On trouvera dans ce chapitre une analyse des cadres de gouvernance des entreprises publiques en place dans certains pays africains. Cette analyse s’appuie sur les Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques, notamment en ce qui concerne les motifs justifiant l’actionnariat public et la question de l’État dans son rôle d’actionnaire. Les recommandations sur ces questions sont essentielles pour jeter les bases de politiques efficaces en matière d’actionnariat public, qui sont elles-mêmes nécessaires pour favoriser le développement des marchés de capitaux. Les principales recommandations portent sur une justification explicite et transparente de la présence de l’État au capital de sociétés cotées en bourse, une véritable séparation des fonctions actionnariales et des fonctions touchant à l’action publique et à la réglementation, ainsi que l’avènement d’un actionnariat public professionnel et dynamique.
Rapport sur les marchés de capitaux en Afrique 2025
Description
L’importance des entreprises publiques en Afrique souligne la nécessité de mettre en place des cadres d’actionnariat public solides : sur les 100 entreprises africaines réalisant les plus gros chiffres d’affaires, 44 sont détenues ou contrôlées par l’État, dont les 5 premières de ce classement, et elles mènent leur activité dans des secteurs clés tels que l’exploitation minière, l’énergie et les télécommunications.
Les Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques fournissent des conseils aux pouvoirs publics dans ce domaine. L’accent y est mis sur la nécessité d’énoncer de manière transparente les motifs qui justifient l’actionnariat public et d’établir des politiques actionnariales claires garantissant la redevabilité, la confiance du public et l’efficacité de la gouvernance. En l’absence de ces fondements, l’application d’autres principes tels que l’indépendance des conseils d’administration, la publication d’informations, la redevabilité et la protection des actionnaires minoritaires risque de rester fragmentée et infructueuse.
Plusieurs pays africains ont mis en place des cadres juridiques régissant l’actionnariat public, dont les caractéristiques et les objectifs sont distincts, et certaines réformes récentes visaient à actualiser les normes de gouvernance applicables aux entreprises publiques.
Bien souvent, toutefois, les motifs d’actionnariat et les politiques actionnariales ne sont pas formulés de façon uniforme ; seuls quelques pays disposent d’un cadre d’actionnariat intégré, tandis que les autres s’appuient sur des prescriptions éparses ou de nature sectorielle.
Lorsqu’il est mis en œuvre avec intégrité et redevabilité et que cette mise en œuvre s’accompagne de garde-fous clairement établis contre tout abus d’influence, un dispositif d’actionnariat public centralisé ou coordonné peut faciliter la séparation des responsabilités en matière d’actionnariat, de réglementation et d’action publique, et permettre ainsi l’avènement d’un actionnariat public professionnel et dynamique. Or, le modèle d’actionnariat prédominant dans les pays africains est l’actionnariat dispersé, dans le cadre duquel les entreprises publiques sont supervisées par plusieurs ministères et organismes publics qui se coordonnent de façon apparemment limitée. Ce modèle donne souvent lieu à une fragmentation de la surveillance, à une incohérence des pratiques de gouvernance et à un défaut d’harmonisation des stratégies.
Un régime d’actionnariat plus solide, renforcé par des niveaux élevés d’intégrité et de redevabilité, peut favoriser une amélioration de la gouvernance des entreprises publiques, qui peut à son tour aider celles-ci à accéder aux marchés de capitaux et se traduire par un accroissement de la transparence, de la discipline financière et de la confiance des investisseurs.
L’efficacité des cadres régissant l’actionnariat public et la gouvernance d’entreprise est une condition préalable essentielle pour que les entreprises publiques contribuent au développement des marchés de capitaux. En introduisant en bourse des entreprises publiques, l’État peut non seulement améliorer les performances de ces entreprises, mais aussi renforcer les marchés de capitaux en attirant des investissements privés et en élargissant les possibilités d’investissement, au bénéfice de la profondeur et de la liquidité des marchés. L’application de normes de gouvernance rigoureuses permet d’améliorer la publication d’informations et de favoriser un traitement équitable de tous les actionnaires. C’est particulièrement le cas en Afrique, où les marchés boursiers restent étroits et non liquides : entre 2000 et 2024, les entreprises africaines n’ont levé que 201.9 milliards USD sur les marchés d’actions cotées, soit seulement 1 % du montant total au niveau mondial (voir le chapitre 2).
Outre l’émission d’actions, les entreprises publiques sont également d’importants émetteurs d’obligations d’entreprise, ce qui ouvre des perspectives de diversification des instruments disponibles et d’accroissement de l’attractivité des marchés nationaux pour les investisseurs étrangers et institutionnels. Cependant, le développement des marchés de la dette d’entreprise en Afrique ne fait que commencer, l’encours de la dette des entreprises étant inférieur à 15 % du produit intérieur brut (PIB) dans la quasi‑totalité des 15 pays analysés au chapitre 3 (contre un encours de 52 % à l’échelle mondiale). Quatre pays représentent à eux seuls 61 % de l’encours de la dette des entreprises du continent.
L’importance économique des entreprises publiques rend leur gouvernance cruciale. Sur les 100 entreprises africaines réalisant les plus gros chiffres d’affaires, 44 sont détenues ou contrôlées par l’État, dont les 5 premières de ce classement. Ces entreprises dominent des secteurs stratégiques comme les industries extractives, l’énergie, la finance, les transports, les télécommunications et les services collectifs de distribution. Toutefois, beaucoup d’entreprises publiques africaines souffrent de lacunes persistantes : résultats financiers médiocres, endettement élevé, abus d’influence de la part d’acteurs politiques et manque de transparence. Par exemple, 40 % des quelque 300 entreprises publiques d’Afrique subsaharienne étaient déficitaires en 2017-18, tandis que les grandes entreprises, en général, avaient peu de liquidités et étaient surendettées (Wezel et Carvalho, 2022[1]). Des défaillances sur le plan de la gouvernance, caractérisées notamment par la fragilité des contrôles internes, l’opacité, le népotisme, l’ingérence politique et des divergences d’objectifs, sont observées à grande échelle (Mutize et Tefera, 2020[2]). Ces problèmes sapent directement la crédibilité des entreprises publiques en tant qu’intervenants sur le marché et limitent leur capacité à soutenir le développement des marchés de capitaux.
L’efficacité des cadres d’actionnariat et de gouvernance est par conséquent d’une importance capitale. Les Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques (ci-après « les Lignes directrices de l’OCDE ») constituent la principale norme internationale à cet égard. Leurs chapitres I et II, respectivement consacrés aux motifs qui justifient l’actionnariat public et au rôle d’actionnaire de l’État, sont particulièrement pertinents. Ils jettent les bases conceptuelles et institutionnelles de la gouvernance des entreprises publiques en précisant les raisons pour lesquelles l’État est présent au capital d’entreprises, les objectifs qu’il poursuit et l’organisation des responsabilités actionnariales. En l’absence d’un cadre d’actionnariat explicite et d’objectifs clairement définis, les efforts déployés pour renforcer l’application d’autres principes de gouvernance des entreprises publiques (tels que l’indépendance des conseils d’administration, la publication d’informations, la redevabilité et la protection des actionnaires minoritaires) risquent de rester fragmentés et infructueux.
Une bonne gouvernance d’entreprise est donc une condition nécessaire au développement des marchés de capitaux grâce à l’introduction en bourse et à l’émission de titres de dette d’entreprises publiques, mais elle n’est pas à elle seule une condition suffisante. Les réformes qui influent directement sur la confiance des investisseurs, comme la professionnalisation des conseils d’administration, la publication d’informations financières crédibles et la réduction de l’ingérence politique, reposent sur des cadres de gouvernance solides sans lesquels l’entrée en bourse et l’émission d’obligations d’entreprises publiques risquent de ne créer qu’une activité de courte durée sur le marché, au lieu de contribuer à un approfondissement durable des marchés de capitaux.
Cela étant, certains facteurs complémentaires sont tout aussi importants. Si elle ne s’accompagne pas de réformes plus générales telles qu’un renforcement des droits de propriété, l’engagement d’une lutte contre la corruption, un renforcement des compétences institutionnelles et la mise en place d’une infrastructure en bonne et due forme de marchés de capitaux, l’introduction en bourse d’entreprises publiques risque de ne pas révéler pleinement son potentiel. L’une des principales exigences de l’introduction en bourse d’entreprises publiques en Afrique réside dans la nécessité de disposer d’une infrastructure de marché de capitaux suffisante pour la gestion de volumes de transactions importants, en évaluant précisément la demande des investisseurs et en procédant à l’introduction en bourse dans des conditions de marché adéquates, par exemple dans une situation de stabilité macroéconomique et de croissance (Banque mondiale, 2021[3]).
Le présent rapport aborde un grand nombre de ces réformes plus générales. Le chapitre 2 porte sur les marchés d’actions cotées et les cadres de gouvernance d’entreprise au sens large en Afrique. En ce qui concerne les marchés d’actions cotées, les principaux messages encouragent un élargissement en matière de participation des émetteurs (notamment grâce à l’introduction en bourse d’entreprises publiques) et un renforcement de l’intégration régionale au moyen, par exemple, de cotations croisées. On préconise également dans ce chapitre d’intensifier la concurrence entre les courtiers et de simplifier les barèmes de frais de gestion pour réduire les coûts de transaction, et d’attirer des investisseurs institutionnels, notamment par le biais de réformes des systèmes de retraite. Parallèlement, les principales recommandations relatives à la gouvernance d’entreprise visent à renforcer les droits des actionnaires minoritaires, de même que la redevabilité et la transparence, à accroître l’indépendance des conseils d’administration et à améliorer la communication d’informations sur leur composition, et à rendre la surveillance et l’application de la réglementation plus efficaces.
Les conclusions du chapitre 3 sont aussi pertinentes compte tenu du rôle potentiel des entreprises publiques dans le développement des marchés de la dette d’entreprise en Afrique. Parmi les grandes priorités figurent : la promotion de l’émission de titres de dette en monnaie locale afin de réduire la dépendance à l’égard des emprunts en devises ; le développement du socle d’investisseurs institutionnels nationaux, en particulier les fonds de pension ; la mise en concordance des obligations d’information avec les normes internationales en vue de permettre une évaluation des risques plus fiable et de fournir des incitations à l’investissement plus évidentes ; le renforcement et l’intégration des infrastructures de marché en faveur d’une efficience et d’une résilience accrues des marchés de la dette.
Le présent chapitre donne un coup de projecteur sur la gouvernance des entreprises publiques. Comme dans le reste du rapport, l’analyse se concentre sur un échantillon de pays africains à revenu intermédiaire, qui devraient afficher un certain niveau de développement économique, institutionnel et des marchés de capitaux. Cette orientation permet non seulement d’obtenir des éclairages plus utiles sur les pratiques de gouvernance des entreprises publiques, mais aussi d’assurer un certain degré d’homogénéité et de comparabilité entre les cas examinés.
La suite du chapitre est structurée de la façon suivante : la section 6.2 offre une vue d’ensemble du paysage et de l’importance relative des entreprises publiques dans un échantillon de pays africains à revenu intermédiaire. Dans la section 6.3, on passe en revue les principales dispositions juridiques régissant les entreprises publiques, notamment les lois-cadres qui servent de moteur aux réformes de l’actionnariat public comme les privatisations. On s’y intéresse ensuite à l’existence ou à l’absence de politiques globales sur les entreprises publiques, car de telles politiques sont importantes pour définir les motifs et les objectifs généraux de l’actionnariat public, et définir les priorités de l’État ainsi que les rôles et responsabilités respectifs des services de l’État intervenant dans leur concrétisation. Le chapitre se poursuit par une présentation des modèles d’actionnariat public et un examen de leurs caractéristiques. La section 6.4 fait état des principaux messages et des recommandations.
Dans les Lignes directrices de l’OCDE, on entend par « entreprise publique » toute entreprise reconnue comme telle en vertu de la législation nationale et dans laquelle l’État exerce des droits d’actionnaire ou de contrôle, que ce soit par l’intermédiaire d’une participation majoritaire ou d’autres moyens d’influence tels que des droits de vote spéciaux, une représentation au conseil d’administration ou d’autres dispositifs qui lui conféreraient une influence déterminante. Les entreprises publiques peuvent prendre la forme de sociétés par actions, de sociétés à responsabilité limitée et de sociétés en commandite par actions, ainsi que de sociétés de service public créées en vertu d’une législation spécifique dès lors que leur objet et leurs activités, ou une large part de leurs activités, présentent un caractère économique (OCDE, 2024[4]). Ces formes ont des implications importantes pour l’introduction en bourse des entreprises publiques (voir la section 6.3.1).
Dans la pratique, cependant, le recours à cette définition pour analyser l’importance du secteur des entreprises publiques dans différents pays pose des problèmes d’ordre méthodologique. Pour déterminer si l’État exerce un contrôle sur une entreprise, il est souvent nécessaire d’évaluer au cas par cas la structure de l’actionnariat, les droits de vote, la représentation au conseil d’administration et d’autres modalités, ces informations n’étant pas systématiquement disponibles dans tous les pays considérés. En outre, il est difficile de dresser un tableau exhaustif du paysage des entreprises publiques en Afrique, compte tenu du manque de données comparables, complètes et fiables. Les évaluations internationales sont rares et la couverture des pays est très variable.
C’est pourquoi on s’appuie dans la présente section, aux fins d’une analyse de portée internationale, sur un indicateur de substitution ciblant les entreprises d’un échantillon de pays africains dans lesquelles l’État1 détient une participation effective correspondant à 25 % minimum du capital. Ce seuil représente un compromis pragmatique. Un seuil de 50 % ou plus exclurait de nombreuses entreprises dans lesquelles l’État est susceptible d’exercer une forte influence sans détenir une participation majoritaire ; à l’inverse, en fixant un seuil plus bas égal à 10 %, on risquerait de prendre en compte beaucoup d’entreprises dans lesquelles l’influence de l’État est potentiellement négligeable2. En optant pour un seuil de 25 %, on obtient donc une approximation raisonnable, tout en sachant que ce taux ne permet probablement pas d’englober toutes les entreprises qui seraient considérées comme des entreprises publiques en vertu des Lignes directrices de l’OCDE, ni d’écarter toutes les entreprises dans lesquelles l’État joue un rôle limité. Cette section s’appuie également sur les informations relatives aux 500 plus grandes entreprises d’Afrique au regard de leur chiffre d’affaires3.
Il ressort de l’analyse que 5 869 entreprises publiques mènent une activité dans des pays africains à revenu intermédiaire, l’Afrique du Sud représentant 60 % de ces entreprises, suivie de l’Égypte avec 11 % et de l’Algérie avec 6 % (Tableau 6.1)4. En outre, selon le classement de 2024 de The Africa Report relatif aux plus grandes entreprises africaines au regard de leur chiffre d’affaires, 44 des 100 premières entreprises sont publiques (The Africa Report, 2024[5]). Elles sont implantées pour l’essentiel en Afrique du Sud, même si l’Égypte, le Nigéria et l’Algérie en accueillent aussi une proportion importante (Graphique 6.1). Ces 44 entreprises publiques ont réalisé en 2023 un chiffre d’affaires total de 300.5 milliards USD, qui est supérieur au chiffre d’affaires total des 56 autres entreprises, de droit privé, classées selon le même critère.
Nombre d’entreprises (2023)
Note : on recense les entreprises publiques en appliquant une méthode de filtrage en plusieurs étapes, qui permet de retenir uniquement les entreprises dans lesquelles des entités publiques comme l’administration centrale ou des collectivités territoriales, des ministères, des organismes publics spécialisés ou d’autres entreprises publiques détiennent une participation effective correspondant à 25 % minimum de l’ensemble du capital.
Source : Bureau van Dijk (2024[6]), base de données Orbis.
Nombre d’entreprises (2023)
Note : RDC = République démocratique du Congo. Le classement des 100 premières entreprises africaines au regard de leur chiffre d’affaires a été établi à partir de données émanant de The Africa Report. On a recensé les entreprises publiques en appliquant une méthode de filtrage en plusieurs étapes aux données d’entreprise regroupées dans la base Orbis, cette méthode ciblant les entreprises dans lesquelles des composantes de l’administration centrale ou des collectivités territoriales, comme des ministères, des organismes publics spécialisés ou d’autres entreprises publiques, détiennent une participation effective correspondant à 25 % minimum de l’ensemble du capital. Lorsque les données recherchées ne figuraient pas dans la base Orbis, on a obtenu des informations sur l’actionnariat grâce aux rapports annuels et à d’autres sources secondaires de façon à déterminer la composition du capital.
Source : Bureau van Dijk (2024[6]), base de données Orbis ; The Africa Report (2024[7]), Africa’s Top 500 Companies, https://www.theafricareport.com/in-depth/africas-top-500-companies.
Sur les 44 premières entreprises publiques africaines au regard de leur chiffre d’affaires, 23 % mènent leur activité dans le secteur minier, 20 % dans le secteur de l’énergie et 16 % dans celui des télécommunications (Graphique 6.2). Si les grandes entreprises privées sont également présentes dans les secteurs minier et de l’énergie, l’actionnariat public y est néanmoins plus courant. En revanche, d’une manière générale, les secteurs d’activité des entreprises privées africaines, parmi lesquels l’automobile, la santé, les médias et la métallurgie, forment un éventail plus large.
Les secteurs minier et de l’énergie sont les plus importants en termes de chiffre d’affaires (Graphique 6.3). Les entreprises pétrolières, gazières et minières représentent plus de 59 % du chiffre d’affaires total généré par les 44 entreprises publiques figurant parmi les 100 plus grandes entreprises africaines. Ce constat tient en grande partie au géant algérien de l’énergie SONATRACH, la plus grande des entreprises publiques et de toutes les entreprises du continent, qui représente à lui seul 14.7 % du chiffre d’affaires total des 100 premières entreprises africaines. En outre, les entreprises publiques jouent un rôle prédominant dans le secteur des télécommunications.
2023
Note : le classement des 100 premières entreprises africaines au regard de leur chiffre d’affaires a été établi à partir de données émanant de The Africa Report. On a recensé les entreprises publiques en appliquant une méthode de filtrage en plusieurs étapes aux données d’entreprise regroupées dans la base Orbis, cette méthode ciblant les entreprises dans lesquelles des entités publiques, comme des ministères, des organismes publics spécialisés ou d’autres entreprises publiques, détiennent une participation effective correspondant à 25 % minimum de l’ensemble du capital. Lorsque les données recherchées ne figuraient pas dans la base Orbis, on a obtenu des informations sur l’actionnariat grâce aux rapports annuels et à d’autres sources secondaires de façon à déterminer la composition du capital.
Source : Bureau van Dijk (2024[6]), base de données Orbis ; The Africa Report (2024[7]), Africa’s Top 500 Companies, https://www.theafricareport.com/in-depth/africas-top-500-companies.
Les 5 plus grandes des 100 premières entreprises africaines selon le critère du chiffre d’affaires sont soit entièrement détenues par l’État, soit contrôlées par celui-ci. Quatre d’entre elles sont des compagnies pétrolières nationales, et une seule, la SASOL, entreprise à vocation mondiale spécialisée dans les produits chimiques et l’énergie, est cotée aussi bien à la Bourse de Johannesburg (JSE) qu’à la Bourse de New York (NYSE), l’État sud-africain en étant un actionnaire de premier plan (Tableau 6.2)5.
2023, en milliards USD
Note : le classement des 100 premières entreprises africaines au regard de leur chiffre d’affaires a été établi à partir de données émanant de The Africa Report. On a recensé les entreprises publiques en appliquant une méthode de filtrage en plusieurs étapes aux données d’entreprise regroupées dans la base Orbis, cette méthode ciblant les entreprises dans lesquelles des entités publiques, comme des ministères, des organismes publics spécialisés ou d’autres entreprises publiques, détiennent une participation effective correspondant à 25 % minimum de l’ensemble du capital. Lorsque les données recherchées ne figuraient pas dans la base Orbis, on a obtenu des informations sur l’actionnariat grâce aux rapports annuels et à d’autres sources secondaires de façon à déterminer la composition du capital.
Source : Bureau van Dijk (2024[6]), base de données Orbis ; The Africa Report (2024[7]), Africa’s Top 500 Companies, https://www.theafricareport.com/in-depth/africas-top-500-companies.
Note : le classement des 100 premières entreprises africaines au regard de leur chiffre d’affaires a été établi à partir de données émanant de The Africa Report. On a recensé les entreprises publiques en appliquant une méthode de filtrage en plusieurs étapes aux données d’entreprise regroupées dans la base Orbis, cette méthode ciblant les entreprises dans lesquelles des composantes de l’administration centrale ou des collectivités territoriales, comme des ministères, des organismes publics spécialisés ou d’autres entreprises publiques, détiennent une participation effective correspondant à 25 % minimum de l’ensemble du capital. Lorsque les données recherchées ne figuraient pas dans la base Orbis, on a obtenu des informations sur l’actionnariat grâce aux rapports annuels et à d’autres sources secondaires de façon à déterminer la composition du capital.
Source : Bureau van Dijk (2024[6]), base de données Orbis ; The Africa Report (2024[7]), Africa’s Top 500 Companies, https://www.theafricareport.com/in-depth/africas-top-500-companies.
Cette analyse donne un aperçu de l’envergure et de l’importance stratégique des entreprises publiques en Afrique. Elle montre que les entreprises publiques figurent parmi les plus grandes entreprises africaines et mènent leur activité dans des secteurs stratégiques. Toutefois, très peu de ces grandes entreprises publiques ont recours aux marchés de capitaux malgré leur taille et leur importance économique, comme en témoigne la cotation en bourse d’une seule des cinq plus grandes entreprises publiques. Par ailleurs, il est signalé au chapitre 2 qu’à la fin de 2024, l’Afrique comptait 122 entreprises publiques cotées en bourse en Afrique, soit 5 % du nombre d’entreprises publiques cotées dans le monde et 7 % du total de celles cotées dans les marchés émergents, et seulement 2 % des 5 869 entreprises publiques recensées dans ce chapitre. Sur le plan de la capitalisation boursière, ces 122 entreprises publiques africaines cotées représentent seulement 0.6 % de la valeur totale des entreprises publiques cotées dans le monde et 0.8 % de la valeur de celles cotées dans les marchés émergents (voir le graphique 2.6). Cette situation contraste avec ce qu’on observe en matière d’entreprises publiques et de développement des marchés de capitaux en Asie, étant donné que les titres de 70 % des entreprises publiques cotées dans le monde s’échangent sur les marchés boursiers asiatiques, les transactions correspondantes représentant 26 % de la capitalisation totale de ces marchés et bien plus que les 5 % observés dans d’autres régions (OCDE, 2025[8]).
Les Lignes directrices de l’OCDE donnent des indications pour évaluer et améliorer les fondements juridiques, réglementaires et institutionnels de l’actionnariat public en promouvant des pratiques professionnelles et transparentes en matière d’actionnariat, une concurrence loyale, l’égalité de traitement des investisseurs, la publication d’informations, la transparence et la redevabilité, l’efficacité des conseils d’administration des entreprises publiques, et la pérennité de l’actionnariat public. Dans les sections suivantes, on passe en revue les informations librement accessibles au sujet d’un échantillon de pays africains, en s’appuyant sur les chapitres I et II des Lignes directrices de l’OCDE. On s’y penche sur les principaux cadres juridiques régissant les entreprises publiques, sur l’existence ou l’absence de politiques globales d’actionnariat public et sur les dispositifs institutionnels d’actionnariat public et de surveillance des entreprises publiques. Ces éléments jouent un rôle essentiel dans l’optique d’un actionnariat public efficace, qui s’avère lui-même crucial pour étayer le développement des marchés de capitaux.
6.3.1. Cadres juridiques applicables aux entreprises publiques
De nombreux pays ont adopté des cadres juridiques généraux applicables aux entreprises publiques qui définissent le rôle d’actionnaire de l’État, précisent les dispositifs institutionnels et établissent des exigences en matière de gouvernance des entreprises publiques. Ces cadres fixent souvent des normes harmonisées sur des questions telles que la composition du conseil d’administration, les obligations relatives à la publication d’informations, le suivi des performances et la redevabilité. Il est important de noter que de tels cadres peuvent contribuer à régir une fonction primordiale de l’État (à savoir l’exercice de droits d’actionnaire pour le compte des citoyens), tout comme des cadres juridiques spécifiques régissent d’autres fonctions de l’État telles que la passation de marchés publics ou la gestion des finances publiques.
L’existence d’un cadre juridique spécifique applicable aux entreprises publiques est tout particulièrement nécessaire dans les cas où ces entreprises ne relèvent pas du droit des sociétés. Dans de nombreux pays (y compris des pays africains), les entreprises publiques sont créées en vertu de lois spéciales ou dotées d’un statut particulier, et non pas soumises aux dispositions générales du droit des sociétés, ce qui a des conséquences sur leur rôle dans le développement des marchés de capitaux (voir l’Encadré 6.1). En pareil cas, un cadre juridique spécifique devient essentiel pour fixer les normes de gouvernance et de redevabilité que le droit des sociétés imposerait normalement, en garantissant l’application aux entreprises publiques de règles et de modalités de gouvernance explicites. En l’absence d’un tel cadre, les modalités de gouvernance risquent d’être fragmentées, incohérentes ou soumises à l’arbitraire politique, ce qui peut à la fois nuire à la transparence et saper la confiance des investisseurs. Même lorsque les entreprises publiques sont créées sous le régime des sociétés par actions ou à responsabilité limitée, et donc soumises au droit des sociétés, l’existence de cadres spécifiques applicables à ces entreprises demeure importante pour qu’on tienne compte des particularités de l’actionnariat public, par exemple en clarifiant les mécanismes de coordination de l’actionnariat, en conciliant les objectifs commerciaux et stratégiques, et en veillant à une redevabilité suffisante.
Les entreprises publiques mènent leur activité sous diverses formes juridiques, qui ont toutes des implications distinctes pour la gouvernance et l’accès aux marchés de capitaux. Les sociétés par actions (SA) correspondent généralement à la seule forme adaptée à la cotation d’actions, car elles permettent la négociation des actions et l’exercice des droits d’actionnaire. Les sociétés à responsabilité limitée (SARL) peuvent émettre des obligations mais sont soumises à des contraintes en matière d’émission d’actions. En règle générale, les sociétés à statut législatif ne peuvent pas accéder directement aux marchés d’actions ou d’obligations et doivent souvent être transformées en sociétés commerciales préalablement à leur introduction en bourse. Ce processus peut s’avérer politiquement sensible et mobiliser beaucoup de ressources, car il nécessite une restructuration des modalités de gouvernance, le calcul d’une valorisation adéquate et une clarification des droits d’actionnaire.
En Afrique francophone, par exemple, la distinction entre ces formes juridiques est particulièrement pertinente dans le cas des établissements publics organisés en établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) ou en établissements publics à caractère administratif (EPA), dont les caractéristiques juridiques sont plus proches de celles des sociétés à statut législatif que de celles des SA ou des SARL. Ces formes offrent aux États la possibilité de poursuivre des objectifs de politique publique, tout en limitant l’accès direct aux marchés de capitaux, ce qui soulève la question de la transformation en sociétés commerciales des entreprises publiques qui visent à attirer des investisseurs.
Les réformes mises en œuvre dans plusieurs pays, dont des pays d’Afrique, témoignent de la prise de conscience grandissante de l’utilité de cadres juridiques spécifiques applicables aux entreprises publiques. Bien que les Lignes directrices de l’OCDE n’imposent pas de modèle juridique précis, elles encouragent les pouvoirs publics à adopter des cadres juridiques simplifiés et normalisés qui garantissent le respect par les entreprises publiques de principes clairs et prévisibles. Ces cadres juridiques peuvent être complétés par des politiques d’actionnariat public qui énoncent les motifs justifiant l’actionnariat public et définissent les priorités nationales en matière de réforme. Dans certains pays ou territoires, la politique actionnariale et le cadre juridique sont réunis en un unique instrument, ce qui contribue à rendre le rôle d’actionnaire de l’État plus cohérent et plus clair (OCDE, 2024[4]).
Les pays africains ont adopté des approches diverses en matière de cadres juridiques régissant l’actionnariat public, compte tenu de leurs différences en termes de priorités et de contexte historique. Les objectifs visés par l’intermédiaire de ces cadres sont divers, qu’il s’agisse d’accentuer l’orientation commerciale des entreprises publiques, de promouvoir le développement du secteur privé, notamment grâce à la privatisation, et de renforcer la gouvernance et les dispositifs institutionnels aux fins de l’actionnariat public (Tableau 6.3), entre autres objectifs. Certaines des toutes premières réformes remontant aux années 1980 et 1990 ont été engagées en Algérie et en Égypte, par exemple, pour faire évoluer les entreprises publiques d’une gestion centralisée vers une orientation commerciale. Dans quelques cas, ces réformes ont également abouti à des privatisations plus ou moins réussies à l’échelle du continent, étant donné que les entreprises publiques continuent de jouer un rôle important dans la plupart des économies africaines, même plusieurs décennies après l’adoption des lois sous-tendant ces premières réformes.
Au cours des dernières années, plusieurs autres pays ont engagé des réformes plus globales qui conjuguent aspects institutionnels et aspects juridiques. Certains ont mis en place des dispositifs d’actionnariat centralisé ou coordonné, ou conféré davantage d’autonomie à ces dispositifs, sous l’effet d’une tendance régionale plus générale à la professionnalisation de l’actionnariat public (voir le Tableau 6.5). En adoptant un cadre juridique révisé et en se dotant d’un dispositif institutionnel centralisé ou coordonné, de nombreux pays se sont employés à remédier à la fragmentation de leur portefeuille d’entreprises publiques et à assurer une meilleure surveillance, une meilleure gestion et un meilleur suivi des performances. Par exemple, le Maroc s’est récemment attaché à transformer ses entreprises publiques à vocation commerciale qui menaient leur activité en tant que sociétés à statut législatif en sociétés dotées de la personnalité morale, dans le but d’accroître leur efficience et de renforcer leur exposition aux forces du marché. La nouvelle loi marocaine a également porté création d’un organisme public centralisé qui est chargé de gérer les participations de l’État, d’établir des contrats d’objectifs et d’entériner les normes de gouvernance. Dans le même ordre d’idées, l’Afrique du Sud est en train d’examiner un projet de loi portant création d’une société holding centralisée afin de consolider l’actionnariat des entreprises publiques.
D’autres pays, comme la Côte d’Ivoire, le Ghana, le Kenya, la Namibie, l’Ouganda, les Seychelles, la Tanzanie, la Tunisie et le Zimbabwe, ont adopté des cadres juridiques qui définissent les structures de gouvernance en fonction, notamment, de la représentation de l’État et des responsabilités institutionnelles, du fonctionnement et de la composition du conseil d’administration, du cadre de performances, et de la remontée d’information financière. Ces cadres juridiques mettent l’accent sur l’amélioration de la surveillance, de la redevabilité et de la transparence.
L’ensemble de ces approches illustre la variété des réformes juridiques et institutionnelles en cours sur le continent, depuis les lois héritées des dernières décennies jusqu’à la refonte stratégique plus récente des dispositifs institutionnels axée sur une professionnalisation et une coordination accrues de l’actionnariat. Quel que soit le modèle d’actionnariat, de nombreux pays africains s’efforcent de codifier le rôle d’actionnaire de l’État et de le rendre plus cohérent et plus clair pour les marchés et les parties prenantes.
Caractéristiques générales des lois relatives à l’actionnariat public dans différents pays d’Afrique
Note : le tableau 2.2 offre un aperçu des cadres juridiques et réglementaires africains en matière de gouvernance d’entreprise.
6.3.2. Raisons d’être de l’actionnariat public et politiques d’actionnariat public
La formulation claire des raisons d’être qui justifient le recours à l’actionnariat public constitue un pilier de la bonne gouvernance des entreprises publiques. Ce sont ces raisons d’être qui permettent de déterminer pour quelles entreprises il convient de recourir à l’actionnariat public, de guider les décisions relatives à l’affectation des ressources et aux priorités d’investissement et de définir les critères d’évaluation des performances des entreprises publiques. Sans raisons d’être claires, il existe un risque que les entreprises publiques fonctionnent sans but clair, auquel cas il est difficile de leur faire rendre des comptes ou d’évaluer si l’actionnariat public sert encore l’intérêt général.
Les raisons d’être de l’actionnariat public varient selon les pays et les secteurs. Elles peuvent être d’ordre social, économique ou stratégique : fournir des biens publics, remédier aux défaillances du marché, servir des objectifs de développement national ou gérer des monopoles naturels, par exemple. Par temps de crise, par exemple lors de secousses financières ou pendant la pandémie de COVID-19, certains pays ont aussi pris des participations dans le capital d’entreprises en difficulté pour sauver des emplois ou préserver la stabilité financière, souvent dans la perspective de sortir ensuite du capital une fois la situation rétablie. Par ailleurs, la privatisation est pertinente quand le motif qui justifiait à l’origine l’actionnariat public ne tient plus (OCDE, 2024[12]).
En Afrique, on constate une tendance intéressante : le recours à des raisons d’être sectorielles bien définies, plutôt qu’à des raisons d’être liées à l’économie dans son ensemble (Tableau 6.4). Les raisons d’être liées à l’économie dans son ensemble font référence à des fonctions traditionnelles de l’État telles que la correction des défaillances du marché ou la fourniture de biens publics, tandis que les raisons d’être sectorielles tiennent à la volonté de développer certains secteurs ou de remplir des objectifs spécifiques de développement. Les raisons d’être varient selon les pays d’Afrique examinés, mais on constate certaines caractéristiques communes :
Correction des défaillances du marché et fourniture de biens publics. Par exemple, la Côte d’Ivoire, l’Égypte, le Ghana, le Kenya, Maurice et la Namibie évoquent la fourniture de biens et services non fournis ou insuffisamment fournis par les entreprises du secteur privé.
Objectifs stratégiques ou liés au développement. Par exemple, l’Égypte, le Ghana, le Kenya, le Maroc et la Namibie font référence, parmi les raisons d’être de leur recours à l’actionnariat public, à l’existence de secteurs ou d’actifs stratégiques.
Programmes généraux de développement. Maurice, le Maroc et la Namibie s’inscrivent dans une démarche plus large, puisque les raisons d’être évoquées englobent l’intégration du continent africain, la stimulation de l’investissement et la compétitivité, aux côtés de motifs plus traditionnels tels que la volonté de préserver la souveraineté nationale et d’assurer un développement territorial équilibré.
Raisons d’être implicites ou sectorielles. L’Afrique du Sud, l’Algérie, le Botswana, la Tunisie et la Zambie ont formulé des raisons d’être sectorielles au sein du mandat de certaines entreprises publiques.
La formulation de raisons d’être au niveau de l’entreprise elle-même est particulièrement importante pour développer les marchés de capitaux en attirant les investisseurs. Les investisseurs (qu’il s’agisse d’actionnaires potentiels ou de détenteurs d’obligations potentiels) ont besoin de comprendre pourquoi l’État reste actionnaire d’une entreprise, et quels sont les objectifs que celle-ci est censée poursuivre. Cette clarté les aide, par exemple, à évaluer l’orientation stratégique de l’entreprise ainsi que les conflits potentiels entre ses objectifs purement commerciaux et les objectifs stratégiques fixés par les autorités. Des raisons d’être transparentes et formulées à l’échelle de l’entreprise réduisent donc les asymétries d’information, ce qui rend l’investissement dans les entreprises publiques plus attractif et facilite l’accès de celles-ci aux marchés de capitaux, que ce soit par une introduction en bourse, par l’émission d’obligations ou par la réalisation de partenariats avec des capitaux privés. Par exemple, dans le cas de la Sonatrach, qui est la plus grande entreprise publique de la région et dont l’État algérien est actionnaire unique, l’objectif consiste à mobiliser toutes les ressources de l’entreprise pour assurer la sécurité énergétique de l’Algérie et pour répondre aux besoins du marché local des hydrocarbures (Sonatrach, 2025[13]).
La nécessité, pour les entreprises publiques, de concilier leur intérêt économique et l’intérêt général entraîne des défis de gouvernance uniques, y compris des risques d’ingérence politique indue, de faible redevabilité et de manque d’autonomie — d’autant plus que, contrairement aux actionnaires, les citoyens ne peuvent pas sortir du capital des entités insuffisamment performantes ou mal gérées. Des politiques d’actionnariat claires et transparentes sont donc essentielles pour définir les objectifs de l’actionnariat public, pour mettre en place des structures de gouvernance efficaces, pour assurer la redevabilité et pour donner confiance à la population. D’après un rapport de 2024 de l’OCDE, seulement la moitié des pays examinés sont dotés d’une politique générale d’actionnariat public, même si certains pays, y compris en Afrique, ont mis en œuvre une réforme en ce sens cette année (OCDE, 2024[12]).
La politique d’actionnariat public est un cadre général dans lequel l’État énonce les raisons d’être et les objectifs qui motivent sa participation au capital des entreprises publiques. Cette politique peut être énoncée au sein d’un document général unique ou être formulée dans des sources multiples. Un document unique, concis et de portée générale présente des avantages clairs par rapport à des sources fragmentaires. Quand les dispositions qui régissent la politique actionnariale sont dispersées entre des sources telles que des politiques sectorielles, des plans nationaux ou les lois instituant les diverses entreprises publiques, on aboutit souvent à des objectifs redondants ou incompatibles, à une attribution peu claire des responsabilités et à des risques accrus d’interventions indues, ce qui pèse sur la transparence, la cohérence et l’efficacité de la gouvernance des entreprises publiques (OCDE, À paraître[14]). Le Tableau 6.4 présente une vue d’ensemble des raisons d’être de l’actionnariat public et des politiques formulées en la matière dans une sélection de pays africains. Parmi les approches souvent suivies, on peut citer :
Les politiques actionnariales d’ensemble. L’Égypte, le Ghana, le Kenya, le Maroc, la Namibie et la Zambie se sont dotés de documents stratégiques officiels qui définissent le rôle de l’État actionnaire, qui énoncent les attentes en termes de performances et qui précisent les responsabilités en matière de gouvernance. Ces politiques, qui font souvent référence aux Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques, ont été définies au cours des deux ou trois dernières années. Leur émergence reflète une prise de conscience croissante du besoin de professionnaliser l’actionnariat public, de renforcer la transparence et de dépolitiser la gestion des entreprises.
Les politiques partielles ou incitatives. Pour son cadre de gouvernance des entreprises publiques, Maurice s’appuie sur des notes d’orientation. La Côte d’Ivoire fournit des textes de référence par l’intermédiaire de sa Direction générale du portefeuille de l’État. Ces documents précisent certaines règles de gouvernance, mais on ne peut pas considérer qu’ils constituent des cadres d’action.
Les approches sectorielles ou ponctuelles. D’autres pays sont dépourvus de document stratégique unique en matière d’actionnariat public, et s’appuient sur un patchwork de lois sectorielles ou de cadres de gouvernance. Avec une telle approche fragmentée, il peut être difficile d’assurer une supervision cohérente de l’actionnariat public et d’assurer la redevabilité, surtout quand l’actionnariat est dispersé entre plusieurs ministères ou autorités officielles.
La formulation de raisons d’être claires et de politiques d’ensemble cohérentes pour l’actionnariat public peut favoriser le développement des marchés de capitaux en Afrique en renforçant la transparence, la prévisibilité et la confiance des investisseurs. Une énonciation claire par l’État des motifs qui justifient sa décision d’être actionnaire de certaines entreprises — qu’il s’agisse de remédier aux défaillances du marché, de fournir des biens publics ou de servir des priorités stratégiques nationales — contribue à réduire l’incertitude quant au rôle futur de l’État dans l’économie. C’est particulièrement important pour les investisseurs potentiels qui envisagent de participer à des marchés où des entreprises publiques fonctionnent ou sont partiellement cotées. Des politiques d’actionnariat cohérentes et positionnant l’État comme un actionnaire professionnel et comptable de ses actes peuvent aussi permettre de dépolitiser la gouvernance des entreprises publiques, d’améliorer leurs performances et de créer des conditions propices à des privatisations partielles, y compris par des introductions en bourse. Toutefois, comme cela a déjà été souligné, des raisons d’être et des politiques claires et transparentes en matière d’actionnariat public constituent des conditions nécessaires, mais non suffisantes, pour assurer le développement des marchés de capitaux. Les autres politiques structurelles à mener englobent le renforcement des cadres régissant la concurrence et la mise en place d’une neutralité concurrentielle entre les entreprises publiques et les entreprises privées, ainsi que d’autres réformes axées sur les marchés de capitaux et évoquées dans le reste de ce rapport.
Politique d’actionnariat public ou aspects de la politique d’actionnariat public d’une sélection de pays
Note : Une raison d’être est considérée comme explicite quand elle est clairement énoncée dans une source officielle telle qu’un document stratégique général ou la loi relative à l’actionnariat public. Une raison d’être est considérée comme implicite quand elle n’est pas énoncée dans un document officiel mais qu’elle peut être déduite de diverses sources, y compris le droit des sociétés et de l’administration publique, des textes sectoriels, les lois portant création des entreprises publiques, etc.
6.3.3. Modalités de l’actionnariat public
Selon les Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques, l’exercice des droits attachés à la qualité d’actionnaire devrait être clairement affecté au sein de l’administration, que ce soit à un ministère comme celui des Finances ou de l’Économie, à une entité administrative ou juridique distincte ou à un ministère technique spécifique. Pour les entreprises publiques, cette fonction actionnariale recouvre l’exercice par une entité du pouvoir, de la responsabilité ou de la capacité de désigner les administrateurs ; de définir des objectifs et d’en suivre la réalisation ; et/ou d’exercer les droits de vote qui se rattachent aux actions de l’entreprise, pour le compte de l’exécutif. La centralisation peut être une manière efficace de tracer une limite rigoureuse entre l’exercice de la fonction actionnariale et celui des autres activités exécutées par l’État qui pourraient entrer en conflit avec celle-ci, en particulier l’encadrement des marchés et l’action publique. Lorsque cela n’est pas possible, les fonctions actionnariales concernées devraient être coordonnées par une instance expressément désignée à cet effet et dotée d’un mandat bien défini lui permettant d’agir à l’échelle de l’ensemble de l’administration (OCDE, 2024[4]).
En pratique, les États exercent leurs responsabilités d’actionnaires des entreprises publiques selon un large éventail de modalités institutionnelles. Celles-ci peuvent consister en des structures plus ou moins centralisées, en fonction de l’histoire de chaque pays, de son niveau de développement institutionnel et de son cadre politique (OCDE, 2024[12]).
L’« entité actionnaire » peut être un organisme unique, un organisme de coordination, un ministère ou toute autre entité publique chargée d’exercer la fonction actionnariale de l’État. Les entités actionnaires peuvent, en outre, être organisées sous la forme de holdings publiques (OCDE, 2024[12]).
Globalement, les modèles ou modalités d’actionnariat peuvent être classés dans les catégories suivantes (OCDE, 2024[12]) :
le modèle de l’actionnariat centralisé : un organisme décisionnaire central assure les fonctions liées au statut d’actionnaire pour l’ensemble des entreprises et organisations contrôlées ou détenues, directement ou indirectement, par l’État. Les objectifs financiers, les questions opérationnelles et techniques ainsi que le suivi des performances relèvent tous de la responsabilité de cet organisme central. Les modalités de désignation des membres des conseils d’administration varient, mais les instructions de l’organisme central sont généralement déterminantes.
le modèle de l’instance de coordination : ces instances prodiguent des conseils de nature technique et opérationnelle aux ministères actionnaires, et leur principale mission consiste souvent à suivre les performances des entreprises publiques. Dans ce modèle, un service est doté de pouvoirs non négligeables sur les entreprises publiques, mais les droits liés au statut d’actionnaire sont officiellement exercés par d’autres ministères ou d’autres services.
le modèle de l’actionnariat dual : deux ministères ou autres entités publiques de haut rang sont co-actionnaires de chaque entreprise publique. Habituellement, un ministère (en général, le ministère des Finances) fixe les objectifs financiers, et l’autre ministère (généralement un ministère sectoriel) élabore et formule les priorités d’action. À condition que le partage des responsabilités soit bien défini, le modèle dual peut ménager un équilibre entre un modèle dans lequel des objectifs d’actionnariat multiples et contradictoires entraînent un « exercice passif » de la fonction actionnariale et un modèle qui autorise une intervention excessive de l’État.
le modèle à double voie représente une déclinaison sans équivalent de la centralisation, dans le cadre de « systèmes de participation » mis en place simultanément. Deux institutions publiques (ou davantage) exercent de manière exclusive des fonctions actionnariales sur leurs portefeuilles respectifs d’entreprises publiques. Il existe donc deux entités (ou davantage) qui supervisent des ensembles distincts d’entreprises publiques, en fonction de leur profil.
le modèle de l’actionnariat dispersé : il n’existe pas d’institution ou d’acteur étatique qui ait pour responsabilité exclusive d’exercer la fonction actionnariale. La fonction actionnariale relative à chaque entreprise publique est exercée par un ministère sectoriel ou une autre institution publique. Différentes institutions interviennent généralement. Dans ce cas de figure, les entreprises publiques peuvent souvent être perçues par la population comme un prolongement des pouvoirs dévolus aux ministères concernés.
Pour déterminer de façon fiable les modèles d’actionnariat public qui dominent dans les pays d’Afrique, il faudrait mener à bien une analyse plus poussée que celle qui est présentée dans le Tableau 6.5, qui a simplement pour objet de répertorier la principale entité ou les principales entités impliquées dans l’exercice des droits liés au statut d’actionnaire dans chacun des pays analysés. Le tableau semble montrer que le modèle le plus courant est celui de l’actionnariat dispersé, dans le cadre duquel les fonctions actionnariales sont réparties entre de multiples entités publiques — le plus souvent, entre un ministère sectoriel qui supervise les aspects opérationnels et sectoriels et le ministère des Finances, qui se charge d’assurer la discipline budgétaire et la surveillance financière. Tout manque de coordination entre ces différents acteurs peut conduire à une surveillance fragmentaire, à un manque de cohérence au niveau des pratiques de gouvernance et à une coordination stratégique limitée. Plusieurs pays dotés d’un modèle d’actionnariat dispersé se sont d’ailleurs dotés d’organes centralisés chargés de fournir des orientations stratégiques sur les réformes liées à l’actionnariat public.
Le tableau fait aussi apparaître un modèle émergent : celui des instances de coordination chargées de formuler des orientations stratégiques et de conseiller sur les questions de gouvernance. Ces instances, qui ne sont généralement pas directement actionnaires, ont pour mission de professionnaliser l’actionnariat public en réalisant un suivi, en prodiguant des conseils sur la gouvernance d’entreprise et en assurant une planification stratégique.
D’autres pays semblent s’orienter vers la centralisation en créant des organismes spécialisés chargés de représenter l’actionnaire public. Ces organismes assurent le suivi des performances, les nominations aux conseils d’administration et l’élaboration des politiques suivies. Dans d’autres pays encore, on constate l’existence de modèles mixtes d’actionnariat.
Dans les économies africaines, où les entreprises publiques dominent souvent des secteurs clés tels que les industries extractives, l’énergie et les infrastructures, des modèles plus centralisés ou plus coordonnés peuvent jouer un rôle crucial à l’appui du développement des marchés de capitaux. Quand ils sont conçus et mis en œuvre avec intégrité et redevabilité, et avec des garde-fous clairs contre tout abus d’influence, de tels modèles peuvent permettre d’unifier la surveillance, de standardiser les pratiques de gouvernance et d’améliorer la transparence et le suivi des performances. En revanche, sans ces garde-fous, la centralisation peut tout simplement concentrer les risques d’inefficience, voire de corruption, ce qui aura pour effet de saper la confiance des investisseurs. Des modalités d’actionnariat public robustes et étayées par des garde-fous solides favorisent également l’application systématique des normes d’information financière et de gouvernance d’entreprise. Or, il s’agit d’une condition préalable cruciale en vue de l’accès des entreprises publiques aux marchés des actions et de la dette d’entreprise. En ce sens, la réforme de l’actionnariat public n’est pas seulement un impératif sur le plan de la gouvernance, mais aussi un facteur clé pour rendre les marchés de capitaux plus profonds et plus dynamiques dans l’ensemble de la région.
Types de modalités d’actionnariat adoptés
Note : Les modèles d’actionnariat se fondent sur une analyse d’ordre général des principales caractéristiques de l’actionnariat public de chaque pays. Pour établir une classification plus fine, il serait nécessaire de se fonder sur des informations plus poussées qui ne sont pas disponibles à la date de rédaction du présent rapport.
Des cadres de gouvernance de l’actionnariat public assurant clarté et prévisibilité donnent confiance aux investisseurs en améliorant la transparence, la redevabilité et la surveillance, qui sont cruciales pour attirer les capitaux nationaux et internationaux. De plus, quand les entreprises publiques sont soumises aux principes classiques du commerce et suivent des pratiques robustes de gouvernance d’entreprise, elles peuvent devenir des candidates viables en vue d’une introduction en bourse ou de l’émission d’obligations, ce qui contribue à la profondeur et à la liquidité du marché ainsi qu’à l’élargissement des possibilités d’investissement. Par ailleurs, l’existence de cadres juridiques et institutionnels bien définis permet de garantir que les entreprises publiques concurrencent les entreprises privées de façon équitable, ce qui favorise un fonctionnement plus sain et plus dynamique des marchés et évite d’évincer les investissements privés sous l’effet de la présence d’entités subventionnées par l’État et non efficientes. Toutefois, ces réformes ne sont pas suffisantes pour assurer le développement des marchés de capitaux dans la région. D’autres réformes structurelles sont tout aussi nécessaires, y compris un bon encadrement des marchés et une bonne mise en application, l’amélioration des dispositifs de protection des investisseurs, le développement de l’investissement institutionnel national et la garantie de la stabilité macroéconomique. Pour que les marchés de capitaux puissent devenir une source fiable de financement à long terme et concourir, plus largement, à la transformation économique, il faut que ces mesures complémentaires soient mises en œuvre en parallèle aux réformes de la gouvernance des entreprises publiques.
Des dispositifs plus robustes de gouvernance des entreprises publiques peuvent contribuer directement et indirectement au développement des marchés de capitaux en Afrique. En renforçant la transparence, la prévisibilité et le professionnalisme de l’actionnariat public, les pays peuvent améliorer les performances des entreprises publiques, rendre l’investissement plus attractif et créer des marchés de capitaux plus profonds et plus dynamiques. Comme indiqué au Chapitre 2, il est également important de renforcer l’indépendance des conseils d’administration et d’améliorer les pratiques en matière de communication sur leur composition. À cette fin, les priorités d’action suivantes apparaissent :
Les pays africains pourraient apporter des améliorations sur les plans de la disponibilité et de la publication de données relatives aux entreprises publiques, y compris dans le cadre de rapports communs sur les performances (« rapports agrégés »). Une plus grande transparence est essentielle pour renforcer la redevabilité d’acteurs qui représentent souvent une part importante du PIB et qui dominent des secteurs aussi essentiels que l’énergie, le transport ou la finance. Le Guide des bonnes pratiques de l’OCDE concernant l’établissement de rapports annuels agrégés peut être utile à cet égard, notamment en ce qui concerne la diffusion d’informations financières et non financières au niveau des portefeuilles d’entreprises publiques et au niveau de chacune d’entre elles, ainsi que d’informations pertinentes sur les politiques et sur les cadres institutionnels (OCDE, 2022[39]).
Moderniser les cadres juridiques applicables à l’actionnariat public peut permettre d’assurer plus de clarté, de transparence, de redevabilité et de prévisibilité pour l’écosystème des marchés de capitaux et, au-delà, pour tous les acteurs. D’autres réformes structurelles seraient également importantes pour les économies africaines désireuses de développer leurs marchés de capitaux et d’attirer les investisseurs internationaux dans le cadre d’émissions d’obligations ou d’introductions en bourse.
Les pays pourraient publier des politiques d’actionnariat complètes énonçant clairement les objectifs généraux de l’actionnariat public — qu’il s’agisse de remédier aux défaillances du marché, de fournir des biens publics ou de préserver des secteurs stratégiques. Il faudrait aussi que ces politiques définissent les raisons d’être de l’actionnariat public pour chaque entreprise publique, en précisant pourquoi l’État continue de s’impliquer et quels sont les objectifs stratégiques poursuivis par le truchement de cette entreprise. De plus, les politiques d’actionnariat public peuvent définir des attentes en termes de performances, préciser les responsabilités en matière de gouvernance et ériger des garde-fous contre toute ingérence politique indue. Le fait de préciser dans quels secteurs l’État compte maintenir une présence à long terme, et dans quels autres le développement des marchés de capitaux pourrait ouvrir la voie à de futures introductions en bourse ou privatisations partielles d’entreprises publiques, permet aussi aux pays d’offrir plus de prévisibilité. Des politiques actionnariales claires, cohérentes et motivées à la fois par une raison d’être globale pour l’actionnariat public et par des raisons d’être propres à chaque entreprise publique permettent de renforcer la transparence, de dépolitiser la gouvernance des entreprises publiques et de renforcer la confiance des investisseurs dans les marchés sur lesquels les entreprises publiques jouent un rôle central.
De nombreux pays africains appliquent un modèle d’actionnariat dispersé où les responsabilités sont réparties entre divers ministères et organismes. Cette fragmentation peut entraver la marche vers plus de cohérence, de redevabilité et de supervision stratégique à l’échelle de l’ensemble du portefeuille. Le passage à des modalités d’actionnariat plus centralisées ou plus coordonnées et fonctionnant dans de bonnes conditions — que ce soit sous l’égide du ministère des Finances, d’une entité actionnaire ou d’un autre organisme — peut permettre d’améliorer le suivi des performances, de standardiser les pratiques de gouvernance et de rendre plus claire la séparation entre le rôle d’actionnaire de l’État, son rôle dans l’élaboration des politiques publiques et son rôle réglementaire. De telles réformes permettent de mettre en place un environnement plus prévisible et plus propice à l’investissement privé.
Une bonne gouvernance des entreprises publiques leur permet non seulement d’assurer les services publics avec plus d’efficience, mais aussi d’être des émettrices d’actions et d’obligations suscitant la confiance des investisseurs. Mener de front des réformes de la gouvernance de leurs entreprises publiques et des stratégies de développement de leurs marchés de capitaux peut permettre aux pays d’Afrique d’élargir la gamme des options de financement disponibles, d’attirer les investisseurs et de stimuler la croissance du secteur privé.
Références
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← 1. L’actionnariat public désigne la participation de l’administration centrale et des collectivités locales au capital d’entreprises, y compris leur participation indirecte par l’intermédiaire de fonds d’investissement souverains, de fonds de pension publics, de fonds d’investissement ou d’instruments financiers publics, d’autres entreprises publiques, etc.
← 2. Dans son rapport intitulé The Business of the State, la Banque mondiale s’est appuyée sur la base de données Orbis (voir la note de fin de chapitre suivante) et d’autres sources pour produire une base de données sur les entreprises publiques à l’échelle mondiale, en utilisant toutefois un seuil d’actionnariat public plus bas, égal à 10 %.
← 3. L’analyse se fonde sur un ensemble de données recueillies grâce à Orbis, une base de données exclusives regroupant des informations détaillées sur la situation financière, l’actionnariat et la structure institutionnelle de plus de 500 millions d’entreprises dans le monde. Pour compléter cette analyse, on utilise également des informations sur les entreprises africaines les plus importantes d’un point de vue économique émanant de The Africa Report, organe d’information spécialisé dans la politique et l’économie africaines. The Africa Report publie chaque année la liste des 500 plus grandes entreprises d’Afrique, qu’il établit à partir de données sur les recettes de près de 1 300 entreprises issues d’une base de données concernant 15 000 entreprises immatriculées sur le continent. Les entreprises dont le siège légal se trouve en Afrique, y compris des sociétés holding et leurs filiales, figurent dans cette base de données, à quelques exceptions près dans le secteur minier. Certains groupes familiaux n’établissent pas de comptes consolidés et d’autres ne publient aucun compte. Par principe, ils sont exclus du classement. Les chiffres portent sur l’exercice comptable clos à la fin de 2022 ou sur la période allant jusqu’au 30 juin 2023. C’est le dernier exercice comptable clos avant cette date qui est pris en considération.
← 4. Ces taux peuvent également englober les filiales/succursales considérées comme des personnes morales distinctes. Les droits d’actionnaire ou de contrôle peuvent être exercés par des institutions publiques, des États et des administrations, y compris d’autres entreprises publiques ou entités contrôlées par l’État.
← 5. L’État détient directement 8.5 % des actions ordinaires de la SASOL, dont 8.5 % supplémentaires sont détenus par l’Industrial Development Corporation of South Africa (« Société de développement industriel d’Afrique du Sud »), institution de financement du développement intégralement détenue par l’État (SASOL, 2025[40]). La somme des participations de l’État à différents niveaux d’actionnariat représente au moins 25 % dans certaines succursales de la SASOL, en particulier celles qui mènent leur activité à l’étranger.