonction du risque (OECD, 2021[49]). Aux États‑Unis, les primes appliquées dans le cadre du Programme national d’assurance contre les inondations (NFIP, National Flood Insurance Program) sont généralement fondées sur le risque, même si certaines dispositions limitent le coût de l’assurance pour les biens à haut risque. Il sera essentiel que toute mise en place progressive d’une surprime différenciée prenne également en compte les objectifs de solidarité du régime. La tarification devrait continuer de garantir que les primes d’assurance restent abordables, en particulier dans les zones à faible revenu exposées à des risques élevés et dans les territoires d’outre-mer, de façon à encourager des souscriptions massives. Aider les ménages à faible revenu qui sont exposés à des risques élevés à investir dans la prévention sera également déterminant.
Définir des critères supplémentaires d’accès à la couverture assurée par le régime pourrait aussi améliorer sa viabilité. Ainsi, aux États-Unis, la couverture du NFIP s’applique uniquement aux collectivités qui mettent en œuvre des mesures spécifiques de gestion des zones inondables, ce qui permet à l’administration fédérale d’influer sur la prise de décisions des collectivités locales en matière de gestion des risques (OECD, 2021[49]). Au Royaume‑Uni, le régime de réassurance Flood Re ne couvre pas les biens construits après 2009, ce qui devrait inciter à prendre en compte le niveau du risque d’inondation lors du choix du site et des caractéristiques de construction dans le cadre des nouveaux projets d’aménagement.
Appliquer des limites en matière de couverture peut également contribuer à réduire l’exposition de l’État. Un certain nombre de programmes d’assurance contre les risques de catastrophe existants dans les pays de l’OCDE comportent des plafonds d’indemnisation. Il peut s’agir d’une limite sur le montant de la couverture dont peut bénéficier chaque assuré (comme dans le cadre du régime administré par la Commission des risques naturels en Nouvelle‑Zélande, ou le Programme national d’assurance contre les inondations (NFIP) aux États-Unis), ou sur le montant total des indemnités pouvant être versées à l’ensemble des assurés (comme dans le régime islandais d’assurance contre les catastrophes naturelles (NTÍ, Náttúruhamfaratrygging Íslands) ou dans Flood Re au Royaume-Uni), voire aux deux dans certains cas (OECD, 2021[49]). Même lorsque les pertes sont supérieures aux limites prévues par le cadre d’action publique, une couverture assurantielle limitée peut suffire à étayer le bien-être financier des assurés concernés, tout en maintenant leurs primes à un niveau abordable. Ainsi, le principal objectif de l’assurance de base contre les séismes en place au Japon est de garantir des moyens de subsistance aux personnes victimes de tremblement de terre, et non d’indemniser la totalité des pertes subies. Même si la couverture est limitée par les montants fixés dans le contrat d’assurance privé, la définition de limites distinctes pour le régime pourrait également contribuer à garantir qu’il est en phase avec ses objectifs. Envisager d’appliquer une limite à la couverture pourrait offrir la possibilité aux assureurs ou aux réassureurs du secteur privé de proposer une assurance complémentaire.
3.3.4. Adapter la panoplie d’outils prudentiels aux risques climatiques et environnementaux
Le secteur financier est de plus en plus exposé aux risques liés au climat (Ruxandra Teodoru, 2024[50]). Du fait de leurs investissements dans certaines entreprises, les établissements financiers sont exposés à des risques physiques (l’impact des catastrophes naturelles) et à des risques de transition (tels que les pertes découlant d’une diminution de la valeur des investissements dans des entreprises à forte intensité de carbone). Le retard dans la réduction des émissions mondiales exposera le secteur financier à des risques climatiques physiques croissants (Banque de France, 2025[51]).
La France figure parmi les pays précurseurs de l’OCDE en matière d’intégration des risques liés au climat dans la surveillance financière. La Banque de France a entrepris de déployer une boîte à outils qui comprend une modélisation macroéconomique et une cartographie détaillée des risques afin de cerner plus précisément les vulnérabilités physiques et financières (Banque de France, 2025[52]). Les autorités ont réalisé des tests pilotes de résistance climatique en 2020, et un deuxième exercice axé sur les assureurs a eu lieu entre 2022 et 2024. Les autorités s’emploient à standardiser ces tests et à améliorer leur fiabilité, afin d’en faire un outil de surveillance essentiel (Banque de France, 2025[53]). Sur la base de ces tests, elles pourraient ensuite envisager de mettre en place d’autres outils macroprudentiels liés à l’exposition aux risques climatiques, tels que des coussins de fonds propres applicables au risque systémique (Bartsch et al., 2024[54]). Les efforts déployés par les autorités pour renforcer leurs capacités de modélisation et élaborer des scénarios plus complexes et complets sont bienvenus (Banque de France, 2025[51]).
Les autorités améliorent leur compréhension de l’exposition des banques et des organismes d’assurance aux risques climatiques et environnementaux. En 2023-24, elles ont réalisé des examens thématiques de la prise en compte de ces risques par les établissements surveillés dans leur stratégie, leur gouvernance et leur gestion des risques (Banque de France, 2025[53]). Un questionnaire d’autoévaluation rempli par 90 entités a permis de continuer à sensibiliser les établissements à ces enjeux. Il a néanmoins aussi révélé que les établissements de taille réduite étaient à la traîne, et que nombre d’entre eux n’incluaient pas encore de façon explicite les risques climatiques et environnementaux dans leur cadre d’appétence pour le risque, ni dans leurs évaluations de l’exposition au risque de crédit (Banque de France, 2025[53]). Les autorités devraient veiller à ce que les établissements surveillés appliquent à partir de 2026 les Orientations en matière de gestion des risques environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG) de l’Autorité bancaire européenne (ABE), qui indiquent aux établissements la marche à suivre pour l’identification, la mesure, la gestion et le suivi des risques ESG.
3.3.5. Aider les collectivités locales à élaborer des plans d’adaptation
Les collectivités locales ont du mal à élaborer et mettre en œuvre des stratégies d’adaptation compte tenu des capacités techniques et financières limitées dont elles disposent en interne. L’adoption d’un plan climat-air-énergie territorial (PCAET), définissant une stratégie d’adaptation, est une obligation pour tout établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 20 000 habitants depuis 2018. Néanmoins, pour nombre de ces plans, les ressources humaines et les budgets nécessaires restent encore à préciser (Cour des comptes, 2024[41]). Dans la plupart des cas, l’évaluation des risques liés au climat a été superficielle et le volet « stratégie d’adaptation » se réduit à une énumération des mesures prises sans déclinaison des étapes dans le temps (Cour des comptes, 2024[41]). Pour remédier à ces faiblesses, les stratégies d’adaptation prévues dans les plans territoriaux climat-air-énergie sont en cours de renforcement.
Le renforcement des capacités techniques et de la coopération entre les collectivités locales pourrait contribuer à atténuer les contraintes en ressources. L’élargissement du rôle et des effectifs des structures de coopération intercommunale, accompagné d’un recentrage des compétences au niveau communal, permettrait de mieux mutualiser les ressources techniques et d’améliorer l’efficience des collectivités locales (voir chapitre 1), ainsi que leur capacité à mettre en œuvre les politiques d’adaptation. Une coordination accrue entre collectivités locales faciliterait également la mise en œuvre de mesures d’adaptation dépassant les frontières locales (voir chapitre 1). Une mise en commun des compétences entre EPCI ou par le biais d’une généralisation des agences techniques départementales ou interdépartementales d’ingénierie (Woerth, 2024[55]) pourrait favoriser l’accès des structures intercommunales de petite taille ou isolées à du personnel qualifié. La « Mission adaptation » lancée en 2025 constitue un guichet unique pour les collectivités locales souhaitant bénéficier d’une assistance, auprès duquel elles peuvent obtenir de l’aide en matière de gestion de projet, de formation, d’élaboration de stratégies d’adaptation et de coordination avec d’autres opérateurs. Bien qu’elle constitue une avancée importante, elle n’est pas allée de pair avec une augmentation des ressources des opérateurs publics (I4CE, 2025[43]). Lui réaffecter des ressources sera une condition essentielle de sa réussite.
3.3.6. Adapter les logements aux vagues de chaleur, à la fragilisation de leurs fondations et aux inondations
Les logements sont exposés à des risques liés aux vagues de chaleur, aux inondations et à la fragilisation des fondations des habitations. Les épisodes de chaleur intense et de sécheresse provoquent des phénomènes de retrait et de gonflement de certains sols argileux, qui se sont traduits en 2022 par des dommages dont le coût est estimé à 0.1 % du PIB (entre 2.4 et 2.9 milliards EUR). La révision des règles d’urbanisme et de construction, notamment la nécessité de prendre en compte le confort en été, a amélioré la résilience des nouvelles constructions. Néanmoins, il n’est pas encore possible d’estimer le coût de l’adaptation des logements existants, compte tenu du manque de données sur les habitations à traiter. En outre, la mise en œuvre de mesures de prévention appropriées se heurte à plusieurs difficultés. Quantifier et hiérarchiser les besoins constitue une étape importante (OECD, 2024[40]) et des efforts sont actuellement déployés à de nombreux égards dans ce domaine. Utiliser rapidement ces informations pour cibler les aides à la rénovation des logements et améliorer les stratégies d’adaptation des collectivités locales, qui sont souvent superficielles (voir ci-dessus), contribuera à l’efficacité de l’action publique.
Accélérer les travaux de recherche-développement (R-D) sur les solutions techniques pourrait favoriser une prévention économiquement efficiente et réduire les pertes assurées (voir ci-dessus). Pour l’heure, certaines mesures de prévention contre le retrait-gonflement des sols argileux peuvent être plus coûteuses qu’une intervention après sinistre (Cour des comptes, 2024[41]). Plusieurs initiatives sont en cours de déploiement. Ainsi, dans le cadre du plan national d’adaptation, un projet porte sur l’évaluation de technologies permettant d’améliorer le confort thermique des bâtiments en été. Un autre, consistant à mettre en place un fonds expérimental dans des départements pilotes, vise à renforcer la prévention contre le retrait-gonflement des sols argileux et à étoffer les connaissances sur les mesures qui sont efficaces en identifiant les ménages vulnérables et en subventionnant les mesures de prévention, sous conditions de ressources. Un autre encore, financé dans le cadre de France 2030, vise à identifier et à accompagner l’innovation dans les pratiques associées à la lutte contre le retrait-gonflement des sols argileux. Les travaux de recherche menés pourraient aussi contribuer à déterminer plus précisément le rapport coût-efficacité des « solutions à bénéfices multiples », c’est-à-dire des mesures économiquement efficientes lorsqu’elles sont conjuguées à d’autres travaux, qui pourraient être mises à profit pour adapter les aides ciblées à la rénovation. Ainsi, certaines analyses recommandent déjà de majorer les aides à la rénovation quand est pris en compte le risque d’inondation (CGEDD, 2017[56]), même si la question des solutions concrètes et soutenables à mettre en œuvre reste sujette à débat (Cour des comptes, 2024[41] ; 2022[57]). Des fonds supplémentaires pourraient être liés à la surprime qui finance le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles (voir ci-dessus).
Il est peu probable que les mesures actuelles de rénovation des logements améliorent suffisamment leur résilience. Certaines mesures d’adaptation (comme l’installation de volets ou de stores) ouvrent droit à des aides en matière de rénovation d’ampleur depuis 2024, mais le recours à ces dispositifs reste limité, malgré l’objectif d’intégrer le confort thermique d’été dans toutes les rénovations d’ampleur d’ici à 2030. Renforcer les incitations aux rénovations d’ampleur (voir ci-dessus) favorisera à la fois l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à ses effets et pourrait contribuer à réduire les coûts totaux lors de rénovations ultérieures. Actualiser régulièrement la liste des mesures ouvrant droit à des aides, à mesure que la recherche progresse, permettrait de réaliser des gains de résilience supplémentaires (OECD, 2024[40]).
3.3.7. Améliorer la résilience des forêts et renforcer les puits de carbone
Les mesures sylvicoles ouvrent des possibilités considérables de réalisation des deux objectifs de la politique climatique, à savoir accroître la capacité de stockage de carbone tout en réduisant l’exposition et la vulnérabilité aux risques météorologiques (OECD, 2021[58]). En France, le changement climatique a ralenti la croissance des forêts et fait augmenter la mortalité des arbres sous l’effet de la multiplication des sécheresses, des vagues de chaleur et des incendies, tout en ayant des effets indirects liés aux parasites et aux maladies (HCC, 2025[4]). On estime que les forêts, qui représentent la majeure partie du puits de carbone, ont absorbé 51 Mt éq. CO₂ (soit 13.6 % des émissions totales de la France) en 2023, ce qui représente un recul d’un tiers environ par rapport au niveau maximal enregistré (75.4 Mt éq. CO₂ en 2008). Cependant, d’après les estimations, le stockage temporaire de carbone dans du bois mort représentait environ un tiers du puits de carbone forestier en 2023. Une partie de ce carbone finit par être minéralisée dans le sol et le reste est rejeté dans l’atmosphère sous forme de CO2, ce qui pourrait compromettre la réalisation des objectifs d’absorption futurs.
Il est essentiel de renforcer le puits de carbone et cela exige une action immédiate. Il sera crucial d’établir rapidement la stratégie nationale d’adaptation des forêts au changement climatique afin de mettre en œuvre des mesures de résilience climatique, de renforcer les exigences environnementales, telles que la diversification et la sélection des essences d’arbres qui seront les plus résistantes au changement climatique, et d’assurer la pérennité du fonds de renouvellement forestier. Renouveler environ 10 % de la forêt au cours des 10 prochaines années pourrait coûter environ 10 milliards EUR (soit approximativement 0.3 % du PIB) (Comité spécialisé « Gestion durable des forêts », 2023[59]). À l’heure actuelle, environ 2 % des forêts de métropole sont placées sous un régime de protection réglementaire forte et gérés de manière à privilégier la conservation de la biodiversité. Environ 18.5 % de la surface boisée de métropole, soit 3.3 millions d’hectares, font partie du réseau Natura 2000, contre quelque 23 % dans l’UE. Si la récolte de bois a augmenté entre 2015 et 2023 par rapport à la période 2005-2013, notamment en lien avec la gestion de la crise des scolytes, la production forestière a nettement diminué (IGN, 2025[60]).
Le morcellement de la propriété forestière privée rend difficile la mise en œuvre des politiques publiques. Environ trois quarts des forêts appartiennent à des propriétaires privés. Approximativement deux tiers d’entre eux possèdent des surfaces inférieures à un hectare, même si les propriétés de moins d’un hectare ne correspondent en surface qu’à 7 % de la forêt privée d’après l’IGN. Ce morcellement complexifie les efforts déployés pour identifier et atteindre les petits propriétaires et mettre en œuvre l’action publique (Cour des comptes, 2024[61]). Environ deux tiers des forêts privées, soit la moitié de la superficie forestière totale, ne bénéficient pas d’un document de gestion durable. Le développement des associations de gestion professionnelle peut permettre aux propriétaires de jouer un rôle moins actif, en déléguant les responsabilités opérationnelles à des professionnels de la forêt. Des travaux sont en cours pour proposer des mesures qui permettraient de simplifier la procédure d’appropriation des biens vacants et sans maître (c’est-à-dire sans propriétaire connu). Ainsi, au Portugal, lorsque le propriétaire d’un bien est inconnu ou lorsqu’il ne déploie pas les efforts requis de sa part, l’État peut légalement prendre certaines mesures, notamment en matière de gestion du combustible dans les zones forestières, et cette pratique est qualifiée d’« occupation forcée » (OECD, 2023[62]).
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