Ce chapitre explique pourquoi il est devenu indispensable de renforcer la compréhension des enjeux budgétaires pour restaurer les finances publiques. De fortes tensions s’exercent sur le budget des pays et la confiance dans les pouvoirs publics reste en berne. Il est difficile de trouver des consensus pour opérer des arbitrages stratégiques essentiels. Dans ce contexte, le redressement des finances publiques ne relève pas uniquement d’un exercice technique. Il s’agit d’un défi sur les plans de la démocratie et de la communication. Si les citoyens et leurs représentants ne comprennent pas et ne s’approprient pas le problème et les difficultés qui l’entourent, même des réformes budgétaires bien conçues seront vouées à l’échec. Ce chapitre expose les raisons pour lesquelles le renforcement de la compréhension de ces enjeux est devenu capital. Il propose une voie à suivre pour redonner aux citoyens une place à la table des discussions budgétaires.
Les citoyens et le budget
Description
Le contexte budgétaire est devenu de plus en plus difficile dans bon nombre de pays de l’OCDE. La dette publique moyenne dans la zone OCDE devrait atteindre 113 % du PIB d’ici à la fin de 2027 (OCDE, 2025[1]). Les déficits persistants suscitent des préoccupations quant à la viabilité de la dette et font augmenter les coûts d’emprunt.
Ces tensions ont été exacerbées tant par des événements récents que par des tendances structurelles. En réponse à la pandémie de COVID-19 et aux crises énergétiques, une panoplie d’aides d’urgence a été accordée aux ménages et aux entreprises. Les États doivent également composer avec l’augmentation des dépenses militaires, le vieillissement démographique et les coûts engendrés par les phénomènes météorologiques extrêmes.
En dépit des tensions à l’œuvre, les actions déployées pour restaurer les finances publiques n’ont pas été à la hauteur des besoins. Dans de nombreux pays, il s’est révélé très difficile de faire adopter les projets de loi de finances par les parlements. Les ajustements budgétaires se sont caractérisés par leur lenteur et leur fragmentation. Les pouvoirs publics se retrouvent donc avec peu de marge de manœuvre pour répondre aux futures récessions, faire face aux coûts qui découleront du vieillissement démographique et financer d’autres grandes priorités. Restaurer les finances publiques, c’est faire en sorte que le budget puisse financer les impératifs actuels, maîtriser les tensions à long terme et absorber des chocs économiques inattendus.
Cependant, la compréhension du grand public est une condition sine qua non à la réussite de toute réforme. Les mesures budgétaires conçues par les pouvoirs publics sont souvent avisées. Il est toutefois indispensable de les faire accepter politiquement et par le grand public pour qu’elles se traduisent par des changements pérennes. Dans l’environnement numérique actuel, les citoyens sont mieux informés et ils ont davantage l’habitude d’exprimer leurs préoccupations. Les décisions des pouvoirs publics ne peuvent pas aboutir si elles ne suscitent pas une large appropriation au sein de la population. Il faut pour cela que toutes les parties prenantes comprennent pourquoi il est nécessaire d’agir et qui supportera les coûts des mesures.
Ces dernières années ont donné lieu à un creusement de l’écart entre la conception des réformes et leur mise en application. Une fois dans la sphère publique, les réformes, pour logiques qu’elles soient sur le plan budgétaire, perdent souvent de leur élan, voire se heurtent à un rejet. Elles sont ajournées, diluées ou abandonnées. Lorsque les parlements peinent à opérer des choix clairement définis, la confiance de la population s’en trouve directement amoindrie, de même que la crédibilité des institutions s’agissant de leur aptitude à régler les problèmes à long terme. Par conséquent, le redressement des finances publiques constitue un levier majeur pour améliorer la confiance à l’égard des pouvoirs publics.
Ce déficit de mise en œuvre est accentué par le manque de compréhension des citoyens et la faiblesse du sentiment d’appropriation. Lorsque les citoyens ne mesurent pas les conséquences de l’inaction ou ont l’impression de ne pas maîtriser les solutions, leur opposition se durcit. Il est fréquent que les réformes de la fiscalité, des retraites ou des dépenses publiques restent au point mort du fait d’une réaction de rejet de la population. Cette réaction ne tient pas nécessairement à une conception médiocre, mais plutôt par le fait que leur l’objectif et les effets de ces mesures ne sont pas appropriés par les citoyens. Une mauvaise compréhension alimente le sentiment d’inégalité, ce qui rend la réforme beaucoup plus difficile à mener à bien.
Les raisons qui influent sur la confiance des citoyens à l’égard des pouvoirs publics changent. Cette évolution joue un rôle essentiel dans la persistance de l’écart entre la conception des réformes et leur mise en application.
44 % des répondants à l’Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques (Enquête de l’OCDE sur la confiance) déclarent avoir peu ou n’avoir pas confiance dans les pouvoirs publics de leur pays, contre 39 % qui affichent un niveau de confiance élevé ou modérément élevé (OCDE, 2024[2]).
On constate un net écart dans la façon dont les citoyens perçoivent ceux qui les gouvernent. D’un côté, la confiance liée aux interactions quotidiennes avec les administrations publiques reste relativement robuste (Graphique 1.1). Par exemple, une majorité des personnes ayant été récemment en contact avec les services concernés se disent satisfaites des services administratifs (66 %) ainsi que des systèmes éducatifs (57 %) et de santé (52 %). Par ailleurs, les personnes estimant que les institutions publiques traiteront leurs demandes de façon équitable et protègeront leurs données à caractère personnel sont elles aussi majoritaires. Les interactions du quotidien demeurent des déterminants essentiels du niveau de confiance global (OCDE, 2024[2]).
De l’autre côté, le niveau de confiance chute fortement quand il s’agit des décisions complexes, précisément celles qu’implique le budget. Dans la zone OCDE, les citoyens se montrent fortement sceptiques quant à la capacité des pouvoirs publics à traiter des problématiques budgétaires de long terme. Par exemple, ils ne sont que 37 % à estimer que les pouvoirs publics concilient de manière équitable les intérêts des générations actuelles et futures, ce qui constitue l’un des principaux déterminants de la confiance aujourd’hui.
Ce manque de confiance est la conséquence immédiate de la sensation de ne pas pouvoir se faire entendre sur le plan politique. À peine 30 % des personnes estiment que leur système politique leur permet de donner leur avis sur l’action de leurs pouvoirs publics. Ce déficit a son importance. Les finances publiques sont définies par ces arbitrages complexes. Équilibrer le budget consiste à financer les services d’aujourd’hui sans imposer un endettement insoutenable aux contribuables de demain. Or, la confiance est intimement liée à la perception d’équité. Lorsque les citoyens doutent de la capacité de leurs pouvoirs publics à équilibrer les intérêts de manière équitable, ils sont susceptibles de s’opposer à des choix budgétaires difficiles.
Le sentiment d’avoir une capacité d’action politique est également essentiel. Les données de l’OCDE révèlent un écart de confiance de 47 points de pourcentage entre les répondants qui considèrent que des « gens comme eux » ont leur mot à dire dans les décisions des pouvoirs publics et ceux qui pensent l’inverse. Lorsque les citoyens ont des doutes sur le processus ou sur leur capacité à peser sur les décisions, on peut plus difficilement attendre d’eux qu’ils acceptent des réformes budgétaires délicates.
Si la communication manque de clarté, ce problème s’accentue. Moins de 40 % des répondants à l’Enquête de l’OCDE sur la confiance (OCDE, 2024[2]) estiment que les pouvoirs publics expliquent clairement les incidences des réformes sur les gens comme eux. Seulement un tiers environ des citoyens juge les statistiques publiques dignes de confiance, faciles à trouver et compréhensibles.
Il sera essentiel de rétablir la confiance pour restaurer les finances publiques. Si le problème concerné n’est pas bien compris et si la manière de prendre les décisions n’inspire pas confiance, les réformes budgétaires sont plus susceptibles de provoquer un rejet et d’être ajournées, affaiblies ou abandonnées. Le renforcement de la compréhension et de la confiance n’est donc pas facultatif, il est essentiel à l’ancrage des réformes. En veillant à la réussite des réformes, on se donne aussi la possibilité de rétablir la confiance dans la capacité des pouvoirs publics à faire face aux enjeux de long terme.
% de personnes interrogées ayant répondu « probable » ou « satisfait »
Note : Le graphique illustre la part des répondants ayant répondu positivement à la question portant sur la fiabilité et la réactivité des institutions publiques. Les taux de satisfaction à l’égard des services publics essentiels présentés ci-dessus concernent les individus qui ont récemment été en contact avec des services administratifs, éducatifs ou de santé.
Source : Adapté de l’édition 2024 de l’Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques (OCDE, 2024[2]).
L’analyse de l’OCDE laisse apparaître que la confiance dépend fortement de deux facteurs : la qualité de la communication des pouvoirs publics et la mesure dans laquelle ces derniers fondent leurs décisions sur des éléments probants (OCDE, 2024[2]).
Il a toujours été difficile de communiquer sur les finances publiques. Trois obstacles fondamentaux apparaissent ici (Chapitre 3).
Premièrement, les grands nombres. Les données budgétaires se chiffrent en milliards, voire en milliers de milliards. Ces nombres sont trop grands pour être facilement appréhendés par le cerveau humain. Lorsque les chiffres dépassent l’échelle humaine, ils perdent leur signification.
Deuxièmement, la lisibilité. Les budgets publics donnent souvent la sensation d’être déconnectés du quotidien. Les déficits nationaux, les soldes structurels et la dette à long terme sont des concepts abstraits. Les citoyens s’intéressent aux effets des politiques publiques sur leurs écoles, leurs hôpitaux et leurs propres finances. Si le budget n’est pas en prise directe avec ces réalités quotidiennes, il ne suscitera pas une implication de la population.
Troisièmement, la malédiction de la connaissance. Les spécialistes et les hauts fonctionnaires comprennent les subtilités techniques du budget, mais oublient souvent de se mettre à la place de ceux qui ne les maîtrisent pas, ce qui les conduit à user et abuser de jargon et de sigles. Cela se traduit par un langage opaque dont l’unique résultat est de mettre la population sur la touche et d’entraver une compréhension commune des problématiques budgétaires.
À ces difficultés intrinsèques s’ajoutent non seulement le faible niveau de confiance, mais aussi un environnement numérique qui génère une opposition croissante. L’environnement actuel de l’information, qui se caractérise par un grand nombre de nouveaux influenceurs au contenu accrocheur faisant appel aux affects, laisse moins de place à une base factuelle commune et au compromis. Il est donc encore plus difficile de parvenir à un consensus au sujet de la viabilité des finances publiques. Dans l’édition 2025 de l’Enquête de l’OCDE auprès des responsables de la communication gouvernementale (OCDE, à paraître[3]), plus des trois quarts des répondants estiment qu’il est plus difficile de communiquer clairement sur les politiques publiques dans l’environnement actuel. Par ailleurs, selon les deux tiers des répondants, la politisation de la communication amoindrit leur capacité à gagner la confiance de la population1.
Ces éléments montrent que les difficultés de communication ne se limitent pas à une mauvaise compréhension de la part de la population. Ils traduisent aussi un environnement en mutation rapide auquel les pouvoirs publics ne se sont pas encore pleinement adaptés.
Les décideurs se sont traditionnellement appuyés sur une sphère publique commune, où une large part de la population regardait le même journal télévisé et lisait les mêmes journaux, et où des journalistes spécialisés aidaient à rendre des questions budgétaires complexes intelligibles à tout un chacun. En élevant leur niveau de connaissance et en assurant une couverture sur la durée, ces spécialistes contribuaient à établir un lien entre les finances nationales et les enjeux du quotidien. La perte de vitesse des médias traditionnels et le passage à des canaux d’information plus rapides et souvent plus fragmentés ont affaibli un lien important entre les pouvoirs publics et les citoyens. Cette évolution nécessite de déployer des efforts considérables pour adapter la manière dont les budgets sont communiqués à la population.
L’édition 2025 de l’Enquête auprès des responsables de la communication gouvernementale met cette évolution en évidence (OCDE, à paraître[3]). La moitié des responsables de la communication de haut niveau considèrent que si les médias d’information traditionnels gardent de l’influence, c’est parce que les dirigeants leur accordent la priorité et non parce qu’ils reflètent la manière dont la plupart des citoyens consomment l’information aujourd’hui. Ils sont 28 % à déclarer que les médias traditionnels ne sont plus le principal canal par lequel ils atteignent leurs objectifs en matière de communication.
% d’utilisation de chaque support comme source d’information au cours de la semaine passée, États-Unis
Note : Le graphique repose sur la question « Laquelle des sources d’information suivantes avez-vous utilisée (le cas échéant) pour vous informer la semaine dernière ? ». Échantillon total pour chaque année ≈ 2000. Il convient de noter qu’une modification a été apportée à l’échantillonnage et à la pondération à partir de 2021, mais la tendance divergente se dessinait clairement avant ce changement.
Source : Adapté de l’Oxford Reuters Digital News Report 2025 (Newman et al., 2025[4]).
Pour de nombreuses personnes, les plateformes de médias sociaux et les réseaux de diffusion vidéo ont supplanté les supports traditionnels en tant que sources d’information privilégiées. Le smartphone est devenu un point d’accès à l’information essentiel, ce qui oriente le contenu vers des vidéos et des audios de courte durée (se référer au Graphique 1.2 pour l’exemple des États-Unis). Ces contenus sont souvent proposés aux utilisateurs par des algorithmes qui cherchent à captiver leur attention. Cette évolution vers la vidéo est portée par une grande différence entre les générations. Par exemple, les jeunes « natifs du numérique et des médias sociaux » affirment que les plateformes de médias sociaux et les réseaux de diffusion vidéo sont leur principale source d’information. Au lieu de s’appuyer exclusivement sur les rédactions traditionnelles, ce jeune public se tourne vers une consommation médiatique plus fragmentée dans laquelle des personnalités et des créateurs indépendants jouent un rôle important dans l’animation du débat public.
Parallèlement, le phénomène d’évitement de l’actualité est en progression. Dans les enquêtes menées à l’échelle mondiale, 40 % des personnes déclarent éviter activement les actualités, occasionnellement ou fréquemment, contre 29 % en 2017 (Newman et al., 2025[4]). Elles se détournent des informations, celles-ci leur paraissant trop négatives, trop complexes, ou source de conflits. Les médias réagissent souvent en produisant plus d’alertes et d’articles, ce qui crée une sensation de surcharge informationnelle.
Dans la compétition qui fait rage pour attirer l’attention du public, les institutions traditionnelles perdent du terrain. Le marché de la création de contenu a le vent en poupe. Les citoyens préfèrent de plus en plus s’informer auprès de personnalités individuelles. Très souvent, ils estiment qu’ils peuvent plus facilement s’identifier à elles qu’aux médias traditionnels, et qu’elles sont aussi plus authentiques, plus divertissantes et plus fiables.
De plus, les règles de la communication ont changé. Les algorithmes orientent les utilisateurs vers les contenus qui les font rester sur l’application. Par conséquent, les communiqués de presse classiques et les liens vers les sites Internet de l’administration atteignent moins efficacement le grand public.
Cette situation soulève une question essentielle pour les responsables publics : comment expliquer des enjeux budgétaires complexes dès lors que l’attention est fragmentée, que la confiance est mise à mal et que les canaux traditionnellement utilisés par les pouvoirs publics ne correspondent plus au mode de consommation de l’information des citoyens ?
Les chapitres suivants porteront sur la façon de créer les conditions pour que le public comprenne et s’approprie les enjeux budgétaires. Renforcer la compréhension des citoyens suppose une action de la part des institutions qui orientent les décisions budgétaires. Les ministères des Finances, les parlementaires et les institutions indépendantes ont tous leur rôle à jouer.
Les ministères des Finances sont placés au cœur de l’élaboration du budget. Ils cernent les difficultés budgétaires, préparent des mesures pour y remédier et expliquent les conséquences de l’inaction. Une communication claire, rapide et réactive aide à réduire l’incertitude et place le débat sur une base factuelle commune.
Pour être efficace, cette communication ne saurait se contenter de la seule exactitude technique. Elle doit s’adapter à la manière dont les administrés consomment de nos jours l’information. Cela suppose d’employer un langage clair, des visuels évocateurs et des exemples concrets qui établissent un lien entre les orientations budgétaires et les préoccupations du quotidien, tout en s’adressant aux citoyens via des plateformes qu’ils utilisent vraiment, la veille sur les médias sociaux étant aussi une composante essentielle de la communication aujourd’hui.
Toutefois, la communication instaure rarement la confiance à elle seule. Les ministères des Finances peuvent aussi impliquer les citoyens à un stade plus précoce de l’élaboration des politiques publiques. Lorsque les citoyens comprennent les arbitrages et voient l’utilisation qui est faite de leurs contributions, le soutien aux réformes budgétaires peut se trouver renforcé, les rendant plus solides et plus pérennes. Les budgets deviennent des choix collectifs appliqués à des priorités communes au lieu de se limiter à des exercices techniques éloignés de la réalité.
Les parlementaires assurent le lien entre les décisions budgétaires et le débat démocratique. Ils approuvent les budgets, examinent les propositions de l’exécutif et échangent directement avec les citoyens. Ils sont souvent les relais les plus visibles des décisions budgétaires. Les commissions parlementaires sont particulièrement importantes. Elles créent des espaces structurés pour examiner les choix budgétaires, écouter l’avis d’experts et d’institutions indépendantes, et échanger avec les citoyens. Une meilleure compréhension et une appropriation plus forte des enjeux budgétaires par les parlementaires se traduisent directement par un débat public plus éclairé et un contrôle budgétaire plus inclusif.
Les institutions indépendantes formulent des avis fiables et objectifs. Parmi elles figurent les institutions budgétaires indépendantes et les institutions supérieures de contrôle des finances publiques. Dans des environnements polarisés et caractérisés par un faible niveau de confiance, leurs analyses peuvent aider à établir une base factuelle commune et à apporter des précisions sur les risques à long terme. Les institutions indépendantes ainsi que les systèmes d’équilibre des pouvoirs jouent aussi un rôle important dans la construction de la confiance, selon l’Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques. Cependant, leur indépendance doit s’accompagner d’une communication claire afin que leurs messages ne soient pas réservés aux spécialistes. Cela consiste à renoncer au vocabulaire technique et à communiquer aussi bien sur les supports traditionnels que sur les nouveaux médias en ciblant directement les préoccupations des citoyens.
Ensemble, ces institutions construisent le processus budgétaire dans son intégralité. Leurs actions doivent absolument être alignées pour rétablir la confiance dans la manière dont les décisions budgétaires sont prises.
Le redressement des finances publiques passe nécessairement par l’adhésion des populations et contribuera à renforcer la confiance. Pour y parvenir, les pouvoirs publics doivent s’adapter à l’environnement moderne de l’information et surmonter les difficultés inhérentes à la communication sur les finances publiques. De récents travaux de l’OCDE consacrés à la confiance démontrent qu’une communication transparente et inclusive peut contribuer à renforcer la confiance de la population et à favoriser la mise en œuvre des politiques publiques (OCDE, 2024[2]). Une nouvelle analyse de l’OCDE illustre ce que les pouvoirs publics doivent faire pour transmettre leurs messages aux citoyens à l’ère des algorithmes (OCDE, à paraître[3]).
Le présent rapport dessine une stratégie basée sur quatre domaines spécifiques. Ces domaines ont été retenus pour représenter l’ensemble de l’écosystème de la responsabilité en matière budgétaire, depuis les décideurs jusqu’aux citoyens et organes indépendants.
Premièrement, le rapport porte sur la démystification du budget auprès des parlementaires. Les élus sont le principal lien démocratique entre le budget et la population. Ils ont la responsabilité d’approuver en dernier ressort les choix budgétaires. Il convient de les accompagner dans ce rôle pour qu’ils puissent prendre les décisions les plus éclairées possibles et jouer le rôle de trait d’union en expliquant aux citoyens qu’ils représentent les enjeux liés au budget et aux arbitrages à long terme.
Deuxièmement, le rapport traite de la façon dont les institutions communiquent au sujet des finances publiques. Les citoyens sont nombreux à se soucier des déficits, mais la dette figure rarement au premier rang de leurs préoccupations, contrairement à des problématiques immédiates, telles que le coût de la vie. Pour que les enjeux budgétaires remontent dans la liste de ces préoccupations, la communication déployée doit être accessible et ciblée. Le langage technique qui crée une distance entre les spécialistes et les citoyens est donc à éviter. Cette exigence implique de formuler les choix de sorte à faire ressortir les répercussions locales et tangibles plutôt que des objectifs nationaux abstraits. Le recours à des questions proches du vécu des gens, à des visuels clairs et à un langage simple aide à capter l’attention, dans une ère numérique surchargée en informations.
Troisièmement, le rapport s’intéresse à la participation citoyenne. Compte tenu du faible niveau de confiance, la diffusion d’informations selon une approche descendante ne contribuera pas à instaurer la légitimité. Les budgets doivent être le fidèle reflet des aspects auxquels la société attache de l’importance. Lorsque la population participe à un véritable dialogue, l’élaboration du budget devient plus réaliste et plus efficace. Les échanges apportent une compréhension concrète du terrain et améliorent la visibilité des effets redistributifs. À l’avenir, les institutions doivent concevoir la participation citoyenne comme un vecteur d’influence et non comme un simple instrument d’inclusion, en montrant clairement la manière dont les contributions des citoyens orientent les arbitrages budgétaires délicats à opérer.
Quatrièmement, le rapport examine le rôle des institutions budgétaires indépendantes et des institutions supérieures de contrôle des finances publiques. Dans un environnement caractérisé par la faiblesse de la confiance et la polarisation des discours, les avis indépendants occupent une place fondamentale. Ces institutions sont largement reconnues pour l’objectivité de leurs analyses. Pour exercer une réelle influence, elles doivent se muer en éclaireurs engagés des finances publiques. Pour ce faire, elles doivent articuler leur indépendance et leur crédibilité d’analyse avec une communication claire et intelligible pour prôner la viabilité budgétaire à long terme et contribuer à expliquer les coûts induits par l’inaction à la population.
La compréhension des finances publiques par les citoyens n’est plus un élément accessoire : elle est au contraire essentielle à la viabilité des finances publiques, à la stabilité de la gouvernance et à la confiance. Dans un contexte d’endettement élevé, de confiance en berne et de fragmentation de l’information, les pouvoirs publics ne peuvent pas s’appuyer uniquement sur l’excellence technique. Ils doivent davantage s’employer à communiquer clairement avec la population et à dialoguer avec elle.
La suite du rapport examine dans quelle mesure les quatre piliers exposés ci-dessus peuvent être consolidés dans la pratique. Leur renforcement mutuel ouvre une voie à suivre pour rétablir la confiance, créer les conditions propices à un débat éclairé et faciliter les choix budgétaires délicats qui se profilent à l’horizon.
Références
[4] Newman, N. et al. (2025), Digital news report 2025, Reuters Institute for the Study of Journalism., https://reutersinstitute.politics.ox.ac.uk/sites/default/files/2025-06/Digital_News-Report_2025.pdf.
[1] OCDE (2025), Perspectives économiques de l’OCDE, Volume 2025 Numéro 2 : Une croissance résiliente, mais de plus en plus fragile, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/62298503-fr.
[2] OCDE (2024), Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques – résultats 2024 : Instaurer la confiance dans un contexte complexe, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/80ddd09b-fr.
[3] OCDE (à paraître), Reforming Government Communication for the Age of Algorithms, Éditions OCDE, Paris.
← 1. L’OCDE a interrogé 57 directeurs de la communication ou responsables de la communication de 25 pays membres de l’OCDE et candidats à l’adhésion entre juillet et septembre 2025 sur leur perception de l’évolution et des difficultés de l’écosystème de l’information et de la fonction de communication publique. Voir (OCDE, à paraître[3]).