Este capítulo resalta la relevancia que tiene el marco institucional para la promoción de la integridad y la transparencia, ya que provee una estructura de gestión que ayuda a implementar políticas públicas en estas áreas. También se describe la situación actual de las configuraciones institucionales para la integridad y la transparencia en el Perú, resaltando sus desafíos y oportunidades hacia adelante.
Hacia un Sistema Nacional de Integridad y Transparencia en el Perú
Asegurar el impacto a través de una mayor coherencia y articulación
Resumen
En el Perú, los niveles de percepción de corrupción son altos tanto entre los expertos (Perú obtiene una puntuación de 33/100 en el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional [TI] en 2023, sin cambios estadísticamente significativos desde 2012), como entre los ciudadanos. El 54,6% de la población entrevistada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática del Perú en 2024 considera a la corrupción como la principal preocupación, aumentando en 0,4 puntos porcentuales al compararlo con el mismo semestre del año anterior (INEI, 2024[1]). Los ciudadanos experimentan directamente la corrupción en su día a día; por ejemplo, el 30% de los usuarios de servicios públicos respondieron haber pagado un soborno en los 12 meses anteriores al Barómetro Global de la Corrupción 2019, una encuesta representativa de TI. Además, en los últimos años han surgido varios casos de corrupción de alto nivel.
La corrupción es probablemente uno de los principales obstáculos para el desarrollo económico y social del país, ya que pone en riesgo la estabilidad democrática, debilita la capacidad del gobierno para implementar políticas, recaudar ingresos y hacer cumplir leyes y regulaciones. También puede afectar la confianza de los ciudadanos al socavar la prestación eficaz y eficiente de servicios públicos y al exacerbar las desigualdades y alimentar el crimen organizado y la economía ilícita.
El Perú ha sido activo en promover políticas públicas de transparencia y de integridad para mitigar los riesgos de corrupción y para recuperar la confianza en el gobierno. Entre los hitos más relevantes se destaca la creación de órganos especializados como la Secretaría de Integridad Pública (SIP), la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública (ANTAIP), y el Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (TTAIP). La SIP es responsable de implementar la Política Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción, actualmente en proceso de actualización, mientras que la ANTAIP y el TTAIP se encargan de proteger el derecho de acceso a la información pública, consagrado en el artículo 2(5) de la Constitución Política del Perú. Estos esfuerzos han sido complementados con el establecimiento del Modelo de Integridad Pública y la creación de herramientas que lo vertebran, tales como plataformas digitales. Por ejemplo, los Portales de Transparencia Estándar facilitan el acceso a la información sobre el uso de los recursos públicos y la gestión institucional, incrementando así los niveles de transparencia. El Registro de Visitas en Línea y las Agendas Oficiales permiten gestionar de manera transparente los intereses y actividades de los funcionarios públicos, registrando y publicando en línea todas las visitas que reciben los funcionarios del Estado, así como las agendas oficiales de sus actividades.
Sin embargo, se percibe que estas iniciativas no han dado resultados. Según datos del Latinobarómetro 2023, el 77,5 % de los ciudadanos respondieron que el progreso en la lucha contra la corrupción en las instituciones del Estado en los últimos dos años fue poco o nada. El Perú enfrenta un desafío que es común en la mayoría de los países de la OCDE: asegurar una implementación efectiva de las leyes, regulaciones y políticas de integridad y transparencia. Sin embargo, sólo una implementación efectiva puede generar los resultados deseados. Como en otros países, los Indicadores de la OCDE sobre Integridad Pública (OECD Public Integrity Indicators) muestran importantes brechas de implementación en el país (OCDE, 2024[2]).
Existen muchas razones que pueden explicar esas brechas de implementación. Entre ellas están, por un lado, el desafío de lograr un liderazgo fuerte a través de un ente rector empoderado, y, por otro lado, una implementación efectiva de políticas de integridad y de transparencia en todos los niveles de administración pública y de gobierno (“mainstreaming”). Por supuesto, aunque no es suficiente para asegurar un cambio, un marco institucional sólido que permita liderar, asegurar y dar continuidad a la implementación efectiva de las políticas de integridad y transparencia es una condición necesaria para lograr un impacto, además de reflejar una verdadera voluntad política (Brinkerhoff, 2000[3]).
En cuanto al primer desafío, el establecimiento de la SIP en el 2018 y de la ANTAIP en el 2017 han sido pasos importantes. Como respuesta al segundo desafío, el Perú ha desarrollado e implementado lo que se conoce como el “Modelo de Integridad” (Decreto Supremo 044-2018-PCM, cuya vigencia fue extendida por el Decreto Supremo 180-2021-PCM). Entre otras cosas, esto supone la implementación y el ejercicio de la función de integridad a través del despliegue de Oficinas de Integridad Institucional (OII) en todas las entidades públicas del país para cumplir el rol de Gerente de Integridad Institucional (OCDE, 2019[4]). El país también cuenta con Funcionarios Responsables de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (FRAIP) que tienen la misión de asegurar la implementación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y promover la transparencia proactiva y reactiva en su entidad. Asimismo, el Modelo de Integridad cuenta entre sus componentes con uno referido a la transparencia.
Sin embargo, tanto la SIP como la ANTAIP tienen limitaciones en términos de vocería política, de capacidades y de independencia administrativa y financiera que afectan su capacidad de desempeñar su mandato y sus funciones de manera óptima. Este informe de la OCDE se enfoca en analizar la configuración institucional actual en el Perú para proponer posibles vías de reforma que puedan asegurar una implementación efectiva de las políticas de integridad y transparencia. Se basa en un análisis detallado del contexto local, incluyendo la SIP, la ANTAIP, de las OII y de los FRAIP, así como en un diálogo con actores claves en el Perú. También aprovecha trabajos anteriores sobre integridad pública a nivel nacional y territorial (OCDE, 2017[5]; OCDE, 2019[4]; OCDE, 2021[6]) y sobre gobernanza abierta (OCDE, 2021[7]; OCDE, 2016[8]).
El objetivo del presente informe es brindar al Perú una hoja de ruta adaptada y concreta a considerar en sus esfuerzos por establecer un Sistema Nacional de Integridad y de Transparencia, en línea con la decisión adoptada por la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN) en la sesión extraordinaria del 28 de diciembre del año 2022, aprobando la “Agenda Anticorrupción”. En ese marco, los representantes del sector público, el sector privado y la sociedad civil reunidos en la CAN exhortaron al Poder Ejecutivo a:
“Impulsar —con apoyo de la CAN Anticorrupción— una propuesta para implementar un Sistema Nacional de Transparencia e Integridad Pública, con una rectoría técnica y funcional ubicada en una nueva entidad —premunida de autonomía e independencia necesarias—, con la finalidad de desarrollar, implementar, monitorear, supervisar y asegurar la aplicación de los más altos estándares de integridad y transparencia; de modo que articule con las instituciones del Sistema de Justicia y el Sistema Nacional de Control para contribuir en la lucha contra la corrupción.” (CAN, 2022[9])
En su 42ª Sesión Ordinaria, celebrada el 17 de mayo de 2024, la CAN reafirmó su compromiso de impulsar el diseño de un marco institucional para la creación de un Sistema Nacional de Integridad y Transparencia, con el objetivo de presentar una futura iniciativa legislativa que busque la creación del Sistema Nacional de Transparencia e Integridad Pública. La misma voluntad también había sido expresada por el Poder Ejecutivo en la Estrategia de Integridad del Poder Ejecutivo del 2022 para la Prevención de Actos de Corrupción, aprobada por el Decreto Supremo 180-2021-PCM, en su octavo epígrafe:
“8) Fortalecer la institucionalidad en materia de Transparencia e Integridad Pública:
Para fortalecer la efectividad e independencia en la evaluación del desempeño de las entidades en materia de transparencia e integridad pública, la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos fortalecen el marco normativo de la Secretaría de Integridad Pública y la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública, respectivamente, potenciando su capacidad de sinergia y competencias sobre la materia” (Presidencia del Consejo de Ministros, 2021[10])
La siguiente sección proporciona una visión global sobre los diferentes actores relevantes para la transparencia y la integridad pública en el Perú.
1.2.1. La coordinación de los esfuerzos en integridad requiere la alineación entre las instituciones clave y los mecanismos de control existentes
Las grandes reformas en materia de lucha contra la corrupción en Perú han sido respuestas a profundas crisis coyunturales que demandaron cambios institucionales importantes, los cuales han permitido la creación de órganos especializados a cargo de funciones de prevención, investigación y sanción. Esos organismos se complementan mutuamente, operando en un marco en el que la coordinación es el eje central de un enfoque integral, estableciendo así las bases para una relación fluida, coherente y robusta entre las diversas entidades de la Administración Pública involucradas.
La evolución institucional en materia de lucha contra la corrupción inició con un énfasis en fortalecer, principalmente, desde un enfoque punitivo, el Sistema de Justicia y el Sistema de Defensa Jurídica del Estado con la creación de juzgados y salas especializadas anticorrupción, fiscalías anticorrupción, y procuradurías anticorrupción. Posteriormente, se identificó la necesidad de consolidar la cohesión de mecanismos institucionales y legislativos que complementan los avances del componente criminal, y de fortalecer el Sistema Administrativo de Recursos Humanos con la creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), y el Sistema Nacional de Control con la formación de órganos descentralizados que les permitiera mejorar su capacidad de fiscalización a nivel nacional.
Desde el enfoque preventivo, el establecimiento de la CAN, conformada por instituciones públicas, privadas y de la sociedad civil creó una plataforma de coordinación para proponer las políticas de mediano y largo plazo dirigidas a prevenir y combatir la corrupción. Asimismo, mecanismos de transparencia proactiva y reactiva fueron adoptados con la aprobación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, la cual estableció la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la información Pública (ANTAIP) y fortaleció la Autoridad Nacional de Protección de Datos Personales (ANPD).
El componente preventivo se concibe como un pilar clave dentro de un sistema más amplio orientado a combatir la corrupción y que se compone de un conjunto de instituciones, políticas y normativas, cuyo objetivo común es prevenir, detectar y sancionar actos de corrupción. A medida que las políticas de integridad y transparencia avanzan, se hace imprescindible entender la relación entre la integridad y la lucha anticorrupción, como una parte central de la mejora del funcionamiento del Estado.
El fortalecimiento de la integridad pública y la transparencia no puede concebirse de manera aislada de los mecanismos anticorrupción ya existentes. En la práctica, la lucha contra la corrupción involucra una serie de sistemas y subsistemas que operan de manera interdependiente. Instituciones como la Contraloría General de la República, la Procuraduría Anticorrupción, las fiscalías especializadas y los tribunales anticorrupción, actúan en conjunto para garantizar la supervisión y el control del uso de los recursos públicos. El desafío es coordinar estos esfuerzos con los principios y políticas de integridad para fortalecer la institucionalidad de la prevención, consolidando un marco coherente.
1.2.2. Promover la transparencia y la integridad involucra responsabilidades de varios actores, incluyendo poderes y organismos constitucionalmente autónomos
Actualmente, la Secretaría de Integridad Pública (SIP) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública (ANTAIP), bajo la Dirección General de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, son las principales entidades encargadas de promover y desarrollar normas, herramientas y mecanismos para garantizar la integridad, la transparencia y el acceso a la información pública.
Mandato y atribuciones de la SIP
La SIP de la PCM fue creada con el objetivo de promover y asegurar la integridad en la administración pública peruana. Actúa como el ente rector en materia de integridad, alineando sus esfuerzos con buenas prácticas internacionales y las recomendaciones de la OCDE. La SIP se encarga de formular, coordinar y supervisar políticas de integridad, además de desarrollar los mecanismos e instrumentos para prevenir y gestionar los riesgos de corrupción. y fomentar una cultura ética entre los funcionarios públicos. Adicionalmente, brinda apoyo técnico a la CAN para asegurar su adecuado funcionamiento y el logro de sus objetivos.
Un aspecto clave del mandato de la SIP es promover la implementación de políticas de integridad en todos los niveles de la administración pública y la promoción de una cultura organizacional basada en principios éticos. Para esto, la SIP desarrolló el Modelo de Integridad, implementado a través del Decreto Supremo 042-2018-PCM y el Decreto Supremo 180-2021-PCM. El Modelo de Integridad establece una estructura sistemática para fortalecer la capacidad preventiva y de respuesta de las entidades frente a la corrupción y diversas prácticas contrarias a la ética. Este modelo aboga por el cumplimiento estricto de las disposiciones normativas y promueve el uso de herramientas especializadas y la implementación de buenas prácticas. Entre otras iniciativas, el Modelo incluye la creación de Oficinas de Integridad Institucional (OII) en las entidades públicas. Estas oficinas están encargadas de gestionar y promover la integridad dentro de sus respectivas entidades, asegurando que se sigan las normativas y directrices establecidas por la SIP.
La SIP proporciona orientación y apoyo técnico a las OII, asegurando que tengan la capacidad técnica necesaria para cumplir su rol de manera efectiva. Esto incluye la capacitación de los funcionarios de las OII en temas de ética e integridad, la provisión de materiales educativos y la asistencia técnica para la implementación de programas de integridad. Además, la SIP supervisa el desempeño de las OII y evalúa su efectividad en la promoción de la integridad, proporcionando retroalimentación y recomendando mejoras cuando sea necesario. Asimismo, usa el Índice de Capacidad Preventiva frente a la Corrupción (ICP) para medir el nivel de adecuación a los estándares de integridad por parte de las entidades públicas.
La SIP tiene atribuciones regulatorias que le permiten emitir resoluciones y directivas para establecer las normas y procedimientos necesarios para la promoción de la integridad en el sector público. También regula parcialmente el funcionamiento de las OII, estableciendo los requisitos y competencias necesarias para los responsables de estas oficinas.
Mandato y atribuciones de la ANTAIP
La Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública (ANTAIP) es una entidad clave en el fortalecimiento de la transparencia y el acceso a la información en el Perú. Adscrita al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos bajo la Dirección General de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos del Ministerio de Justicia, la ANTAIP es la encargada de garantizar el derecho fundamental de acceso a la información pública y promover una cultura de transparencia en la administración pública, conforme a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley 27806).
El mandato de la ANTAIP se centra en la promoción, supervisión y control del cumplimiento de las normas de transparencia y acceso a la información pública. Esta entidad tiene la responsabilidad de formular y proponer políticas en estas materias, asegurando que se alineen con los principios de transparencia y acceso a la información. En este sentido, la ANTAIP tiene la autoridad para emitir lineamientos y directivas en los ámbitos de su competencia, proporcionar lineamientos para la clasificación y desclasificación de la información que se considere secreta, reservada o confidencial, y supervisar los Portales de Transparencia Estándar.
Una función primordial de la ANTAIP es supervisar el cumplimiento de las normas de transparencia por parte de las entidades públicas. Realiza estudios y diagnósticos sobre la aplicación de la normativa vigente, identificando áreas de mejora y promoviendo prácticas óptimas. Además, elabora opiniones técnicas respecto a proyectos de normas relacionados con la transparencia y el acceso a la información pública, garantizando que las nuevas regulaciones sean coherentes y efectivas.
La ANTAIP también proporciona asesoría y responde consultas de entidades públicas y privadas sobre la aplicación de normas de transparencia. Esta función consultiva facilita la correcta interpretación y aplicación de la normativa, promoviendo una mayor claridad y eficiencia en su implementación.
Una de las atribuciones más importantes de la ANTAIP es la de elaborar el informe anual sobre los pedidos de acceso a la información pública, el cual se presenta al Congreso de la República. El informe, publicado en la página web de la Autoridad, ofrece una visión detallada del estado de cumplimiento de las normas de transparencia y acceso a la información por parte de las entidades públicas, destacando los avances y las áreas que requieren atención.
La ANTAIP también se encarga de fomentar la cultura de transparencia y acceso a la información pública. Esto se logra mediante la ejecución de campañas de difusión y promoción, las cuales están diseñadas para sensibilizar a la ciudadanía y a los funcionarios públicos sobre la importancia de la transparencia y el acceso a la información.
Otros actores con mandatos relevantes
Prevenir, investigar y sancionar la corrupción y promover la integridad y la transparencia requiere un enfoque de múltiples actores y múltiples niveles de gobierno. El Recuadro 1.1 explica con más detalles los diferentes actores y roles genéricos relevantes en los sistemas de integridad y transparencia.
En el Manual de integridad pública de la OCDE, un “sistema” designa un grupo de actores con diferentes responsabilidades de definición, apoyo, monitoreo y/o puesta en práctica de políticas anticorrupción, de integridad y/o de transparencia, según corresponda (OCDE, 2020[11]). Estos actores tienen mandatos claramente definidos y operan de manera concomitante según un enfoque estratégico y un conjunto de normas de conducta, apoyadas por un liderazgo político comprometido con la integridad y transparencia.
Un sistema se compone de funciones básicas (generalmente realizadas por entes rectores de implementación de políticas, o core actors) y funciones complementarias (funciones de apoyo sin las que el sistema no podría funcionar, i.e. gestión de finanzas, recursos humanos, contratación pública, etc. – ejercidas por supporting actors). Ya sea en el tema de integridad o de transparencia, dichas funciones pueden ser realizadas por organismos:
1. Con un rol ejecutivo − esto incluye la promoción de políticas a través de guías, campañas de concienciación, asesoramiento y capacitaciones para las instituciones públicas sobre la aplicación de políticas de integridad y/o transparencia por parte de órganos de gestión pública, servicio civil, etc. Por ejemplo, según los resultados de la Encuesta sobre Gobierno Abierto (OCDE, 2023[12]), la responsabilidad más común de las comisiones independientes de información y de las autoridades del gobierno central es asesorar a las instituciones públicas sobre la aplicación de la ley de acceso a la información.
2. Con un rol de supervisión − por ejemplo, los defensores del pueblo o las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) suelen tener mandatos diversos. La independencia de los entes supervisores es clave para asegurar su impacto. Las EFS velan por la legalidad, eficiencia, efectividad y gestión financiera y de desempeño en el sector público (OCDE, 2020[11]). Las defensorías del pueblo están relacionadas con el cumplimiento y/o el conocimiento de la ley entre los ciudadanos, la tramitación de quejas por incumplimiento de la ley, los procesos internos de apelación, la mediación entre los ciudadanos y sus gobiernos, y la protección de los denunciantes (Zuegel, Cantera and Bellantoni, 2018[13]).
3. Con un rol de aplicación de leyes de integridad y transparencia – lo cual implica atribuciones de detección de irregularidades (delitos y faltas disciplinarias, irregularidades en declaraciones de intereses y patrimoniales, en cuanto a la información que los organismos gubernamentales deben publicar de forma proactiva etc.); investigación de quejas o sospechas de brechas de integridad o solicitudes de información no atendidas; sanción y apelación, tales como la emisión de dictámenes/testimonios en litigios sobre la ley, o la imposición y potencial revocación de penalidades administrativas.
Además de la SIP y de la ANTAIP, existen otras instituciones en el Perú que tienen mandatos relacionados y complementarios necesarios para avanzar en integridad pública y de transparencia (OCDE, 2019[14]). Esto es una característica estándar de temas tan multifacéticos como lo son la integridad y la transparencia. Si bien la existencia de diferentes instituciones requiere una mayor coordinación (ver Capítulo 2), la concentración de demasiadas funciones en un solo ente también conlleva riesgos.
Los actores con funciones “complementarias” claves en materia de integridad y transparencia en el Perú son los siguientes:
La Contraloría General de la República del Perú (CGR). La CGR es la Entidad Fiscalizadora Superior del país y es un Organismo Constitucionalmente Autónomo (OCA). La CGR supervisa y verifica la correcta aplicación de las políticas públicas y el uso correcto de los recursos y bienes del Estado a través de sus gerencias regionales de control, los Órganos de Control Institucional (OCI) y las Sociedades de Auditorías (SOA). Así, la CGR juega un papel clave en la supervisión, la auditoria y el control externo de las políticas de integridad y de transparencia. Para ejercer este rol, es clave que se asegure su independencia con respecto a la gestión y como tal no debiera participar en la elaboración e implementación de políticas públicas de integridad y de transparencia. Incluso, se ha resaltado en trabajos previos de la OCDE que la rectoría que ejerce la CGR actualmente en el tema del control interno presta a confusión y debilita el empoderamiento de la administración pública en asumir sus responsabilidades en materia de control interno y auditoría interna (OCDE, 2023[15]; OCDE, 2017[5]). La CGR tiene potestad de sancionar la responsabilidad administrativa funcional y separar temporalmente de la administración pública a funcionarios que cometan infracciones administrativas en el ejercicio de sus funciones, incumpliendo sus deberes y ocasionando perjuicio al Estado en el marco del Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS). El Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas (TSRA) constituye la última instancia administrativa en este procedimiento sancionador.
La Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR). SERVIR ejerce la rectoría del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos del Estado, con un enfoque orientado a la modernización de la función pública y al fortalecimiento integral y sostenido del servicio civil. Este mandato abarca: (i) la formulación de estrategias, políticas y procedimientos; (ii) el diseño y administración de puestos; (iii) la selección y vinculación del personal; (iv) la inducción y supervisión durante el periodo de pruebas; (v) la administración de archivos; (vi) la gestión de seguridad y salud en el trabajo; (vii) el bienestar social; y (viii) la promoción de una cultura y clima organizacional adecuados, entre otros aspectos relevantes. En ese contexto, SERVIR emite lineamientos para la capacitación y mejora del rendimiento de los servidores públicos y la eficiencia de los servicios que brinda el Estado. Su mandato incluye un fuerte énfasis en la profesionalización de los funcionarios públicos, tomando en consideración un conjunto de materias trasversales al servicio civil, incluyendo la ética e integridad pública. Basándose en la Ley del Código de Ética de la Función Pública (Ley 27815), SERVIR establece principios fundamentales de probidad, responsabilidad y transparencia que guían el comportamiento de los servidores públicos. SERVIR también ejerce la rectoría del Procedimiento Administrativo Disciplinario (PAD) en el marco de la Ley del Servicio Civil.
El Tribunal del Servicio Civil (TSC) es el órgano integrante de SERVIR que resuelve, en última instancia administrativa, los recursos de apelación derivados de las controversias presentadas al interior del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos (SAGRH), entre las entidades públicas y sus servidores.
La Secretaría de Gestión Pública (SGP). La SGP es el organismo responsable de proponer, articular, implementar y evaluar la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública para todas las entidades de la administración pública, incluidos los gobiernos regionales y locales. Es el ente rector del Sistema de Modernización de la Gestión Pública y responsable de apoyar a la Alta Dirección en la coordinación y dirección del proceso de modernización de la gestión de la administración pública y del Estado. Además, juega un papel clave en la implementación de las Oficinas de Integridad Institucional (OII), dado que se requiere la opinión favorable de la SGP para la creación de una OII en una entidad. Adicionalmente, se trata del ente encargado de la promoción del Gobierno Abierto en el Perú, a través de diversas iniciativas tales como los Planes Nacionales de Gobierno Abierto elaborados en el contexto de la Alianza para el Gobierno Abierto y la creación de lineamientos y mecanismos que promueven la participación ciudadana en la elaboración de leyes y políticas públicas.
El Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (TTAIP). Creado mediante el Decreto Legislativo 1353, que entró en vigor en 2017, es el órgano resolutivo encargado de resolver, en la última instancia administrativa, las controversias que se susciten vinculadas a la transparencia y al derecho al acceso a la información pública a nivel nacional. Es autónomo en el ejercicio de sus funciones y depende administrativamente del Despacho Ministerial del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Inició sus funciones el 20 de diciembre de 2018 y cuenta con una secretaría técnica y 2 salas conformadas por 3 vocales cada una. Funciona como un órgano de apelación interno dentro de la rama ejecutiva para quejas relacionadas con el acceso a la información, aunque los usuarios no tienen la obligación de presentar una denuncia ante el TTAIP antes de recurrir a los tribunales.
La Autoridad Nacional de Protección de Datos Personales (ANPD). La ANPD es el organismo encargado de velar por el cumplimiento de la Ley 29733 de Protección de Datos Personales y su reglamento y se ubica bajo la Dirección General de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Entre sus principales funciones se encuentran desarrollar y proponer normativas que garanticen la protección de datos personales, fiscalizar el cumplimiento de las normativas en esta materia, brindar asesoramiento y orientación sobre el adecuado manejo de los datos personales, y resolver denuncias y conflictos relacionados con el tratamiento de datos personales. Otra responsabilidad clave es la administración y actualización del Registro Nacional de Protección de Datos Personales. La ANPD emite autorizaciones para los bancos de datos de titularidad privada y pública, asegurando que se cumplan con los estándares de protección de datos personales conforme al Reglamento de la Ley de Protección de Datos Personales. Su posicionamiento bajo el mismo Director General que la ANTAIP, debido a la estrecha relación entre el derecho de acceso a la información y el de protección de datos, que en ocasiones pueden entrar en contradicción, hace que esta materia sea clave en relación con el régimen de transparencia en el Perú.
El Archivo General de la Nación (AGN), adscrito al Ministerio de Cultura, es responsable de la conservación y gestión de los archivos públicos. En el contexto de integridad y transparencia, el AGN garantiza el acceso a la información histórica y documental, promoviendo la transparencia en la gestión de documentos públicos. La adecuada gestión de archivos es crucial para la transparencia y la rendición de cuentas en la administración pública.
La Defensoría del Pueblo (DP) es un organismo constitucionalmente autónomo que defiende los derechos fundamentales y supervisa el cumplimiento de los deberes de la administración estatal, así como la eficiente prestación de los servicios públicos en todo el territorio nacional. En materia de transparencia e integridad, la DP a través de la Adjuntía de Lucha contra la Corrupción, Transparencia y Eficiencia del Estado, supervisa el cumplimiento de las normas de transparencia y acceso a la información pública, y emite recomendaciones para mejorar las prácticas de integridad en las entidades públicas.
La Junta Nacional de Justicia (JNJ) es un organismo constitucionalmente autónomo e independiente que se encuentra sometido a la Constitución, a su ley orgánica y a las demás leyes sobre la materia. La JNJ es el encargado de nombrar, ratificar y destituir a los jueces y fiscales en el Perú. La JNJ tiene un rol crucial en la promoción de la integridad en el sistema judicial, asegurando que los magistrados sean seleccionados y evaluados conforme a criterios de mérito y probidad.
El Ministerio Público Fiscalía de la Nación desempeña un papel fundamental en la lucha contra la corrupción. Este organismo cuenta con diversas fiscalías especializadas, entre las que destacan las Fiscalías Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios y las Fiscalías Especializadas en Extinción de Dominio, encargadas de investigar y procesar penalmente a funcionarios públicos corruptos y gestionar la pérdida de dominio de bienes obtenidos ilícitamente. Además, los Equipos Especiales de Investigación, como los dedicados a los casos Lava Jato y Cuellos Blancos del Puerto, se centran en abordar casos complejos de corrupción transnacional y redes criminales. La estructura del Ministerio Público también incluye la Junta de Fiscales Superiores y Provinciales, que coordinan la labor de fiscales en diversas jurisdicciones, y la creación de equipos especiales de fiscales provinciales y adjuntos para casos de alta complejidad. Esta organización permite al Ministerio Público enfrentar de manera efectiva la corrupción, promoviendo la transparencia y la integridad en la administración pública del país.
La Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) es el organismo electoral constitucional autónomo responsable de organizar y supervisar los procesos electorales en el Perú, asegurando su transparencia y equidad. Supervisa el financiamiento legal y transparente de campañas electorales y la rendición de cuentas de los partidos políticos, desempeñando un papel central en garantizar la integridad de los procesos electorales, lo cual es crucial para la legitimidad del sistema democrático.
El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE). Entidad adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas. Supervisa las contrataciones públicas en el Perú, asegurando que se realicen de manera transparente y competitiva. El OSCE establece normas y directrices para la contratación pública y supervisa su cumplimiento, promoviendo la integridad y la eficiencia en el uso de los recursos públicos. La transparencia en las contrataciones es esencial para prevenir la corrupción y asegurar que los procesos de adquisición sean justos y abiertos.
El Poder Judicial juega un papel crucial en la lucha contra la corrupción tanto interna como externamente. En los últimos años, se ha fortalecido mediante la implementación de reformas y la creación de órganos especializados, como el subsistema anticorrupción y la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial. Estos órganos están encargados de investigar y sancionar casos de corrupción dentro del sistema judicial, asegurando que los jueces y funcionarios actúen con integridad y transparencia. Además, se han creado juzgados y salas anticorrupción que se enfocan exclusivamente en delitos de corrupción, brindando un enfoque especializado y eficiente en la lucha contra estos delitos. A nivel normativo, el Poder Judicial ha promovido la transparencia a través de la publicación de resoluciones y la implementación de sistemas de información que permiten un mayor escrutinio público de sus decisiones y procesos. Estas medidas, en conjunto, buscan fortalecer la confianza de la ciudadanía en el sistema judicial y asegurar que se actúe de manera imparcial y justa en todos los niveles.
La Procuraduría General del Estado (PGE), entidad adscrita al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, juega un papel crucial en la defensa jurídica del Estado y la lucha contra la corrupción. La PGE coordina y supervisa las acciones legales contra actos de corrupción y trabaja en la recuperación de activos. Además, la PGE colabora con otras instituciones para asegurar la implementación de políticas anticorrupción y es responsable de la representación del Estado en procesos judiciales y arbitrales. Dentro de la PGE, la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción, la Procuraduría Ad Hoc para el Caso Lava Jato y la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Lavado de Activos y Pérdida de Dominio tienen un mandato específico para investigar y perseguir actos de corrupción, trabajando estrechamente con las entidades que conforman el Sistema de Justicia para asegurar la efectiva sanción de estos delitos. La coordinación efectiva entre la PGE y otras entidades es fundamental para fortalecer la capacidad del Estado en la prevención y sanción de actos corruptos.
1.2.3. Para lograr la implementación efectiva de políticas de integridad y de transparencia, el Perú podría continuar fortaleciendo elementos complementarios en materia de meritocracia y de control y auditoría internos
Como parte de cualquier reforma institucional, es fundamental continuar creando las condiciones efectivas que permitan un funcionamiento adecuado de un sistema de integridad y transparencia. En particular, la promoción de la integridad y la transparencia requiere contar con los recursos humanos y técnicos adecuados para ello y de una gestión pública efectiva. A continuación, se detallan los principales desafíos identificados y las consideraciones necesarias para una solución integral en el contexto peruano.
El servicio civil, meritocrático y basado en valores, juega un papel fundamental en la creación de una cultura de integridad en el sector público (OCDE, 2017[16]; OCDE, 2019[17]). La importancia de seguir avanzando en la implementación de la reforma del servicio civil en el Perú ha sido resaltada en varios estudios de la OCDE, incluyendo aquellos que buscan acercar al Perú a los estándares y mejores prácticas de la OCDE. La limitada profesionalización y la alta rotación de personal en el sector público peruano dificulta la consolidación de una cultura organizacional sólida, incluyendo en las materias de integridad y transparencia. Asegurar la continuidad sigue siendo un reto, lo que dificulta la consolidación de procesos, así como la construcción de un sentido de pertenencia y compromiso con la misión y los valores institucionales. En este sentido, fomentar una mayor estabilidad laboral y fortalecer la continuidad en el servicio público apoyaría una implementación más efectiva de los valores de integridad y transparencia. Asimismo, la consolidación de un servicio civil comprometido y obligado a cumplir con normativas éticas haría ganar eficacia a una reforma en materia de integridad y transparencia.
La Ley 30057 (Ley del Servicio Civil) del 2013, que aplica a todos los niveles y ramas del gobierno, incluidos los órganos constitucionalmente autónomos, constituiría un paso significativo en la construcción de un servicio civil basado en el mérito y en valores, pero la implementación ha sido lenta. El Decreto Legislativo 1602 de 2024 indica un compromiso renovado para avanzar en la implementación de la reforma del servicio civil. Sin embargo, el uso recurrente de Contratación Administrativa de Servicio (CAS) y la práctica generalizada de utilizar contratos de locación de servicio para cumplir funciones públicas son particularmente problemáticas, generan una alta rotación en el sector público, en particular a nivel regional y local, y socava el sentido de lealtad hacia el interés público. Además, a diferencia de los CAS, los contratados por locación de servicios no son empleados públicos, creando una zona gris con respecto a la aplicación de la Ley del Código de Ética de la Función Pública y otras disposiciones aplicables a los empleados públicos. Según las entrevistas conducidas por la OCDE, esta modalidad de contratación también se utiliza en algunas ocasiones para devolver favores políticos, sobre todo a nivel de los gobiernos locales. Dichas acciones sólo pueden ser sancionados mediante el derecho penal. Al mismo tiempo, estas personas suelen tener acceso a información sensible y pueden participar en la toma de decisiones públicas, generando así riesgos para la integridad pública. Si bien la Ley 31298 del 2021 tenía como objetivo abordar este problema y limitar esta práctica, la ley aún no está reglamentada y no es efectiva. La implementación del Decreto Legislativo 1602 podría permitir a las entidades públicas contratar bajo el nuevo régimen de servicio civil regulado por la Ley 30057, lo que podría contribuir a mitigar los riesgos mencionados anteriormente.
Adicionalmente, existe margen de mejora para elevar el nivel de formación y conocimiento entre los servidores públicos peruanos acerca de su rol y buenas prácticas en gestión pública, incluyendo la gestión de riesgos y el control interno. Resultaría útil para sostener cualquier reforma implementar programas de capacitación básica que mejoren sus habilidades y los capaciten para liderar y guiar a otros en sus respectivas instituciones asegurando un servicio público competente y profesional. Este aspecto podría ser abordado en colaboración con las universidades, garantizando que los programas de formación incluyan ética y temas críticos para una gestión pública efectiva.
En relación con la infraestructura y la capacidad de gestión, entrevistas de la OCDE en el contexto de este trabajo han destacado las limitaciones en términos de infraestructura, incluyendo oficinas y equipos tecnológicos, para la recolección, análisis y almacenamiento seguro de información en todos los niveles del gobierno. Sistemas de información integrados que permitan la coordinación interinstitucional también hacen falta. Además, se ha observado una gran disparidad entre las capacidades regionales y locales comparadas con las nacionales, especialmente en zonas rurales.
En lo que concierne a la gestión pública, a la luz del modelo de las tres líneas (IIA, 2020[18]), el Perú cuenta con debilidades en el control interno y la auditoría interna. El nivel operativo, la primera línea, a menudo no está empoderado con su rol y responsabilidad en el control interno. Además, una debilidad principal del sistema de control interno en el Perú es que actualmente, con pocas excepciones, no existe la tercera línea, la función de auditoría interna (OCDE, 2017[5]; OCDE, 2019[4]; OCDE, 2021[7]; OCDE, 2023[15]). Si bien el Perú ha tomado medidas para fortalecer los sistemas de control interno, su marco regulatorio no está completamente alineado con los estándares y mejores prácticas de la OCDE (Gráfico 1.1). Un desafío fundamental es el hecho de que el marco normativo y las orientaciones sobre control interno son emitidos por la CGR y no por el Ejecutivo, lo que desdibuja la línea entre control interno y externo. Por ejemplo, los Órganos de Control Institucional (OCI) pertenecen y le rinden cuentas a la CGR, la Entidad Fiscalizadora Superior del Perú, realizando funciones de control y auditoría externos, no internos. El hecho de que los administradores públicos a menudo se refieran erróneamente a estas OCI como “Oficinas de Control Interno” pareciera reflejar la confusión entre la responsabilidad de los propios administradores de garantizar los controles internos y la responsabilidad en materia de control externo de la Contraloría.
El Estudio de Integridad del Perú de la OCDE ya había identificado este desafío y recomendado crear unidades de auditoría interna dirigidas por una institución diferente a la Contraloría General (OCDE, 2017[5]). En el Perú, esta podría ser la Secretaría de Gestión Pública (SGP), el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) o una institución especializada, que actualmente no existe en el Perú, pero que se asemejaría a la Controladoria-Geral da União (CGU) de Brasil o la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) de Argentina (OCDE, 2017[5]). Las entrevistas recientes en el marco de este trabajo parecen indicar que la SGP sería la entidad más adecuada para asumir esta función en el Perú. Para fortalecer la gestión pública, se recomienda entonces que la SGP asuma la rectoría para el control y la auditoría internos, a la vez que coordina con la CGR para promover una alineación efectiva del control externo e interno, manteniendo sus respectivas independencias.
Fuente: Indicadores de Integridad Pública de la OCDE.
Por último, a fin de lograr un compromiso por parte de toda la sociedad con las nuevas reformas en materia de integridad y transparencia, es necesario fortalecer la confianza ciudadana en el gobierno y las instituciones. El Gráfico 1.2 muestra con datos del Latinobarómetro del 2023 que hasta el 90,3% de los peruanos cree que su país está gobernado a favor de unos pocos grupos poderosos y no en función del interés público. Esto excede significativamente el ya alto promedio regional de 72,1% y hace que Perú tenga el porcentaje más elevado de la región (seguido por Paraguay con 89,7%). Datos del Latinobarómetro 2023 muestran que el 70,5% de los peruanos no confía en absoluto en su Congreso y el 70,5% no confía en nada en su gobierno. Nuevamente, ambas cifras son superiores al promedio regional y son las más altas de América Latina (Gráfico 1.3).
Fuente: Latinobarómetro, 2023.
Fuente: Latinobarómetro 2023.
Restaurar esta confianza requiere un enfoque integral que aborde los problemas estructurales y operativos que dan lugar a la corrupción, así como un énfasis en la transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana en la gestión pública. Las reformas que promueven la integridad y la transparencia son las que más impactan en la confianza (Murtin et al., 2018[19]), aunque los esfuerzos para reforzar la confianza ciudadana también deberían adoptarse desde otros ámbitos, como la capacidad de respuesta del gobierno a las necesidades de los ciudadanos y la percepción de justicia (fairness) que tienen los ciudadanos, por ejemplo (OCDE, 2017[20]).