Ce chapitre s’intéresse à la manière dont les administrations fiscales gèrent le recouvrement des impôts impayés et examine les caractéristiques d’une fonction moderne de recouvrement des créances fiscales. Il donne également un aperçu des pouvoirs des administrations fiscales en matière de recouvrement et de la façon dont ils sont utilisés. Il présente enfin des exemples d’approches suivies par les administrations visant à prévenir l’accumulation d’arriérés d’impôt.
Administration fiscale 2024
Informations comparatives sur les pays de l’OCDE et autres économies avancées et émergentes
Description
La fonction de recouvrement consiste à intervenir auprès des contribuables, et éventuellement à prendre des mesures à l’encontre de ceux qui ne produisent pas leurs déclarations à temps, ou n’effectuent pas un paiement à la date d’échéance. Malgré le déploiement des dispositifs de déclaration préremplie ou d’absence de dépôt de déclaration au cours des dernières années (voir chapitre 4), le dépôt d’une déclaration demeure obligatoire dans la majorité des juridictions étudiées dans cette publication. Même si en 2022, les taux moyens de respect des délais de dépôt se sont situés entre 76 % et 87 %, au moins 100 millions de déclarations n’ont pas été déposées à temps (voir tableaux 4.8. ainsi que A.47, A.51, A.55, et A.60). Il importe par conséquent que les administrations fiscales continuent de concentrer leurs efforts sur les moyens d’agir contre le dépôt tardif ou le défaut de déclaration.
En ce qui concerne le recouvrement des arriérés d’impôt, toutes les administrations participant à l’enquête, à l’exception d’une seule, ont indiqué affecter du personnel à cette tâche (l’administration fiscale chilienne a déclaré que le recouvrement des créances fiscales ne relevait pas de ses attributions ; voir tableau A.19). Selon les informations communiquées par les administrations fiscales, la fonction de recouvrement mobilise en moyenne 11 % environ du total des agents (voir chapitre 10).
Ce chapitre :
examine brièvement les caractéristiques d’une fonction moderne de recouvrement des créances fiscales, ainsi que les éléments indispensables à une stratégie de gestion efficace dans ce domaine ;
analyse les performances des administrations fiscales en matière de recouvrement des créances fiscales ;
s’intéresse aux pouvoirs de recouvrement des administrations fiscales et à leur utilisation ; et
fournit des exemples de stratégies mises en œuvre afin de prévenir l’accumulation de créances.
Pour garantir un niveau élevé de respect volontaire des obligations fiscales et de confiance dans le système fiscal, les administrations doivent veiller à ce que leurs stratégies de recouvrement soient à la fois alignées sur les objectifs poursuivis et conformes aux attentes des contribuables quant à la gestion du système. Il s’agit non seulement de prendre des mesures fermes à l’encontre des contribuables qui manquent sciemment à leurs obligations, mais aussi de s’inspirer des principes de la relation client pour être plus à l’écoute de ceux souhaitant s’y conformer, mais qui pour certaines raisons, comme des problèmes de trésorerie passagers, en sont momentanément empêchés.
De plus en plus d’administrations fiscales adoptent une vision de bout en bout ou systémique de leurs processus, et cherchent à connaître les raisons pour lesquelles les déclarations n’ont pas été déposées ou les paiements n’ont pas été effectués. Elles analysent également l’historique du contribuable afin de mettre en évidence des schémas ou des anomalies. L’Encadré 7.1 présente certaines évolutions intervenues dans ce domaine.
Canada : Système de gestion de la charge de travail des recouvrements et de la vérification
Le Système de gestion de la charge de travail des recouvrements et de la vérification (SGCTRV) marque une étape importante dans le processus de transformation de l’Agence du revenu du Canada (ARC).
Les travaux en cours visent principalement à concevoir un système de gestion des dossiers permettant aux programmes de recouvrement et de discipline fiscale d’optimiser les processus et d’améliorer les opérations. Le SGCTRV adopte une démarche horizontale axée sur la création de valeur, favorisant le développement de nouvelles fonctionnalités capables de gérer plusieurs tâches simultanément. Une telle approche permet à l’ARC d’améliorer ses normes de gestion des données, facilitant la production d’informations stratégiques pertinentes et fournies en temps voulu.
Le SGCTRV a déjà produit des résultats significatifs. Il a permis de réduire les charges administratives, d’accroître la résilience et l’agilité, et d’optimiser les normes de gestion des données. L’intégration de la plateforme avec d’autres systèmes contribue à une gestion efficace des règles de fonctionnement et conduit à une amélioration de l’assurance qualité. Les avantages pour les utilisateurs sont notamment les suivants :
Gain de temps pour réaliser un état récapitulatif
Accélération du processus de création de comptes et d’attribution aux agents
Amélioration des capacités de production de rapports
Accès plus rapide aux renseignements
Recouvrement accéléré des recettes non perçues
Qualité de service renforcée pour les Canadiens
Ce système s’est imposé comme une plateforme solide qui continuera à produire des résultats tangibles.
Géorgie : Réforme de la gestion des créances fiscales
En 2022, la Géorgie a lancé un programme pilote de réforme de la gestion des créances fiscales destiné à améliorer le respect de leurs obligations fiscales par les contribuables. Ce programme a bénéficié récemment d’un certain nombre d’améliorations qui ont permis d’obtenir des résultats, notamment :
De nouveaux critères ont été mis au point afin d’identifier les contribuables redevables auprès de l’administration fiscale. Les intéressés sont automatiquement sélectionnés par le système dès lors qu’une action est requise, et leurs dossiers sont transmis aux agents concernés de l’administration fiscale géorgienne. L’accent est mis sur les contribuables dont les dettes se sont accumulées récemment ou qui sont en augmentation.
Un nouveau logiciel de gestion électronique des dossiers a été installé afin de faciliter la tâche des agents.
Ces changements ont eu des résultats positifs. Le montant des créances fiscales enregistrées rapporté au total des recettes fiscales est désormais inférieur à 20 %, et le taux de règlement volontaire a augmenté. La possibilité de conclure des accords de report de paiement suscite également un intérêt croissant parmi les contribuables. Un nombre non négligeable de ces accords est conclu automatiquement, sans intervention humaine.
Source : Canada (2024) et Géorgie (2024).
Le rapport de 2014 intitulé Working Smarter in Tax Debt Management (OCDE, 2014[1]) donne un aperçu d’une fonction moderne de recouvrement des créances fiscales, et en présente les caractéristiques essentielles :
Analyses avancées – Elles permettent d’exploiter toutes les informations dont les administrations fiscales disposent sur les contribuables afin de cibler les débiteurs avec plus de précision, et d’intervenir au bon moment.
Stratégies de traitement – La fonction de recouvrement nécessite plusieurs types d’interventions, qu’il s’agisse de minimiser le risque d’impayés, d’aider les contribuables à effectuer leurs règlements, ou d’instaurer des mesures coercitives appropriées si nécessaire.
Centres d’appels sortants – Ils permettent de gérer efficacement un volume important de créances.
Organisation – Le recouvrement des créances est une fonction spécialisée qui est généralement organisée en conséquence. Des indicateurs de performance appropriés et une démarche d’amélioration continue permettent de parvenir aux résultats souhaités.
Dettes internationales – Le recours approprié et au moment opportun à l’assistance internationale est crucial, en particulier les « articles concernant l’assistance en matière de recouvrement » prévus dans les conventions entre juridictions.
Le rapport de 2019 intitulé Successful Tax Debt Management: Measuring Maturity and Supporting Change (OCDE, 2019[2]) apporte des éclairages supplémentaires quant aux éléments nécessaires à une stratégie efficace de gestion des créances fiscales, et énonce quatre principes stratégiques dont les administrations fiscales jugeront peut-être bon de tenir compte lors de l’élaboration de leur stratégie de gestion des créances fiscales. Ces principes se concentrent sur le calendrier des interventions dans le cycle de gestion des créances, depuis l’examen des mesures visant à prévenir la naissance des créances, en passant par un dialogue précoce et continu avec les contribuables avant d’engager une action en exécution, jusqu’à des mesures coercitives efficaces et proportionnées, et des stratégies raisonnables d’annulation. Ils reposent sur l’idée selon laquelle le meilleur moyen de minimiser le risque de créances impayées est de s’y attaquer au plus tôt, idéalement avant qu’elles ne voient le jour. Le rapport contient également un recueil des pratiques de gestion des créances fiscales jugées concluantes, ainsi qu’un aperçu du Modèle de maturité de gestion des créances fiscales, qui a par la suite été publié en tant que document à part entière (OCDE, 2019[3]).
Le montant total des arriérés en fin d’exercice reste très élevé, de l’ordre de 2 700 milliards EUR. À des fins d’enquête et d’analyse comparative, le « Total des arriérés en fin d’exercice » correspond au montant total des créances fiscales et des créances sur d’autres recettes gérées par l’administration fiscale, dont le paiement est en souffrance à la fin de l’exercice. Ce montant inclut également les intérêts et pénalités. Sont aussi pris en compte les arriérés dont le recouvrement a été reporté (par exemple, à la suite de la mise en place d’un échéancier de paiements).
Le montant total des « Arriérés recouvrables » en fin d’exercice s’élevait à 810 milliards EUR environ. Les arriérés recouvrables correspondent au total des arriérés duquel sont soustraits (i) les montants litigieux pour lesquels l’action en recouvrement a été suspendue dans l’attente de l’issue de la procédure, (ii) les montants qui ne sont pas légalement recouvrables et (iii) les arriérés qui ne peuvent être recouvrés, par exemple lorsque le débiteur ne dispose pas de ressources financières ou d’autres actifs.
Par conséquent, et malgré les initiatives visant à garantir la comparabilité des données, il convient d’être prudent lorsque l’on compare certaines données, car l’organisation des systèmes fiscaux et les pratiques administratives diffèrent d’une juridiction à l’autre.
En 2022, le ratio moyen du total des arriérés en fin d’exercice en pourcentage des recettes nettes perçues s’établissait à 29 % (voir tableau D.41). Comme les années précédentes, il reste fortement influencé par le niveau très élevé des ratios d’un petit nombre de juridictions qui affichent des ratios supérieurs à 50 %. Si l’on exclut ces juridictions, la moyenne descend à environ 13 % des recettes nettes (voir Graphique 7.1 et Graphique 7.2 ainsi que tableau D.41). (Note : les pourcentages mentionnés dans ce paragraphe sont différents de ceux du Tableau 7.1, car le tableau montre les ratios moyens des arriérés pour les juridictions qui ont été en mesure de fournir ces informations pour les années 2018 à 2022.)
Note : le tableau présente les ratios moyens des arriérés pour les juridictions qui ont été en mesure de fournir ces informations pour les années 2018 à 2022. Le nombre de juridictions pour lesquelles des données étaient disponibles est indiqué entre parenthèses. Les données concernant la Bulgarie ont été exclues du calcul de la moyenne du « Total des arriérés en fin d’exercice, en pourcentage des recettes nettes perçues », car les données relatives aux quatre années n’étaient pas comparables (voir tableau A.74).
Source : CIAT, IOTA, FMI, OCDE, Enquête internationale sur les administrations fiscales (ISORA), tableau D.41 Ratios d’arriérés : stock à la clôture et arriérés recouvrables, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180902 (consulté le 10 septembre 2024).
Si l’on examine les données sur la période de cinq ans allant de 2018 à 2022, on constate une diminution du ratio moyen du total des arriérés en fin d’exercice en pourcentage des recettes nettes perçues pour les deux dernières années. Cette baisse fait suite à la hausse significative du ratio de plus de 20 % en moyenne enregistrée en 2020, première année de la pandémie. Le ratio avait alors augmenté de plus de 20 % en moyenne, alors que de nombreux gouvernements avaient pris des mesures d’accompagnement des particuliers et des entreprises en allongeant les délais de paiement ou en suspendant le recouvrement des créances impayées (CIAT/IOTA/OCDE, 2020[4]). D’après les dernières données disponibles, le ratio moyen « Total des arriérés en fin d’exercice, en pourcentage des recettes nettes perçues » est désormais revenu à ses niveaux d’avant la pandémie. (Voir Tableau 7.1.)
De façon générale, les données au niveau des juridictions illustrent également les variations du ratio moyen : entre 2019 et 2020, le ratio « Total des arriérés en fin d’exercice, en pourcentage des recettes nettes perçues » a augmenté dans 86 % des juridictions, tandis qu’entre 2020 et 2022, il a diminué dans 77 % des juridictions (voir tableau D.41).
Source : CIAT, IOTA, FMI, OCDE, Enquête internationale sur les administrations fiscales (ISORA), tableau D.41 Ratios d’arriérés : stock à la clôture et arriérés recouvrables, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180902 (consulté le 10 septembre 2024).
Source : CIAT, IOTA, FMI, OCDE, Enquête internationale sur les administrations fiscales (ISORA), tableau D.41 Ratios d’arriérés : stock à la clôture et arriérés recouvrables, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180902 (consulté le 10 septembre 2024).
S’agissant des arriérés recouvrables, les données de 2022 font apparaître qu’en moyenne, la moitié environ du montant total des arriérés est considérée comme recouvrable. Cela représente une augmentation de 4 % par rapport à 2018. (Voir Tableau 7.1.) Le Graphique 7.3 met cependant bien en évidence les différences entre les juridictions. Dans certaines d’entre elles, presque tous les arriérés sont considérés comme recouvrables, tandis qu’ils sont presque tous non recouvrables dans d’autres.
Source : CIAT, IOTA, FMI, OCDE, Enquête internationale sur les administrations fiscales (ISORA), tableau D.41 Ratios d’arriérés : stock à la clôture et arriérés recouvrables, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180902 (consulté le 10 septembre 2024).
Le Graphique 7.4 montre l’évolution du total des arriérés en fin d’exercice entre 2021 et 2022. En valeur absolue, le montant total a augmenté dans 34 des 53 juridictions en mesure de transmettre des données. (Note : Cela ne contredit pas l’observation ci-dessus selon laquelle les ratios d’arriérés diminuent. Bien qu’en valeur absolue, les arriérés augmentent dans de nombreuses juridictions, le ratio « Total des arriérés en pourcentage des recettes nettes perçues » diminue à mesure que les recettes totales perçues augmentent.)
Si l’on examine le montant des arriérés pour les principaux types d’impôts (voir Tableau 7.2), il semble que les particuliers soient plus susceptibles que les entreprises de respecter les délais de paiement. En 2022, le ratio moyen des arriérés liés à l’impôt sur les bénéfices des sociétés (IS) par rapport aux recettes nettes tirées de l’IS et celui des arriérés concernant les taxes sur la valeur ajoutée s’élevaient respectivement à environ 20 % et 24 %. Le ratio de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) était beaucoup plus faible, aux alentours de 15 %.
Les données confirment également les difficultés rencontrées par les entreprises au début de la pandémie. Les ratios moyens concernant l’IS et la TVA avaient sensiblement augmenté entre 2019 et 2020, mais ils sont désormais revenus à leurs niveaux d’avant la pandémie.
Le ratio des impôts à la source prélevés par les employeurs est le plus faible, à environ 6 %, ce qui n’est guère surprenant dans la mesure où les employeurs sont chargés de reverser ces impôts à l’administration pour le compte de leurs employés, et n’ont donc aucun droit sur ces montants.
Source : CIAT, IOTA, FMI, OCDE, Enquête internationale sur les administrations fiscales, tableau D.42 Ratios d’arriérés : variation en glissement annuel, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180902 (consulté le 10 septembre 2024).
Note : le tableau présente les ratios moyens pour les juridictions qui ont été en mesure de fournir ces informations pour les années 2018 à 2022. Le nombre de juridictions pour lesquelles des données étaient disponibles est indiqué entre parenthèses. Les données concernant la Bulgarie ont été exclues du calcul de la moyenne du « Total des arriérés en fin d’exercice, en pourcentage des recettes nettes perçues », car les données relatives aux trois années n’étaient pas comparables (voir tableau A.74). En outre, parce qu’elles fausseraient les moyennes, les données relatives au Brésil et à la Grèce ont été exclues du calcul de la moyenne de l’IS, et celles relatives à Malte ont été exclues du calcul de la moyenne de la TVA.
Source : CIAT, IOTA, FMI, OCDE, Enquête internationale sur les administrations fiscales (ISORA), tableau D.44 Arriérés recouvrés par type d’impôt : IS et IR, et tableau D.45 Arriérés recouvrés par type d’impôt : retenue à la source et TVA, https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180902 (consulté le 10 septembre 2024).
Le cadre législatif confère aux agents du fisc des pouvoirs qui leur permettent de mettre en œuvre certaines mesures concernant la gestion des créances fiscales, le recouvrement des paiements exigibles, ainsi que les actions coercitives pouvant être prises à l’encontre des débiteurs défaillants. Les graphiques 7.5 à 7.7 synthétisent ces informations pour les 58 juridictions étudiées, et examinent notamment :
les mesures auxquelles les administrations fiscales peuvent recourir pour aider les contribuables à honorer leurs dettes ;
Les mesures qu’elles peuvent mettre en œuvre pour recouvrer les paiements exigibles ; et
les mesures qui peuvent leur permettre d’obtenir le recouvrement des créances en recourant à des moyens de pression.
Mesures destinées à aider les contribuables à honorer leurs dettes
Comme le montre le Graphique 7.5, la majorité des administrations déclarent faire fréquemment usage du pouvoir leur permettant d’accorder des facilités de paiement. Près de la moitié d’entre elles rapportent également octroyer régulièrement des délais pour le règlement des arriérés d’impôt. (Voir l’Encadré 7.2 qui illustre au travers de deux exemples comment les administrations aident les contribuables à mettre en place des échéanciers de paiement.)
Concernant la possibilité d’annuler les intérêts et les pénalités, un peu plus de 40 % des administrations y recourent fréquemment, tandis qu’une proportion équivalente l’utilise rarement, alors qu’elles en ont la faculté. Bien que les juridictions soient partagées à parts égales quant aux mesures qui permettraient à leur administration fiscale d’accorder aux contribuables une réduction du montant des pénalités ou des intérêts, environ la moitié de celles disposant de telles prérogatives déclarent ne pas y recourir, ou ne les utiliser que rarement. (Voir Graphique 7.5.)
Pourcentage de juridictions
Source : CIAT, IOTA, FMI, OCDE, Enquête internationale sur les administrations fiscales (ISORA), tableau B.31 Arriérés d’impôt : pouvoirs de recouvrement et façon dont ils sont utilisés – partie 1, tableau B.32 Arriérés d’impôt : pouvoirs de recouvrement et façon dont ils sont utilisés – partie 2, tableau B.33 Arriérés d’impôt : pouvoirs de recouvrement et façon dont ils sont utilisés – partie 3, tableau B.34 Arriérés d’impôt : pouvoirs de recouvrement et façon dont ils sont utilisés – partie 4 https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180917 (consulté le 10 septembre 2024).
Canada : Calculateur pour l’entente de paiement
Les contribuables qui sont dans l’incapacité d’honorer leurs dettes dans les délais ont désormais la possibilité de mettre en place des « ententes de paiement » de manière automatique avec l’Agence du revenu du Canada (ARC).
Présenté pour la première fois au public sur le site internet Canada.ca en juin 2017, le « Calculateur pour l’entente de paiement » (CEP) fonctionnait initialement comme un outil autonome permettant aux contribuables de mettre en place un échéancier de paiement pour leurs dettes envers l’ARC. Les contribuables devaient se connecter aux portails sécurisés (Mon dossier ou Mon dossier d’entreprise) et renseigner manuellement les champs du formulaire de paiement par débit pré-autorisé (DPA) à l’aide des données fournies par le CEP en vue de mettre en place un accord d’étalement du remboursement de leur dette.
En février 2023, les fonctionnalités du CEP ont été intégrées à la procédure de paiement par débit pré-autorisé, enrichissant ainsi les options de paiement disponibles dans les espaces Mon dossier et Mon dossier d’entreprise. Cette initiative permet aux contribuables de :
Modifier le montant à payer ;
Prendre connaissance du taux d’intérêt prescrit en vigueur ;
Sélectionner la date de début, la fréquence et le nombre des paiements ;
Inclure les intérêts dans leurs paiements planifiés.
Cela contribue à désengorger les lignes téléphoniques de l’ARC tout en répondant aux attentes de nombreux Canadiens qui privilégient la rapidité et l’efficacité des paiements en ligne.
Royaume-Uni : Self-Serve Time to Pay
L’administration fiscale britannique (HMRC) a pour objectif d’améliorer la résilience et l’efficacité de ses services et de mieux accompagner les contribuables, en veillant à ce qu’il soit aussi facile que possible pour ceux d’entre eux rencontrant des difficultés financières de s’acquitter des impôts dont ils seraient éventuellement redevables.
Dans cette optique, HMRC a mis en place un nouveau service baptisé Self-Serve Time to Pay (SSTTP), qui permet aux contribuables éligibles de procéder à des paiements par anticipation et d’établir un échéancier de paiement par prélèvement automatique. Le service intègre également un outil qui permet aux contribuables d’évaluer leur capacité de remboursement et leur propose un échéancier adapté à leur situation financière établi sur la base des données sur les revenus et les dépenses qu’ils ont renseignées. Si les contribuables ne parviennent pas mettre en place un échéancier de paiement en ligne, ils peuvent obtenir de l’aide via webchat.
L’objectif et de désengorger les lignes téléphoniques et de favoriser la dématérialisation des services de l’administration fiscale. Depuis sa mise en service, plus de 22 500 échéanciers ont été établis, pour une valeur cumulée dépassant les 190 millions GBP.
Source : Canada (2024) et Royaume-Uni (2024).
Mesures destinées à recouvrer les paiements exigibles
Les administrations déclarent qu’elles ont largement recours à l’imputation des trop-perçus sur les arriérés d’impôt, aux ordonnances de saisie sur salaires et de saisie de biens et à des saisies auprès de tiers détenteurs (banques, employeurs, etc.). En ce qui concerne la possibilité de recouvrer les impôts qui font l’objet d’un contentieux alors qu’une procédure judiciaire ou administrative est en cours, ainsi que la possibilité de conclure des accords de recouvrement avec d’autres administrations fiscales, environ la moitié des administrations qui ont cette possibilité déclarent ne pas en faire usage ou l’utiliser peu souvent. (Voir Graphique 7.6.)
L’Encadré 7.3 présente un exemple de collaboration internationale visant à améliorer le recouvrement des créances.
Les administrations fiscales belge et néerlandaise sont confrontées à un défi commun, à savoir comment traiter les débiteurs fiscaux qui vivent dans l’autre pays. Autrement dit, leur marge de manœuvre, au niveau national, est limitée en matière de collecte et de recouvrement lorsqu’elles sont confrontées à des débiteurs résidant ou enregistrés à l’étranger. En principe, elles devraient adresser une demande d’assistance mutuelle pour recouvrer les impôts, ce qui est coûteux et chronophage.
Afin de remédier à cette situation plus efficacement, une initiative transnationale associant les deux administrations fiscales, le Projet BENE, a été mise en œuvre en 2023. Ce projet cible les contribuables résidant aux Pays-Bas et redevables envers l’administration fiscale belge et, réciproquement, les contribuables résidant en Belgique redevables envers l’administration fiscale néerlandaise.
L’objectif est à la fois d’améliorer le respect des obligations de paiement tout en réduisant le recours formel à l’assistance mutuelle en matière de recouvrement, au moyen de lettres de rappel. L’administration adresse au contribuable un premier courrier de rappel lorsque la dette devient exigible. À défaut de paiement ou de réponse dans les 30 jours, l’administration du pays où réside le débiteur lui adresse un second courrier. Une demande d’assistance mutuelle est introduite uniquement si les deux lettres restent sans réponse.
Source : Belgique (2024).
Pourcentage de juridictions
Source : CIAT, IOTA, FMI, OCDE, Enquête internationale sur les administrations fiscales (ISORA), tableau B.31 Arriérés d’impôt : pouvoirs de recouvrement et façon dont ils sont utilisés – partie 1, tableau B.32 Arriérés d’impôt : pouvoirs de recouvrement et façon dont ils sont utilisés – partie 2, tableau B.33 Arriérés d’impôt : pouvoirs de recouvrement et façon dont ils sont utilisés – partie 3, tableau B.34 Arriérés d’impôt : pouvoirs de recouvrement et façon dont ils sont utilisés – partie 4 https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180917 (consulté le 10 septembre 2024).
Mesures destinées à obtenir le recouvrement des créances
Étant donné que les mesures mentionnées dans le Graphique 7.7. peuvent entraîner de graves conséquences (fermeture temporaire d’entreprise, publication du nom des contribuables débiteurs, restriction des déplacements, etc.), il n’est guère surprenant que dans la majorité des juridictions, l’administration fiscale dispose d’un nombre restreint de ces mesures, ne les utilise pas ou y recoure de manière ponctuelle. La seule exception concerne l’obligation pour un soumissionnaire de disposer d’une attestation justifiant de la régularité de sa situation fiscale pour pouvoir participer à des appels d’offres publics. Il s’agit d’une mesure moins radicale par nature, mais très efficace, qui est donc fréquemment utilisée par plus de 75 % des administrations.
Pourcentage de juridictions
Source : CIAT, IOTA, FMI, OCDE, Enquête internationale sur les administrations fiscales (ISORA), tableau B.31 Arriérés d’impôt : pouvoirs de recouvrement et façon dont ils sont utilisés – partie 1, tableau B.32 Arriérés d’impôt : pouvoirs de recouvrement et façon dont ils sont utilisés – partie 2, tableau B.33 Arriérés d’impôt : pouvoirs de recouvrement et façon dont ils sont utilisés – partie 3, tableau B.34 Arriérés d’impôt : pouvoirs de recouvrement et façon dont ils sont utilisés – partie 4 https://data.rafit.org/regular.aspx?key=74180917 (consulté le 10 septembre 2024).
Les mesures prises par les administrations afin de prévenir la naissance de créances et de recouvrer les arriérés continuent d’évoluer. L’Encadré 7.4 illustre les approches adoptées par certaines administrations. Les progrès en matière de modélisation prédictive et de techniques expérimentales, présentés dans le rapport de l’OCDE Advanced Analytics for Better Tax Administration (OCDE, 2016[5]), et dans le recueil des pratiques de gestion des créances fiscales jugées concluantes que l’on trouvera dans le rapport de l’OCDE intitulé Successful Tax Debt Management: Measuring Maturity and Supporting Change (OCDE, 2019[2]), aident de nombreuses administrations à adapter leurs interventions en fonction des risques propres à tel ou tel contribuable. Les approches retenues relèvent de l’une des catégories suivantes :
l’analyse prédictive, qui cherche à évaluer la probabilité de réalisation de certains résultats et qui, en ce qui concerne le recouvrement des créances, repose sur une modélisation du risque qu’une personne physique ou une entreprise manque à ses obligations de paiement, ainsi que sur des modèles visant à estimer la probabilité d’insolvabilité ou d’autres difficultés de paiement ; et
l’analyse prescriptive, qui consiste à prévoir l’impact probable de mesures sur le comportement des contribuables, pour permettre aux administrations fiscales de choisir la bonne ligne d’action pour un contribuable ou un groupe de contribuables donné. (OCDE, 2016[5])
De nombreuses administrations combinent ces deux pratiques, et ont expérimenté diverses méthodes destinées à influer sur le « comportement des contribuables ». Comme on l’a vu dans le chapitre 6, environ la moitié des administrations déclarent employer des chercheurs en sciences comportementales, et le recours à des pratiques inspirées des sciences comportementales est susceptible de modifier les stratégies en matière de gestion des créances fiscales, à mesure que les administrations abandonnent les approches universelles (lorsque cela s’avère rentable) et s’efforcent plutôt de déterminer :
les cas devant faire l’objet d’une intervention ;
à quel moment il convient d’intervenir (par exemple, avant la date de dépôt de la déclaration ou de réception du paiement) ; et
le type de mesure qui permettrait d’obtenir le meilleur rapport coût-bénéfice.
Lituanie : Gestion des créances fondée sur les risques
Pendant la pandémie de COVID-19, l’administration fiscale lituanienne a lancé le module de gestion des créances fondée sur les risques, qui a été intégré à son Système d’information sur la comptabilité fiscale. L’objectif premier du module est d’identifier les contribuables qui présentent un risque de défaut de paiement plus élevé.
Cette notation du risque d’endettement simplifie considérablement divers processus de recouvrement de créances dans le cadre des activités de l’administration fiscale. Le module est amélioré en permanence et de nouveaux critères d’évaluation des risques y sont ajoutés au fil du temps. Par exemple, l’administration fiscale élabore actuellement un nouveau critère destiné à identifier les contribuables présentant un risque élevé d’insolvabilité. Les principaux critères utilisés par l’administration fiscale pour évaluer ce nouveau risque sont tirés des documents d’information financière des entités juridiques. En vertu de la loi lituanienne sur l’insolvabilité des personnes morales, une entité juridique est considérée comme insolvable lorsque la valeur de ses passifs dépasse la valeur de ses actifs. L’objectif de l’administration est d’identifier automatiquement les contribuables qui remplissent ce critère. L’intégration des résultats obtenus dans l’évaluation globale du risque d’endettement permettra à l’administration fiscale de mettre en œuvre une approche ciblée vis-à-vis de ses débiteurs, afin de déterminer de manière exhaustive les stratégies les plus efficaces pour recouvrer les créances.
Espagne : Approches préventives en matière de discipline fiscale
L’Espagne a mis en place des mesures préventives pour se prémunir contre le risque de non-recouvrement de l’impôt dû. Trois initiatives ont été mises en œuvre :
Recourir à des techniques d’analyse des données afin de mieux identifier et mesurer les risques de non-recouvrement. Pour mieux comprendre les risques de non-recouvrement, de nombreux indicateurs sont examinés, comme le démembrement d’actifs, l’historique des recouvrements et des activités telles que le dépôt des déclarations fiscales, etc.
Améliorer la coopération entre les unités chargées du contrôle et du recouvrement, par exemple en facilitant l’échange de données d’analyse entre les équipes.
Améliorer les outils informatiques pour faciliter le recouvrement préventif.
L’objectif de ces interventions consiste à fournir une évaluation approfondie, automatique et analytique du risque qu’un contribuable n’honore pas sa dette, et de pouvoir réagir rapidement si nécessaire.
Source : Lituanie (2024) et Espagne (2024).
Bibliographie
[4] CIAT/IOTA/OCDE (2020), « Réponses de l’administration fiscale au COVID-19 : Mesures prises pour soutenir les contribuables », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/69d26e77-fr.
[3] OCDE (2019), Modèles de maturité de l’administration fiscale et de la délinquance fiscale de l’OCDE, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/fr/topics/sub-issues/comparative-analysis-of-tax-administrations/tax-maturity-models.html (consulté le 10 septembre 2024).
[2] OCDE (2019), Successful Tax Debt Management : Measuring Maturity And Supporting Change, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/e8fdb816-en.
[5] OCDE (2016), Advanced Analytics for Better Tax Administration : Putting Data to Work, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264256453-en.
[1] OCDE (2014), Working Smarter in Tax Debt Management, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264223257-en.