Este capítulo examina la distribución de poderes institucionales en el Consejo de la Magistratura que determina la gobernanza de la contratación electrónica. Analiza el papel de los principales actores en la transformación digital de la función de contratación del Consejo de la Magistratura y las sinergias con otras funciones, como las relativas al gobierno abierto y digital, así como a la vigilancia, el control y la auditoría. También revisa el papel potencial de los actores externos para facilitar la mejora continua del sistema de contratación electrónica JUC (Justicia Compra). Asimismo, el capítulo analiza el modelo de negocio de JUC y el grado en que el desarrollo de capacidades puede respaldar la contratación electrónica. Proporciona información sobre herramientas específicas que podrían ser útiles para el desarrollo de capacidades para la contratación electrónica, como marcos de competencias y esquemas de certificación.
Estudio sobre la contratación electrónica en el Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Resumen
La transformación digital de la contratación pública es una prioridad en muchos países miembros y socios de la OCDE, ya que puede contribuir a mejorar la gobernanza del sistema. Al agilizar los procesos para las autoridades contratantes y los proveedores, puede aumentar la eficiencia y la eficacia de las transacciones. También puede aumentar la agilidad, lo que permite una rápida adaptación a las cambiantes necesidades y favorece la innovación. Además, la recopilación y el uso de datos facilitados por las plataformas de contratación electrónica permiten una evaluación y una medición más precisas de los resultados, en particular en lo que respecta a objetivos económicos, medioambientales y sociales. Los datos generados por los sistemas de contratación pueden ser utilizados por una amplia gama de partes interesadas en la elaboración de políticas públicas y aumentar la transparencia, la confianza y la rendición de cuentas. Además, el cambio hacia sistemas digitales puede promover la facilidad de uso y la apertura, situando a las personas y a las empresas en el centro de los servicios públicos, fomentar una mayor participación de las pequeñas y medianas empresas (PYME) y facilitar la competencia. Sin embargo, la transformación digital en la contratación pública no debe perseguirse como un fin en sí mismo, sino como una iniciativa estratégica que se base en los sistemas existentes y los aproveche al máximo, y que contribuya a políticas públicas más amplias, como el gobierno digital, los datos abiertos y la integridad pública. (OECD, 2024[1])
Como se ha comentado en el capítulo 1, la Ley No 2095 establece el principio de la vía electrónica como pilar de la contratación pública en la ciudad de Buenos Aires, al dictar que la contratación y la adjudicación de contratos deben realizarse por medios electrónicos. Sobre la base de dicho mandato, la Resolución CM No 276/2020 del Consejo de la Magistratura de la CABA ordena la implementación de un sistema de contratación electrónica en el Poder Judicial del gobierno de la ciudad. El Artículo 3 de la mencionada Resolución delega en la SAGyP la facultad de encabezar el proceso mediante, entre otras cosas, la emisión de normas complementarias y manuales de operación para implementar el sistema de contratación electrónica. Asimismo, la SAGyP asume el liderazgo de la estrategia para adoptar herramientas de inteligencia artificial en los procesos de contratación pública.
En vista de ello, la gobernanza del sistema de contratación electrónica del Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires (JUC, Justicia Compra, disponible enhttp://juc.jusbaires.gob.ar/) se basa en una distribución de poderes principalmente dentro de la SAGyP, pero que también incluye otras áreas del Consejo de la Magistratura. El JUC se gestiona principalmente desde la Dirección General de Compras y Contrataciones (DGCC) de la SAGyP y la Unidad de Evaluación de Ofertas (dependiente de la Dirección General de Administración).
Las principales partes interesadas en la transformación digital son las unidades requirentes (es decir, los usuarios) que solicitan la contratación pública de bienes y servicios a la DGCC, los operadores económicos que suministran bienes y servicios y los responsables de la formulación de políticas de contratación pública. Además, entre las partes interesadas se incluyen otras instituciones y actores que participan en el gobierno digital, la transformación del sector público y la vigilancia y control. Esta diversidad de partes interesadas puede plantear retos a la hora de diseñar y aplicar herramientas y sistemas que satisfagan las necesidades de todos los participantes.
Las iniciativas actuales sobre gobierno digital en el Consejo de la Magistratura abren posibilidades para avanzar en la transformación digital de la contratación pública con el fin de aprovechar las políticas destinadas a incrementar las capacidades para adoptar y utilizar herramientas y datos digitales. En 2021, la Resolución N.º 31/2021 estableció el Proyecto de Transformación Digital del Consejo de la Magistratura, encabezado por la Secretaría de Innovación para optimizar el uso de herramientas digitales en la gestión del Consejo de la Magistratura. Esta iniciativa convierte a la Dirección General de Informática y Tecnología (DGIT) de la SAGyP en un área crítica para la coordinación. La DGIT es responsable de sugerir proyectos para adoptar tecnologías innovadoras que mejoren la calidad de los servicios judiciales y los procesos administrativos del Consejo de la Magistratura. Esto se logra mediante la adopción y el mantenimiento de sistemas informáticos que permiten el acceso y el procesamiento de información precisa, permanente y actualizada para los usuarios y agentes del sistema judicial. Por ejemplo, la DGIT encabeza el proceso de digitalización de las diferentes áreas del Consejo de la Magistratura, incluidos los expedientes judiciales electrónicos y la adopción de la firma electrónica (firma en la nube). También da soporte a la infraestructura digital de las herramientas electrónicas adoptadas en el Consejo de la Magistratura. Además, dicta las normas de protección e integridad de los datos. De hecho, alinear la transformación digital de la contratación pública con agendas digitales más amplias es clave para lograr la coherencia y la sostenibilidad más allá de los periodos gubernamentales. El caso de Irlanda (véase el Recuadro 3.1) es ilustrativo sobre cómo alinear la transformación digital de la contratación pública con agendas digitales más amplias. Aunque el caso se refiere a un gobierno nacional, sugiere que la coherencia y un enfoque transversal del gobierno digital pueden apoyar la transformación digital de la contratación pública.
Las iniciativas específicas sobre gobierno digital en Irlanda abrieron oportunidades para la transformación digital de la contratación pública con el fin de aprovechar las políticas públicas y medidas destinadas a aumentar las capacidades de las instituciones del sector público para adoptar y utilizar herramientas y datos digitales. Estrategias como Harnessing Digital: The Digital Ireland Framework (Aprovechar lo digital: el marco digital de Irlanda), Connecting Government 2030: A Digital and ICT Strategy for Ireland’s Public Service (Conectar el Gobierno 2030: una estrategia digital y de TIC para los servicios públicos de Irlanda) y Better Public Services (Mejores servicios públicos) establecieron una visión sólida para la transformación digital del gobierno. Aunque la contratación pública no era el objetivo principal, existían oportunidades para la transformación digital de la contratación pública.
Harnessing Digital, la estrategia digital nacional de Irlanda, se publicó en 2022. Se organiza en cuatro dimensiones: transformación digital de las empresas; infraestructura digital; competencias; y digitalización de los servicios públicos. En el marco de la dimensión de digitalización de los servicios públicos, la estrategia se compromete a lograr un modelo de servicio más centrado en el usuario, lo que incluye aprovechar y desarrollar la prestación de servicios digitales. También reconoce el papel de una gobernanza de los datos robusta y del aprovechamiento de los datos públicos para aumentar la transparencia y mejorar los servicios públicos.
La estrategia digital y de TIC en los servicios públicos de Irlanda, Connecting Government 2030, también se publicó en 2022. Su objetivo es cambiar la forma en que interactúan las personas, las empresas y los responsables de políticas públicas, garantizando la interoperabilidad entre niveles de gobierno y servicios públicos. La estrategia definió seis áreas de acción prioritarias con implicaciones directas para la transformación digital de la contratación pública.
Por su parte, Better Public Services, la estrategia de transformación de los servicios públicos de Irlanda, marcó la dirección de la reforma estratégica de la función pública irlandesa. La estrategia se centra en seis resultados: un mayor uso de las tecnologías digitales, una mayor satisfacción de los clientes, una mayor confianza de los ciudadanos, un mayor compromiso de los empleados, una mejor calidad de los servicios públicos y una mayor eficacia del gobierno.
Fuente: (OECD, 2024[1])
La Dirección General de Datos Abiertos es otra área que colabora con la SAGyP para facilitar la adopción de estándares de datos abiertos en JUC. Sin embargo, este proyecto se encuentra actualmente en fase de desarrollo, ya que aún se están definiendo varios detalles operativos.
Para efectos de la integridad y el control, la Dirección General de Control de Gestión y Auditoría Interna del Consejo de la Magistratura (DGCGyAI) desempeña la función de control ex post de los procesos de adquisiciones y contrataciones basándose en los archivos electrónicos contenidos en la plataforma correspondiente (SISTAE) y en los datos proporcionados en JUC. La DGCGyAI estima que, en promedio, la muestra auditada de procesos de contratación pública alcanza el 20-25 % del total.
La Gráfica 3.1 ilustra las sinergias entre la contratación electrónica y otras agendas estratégicas del Consejo de la Magistratura como parte de su transformación digital.
Fuente: Elaborado por la OCDE.
En lo que respecta a la contratación pública, la adopción de tecnologías emergentes se centraliza en la SAGyP, concretamente en sus unidades que participan en la ejecución de los procesos y en la puesta a disposición de herramientas informáticas para su implementación, a saber, la DGCC y la DGIT.
En las conversaciones mantenidas durante la misión de investigación, la OCDE percibió que la coordinación y la comunicación entre las diferentes agendas digitales son lo suficientemente sólidas como para tender puentes, en general, pero se basan en métodos bastante ad hoc, lo que sugiere que podrían fortalecerse mediante medios más formales, por ejemplo, redes, comunidades de práctica, grupos de trabajo, mecanismos de revisión de proyectos, etc. Aunque la DGIT recibe información de los diferentes proyectos tecnológicos de las diversas áreas, esta información no siempre llega a todas las dependencias y, de hecho, la misma DGIT manifiesta haber encontrado duplicidades, por ejemplo, en el ámbito de los ministerios públicos. Como caso a considerar, existe una Red de Contratación Pública en el Poder Ejecutivo, que reúne a grandes compradores y unidades de contratación para intercambiar soluciones y buenas prácticas. En Chile, la coherencia entre los proyectos digitales y las operaciones de contratación se facilita mediante un mecanismo de revisión ex ante denominado EvalTIC (véase el Recuadro 3.2).
EvalTIC es un sistema diseñado e implementado por la Dirección de Presupuesto (DIPRES) en respuesta a la falta de estandarización detectada en las solicitudes recibidas de los organismos del sector público. Permite a los directores de informática institucionales (CIOs), los funcionarios de compras y otros responsables de toma de decisiones estratégicas registrar y justificar sus necesidades y proyectos tecnológicos a través de una plataforma en línea.
Esta herramienta ha mejorado las capacidades de evaluación y planificación de los organismos y los ha impulsado a adoptar prácticas que garanticen que sus necesidades cumplan con los estándares de EvalTIC y sean aptas para su aprobación inicial, lo que, en última instancia, permite una vía más ágil para obtener el presupuesto necesario.
Desde 2002, EvalTIC cuenta con el respaldo de la Ley de Presupuesto anual y permite el análisis de los proyectos de contratación de tecnologías con el objetivo de proporcionar información a la DIPRES para definir los presupuestos de cada organismo. El sistema también está considerando la posibilidad de proporcionar retroalimentación a cada organismo y evaluador.
EvalTIC está en funcionamiento desde 2018 y ha evolucionado gracias al trabajo conjunto de la DIPRES, el Ministerio de Hacienda y la División de Gobierno Digital, que elaboraron un proceso complementario a la formulación presupuestaria habitual para el diseño y la evaluación de proyectos tecnológicos, que culmina con una recomendación técnica a los responsables de la aprobación del presupuesto, en cuanto a su aprobación o rechazo.
A partir de un inventario inicial de sus activos tecnológicos a través de EvalTIC, cada organismo público debe registrar sus proyectos anualmente, teniendo en cuenta un conjunto de principios generales que permiten estandarizar los elementos del proyecto y facilitar el análisis, promoviendo la coherencia entre las agendas digital y de contrataciones.
Fuente: (OECD, 2024[2])
Otro conjunto importante de partes interesadas en la estructura de gobernanza de JUC son los usuarios que preparan sus solicitudes y requisitos de compra a través de archivos electrónicos. Este es el punto de partida de cualquier procedimiento de contratación pública y permite la comunicación entre los usuarios y la DGCC. La Dirección General de Asuntos Jurídicos (DGAJ) del Consejo de la Magistratura realiza un control ex ante de las convocatorias por medios electrónicos utilizando el SISTAE.
Más allá del Consejo de la Magistratura, otra parte interesada importante es la Dirección General de Compras (DGC) del Poder Ejecutivo del Gobierno de la Ciudad, que gestiona el sistema Buenos Aires Compra (BAC). La experiencia con BAC en el Poder Ejecutivo sentó las bases para transferir el sistema de contratación electrónica al Consejo de la Magistratura en forma de JUC (y también al gobierno nacional en forma del sistema de contratación electrónica COMPR.AR). El Consejo de la Magistratura evitó, o al menos acortó, la curva de aprendizaje para la implementación de JUC al aprovechar los avances logrados por BAC. El JUC es una “instancia” de BAC que opera de forma independiente en los servidores del Consejo de la Magistratura, lo que no implica una relación de subordinación o dependencia del CM con respecto a la DGC para el desarrollo del sistema, ya que no requiere la autorización de la DGC para realizar modificaciones o incorporar nuevos desarrollos y, al mismo tiempo, puede acceder a los desarrollos que la DGC implementa en BAC.
En cuanto al involucramiento de las partes interesadas externas con el fin de mejorar continuamente a JUC, la OCDE observó durante la misión de investigación que ha sido bastante limitado y más bien informal. Por ejemplo, se pide a los proveedores que contesten una encuesta de satisfacción cuando se les paga. Según la SAGyP, el 92 % de los proveedores están satisfechos con su experiencia con JUC. Durante una reunión con proveedores, estos expresaron que JUC es fácil de usar y ha contribuido significativamente a agilizar los procesos, pero también se mencionó que no existen canales formales para aportar ideas para la mejora continua de JUC. La misma oportunidad se destacó en una reunión con organizaciones de la sociedad civil (OSC). Aunque las OSC plantearon importantes oportunidades de mejora para JUC, como las dificultades para seguir los procesos de contratación pública a lo largo de todo su ciclo (es decir, desde la fase pre-licitatoria hasta la post-licitatoria) y la falta de datos históricos, afirmaron que no ha habido una convocatoria pública para involucrarlas en los planes de contratación electrónica del Consejo de la Magistratura. Países como Chile, Costa Rica y España han involucrado a diferentes partes interesadas en la contratación pública a través de observatorios (véase el Recuadro 3.3). Del mismo modo, durante 2018, México puso en marcha una estrategia multiactor para reformar su sistema de contratación electrónica CompraNet (véase el Recuadro 3.4).
La contratación pública representó más del 25 % del gasto público general en España en 2023. El marco normativo de la contratación pública ha sido objeto de varias reformas recientes para adaptarse a las directivas europeas y responder a las circunstancias económicas. En este contexto, en octubre de 2011 se fundó el Observatorio de la Contratación Pública. El Observatorio se define como un punto de encuentro para que profesionales de la contratación pública, académicos y otras partes interesadas debatan y analicen reformas del marco normativo y recomienden medidas para modernizar la contratación pública y promover los principios de eficiencia, integridad y buena gestión.
La idea del Observatorio surgió de un proyecto de investigación financiado por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades durante el periodo 2009-2011, denominado “Nuevos escenarios para la contratación pública: urbanismo, contratación electrónica y cooperación”. Estuvo dirigido por académicos de las universidades de Zaragoza, Castilla-La Mancha, Alcalá y Vigo, así como por la consultora NTT Data.
Entre otros temas, el Observatorio tiene como objetivo analizar y ofrecer recomendaciones sobre lo siguiente:
Fomentar la transparencia, la competencia y la integridad en la contratación pública.
Mejorar la eficiencia de los compradores públicos y los proveedores.
Facilitar el acceso de las PYME al mercado público.
Promover la innovación y el desarrollo a través de la contratación pública.
Promover la participación de las empresas españolas en los mercados públicos de otros países.
Fomentar la cooperación público-privada para mejorar la contratación pública.
En 2018, la Secretaría de la Función Pública (SFP) de México creó un grupo multiactor de partes interesadas para la reforma del sistema de contratación electrónica CompraNet. Este grupo incluía a representantes del sector público, las empresas y la sociedad civil, y trabajó en la elaboración de una declaración de visión compartida para la contratación electrónica en México. La declaración de visión también tenía por objeto orientar el desarrollo futuro de herramientas de contratación electrónica en México, incluso a nivel subnacional.
El Grupo de Trabajo Plural contó con la OCDE como secretaría técnica y estaba formado por seis subgrupos: publicación de información, interacción con proveedores, competencia y desarrollo de capacidades, eficiencia y eficacia, procesamiento de quejas y denuncias, e integridad y confianza en la herramienta. Cada subgrupo estaba representado por una amplia gama de partes interesadas, incluidos el sector público, la sociedad civil y las empresas, y trabajó en cuestiones y temas clave específicos (véase el Cuadro 3.1).
El establecimiento del Grupo de Trabajo Plural fue fundamental para desarrollar una declaración de visión compartida para el sistema de contratación electrónica de México. En esta visión, el Grupo de Trabajo Plural reconoció las oportunidades que ofrecen las tecnologías digitales para habilitar un sistema totalmente transaccional que respalde el ciclo completo de la contratación pública. La declaración de visión articuló doce principios para capturar los objetivos y ambiciones de todas las partes interesadas involucradas en el proceso de contratación pública.
Nota: En 2025, el nombre de la SFP cambió a Secretaría Anticorrupción y Buen Gobierno.
Fuente: (OECD, 2018[5])
La Encuesta de la OCDE sobre Contratación Pública 2024 reveló que, aunque se ha promovido la participación de las partes interesadas en los países de la OCDE, la calidad de los procesos participativos en la contratación pública puede mejorar, por ejemplo, permitiendo que las autoridades contratantes reciban retroalimentación (OECD, 2025[6]) Cualquier esfuerzo por involucrar a los proveedores o a las OSC en la mejora de JUC se beneficiaría de buenas prácticas como proporcionar retroalimentación a los consultados sobre sus aportaciones (es decir, ¿cómo se incorporaron dichas aportaciones en los esfuerzos por mejorar a JUC?), los resultados de su participación y la justificación de las decisiones tomadas.
En este espíritu, la SAGyP podría establecer mecanismos para involucrar a un amplio conjunto de partes interesadas (por ejemplo, asociaciones empresariales y OSC) en la mejora continua de JUC. El Observatorio de la Contratación Pública en España y el Grupo de Trabajo Plural de México ofrecen alternativas. Además, cualquier esfuerzo por involucrar a estas partes interesadas se beneficiaría de un ciclo de retroalimentación para informarles sobre el estado y los resultados de sus contribuciones.
La base de la orientación al usuario radica en comprender sus necesidades a la hora de diseñar soluciones, como una plataforma de contratación electrónica, y también a lo largo de la implementación, de modo que la retroalimentación de los usuarios inspire una mejora continua. Algunas de las muchas formas de tomar retroalimentación son: (Thijs, 2022[7])
Las encuestas a los usuarios, usualmente aplicadas de forma presencial o en línea, como una forma valiosa de recopilar grandes volúmenes de datos para su análisis. Pueden adoptar la forma de encuestas de satisfacción, pero también pueden utilizarse para aportar nuevas ideas sobre el diseño y los escenarios de ejecución.
Grupos focales basados en pequeñas selecciones de usuarios existentes o potenciales, utilizando criterios predeterminados que pueden ser ampliamente representativos de todos los usuarios y de un tamaño manejable para mantener un debate significativo. Por lo general, se crean para recopilar información cualitativa con el fin de abordar sus necesidades y evaluar sus experiencias.
Los paneles de usuarios, que están formados por grupos más grandes de personas que pueden ser seleccionadas para participar en investigaciones de usuarios de forma periódica, lo que reduce costos y ofrece continuidad.
Procedimientos de comentarios y quejas basados en canales abiertos para facilitar la retroalimentación inmediata, a través de “buzones de sugerencias” en oficinas, centros de atención telefónica o sitios web para presentar inquietudes o sugerencias.
Como se destaca en la sección 3.1, JUC surgió de la transferencia de BAC desde el Poder Ejecutivo al Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires. La Resolución CM No 6/2021 aprobó el acuerdo de cooperación técnica para la cesión gratuita de la licencia de uso de BAC a implementarse en el Consejo de la Magistratura, incluido el acceso a los catálogos de bienes y servicios y al registro de proveedores. La transferencia implicó adaptarse a algunas de las particularidades del Consejo de la Magistratura, así como eliminar algunas funcionalidades que BAC mantendrá y pondrá a disposición del Consejo de la Magistratura (por ejemplo, los contratos marco y el registro de proveedores se gestionan desde BAC y están disponibles para el Consejo de la Magistratura, pero no se replicaron en JUC). El proceso se organizó en cuatro etapas: nueva implementación del BAC, base de datos, aspecto y ajustes de flujo (véase el Cuadro 3.2).
Fuente: Información proporcionada por el Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires.
Como se ha comentado en la sección anterior, aunque la infraestructura de JUC cuenta con el apoyo de la DGIT, los desarrollos y actualizaciones del sistema pueden ser realizados por la Dirección General Unidad Informática de Administración Financiera (DGUIAF) del Poder Ejecutivo. Además de la ventaja de que el Consejo de la Magistratura acortó su curva de aprendizaje para la implementación y el uso de JUC, el hecho de confiar en la DGUIAF para los ajustes del sistema le permite aprovechar la experiencia de dicha unidad técnica, evitando los costos de contar con ese personal en su propia matriz organizacional. Esto también puede justificarse por el hecho de que los volúmenes y la complejidad de las contrataciones son significativamente mayores en el Poder Ejecutivo que en el Poder Judicial. Sin embargo, también significa que, si en algún momento el CM desea cambiar la estructura o el funcionamiento de JUC, podría tener que poner en práctica dichos cambios con la DGUIAF. En otras palabras, dado que cuenta con las herramientas técnicas necesarias, la DGUIAF es el vehículo para poner en práctica los cambios solicitados por el CM para JUC. Por lo tanto, es importante que exista una fuerte coordinación y comunicación entre el CM y la DGUIAF. En este momento, no parece haber motivos para separar completamente a JUC de BAC, pero es imprescindible una fuerte coordinación entre los dos equipos para identificar áreas de oportunidad y permitir la mejora continua de JUC. Esta coordinación será especialmente relevante a la hora de llevar a cabo la transferencia de las jurisdicciones ordinarias de competencia federal a la ciudad. Dicho esto, se está preparando un acuerdo entre el CM y el Poder Ejecutivo para que el CM obtenga el código fuente del sistema. Esto permitirá al CM gestionar directamente los futuros cambios en JUC, sin necesidad de solicitar la cooperación de la DGUIAF.
El uso de las plataformas de contratación electrónica es gratuito en algunos casos, pero existen diferentes modelos de negocio en los países de la OCDE (por ejemplo, tarifas para los proveedores, subvenciones de los gobiernos, híbridos, etc.). Por ejemplo, en Costa Rica, las instituciones contratantes que utilizan el Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP) pagan una tarifa por cada procedimiento, en función del número promedio de transacciones que realizan (la institución que realiza más transacciones paga menos por cada una, según una fórmula). Esto tiene la ventaja de que los ingresos recaudados pueden destinarse al mantenimiento y la mejora de la plataforma de contratación electrónica. Sin embargo, puede desalentar su uso en contextos en los que la contratación electrónica no es obligatoria.
El uso de JUC es gratuito para las unidades requirentes, los proveedores y cualquier otro usuario, aunque se cobra una tarifa por acceder a los pliegos de licitación, que, según un conjunto de proveedores consultados, es menor y no representa una barrera para la participación, pero podría suponer una carga administrativa. Por consiguiente, podría ser beneficioso que el acceso a los pliegos de licitación fuera gratuito.
El uso de JUC es obligatorio en el CM, con algunas excepciones explícitas y limitadas. Dado que los proveedores ya deben asumir un costo para acceder a los pliegos de licitación, no sería aconsejable cobrar por el uso de JUC, ya que podría desalentar la participación y limitar la competencia, lo que dificultaría la posibilidad de lograr valor por el dinero. En cuanto a la posibilidad de cobrar a las unidades requirentes del Consejo de la Magistratura, dado que las categorías adquiridas por la institución son muy específicas, no sería aconsejable, a menos que exista una necesidad muy concreta de financiar una reforma de JUC.
En el Capítulo 4 se analizarán las funcionalidades de JUC, pero en este momento basta con decir que el modelo de funcionamiento implica a las unidades requirentes y a la SAGyP, en particular a la DGCC y a la Unidad de Evaluación de Ofertas, en la definición de las especificaciones técnicas y la preparación de los documentos de licitación. Una vez publicada la convocatoria a licitación, los proveedores presentan sus ofertas e interactúan con las autoridades contratantes.
Además de un sistema de gobernanza robusto y tecnologías modernas, la transformación digital de la contratación pública requiere una plantilla calificada. De hecho, en la Recomendación de la OCDE sobre Contratación Pública (véase el Recuadro 3.5) se reconoce que una fuerza de trabajo profesional en el ámbito de la contratación pública es un factor que contribuye al buen funcionamiento del sistema. Además, la escasa capacitación digital es uno de los principales retos para la transformación digital de la contratación pública en los países de la OCDE (OECD, 2025[8])
El equipo encargado de la gestión directa del JUC está compuesto por entre 10 y 15 funcionarios en cualquier momento dado. El Consejo de la Magistratura cuenta con varios programas de capacitación para el personal que forma parte de los equipos más amplios de contratación y adquisiciones, tanto en el Centro de Formación Judicial como a través de acuerdos con universidades, como los firmados con la Universidad Austral en 2021 y con la Universidad Católica Argentina en octubre de 2025. Asimismo, el personal de contrataciones participa en un congreso anual sobre el tema, organizado por el Consejo de la Magistratura, para debatir las buenas prácticas nacionales e internacionales. Más allá de estas acciones de formación, el CM no cuenta actualmente con una política integral de profesionalización para su personal de contrataciones con el fin de fortalecer sus competencias en materia de contratación electrónica. Esto a pesar de que Buenos Aires es pionera entre los poderes judiciales subnacionales argentinos en la adopción de la contratación electrónica. La profesionalización es aún más necesaria si se tiene en cuenta que el Consejo de la Magistratura ha reconocido el carácter estratégico de la contratación pública, por ejemplo, aprovechándola para desarrollar a las PYME.
La experiencia de los países de la OCDE ilustra que las estrategias de profesionalización pueden incluir varias dimensiones, como el desarrollo de un modelo de competencias, el establecimiento de un marco de certificación, el reconocimiento de la profesión de contratación pública como una función independiente dentro del servicio público, el fortalecimiento de los sistemas de desarrollo de capacidades y la creación de mecanismos de incentivo para atraer y retener a funcionarios públicos competentes en materia de contratación pública.
Más de la mitad de los participantes en la Encuesta de la OCDE sobre Contratación Pública 2024 (22 de 40 países, es decir, el 55%) indicaron que contaban con un modelo de competencias para los funcionarios de contratación pública. Los modelos de competencias permiten a los funcionarios encargados de las contrataciones identificar las habilidades fundamentales y evaluar los niveles de capacidad necesarios para la dirección estratégica general de una organización. Pueden utilizarse para el reclutamiento, la promoción y la formación en las habilidades y competencias pertinentes para el personal encargado de la contratación pública. La mayoría de los encuestados que cuentan con un modelo de competencias (18 de 22, es decir, el 82%) lo han elaborado a nivel nacional o central, mientras que cuatro encuestados (Alemania, Australia, Austria y los Países Bajos) indicaron que el modelo de competencias había sido creado por determinadas entidades (por ejemplo, autoridades contratantes u órganos centralizados de contratación). En 2020, solo el 41% de los encuestados informó que contaba con un modelo de competencias específico para los funcionarios de contratación pública. (OECD, 2025[6])
La Recomendación sugiere a los adherentes que dispongan de un personal dedicado a la contratación pública con capacidad de aportar en todo momento, de manera eficaz y eficiente, la debida rentabilidad en este ámbito. Para ello, los adherentes deben:
i. Asegurarse de que los profesionales de la contratación pública tienen un alto nivel de integridad, capacitación teórica y aptitud, para lo que les proporcionan herramientas específicas y periódicamente actualizadas, disponiendo, por ejemplo, de empleados suficientes en número y con las capacidades adecuadas, reconociendo la contratación pública como una profesión en sí misma, proporcionando formación periódica y las oportunas certificaciones, estableciendo normas de integridad para los profesionales de la contratación pública y disponiendo de una unidad o equipo que analice la información en materia de contratación pública y realice un seguimiento del desempeño del sistema.
ii. Ofrecer a los profesionales de la contratación pública un sistema de carrera atractivo, competitivo y basado en el mérito, estableciendo vías de ascenso según méritos claros, brindando protección frente a las injerencias políticas en el procedimiento de contratación pública, y promoviendo en las esferas nacional e internacional las buenas prácticas para los sistemas de carrera profesional al objeto de mejorar el rendimiento de estos empleados.
iii. Fomentar la adopción de enfoques colaborativos con entidades como universidades, think tanks o centros de políticas a fin de mejorar las capacidades y competencias del personal de contratación pública. Deberá hacerse uso de la especialización y la experiencia pedagógica de estos centros del saber, en cuanto son herramientas valiosas que amplían los conocimientos en esta materia y establecen un canal bidireccional entre teoría y práctica capaz de impulsar la innovación en los sistemas de contratación pública.
Nota: La Recomendación de la OCDE sobre Contratación Pública de 2015 se encuentra actualmente en revisión.
Fuente: (OECD, 2015[9])
El creciente número de países de la OCDE que están desarrollando un modelo de competencias ilustra el valor de esta herramienta. Por ejemplo, tras una cooperación con la OCDE, Chile puso en marcha en 2021 un proceso para introducir mejoras en la certificación de sus funcionarios de contratación pública. El proceso culminó con un nuevo programa de capacitación en varias competencias, entre ellas el uso y las funcionalidades del sistema de contratación electrónica Mercado Público, que forma parte del plan de estudios básico (nivel 1 de 3). Del mismo modo, ProcurCompEU, el marco europeo de competencias para los profesionales de la contratación pública, incluye entre las 30 competencias enumeradas en su matriz de competencias a la “contratación electrónica y otras herramientas informáticas”, como parte de las competencias técnicas transversales que deben dominar los funcionarios encargados de la contratación pública (véase el Recuadro 3.6).
Dada la naturaleza estratégica que se reconoce a la contratación pública en el CM, elevar la profesión sería una iniciativa fundamental por poner en marcha. Se podrían adoptar varias medidas con este fin. Un marco de competencias podría ser la primera herramienta por desarrollar para impulsar una estrategia de profesionalización del personal dedicado a la contratación pública del Consejo de la Magistratura. Este marco serviría de base para realizar un análisis de brechas en el conjunto de competencias que se requieren del personal encargado de la contratación pública y, a partir de los resultados, desarrollar un plan de capacitación que subsane esas brechas y fortalezca las competencias que lo necesitan. En lo que respecta a la contratación electrónica, permitiría al Consejo de la Magistratura evaluar las capacidades correspondientes y desarrollarlas donde fuera necesario. Por ejemplo, la OCDE colaboró con Lituania para utilizar los resultados de la encuesta de autoevaluación ProcurCompEU con el fin de identificar brechas de capacidades y definir las prioridades de capacitación. Del mismo modo, la OCDE aplicó una encuesta de autoevaluación para identificar las competencias que necesitaban apoyo en la función fiduciaria del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (véase el Recuadro 3.7).
Descripción
La contratación pública electrónica y otros sistemas y herramientas informáticos favorecen el ciclo de vida de la contratación, desde la publicación de las licitaciones hasta el pago final. Reducen la carga administrativa, mejoran la eficiencia y refuerzan la transparencia y la obligación de rendir cuentas de los procedimientos de contratación. Las principales herramientas son:
Herramientas de la fase preparatoria, por ejemplo, TED y las plataformas nacionales de contratación, la notificación electrónica, los modelos y los pliegos de contratación normalizados.
Herramientas de la fase de presentación, por ejemplo, la presentación electrónica, el documento europeo único de contratación, la base de datos de certificados en línea (e-Certis).
Herramientas de la fase de licitación, por ejemplo, catálogos electrónicos, plataformas de contratación electrónica, sistemas dinámicos de adquisición, sistemas de subasta y facturación electrónica.
Otras herramientas informáticas para la transparencia de los datos, la lucha contra el fraude y la corrupción, como los registros de empresas y de contratos públicos.
La transformación digital de la contratación pública requiere un enfoque proactivo continuo para aprovechar las mejores herramientas disponibles. También requiere una formación continua.
CONOCIMIENTO SOBRE: las plataformas y las funcionalidades de la contratación electrónica utilizadas en la organización, incluidos los sistemas de contratación nacionales y de la UE, así como otros sistemas y herramientas informáticos pertinentes.
Nivel básico
Puede:
Realizar operaciones básicas utilizando los sistemas y las herramientas de contratación disponibles, como cargar datos.
Recopilar y centralizar los modelos de documentos necesarios para preparar el pliego de contratación.
Nivel intermedio
Puede:
Utilizar los sistemas y las herramientas disponibles para apoyar los procedimientos de contratación y realizar los principales procedimientos de contratación electrónica.
Utilizar modelos de documentos, la plataforma nacional de contratación electrónica y los registros de contratos públicos.
Utilizar los sistemas y las herramientas de contratación pertinentes para garantizar la transparencia del proceso de contratación.
Utilizar los datos disponibles en los sistemas para evaluar el riesgo de prácticas de los proveedores contrarias a la competencia (como la colusión).
Nivel avanzado
Puede:
Utilizar una amplia variedad de sistemas y herramientas de contratación.
Analizar los datos de las contrataciones para hacer el seguimiento del presupuesto y prever las próximas contrataciones.
Identificar las ineficiencias en el uso de los sistemas y herramientas de la organización y hacer sugerencias para mejorarlos.
Velar por que todos los usuarios tengan la formación y el acceso adecuados y actuar como agentes de gestión del cambio durante la puesta en marcha de una herramienta o un sistema recientemente adoptados.
Nivel experto
Puede:
Promover sistemas y herramientas de contratación y fomentar una cultura de profesionalización dentro de la organización.
Utilizar los datos de las contrataciones para identificar tendencias y mejorar los procedimientos de contratación de la organización.
Contribuir a la introducción y el desarrollo de nuevos sistemas y herramientas de contratación, o a la mejora de los ya existentes, así como abogar en el plano político a favor de la adopción de los sistemas y herramientas disponibles más novedosos.
Participar en grupos de trabajo de expertos que tengan por objeto desarrollar y fomentar la adopción de los sistemas y las herramientas de contratación a escala nacional e internacional.
Fuente: (Comisión Europea, 2020[10]).
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
En 2023, el BID firmó un acuerdo de cooperación con la OCDE para revisar la estrategia de profesionalización de su función fiduciaria (funcionarios de contratación pública y análisis financiero). La primera etapa del proyecto consistió en desarrollar una matriz de competencias para cada rama de la función fiduciaria. En un proceso incluyente y altamente iterativo que duró varios meses y en el que participaron funcionarios de contratación pública y de análisis financiero, la OCDE diseñó una matriz de competencias para cada función, incluyendo tanto competencias técnicas como blandas. A partir de esas matrices, el segundo paso consistió en identificar brechas de capacidades mediante la aplicación de encuestas de autoevaluación para cada función. Los resultados permitieron identificar las competencias más débiles y aquellas que, en opinión de los funcionarios del BID, necesitaban más apoyo para el desarrollo de capacidades.
Lituania
En un proyecto para apoyar la buena gobernanza de la contratación pública en Lituania y desarrollar capacidades, la OCDE aprovechó la encuesta ProcurCompEU y adaptó el cuestionario estandarizado al contexto lituano. Se aplicó a 99 funcionarios de contratación pública de seis órganos centralizados de contratación de Lituania. La OCDE organizó un seminario web para presentar la encuesta el 13 de abril de 2022 con el fin de explicar a los participantes el objetivo y la estructura del ejercicio. La encuesta se cerró el 18 de mayo de 2022.
La OCDE compartió las principales conclusiones del análisis de los resultados agregados de la autoevaluación durante talleres con los funcionarios lituanos. La puntuación promedio total de las 30 competencias analizadas fue de 2.04. La puntuación promedio total de las 19 competencias específicas de la contratación pública fue de 2.05, mientras que la de las 11 competencias blandas fue de 2.02. El ejercicio identificó la C6 (Contratación pública innovadora) como la competencia más débil de los participantes, con la puntuación promedio más baja, 1.14, seguida de la C17 (Certificación y pago) y la C30 (Gestión de riesgos y control interno).
Además del ejercicio de autoevaluación, se pidió a todos los participantes que seleccionaran tres competencias que requirieran más asistencia metodológica. La C5 (Contratación sustentable) fue la más seleccionada como competencia prioritaria que requiere asistencia metodológica, seguida de la C6 (Contratación pública innovadora), la C15 (Evaluación de ofertas) y la C14 (Documentos de licitación). Estos resultados debían ser tenidos en cuenta por Lituania para diseñar cursos de formación a la medida para las competencias identificadas como prioritarias.
Fuente: (OECD, 2024[11])
En una fase posterior, el Consejo de la Magistratura también podría considerar la posibilidad de certificar las competencias de los funcionarios encargados de la contratación pública, incluidas las habilidades para gestionar la contratación electrónica. Entre los participantes de la Encuesta de la OCDE sobre Contratación Pública 2024, el 38% afirmó disponer de un marco de certificación para reconocer la contratación pública como una disciplina profesional independiente dentro del sector público, lo que pone de relieve que esta práctica aún no es tan habitual como el contar con una matriz de competencias. (OECD, 2025[6])
Aun así, las cifras de la encuesta indican un notable aumento con respecto a 2018, cuando solo el 19% de los encuestados afirmó disponer de marcos de certificación, lo que sugiere una tendencia emergente hacia el establecimiento de marcos para garantizar que los funcionarios encargados de las contrataciones posean los conocimientos y habilidades necesarios para desempeñar eficazmente sus funciones (véase la Gráfica 3.2). Además, el 55% de los encuestados (22 de 40) indicaron que se está desarrollando o considerando un marco de certificación. En el 87% de los encuestados con un marco de certificación activo, el certificado se puede obtener tras aprobar un examen. Otros requisitos pueden incluir la realización de una capacitación obligatoria, una experiencia profesional pertinente o un título académico. No obstante, solo cuatro encuestados afirmaron que la obtención del certificado es obligatoria para desempeñar cualquier función de contratación pública. (OECD, 2025[6]) Por ejemplo, en Chile, el sistema de certificación incluye una competencia sobre “Plataforma Mercado Público: uso y funcionalidades” en su nivel básico.
Nota: Los datos del modelo de competencias se muestran para 31 encuestados con datos disponibles tanto para 2018 como para 2024, y para el marco de certificación, para 32 encuestados.
Fuente: (OECD, 2025[6])
Por último, además de una matriz de competencias y un marco de certificación para profesionalizar la plantilla dedicada a la contratación electrónica, valdría la pena aplicar medidas para que estos puestos resulten atractivos a fin de atraer y retener el talento. De hecho, motivar a los funcionarios encargados de la contratación pública es fundamental no solo para mantener un alto desempeño y productividad, sino también para atraer a profesionales calificados, pero en la mayoría de los participantes de la Encuesta de la OCDE sobre Contratación Pública 2024, la contratación sigue estando mal remunerada en comparación con otras áreas de trabajo de la función pública. Cabe destacar que solo el 15% de los encuestados afirmó ofrecer salarios competitivos, que son fundamentales para que la contratación pública sea una opción profesional atractiva y competitiva, dada la complejidad y los riesgos que conlleva la profesión. Los mecanismos de incentivo también podrían desempeñar un papel importante en la motivación de los funcionarios públicos. Dichos incentivos pueden adoptar la forma de recompensas económicas (por ejemplo, bonificaciones basadas en el desempeño) o reconocimientos no económicos (por ejemplo, desarrollo profesional, incluyendo cursos de capacitación y certificación, sistemas de gestión del desempeño, sistemas de premios, beneficios para el personal, como condiciones de trabajo flexibles o vacaciones). Si bien aproximadamente la mitad de los encuestados (21 de 40, es decir, el 53%) aplican incentivos para motivar a los funcionarios de contratación pública, estos son en su mayoría no económicos. Los tres incentivos más utilizados entre los encuestados son redes profesionales (33%), prestaciones para el personal (25%) y trayectorias claras de progresión profesional (20%). (OECD, 2025[6])
El Consejo de la Magistratura podría crear un grupo de trabajo o un comité intersecretarial como mecanismo formal de coordinación para garantizar la coherencia entre todos los esfuerzos de transformación digital del Consejo, incluyendo entre las reformas de la contratación electrónica y las relacionadas con gobierno abierto, integridad y presupuestación, entre otras. El Consejo de la Magistratura podría considerar, por ejemplo, la creación de un foro de contratación pública centrado en lo digital. Esto podría incluir, por ejemplo, la creación de un grupo de trabajo o de dirección sobre transformación digital presidido por la SAGyP e integrado por representantes de la DGIT, la DGCGyAI, la Dirección General de Datos Abiertos, la Secretaría de Innovación y otras partes interesadas clave, que informaría periódicamente al Plenario del Consejo de la Magistratura para garantizar un alto nivel de aceptación y alineación con las prioridades generales del Consejo.
La SAGyP podría establecer mecanismos para involucrar a un amplio conjunto de partes interesadas (por ejemplo, asociaciones empresariales y OSC) en la mejora continua de JUC. El Observatorio de la Contratación Pública en España y el Grupo de Trabajo Plural de México ofrecen alternativas. Además, cualquier esfuerzo por involucrar a estas partes interesadas se beneficiaría de un circuito de retroalimentación para informarles sobre el estado y los resultados de sus contribuciones. Otros medios para involucrar a las partes interesadas y recabar retroalimentación con vistas a la mejora continua podrían ser encuestas a los usuarios, grupos focales, paneles de usuarios y procedimientos para comentarios y quejas.
Aunque JUC no cobra tarifa alguna a sus usuarios, el acceso a los pliegos de licitación para la contratación de bienes y servicios sí tiene un coste para los oferentes, lo que puede suponer cargas administrativas. Dado que los ingresos recaudados por esta práctica no son relevantes desde el punto de vista presupuestario, el CM podría considerar la posibilidad de que el acceso a los pliegos sea gratuito y lo más abierto posible, a través de JUC.
La SAGyP podría poner en marcha iniciativas para profesionalizar al personal que participa en la contratación electrónica y desarrollar competencias digitales, comenzando por elaborar una matriz de competencias que defina las competencias digitales necesarias y sirva de base para un análisis de brechas. En una fase posterior, se podría diseñar un plan de capacitación para desarrollar las competencias digitales que necesitan reforzarse. En una fase más avanzada, la SAGyP podría incluso considerar el desarrollo de un marco de certificación basado en buenas prácticas como ProcurCompEU y ChileCompra.
La SAGyP podría desarrollar un sistema de incentivos para el personal de contratación electrónica con el fin de hacer atractivos los puestos correspondientes y retener el talento. Aunque la rotación de personal es baja entre el personal de contratación del Consejo de la Magistratura, se les podrían ofrecer incentivos no económicos, como oportunidades de formación y premios.
Referencias
[10] Comisión Europea (2020), ProcurCompEU – Marco europeo de competencias para los profesionales de la contratación pública, https://commission.europa.eu/funding-tenders/tools-public-buyers/professionalisation-public-buyers/procurcompeu-european-competency-fra.
[4] Observatorio de la Contratación Pública en España (n.d.), Sitio web, https://obcp.es/.
[8] OECD (2025), Digital transformation of public procurement: Good practice report, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/79651651-en.
[3] OECD (2025), Government at a Glance 2025, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/0efd0bcd-en.
[6] OECD (2025), Implementing the OECD Recommendation on Public Procurement in OECD and Partner Countries: 2020-2024 Report, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/02a46a58-en.
[2] OECD (2024), Buenas prácticas para la compra pública de computadoras personales y portátiles en América Latina: Promoviendo la neutralidad y la interacción con el mercado, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/4c4022ac-es.
[11] OECD (2024), Public Procurement in Lithuania: Increasing Efficiency through Centralisation and Professionalisation, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/aa1b196c-en.
[1] OECD (2024), The Digital Transformation of Public Procurement in Ireland: A Report on the Current State, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/87912457-en.
[5] OECD (2018), Estudio del Sistema Electrónico de Contratación Pública de México: Rediseñando CompraNet de manera incluyente, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264287938-es.
[9] OECD (2015), Recomendación del Consejo sobre Contratación Pública,, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0411.
[7] Thijs, N. (2022), Service design and delivery in the European Neighbourhood Policy East region: A comparative report on designing and delivering administrative services in Armenia, Azerbaijan, Georgia, Moldova and Ukraine, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/c6debcce-en.