Les entreprises publiques jouent un rôle croissant dans l’économie mondiale. Les actifs des grandes entreprises publiques non financières ont presque doublé en termes réels au cours de la dernière décennie.
En 2024, environ 33 800 entreprises publiques recensées dans la Base de données mondiale de l’OCDE sur les entreprises publiques détenaient au total 141 000 milliards USD d’actifs, soit l’équivalent de 126 % du PIB mondial. Les entreprises publiques financières représentaient près d’un quart du nombre total d’entreprises publiques et plus de 70 % de leurs actifs totaux, ce qui témoigne de leur rôle dans l’orientation des flux de capitaux et le financement des investissements. Les entreprises publiques non financières représentaient, en revanche, environ les trois quarts du nombre d’entreprises publiques et de l’emploi total au sein de celles-ci. Les entreprises publiques sont concentrées dans les économies émergentes, qui regroupent 80 % de leurs actifs et 83 % de leurs emplois à l’échelle mondiale, et occupent une place importante dans les industries minières, le secteur manufacturier, l’énergie et les services d’utilité publique.
Les entreprises publiques sont globalement comparables aux entreprises non publiques en termes de taille médiane, de chiffre d’affaires et d’emploi, mais elles s’en distinguent par leurs résultats financiers, leur endettement et le montant de leurs investissements. Elles sont globalement moins rentables, le rendement médian de leurs fonds propres étant ressorti en moyenne, entre 2013 et 2024, à 4,7 %, contre 6,4 % pour les entreprises non publiques dans les six secteurs examinés. Les entreprises publiques ont tendance à être davantage endettées et à avoir davantage recours à des passifs hors dette. Elles investissent généralement moins dans la recherche-développement et enregistrent un moindre accroissement de leur stock de capital, bien que les tendances varient selon les régions et les secteurs. Compte tenu de leur empreinte économique croissante, ces différences peuvent avoir des répercussions plus larges sur la productivité, la compétitivité et la croissance des économies concernées.
Les États exercent leur fonction d’actionnaire de façon plus professionnelle, mais la fragmentation des cadres d’actionnariat et le manque de clarté dans la délimitation des responsabilités institutionnelles peuvent nuire à la redevabilité.
Les gouvernements professionnalisent de plus en plus l’exercice de l’actionnariat public en renforçant la coordination, la supervision et la transparence. Toutefois, moins de la moitié des pays (43 %) disposent d’une politique actionnariale unique, applicable à l’ensemble du secteur, qui définit les objectifs de l’État actionnaire et les motifs justifiant l’actionnariat public. Dans les autres juridictions, ces éléments restent dispersés entre de multiples instruments juridiques, réglementaires et de politique publique. Cette fragmentation peut se traduire par un manque de clarté dans la définition des objectifs et des responsabilités et favoriser des pratiques actionnariales moins cohérentes. Les modèles d’actionnariat sont de plus en plus coordonnés, ce qui contribue à renforcer la supervision et le pilotage stratégique des portefeuilles d’entreprises publiques. Dans le même temps, les chevauchements entre la fonction d’actionnaire de l’État et ses fonctions d’élaboration des politiques publiques et de réglementation restent fréquents, 42 % des pays seulement déclarant que ces fonctions sont séparées.
Si les entreprises publiques sont de plus en plus tenues d’opérer dans les conditions du marché, les dérogations aux cadres juridiques et les dispositifs de compensation des obligations de service public peuvent compromettre l’égalité des conditions de concurrence.
Seuls 57 % des pays soumettent les entreprises publiques aux mêmes cadres juridiques que les entreprises privées. Lorsqu’il existe des dérogations, elles concernent souvent des domaines tels que les procédures de faillite, les marchés publics, la concurrence et les règles réglementaires, ce qui peut permettre aux entreprises publiques d’exercer leurs activités dans des conditions différentes. Parallèlement, les subventions, les injections de capitaux et les autres formes de soutien public demeurent courantes, souvent en raison des missions de politique publique confiées aux entreprises publiques, tandis que les pratiques en matière de diffusion de l’information ne donnent pas toujours une vision complète du soutien accordé. Les obligations de service public sont également répandues, mais seule la moitié environ des pays lient directement leur compensation aux coûts supportés et imposent une comptabilité séparée, tandis que les autres recourent à des dispositifs moins transparents ou plus indirects. Le recours à des politiques formelles en matière de dividendes demeure lui aussi variable : 49 % des pays fixent des orientations générales en la matière et 32 % des exigences minimales de distribution. Ces constats soulignent la nécessité de mettre en place des dispositifs transparents et bien définis à l’appui des objectifs de l’action publique tout en préservant des conditions de concurrence équitables.
Les cadres applicables au reporting et à l’audit des entreprises publiques sont de plus en plus conformes aux normes internationales, en particulier pour les grandes entreprises publiques et les entreprises publiques cotées, mais des lacunes subsistent en ce qui concerne la transparence des dispositifs de gouvernance et de contrôle.
Presque tous les pays imposent au moins à certaines entreprises publiques d’établir leurs états financiers conformément aux normes comptables internationalement reconnues ou à des cadres nationaux équivalents. Les obligations en matière de diffusion de l’information ne se limitent pas à la communication d’informations financières ; elles portent aussi sur les risques et leur gestion, les transactions entre parties liées, la rémunération des administrateurs et des dirigeants, ainsi que les objectifs commerciaux et non commerciaux. La diffusion d’informations relatives aux principales participations au capital (89 %) et aux structures de groupes d’entreprises (73 %) est courante, mais moins systématique s’agissant des dispositifs de contrôle tels que les droits de vote spéciaux et les pactes d’actionnaires. Les exigences en matière d’audit et de contrôle sont également répandues, certaines ou l’ensemble des entreprises publiques étant soumises à un audit externe indépendant dans 93 % des pays. Les mesures de protection des actionnaires minoritaires sont largement établies : plus de 90 % des pays leur garantissent des droits de vote, l’accès à l’information et l’accès à des voies de recours, y compris dans les entreprises publiques non cotées.
Si l’efficacité des conseils d’administration revêt une importance croissante, l’autorité et l’indépendance des conseils d’administration des entreprises publiques restent variables selon les pays.
Les exigences visant à renforcer l’indépendance et l’efficacité des conseils d’administration des entreprises publiques varient selon les pays. Seuls 54 % des pays imposent un nombre minimum d’administrateurs indépendants, tandis que 45 % interdisent aux détenteurs d’un mandat politique de siéger au conseil d’administration d’entreprises publiques, ce qui souligne l’importance des mesures visant à prévenir toute influence politique indue. Les prérogatives des conseils d’administration diffèrent également : ceux-ci sont pleinement habilités à définir la stratégie de l’entreprise dans seulement 43 % des pays, tandis que, dans 47 % des pays, ils élaborent cette stratégie sous réserve de l’approbation de l’État actionnaire. Les comités d’audit demeurent la catégorie de comité la plus formalisée : environ les trois quarts des pays en imposent la mise en place en vertu de la loi ou de la réglementation et les soumettent souvent à des exigences spécifiques en matière d’indépendance. Les évaluations des conseils d’administration sont également largement répandues, souvent au moyen de dispositifs d’auto-évaluation.
Les attentes en matière de durabilité à l’égard des entreprises publiques se formalisent davantage, mais des efforts supplémentaires sont nécessaires pour favoriser leur intégration dans les dispositifs de gestion des risques, de diligence raisonnable et de reporting.
La plupart des pays définissent des attentes en matière de durabilité à l’égard des entreprises publiques au moyen de lois, de réglementations ou de cadres d’actionnariat public généraux. Dans 73 % des pays, certaines entreprises publiques, ou toutes, sont tenues de rendre compte de leurs performances en matière de durabilité. Toutefois, l’intégration de ces attentes dans les exigences relatives à la diligence raisonnable, à la gestion des risques et au reporting reste inégale et concerne principalement les grandes entreprises publiques ou les entreprises publiques cotées. Environ 60 % intègrent également des informations sur la durabilité dans les rapports agrégés sur leurs portefeuilles d’entreprises publiques, même si la portée et le niveau de détail de ces informations varient.
Si des dispositifs destinés à préserver l’intégrité et à lutter contre la corruption dans les entreprises publiques ont été mis en place, des efforts supplémentaires pourraient être déployés pour renforcer leur suivi et leur mise en œuvre.
La plupart des pays ont adopté des mesures essentielles de protection à l’intention des entreprises publiques, notamment des mécanismes de protection des lanceurs d’alerte, des restrictions relatives aux contributions politiques, des exigences en matière d’intégrité et des procédures formelles de nomination. Les obligations de reporting concernant les questions de conformité, de lutte contre la corruption ou d’intégrité sont répandues, bien qu’environ un tiers seulement des entités actionnaires interrogées assurent un suivi systématique des informations transmises par les entreprises publiques. Les mécanismes de redevabilité sont moins développés, en particulier en ce qui concerne les suites données aux conclusions des audits, la mobilisation des parties prenantes et la documentation formelle des interactions entre l’État et les entreprises publiques.