La fonction achat est devenue une fonction plus complexe que jamais, exigeant des agents non seulement qu'ils soient dotés de compétences de haut niveau pour mettre en œuvre les procédures de passation des marchés publics mais qu’ils aient également les capacités d’appréhender les problématiques liées à l’intégralité du cycle de l’achat public. Il est notamment attendu d'eux qu'ils possèdent des connaissances et des compétences techniques, telles que la connaissance du cadre réglementaire et la rédaction de documents d'appel d'offres, mais aussi des compétences non techniques, telles que la gestion de projet et la communication à un public non-expert, afin de pouvoir s'acquitter au mieux de leurs tâches. Cette exigence est en outre renforcée par l'utilisation croissante, à l'échelle mondiale, des marchés publics en tant qu'outil stratégique pour poursuivre des objectifs politiques plus larges, et notamment en France des objectifs découlant du cadre règlementaire riche concernant le développement durable (voir Chapitre 2). (OECD, 2023[1])
Promouvoir les marchés publics stratégiques et écologiques en France
Description
Par ailleurs, la notion de commande publique implique l’expertise d’acteurs allant au-delà de la définition stricte d’acheteur public. La capacité adéquate du personnel chargé de l’achat public est un élément clé pour garantir un système de passation de marchés solide et d'assurer l'efficacité et l'optimisation des ressources dans l'utilisation des fonds publics. La Recommandation de l'OCDE consacre un principe à la capacité du personnel chargé des marchés publics. Elle invite les pays à développer un personnel chargé de la passation des marchés publics capable d'optimiser en permanence l'utilisation des fonds publics de manière efficiente et efficace. (OECD, 2015[2]) En outre, le PNAD lui-même recommande de mobiliser le levier de la formation afin d’atteindre les objectifs de 100% de marchés incluant une considération environnementale. (Gouvernement français, 2022[3])
Ce chapitre discute les initiatives mises en œuvre en France pour renforcer les capacités des acteurs de la fonction achat de l’État. Il identifie les principaux défis et fournit des recommandations clés sur le renforcement des capacités du personnel sur deux axes principaux : 1) Les formations ; et 2) Les outils pratiques.
Le renforcement des capacités du personnel chargé des marchés publics nécessite un système de formation adéquat. Pour renforcer les capacités de leurs acheteurs, certains pays ont mis en place des formations obligatoires. En 2020, 35 % des pays de l'OCDE imposaient aux responsables des marchés publics de suivre certaines formations. Par exemple, au Chili, le portail ChileCompra offre une formation obligatoire alignée sur le cadre de certification. Cette formation est un prérequis pour permettre aux acheteurs d’accéder au système de passation de marchés en ligne. La majorité des pays proposent une offre de formation facultative. Un rapport de l’OCDE relève malgré tout que bien que de nombreux pays proposent des formations sur les marchés publics, les responsables des marchés publics ont besoin de plus d’opportunités de formation sur des sujets avancés, et notamment sur le volet environnemental. (OECD, 2023[4])
4.1.1. Renforcer l’écosystème des marchés publics verts nécessite d’optimiser le levier de la formation
Une offre de formation à rationaliser et à promouvoir
Si des formations sur le thème des considérations environnementales dans les achats publics existent en France, peu d’acheteurs décident de les suivre, apparemment par manque de visibilité ou d’accessibilité. En effet, selon une enquête menée par l’OCDE auprès de plus de 550 acheteurs, deux-tiers d’entre eux ont suivi une formation liée à l’achat public lors des deux dernières années. Cependant, sur ces deux-tiers, seuls 25% ont suivi une formation directement liée aux achats environnementaux, ce qui implique qu’au total seuls 17% des sondés ont participé à une formation sur les achats environnementaux (voir Graphique 4.1).
Source : (OCDE, 2024[5])
L’offre de formation est pourtant très large, les agents de la fonction achat de l’État en France bénéficiant de nombreuses options. Ces formations sont dispensées par différentes entités (voir Graphique 4.2), néanmoins il n’existe pas à l’heure actuelle de source d’information centralisée sur les différentes options proposées, chaque entité faisant la promotion de ses propres formations. Une centralisation des informations sur les formations a, un temps, été envisagée, mais abandonnée en raison de la complexité à harmoniser les pratiques et la culture de onze ministères différents. Une réflexion pourrait être menée sur une potentielle centralisation tout en prenant en compte les leçons tirées de cette précédente tentative.
La DAE représente la figure de proue en matière de formation des agents de la fonction achat de l’État. Le décret n° 2016-247 du 3 mars 2016 créant la direction des achats de l'État dispose qu’elle définit la stratégie de formation des acteurs de la fonction d'achat de l'État et pilote l'offre de formation en la matière, propose toute mesure propre à renforcer la professionnalisation de ces acteurs et à structurer leur parcours professionnel dans le cadre d'une filière d'achats commune aux services de l'État et aux établissements publics et organismes concernés. (Gouvernement français, 2016[7])
À ce titre, et en étroite collaboration avec l’IGPDE qui met en œuvre certaines de ces formations, la DAE propose deux types de formations :
Une offre certifiante : cette offre labellisée interministérielle couvre les ministères mais également 124 établissements publics. Cette offre est destinée à trois niveaux de formation : 1) Niveau 1 pour les Approvisionneurs et les Acheteurs ; 2) Niveau 2 pour les Acheteurs ; 3) Niveau 3 pour les Managers Achats et les acheteurs spécialisés. Selon des statistiques fournies par la DAE, plus de 1,550 agents ont été certifiés de 2018 à 2023.
Une offre à la carte : cette offre est modulaire et vise à renforcer des compétences spécifiques en techniques d’achat. Elle offre des modules de base, des modules de perfectionnement, ou encore des modules visant des compétences transversales achats tels que les connaissances de l’entreprise ou l’achat responsable. Le contenu est également labellisé conforme aux stratégies achats interministérielles.
Le contenu de ces formations, notamment concernant le volet environnemental, sera discuté plus amplement dans la section 4.1.2 ci-dessous.
Ces deux offres de formation sont dispensées par les titulaires d’accords-cadres au sein de différents organismes de formation comme par des formateurs internes occasionnels. Les formations certifiantes achats ont été confiées à des prestataires au travers d’un accord cadre interministériel notifié en 2020 (Lot1) et 2021 (Lots de 2 à 8). Ainsi, 4 titulaires mettent en œuvre ces formations notamment au sein de l’IGPDE (qui propose environ un tiers des formations). Les offres labellisées à la carte peuvent être dispensées par tous les organismes de formation interne de l’État tels que l’IGPDE, les centres de formation ministériels (Centre de Formation de la Défense, sous-direction du recrutement et de la formation, écoles académiques de la formation continue etc.), le réseau des écoles du service public, et les formateurs internes occasionnels (agents de la fonction publique qui, indépendamment de leur statut, de leur grade et de leur affectation, possèdent des connaissances et des savoir-faire spécifiques qu’ils mettent à la disposition de leur structure d’affectation ou d’une autre structure inter-directionnelle). Des prestataires externes titulaires de marchés de formation autre que ceux titulaires des accords-cadres peuvent également dispenser ces formations.
Quel que soit l’organisme dispensant ces formations, le contenu des formations doit être vérifié et approuvé par la DAE dans un processus de labellisation. La stratégie de formation des acteurs de la chaîne achat du 22 juillet 2016 décrit ce processus à deux niveaux : 1) le premier niveau s’attache à l’analyse du contenu et s’effectue sur dossier à partir de la fiche module et du support de formation : le label n’est attribuable que si le contenu est conforme aux objectifs interministériels ; 2) à défaut de conformité en 1ère analyse, l’évaluation d’une session de formation peut être planifiée avec l’accord du porteur, l’objectif étant de vérifier que les contenus répondent réellement aux objectifs pédagogiques attendus et qu’ils sont alignés sur les stratégies achat interministérielles.
Outre ces deux formations, la DAE pilote également la collection « Achats publics » sur MENTOR, plateforme d’apprentissage en ligne pour les agents de la fonction publique d'État portée par la DGAFP. (Direction des Achats de l’État, 2024[6]). Cette plateforme héberge 10 modules de formation achats. Néanmoins, comme le démontre les résultats de l’enquête, cette plateforme demeure sous-utilisée puisque seul 1% des sondés l’ont utilisé dans les deux dernières années. Ce manque d’utilisation peut potentiellement être expliqué par le fait que tous les ministères ne sont pas adhérents à la plateforme. Un administrateur pour animer et promouvoir la collection « Achats publics » serait ainsi un bon moyen d’assurer davantage de participants aux différents modules.
Enfin, le choix de l’organisme de formation dépend en large partie du plan de formation des ministères. Les acheteurs qui souhaitent se former dans le cadre des formations retenues au titre de l’évaluation professionnelle annuelle des agents, soumettent les demandes aux services ressources humaines de leur structure qui les acceptent ou non selon leurs disponibilités budgétaires et/ou priorités ministérielles. L’enquête menée par l’OCDE révèle une grande variété dans le choix de l’organisme de formation, avec une préférence pour l’IGPDE (voir Graphique 4.3)
Source : (OCDE, 2024[5])
Cependant, l’enquête ainsi que les missions exploratoires menées par l’OCDE ont révélé que de nombreux acheteurs – et notamment en région – déplorent un manque de visibilité et de communication sur l’offre de formation, et notamment en matière environnementale. En effet, seuls 168 agents ont bénéficié d’une ou plusieurs formations centrées sur le volet environnemental dans les achats sur les deux dernières années. La majorité des agents formés viennent du ministère de l’Économie, des Finances, et de la Souveraineté Industrielle et Numérique.
Ce manque de visibilité pousse certains acheteurs à privilégier des formations dispensées par les réseaux/guichets verts, des formations privées, ou bien à organiser leur propre dispositif de formation en interne tel que c’est le cas pour certaines PFRA qui développent leurs propres modules de formation. La mise en place d’actions de diffusion et de communication sur l’offre de formation existante, et notamment l’offre sur les achats environnementaux auprès des différents acteurs de la fonction achat de l’État pourrait aider à promouvoir cette offre et à assurer une plus ample participation des acheteurs. La promotion de ces formations au niveau local pourrait également être renforcée afin de répondre aux problématiques identifiées par les acheteurs en région.
En outre, l’éclatement des organismes de formation peut amener à des disparités concernant l’accès à la formation selon le ministère, voire selon le service. En effet, si certains services déconcentrés ont la possibilité d’accéder gratuitement à certaines formations, notamment celles certifiantes, au travers de leur RMA respectifs tels ceux relevant du ministère de l’Éducation Nationale ou encore du ministère des Armées, d’autres Ministères ne proposent pas forcément ces formations pour leurs agents. Cela contraint les agents à faire appel aux formations d’autres Ministères, et n’étant pas sous leur tutelle, à prévoir un budget pour assister à ces formations. Certains organismes comme les Établissements Publics Industriels et Commerciaux sont également exclus de la gratuité de la formation au sein de leur propre Ministère de tutelle car la tutelle d’un EPIC exclut le rattachement des agents. Outre cette disparité dans l’existence des formations par Ministère, se pose également le risque de différences dans le contenu et la qualité de formation parmi les différents organismes de formation et ce, malgré la labellisation de la DAE. En Lettonie, par exemple, le Bureau de surveillance des marchés publics (PMB) est chargé de dispenser des formations dans le domaine des marchés publics. À ce titre, en coopération avec l'École d'administration publique, le PMB a lancé en 2003 un programme de formation destiné aux spécialistes des marchés publics, dont l'un des modules est intitulé « planification et gestion stratégiques des marchés publics » et comprend également la planification des marchés publics environnementaux. Le PMB a également mis au point un module en ligne gratuit sur les marchés publics environnementaux. (Procurement Monitoring Bureau of Latvia, 2024[8]) En Pologne, le Bureau pour les Marchés Publics a lancé un projet « Professionnalisation du personnel des marchés publics » afin d’assurer une formation commune à quelques 1,963 agents (voir Encadré 4.1).
Ce projet mis en œuvre par le Bureau des Marchés Publics (BMP) de Pologne vise à soutenir ses fonctionnaires impliqués dans le processus de préparation, d'attribution, de supervision et de contrôle des marchés publics au sein de l'administration publique (gouvernements centraux et locaux) ainsi qu'au sein des institutions de contrôle et d'audit.
Dans le cadre des activités de ce projet, les modules de formation suivants ont été proposés :
Formations en distanciel disponible sur le site du BMP ;
Formation en présentiel de deux jours sur le processus de passation des marchés publics ;
Formation en présentiel de deux jours sur les marchés publics durables (marchés publics environnementaux et marchés publics socialement responsables).
Le projet a été mis en œuvre par le BMP sur la période 2020-2023 et comprenait diverses formes d'activités de formation. Au total, 86 cours de formation, 14 conférences et 5 séminaires ont été organisés, auxquels ont participé 5,914 personnes.
Une réflexion pourrait ainsi être menée sur la désignation d’un organisme de formation unique concernant les achats environnementaux, accessible à tous les acteurs de la fonction achat de l’État quel que soit leur organisme de rattachement, assurant ainsi un niveau égal de formation pour tous les acheteurs. Cet organisme pourrait être chargé d’un socle de formation commun en présentiel, mais également en ligne grâce à la plateforme MENTOR de l’État.
Prendre en compte la territorialité et le coût dans le développement de l’offre de formation
Les services déconcentrés en région représentent en France un pôle conséquent en matière d’achat de l’État. En 2022, sur une dépense État globale d’environ 22,5 milliards d’euros (administration centrale et services déconcentrés, hors établissements publics), les régions représentaient une dépense de plus de 8 milliards d’euros. (Direction des Achats de l’État, 2024[6]) Cependant, les acteurs de la fonction achat de l’État en région ont peu accès à l’offre de formation existante. Le PNAD lui-même souligne que malgré l’existence d’outils variés mis à la disposition des acheteurs, leur niveau de connaissance est très hétérogène. (Gouvernement français, 2022[3]) L’analyse de l’auto-évaluation effectuée par 555 acheteurs sur 26 compétences distinctes (voir Annexe A) illustre également des niveaux de compétences différents selon que les acheteurs se trouvent au niveau central d’un ministère ou dans un service déconcentré (voir Graphique 4.4).
Note : Ce graphique synthétise les réponses à la fois sur les connaissances mais également sur les aptitudes pour chaque compétence.
Source : (OCDE, 2024[5])
La moindre participation des agents en région, et à ce titre le moindre développement des compétences, s’explique principalement par deux facteurs.
En premier lieu, la problématique de la territorialité a été soulevée par de nombreuses parties prenantes rencontrées. En effet, la majorité des formations proposées se déroulent à Paris, notamment pour les formations certifiantes proposées par l’IGPDE. Les différentes parties prenantes rencontrées en région ont ainsi soulevé des problématiques de déplacement pour assister aux formations, en termes de temps et de frais de déplacement s’ajoutant aux coûts de la formation elle-même. Ces problématiques ont donné lieu à des initiatives au sein des services déconcentrés pour assurer un minimum de sensibilisation des acheteurs à l’achat responsable, telles qu’un jeu en ligne pour sensibiliser les acheteurs aux considérations environnementales au sein de la PFRA Centre Val de Loire ou des veilles juridiques régulières au sein de l’université de Tours.
Pour les plus petites structures, s’ajoute à ces problématiques celle de la mobilisation des agents pendant plusieurs jours, car certaines structures n’ont parfois qu’un seul acheteur par organisme et leur absence entraînerait une interruption de la fonction achat.
Un rapport de la Commission Européenne souligne que la formation en marchés publics doit être proposée dans des lieux géographiques variés afin de la rendre facilement accessible et de réduire le coût de la participation. (European Commission, 2016[10]) Afin résoudre cette problématique, la DAE pourrait entamer une réflexion sur la possibilité, pour certaines formations, de déployer une offre de formation régionale, en s’appuyant par exemple, en coordination avec la DGAFP, sur les plateformes régionales d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH) et les PFRA ou les organismes de formation présents en région. Une évaluation préalable des besoins de formation en région pourrait être menée en premier lieu afin d’assurer une participation optimale des acteurs de la fonction achat.
En Espagne, par exemple, des programmes de formation spécialisés dans le domaine des marchés publics, des séminaires de formation et des cours d'apprentissage en ligne sont organisés par l'Institut de l'administration publique et les écoles de formation régionales pour les gestionnaires des marchés publics sur des sujets tels que la transparence, la concurrence, les marchés publics éco-responsables ou les marchés publics d'innovation. En Italie, l’Institut pour l'innovation et la transparence en matière de marchés publics et de compatibilité environnementale (ITACA) joue un rôle moteur dans la formation et la professionnalisation dans les régions italiennes afin de promouvoir et d'assurer la coordination entre les régions et entre le niveau local/régional et les institutions centrales (voir Encadré 4.2).
Créée en 1996 à l'initiative des régions italiennes, l’Institut pour l'innovation et la transparence en matière de marchés publics et de compatibilité environnementale (ITACA) est une association à but non lucratif dont les membres fondateurs sont les régions et les provinces autonomes d’Italie. Son objectif est de mettre en œuvre des actions afin de promouvoir et de garantir une coordination efficace entre les régions.
En collaboration avec le ministère des Infrastructures et de la Mobilité durables, l'ITACA s'est engagé à fournir un service de soutien juridique destiné aux pouvoirs adjudicateurs, dans le but de promouvoir l'uniformité dans l'interprétation de la réglementation des marchés publics, ainsi que de fournir des solutions opérationnelles à ces derniers.
En outre, l'ITACA s'engage à renforcer les capacités du personnel des Régions et des Provinces autonomes et plus généralement des administrations publiques - d'un point de vue juridique, technique et économique à travers les formations. À ce titre, l’ITACA travaille en collaboration avec les bureaux régionaux de formation compétents et les observatoires régionaux des marchés publics, afin d'offrir et de garantir une formation homogène et de qualité tant sur une base territoriale, par le biais de structures et de ressources régionales, que sur une base nationale. L'offre de formation, se base également sur l'utilisation d'outils et de méthodologies interactives et à distance.
Source : (OECD, 2023[11])
Une solution alternative à des formations régionales serait de proposer des formations e-learning ou en distanciel aux acteurs régionaux. Si la DAE propose déjà des formations e-learning sur la plateforme de formation MENTOR, l’offre est cependant peu étoffée avec 10 modules disponibles, et aucun module n’est centré sur les considérations environnementales. La DAE pourrait en outre étoffer sa nouvelle offre de formation à la fois en présentiel, en distanciel, et en e-learning afin d’assurer une participation optimale d’un plus grand nombre d’acteurs régionaux. Une alternative serait d’enregistrer les formations en présentiel/distanciel et les publier en ligne afin que les acheteurs puissent les visionner à la demande.
Par ailleurs, le coût des formations semble représenter un frein conséquent à leur accessibilité. En effet, si les agents peuvent bénéficier gratuitement des formations proposées par leur ministère, ils ne peuvent bénéficier gratuitement des formations proposées par d’autres ministères. Par exemple, les agents relevant du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique (MEFSIN) peuvent bénéficier gratuitement des formations proposées par l’IGPDE, car ce dernier est l’institut de formation dédié pour le MEFSIN. Même si l’IGPDE accepte de recevoir des agents d’autres ministères, notamment les agents des services déconcentrés tels que ceux relevant des PFRA, ces derniers doivent prévoir un financement par leur service de rattachement administratif afin de pouvoir y assister.
En outre, les agents des établissements publics administratifs peuvent accéder à l’offre IGPDE mais celle-ci leur sera facturée, et ce, même s’ils relèvent du MEFSIN car la tutelle d’un établissement exclut le rattachement de leurs agents. Le coût de la formation dépendra alors de l’organisme qui le dispense ; par exemple, pour un formateur interne occasionnel, le coût est estimé entre 50 et 100 € par jour et par agents, pour un prestataire externe, ce coût est estimé entre 100 et 150 € par jour et par agent, et le coût pour suivre une formation donnée par un titulaire de l’accord-cadre interministériel certifiant est estimé entre 200 et 300 € par jour et par agent (certification comprise). (Direction des Achats de l’État, 2024[6])
Face à ces coûts de formation, de nombreux acheteurs ont indiqué que les contraintes budgétaires de leur structure ne leur permettent pas de pouvoir assister à ces formations. Les formations axées sur l’achat public ne sont pas vues comme une priorité dans certaines structures, et le budget est alors alloué à d’autres thématiques de formation. Cette problématique se pose également pour les établissements publics face à l’absence de rattachement des agents au ministère de tutelle.
Pour pallier ces problématiques, deux leviers stratégiques pourraient être utilisés. La DAE pourrait prendre en charge financièrement certaines formations, spécialement celles portant sur les achats responsables afin que tous les acheteurs puissent être sensibilisés aux problématiques environnementales dans les achats. Une alternative serait également de centraliser le budget de formation de tous les acteurs de la fonction achat de l’État au niveau de la DAE comme c’est le cas pour d’autres filières telles que l’informatique. Dans certains pays, tels que la Lituanie et le Pérou, les autorités en charge de la politique des marchés publics ont pris le parti de proposer tout ou partie de leurs formations gratuitement (voir Encadré 4.3.).
Les formations gratuites de l’office des marchés publics en Lituanie
L'office des marchés publics (PPO) est une agence gouvernementale indépendante chargée de la mise en œuvre globale de la politique des marchés publics définie par le ministère de l'économie et de l'innovation de Lituanie. Le PPO est le principal organisme de formation, de conseil et d'assistance méthodologique dans le domaine des marchés publics en Lituanie. Actuellement, 18 employés à temps plein du PPO font office de formateurs. Certains d'entre eux agissent en tant que formateurs dans le cadre de leur travail quotidien, tandis que d'autres organisent des sessions de formation sur un sujet particulier de manière ponctuelle. Les pouvoirs adjudicateurs sont la cible principale de ces formations. En 2017, le PPO a proposé 42 cours de formation pour former 2,607 employés des pouvoirs adjudicateurs en 2017 (contre un objectif annuel de 1,500 personnes). Toutes les formations dispensées par le PPO sont gratuites. Le contenu des formations est décidé en fonction des besoins des agents.
Les modules de formation en ligne au Pérou
L'Agence de supervision des marchés publics (OSCE) est chargée du développement des capacités du personnel chargé des marchés publics au Pérou. Sa sous-direction du développement des capacités développe des offres de formation. L'OSCE gère également le processus de certification du personnel chargé des marchés publics pour l'ensemble des quatre niveaux (élémentaire, intermédiaire, avancé et exécutif). L'OSCE a déployé des efforts considérables pour développer différentes modalités de formation (en présentiel et en ligne) afin d'accroître l'accès à l'information et à la formation sur les marchés publics.
L'OSCE a créé un site web de « classe virtuelle » (Aula Virtual de OSCE, AVO), qui donne accès à des cours en ligne pour les pouvoirs adjudicateurs ainsi que pour les opérateurs économiques. Par exemple, la formation destinée aux pouvoirs adjudicateurs couvre l'ensemble du processus de passation des marchés publics (planification de l'appel d'offres, phase préalable à l'appel d'offres, phase d'appel d'offres, gestion des contrats). L'accès à l'AVO est gratuit et sans restriction, ce qui garantit une accessibilité optimale aux possibilités de formation. Outre le site web de l'AVO, l'OSCE administre également sa chaîne YouTube (AULA OSCE) qui est liée à l'AVO. Les vidéos couvrent un large éventail de sujets relatifs aux marchés publics, tels que les méthodes de passation de marchés, les documents d'appel d'offres, la gestion des contrats, l'éthique dans la passation de marchés.
Source : (OECD, 2019[12])
Par ailleurs, une action de sensibilisation auprès des dirigeants pourrait être menée pour les sensibiliser à l’importance de considérer plus largement la fonction achat dans les programmes de renforcement des compétences au niveau des ministères, afin que les différents organismes aient un budget suffisant pour pouvoir assister aux différentes formations.
Élargir le renforcement des capacités à d’autres acteurs clés de l’achat public
Si les acheteurs et autres acteurs directs de la fonction achat de l’État sont la clé de voute du système, d’autres acteurs qui ne font pas partie de la fonction achat à proprement parler sont également à prendre en compte pour le renforcement des capacités en matière d’intégration de considérations environnementales dans les marchés publics. Au premier plan de cet écosystème figurent les prescripteurs.
Leur influence sur l’effectivité des marchés publics et de leurs objectifs environnementaux est souvent prépondérante. Dans certaines organisations, le prescripteur joue également le rôle d’acheteur. Cependant, pour de nombreuses autres organisations, ces deux fonctions sont distinctes. Ainsi, il est essentiel que les prescripteurs soient aussi inclus dans la stratégie de formation pour les achats de l’État lorsqu’ils ne possèdent pas la double casquette prescripteur-acheteur, et qu’ils puissent avoir accès à différents modules de formation selon leurs besoins.
Ce besoin en formation pour les prescripteurs a été soulevé par de nombreux acheteurs, qui mettent en lumière notamment que l'intégration des considérations environnementales doit venir de l'initiative des services prescripteurs, ceux-ci étant à l’origine de la définition du besoin. L'acheteur peut donc proposer, inciter à l'achat responsable, mais il n'est garant ni de l'expression des besoins, ni du suivi des fournisseurs. Par ailleurs, 45% des prescripteurs interrogés ont mis en avant ce besoin de formation sur la thématique des marchés publics verts.
L’ouverture de certains modules de formation aux prescripteurs représenterait une opportunité intéressante de renforcement de leurs capacités et donc du renforcement de l’écosystème des marchés publics verts. La création d’un module dédié au binôme acheteur/prescripteur permettrait en outre de mieux comprendre leur rôle dans l’inclusion de considérations environnementales dans les achats.
Outre les formations dédiées, d’autres alternatives peuvent permettre de renforcer les connaissances et les compétences des prescripteurs. Des initiatives telles que la formation sur le terrain, le mentorat, et l'échange d'emplois (voir Tableau 4.1) permettent d’atteindre ces objectifs. (OECD, 2023[4])
Un acheteur ayant répondu à l’enquête menée par l’OCDE a soulevé cette possibilité. En effet, étant spécialisé dans les marchés numériques, cet acheteur a mentionné maîtriser l’éco-conception logicielle, qui reste cependant inconnue des services prescripteurs. Il a exprimé le souhait de pouvoir acquérir des compétences techniques sur les sujets environnementaux pour pouvoir ensuite conseiller et soutenir les services prescripteurs. (OCDE, 2024[5])
Une campagne de communication à destination de toutes les parties prenantes tant au niveau central, qu’au niveau des services déconcentrés ou des établissement publics pourrait également être mise en œuvre pour s’assurer de sensibiliser le public le plus large possible. Cette campagne de communication peut prendre plusieurs formes. Aux Philippines par exemple, conscient de la réticence potentielle de certaines parties prenantes face aux enjeux environnementaux dans les marchés publics, le gouvernement a développé une feuille de route des marchés publics environnementaux avec une liste de canaux de diffusion pouvant être utilisés pour sensibiliser les parties prenantes (voir Encadré 4.4).
La feuille de route des Philippines pour les marchés publics environnementaux reconnaît que « la mise en place des marchés publics environnementaux est généralement confrontée au scepticisme et à diverses préoccupations. Une approche bien conçue, sensible à ces préoccupations et attentive aux problèmes devant être résolus, est nécessaire ». La feuille de route présente des arguments qui répondent aux préoccupations des parties prenantes : les marchés publics environnementaux sont une mesure de prudence ; la gestion axée sur les résultats en est le principe directeur ; la capacité des fournisseurs à répondre aux besoins environnementaux est une condition largement remplie ; il faut créer davantage de capacités et améliorer la sensibilisation ; et la vérification des approvisionnements environnementaux n’est pas différente de celle des approvisionnements conventionnels.
La feuille de route dresse une liste des canaux de diffusion qui peuvent être utilisés pour sensibiliser le grand public et l’inciter à adhérer aux marchés publics environnementaux :
La presse écrite, par le biais d’articles et de dossiers de presse qui présentent des histoires et des témoignages sur les avantages et les bénéfices des achats environnementaux ainsi que les médias audiovisuels, en diffusant occasionnellement des annonces ou des communiqués de presse ;
Des réunions avec des publics cibles ou des séances d’information pour les médias sur des thèmes spécifiques ;
La promotion sur internet et sur des sites web comme moyen interactif de diffuser des informations et de recueillir des données et des réactions ;
Le développement de matériel d’information (affiches, bulletins d’information, brochures, etc.), des supports audiovisuels et des courriers électroniques pour atteindre le plus grand nombre de parties prenantes.
Source : (World Bank, 2021[13])
4.1.2. Assurer la pertinence du contenu de formation
La DAE est actuellement dans un processus de renouvellement de son offre de formation à travers le lancement de procédures de passation de deux accords-cadres pour l’offre certifiante et l’offre à la carte. Ce renouvellement inclus un renforcement de l’offre pour les achats environnementaux, mais pour que cette offre puisse profiter au plus grand nombre, la prise en compte des problématiques discutées plus haut, telles que la territorialité, le coût et le public cible est essentielle.
Cibler à la fois l’offre de formation et les populations d’acheteurs prioritaires
Les résultats de l’enquête font ressortir certaines tendances majeures : une évaluation de compétences spécifiques parfois très en-deçà de ce qui est attendu et l’importance du nombre d’années d’expérience pour la montée en compétence. Comme discuté plus loin, les deux éléments peuvent avoir une incidence majeure sur la stratégie de professionnalisation adoptée par la DAE.
L’analyse de l’auto-évaluation effectuée par 555 acheteurs sur 26 compétences distinctes (voir Graphique 4.5) révèle un niveau de compétence en deçà du niveau attendu pour pouvoir mettre en œuvre des achats responsables.
Note : Réponses de 555 sondés. Ce graphique synthétise les réponses à la fois sur les connaissances mais également sur les aptitudes pour chaque compétence.
Source : (OCDE, 2024[5])
Par exemple, sur la compétence spécifique sur les achats environnementaux, les acheteurs ont un niveau moyen proche de 0 (correspondant à « je n’ai aucune connaissance/aptitude ») tandis que le niveau attendu est de 3 (correspondant à un niveau « avancé »). Similairement, pour la compétence sur la capacité à rédiger des critères d’évaluation, le niveau moyen se situe entre basique et intermédiaire, tandis qu’un niveau expert est attendu pour inclure l’aspect environnemental. Une description des différentes compétences est détaillée plus amplement en Annexe A. Les résultats de l’enquête présentent ainsi une opportunité pour la DAE de cibler les compétences où les acheteurs ont identifié le plus de lacunes afin de mettre en place une offre de formation efficace.
Par ailleurs, comme le montre le Graphique 4.6 ci-dessous, on peut observer une montée linéaire de l’évaluation des compétences en fonction du nombre d’années d’expérience.
Note : Réponses de 555 sondés
Source : (OCDE, 2024[5])
Ce constat pourrait inciter à mener une réflexion sur la priorisation des participants aux formations. Favoriser l’accès à la formation pour le public ayant le moins d’années d’expérience en matière de marchés publics pourrait permettre de soutenir une montée en compétences pour les acheteurs considérant en avoir le plus besoin, notamment sur les outils existants. Cette stratégie peut être mise en place par différents moyens, qu’il s’agisse d’une campagne de sensibilisation sur l’existence d’une offre de formation auprès des nouveaux entrants dans la fonction ou la décision de rendre obligatoire le suivi d’une formation dans l’année suivant la prise de poste. Ces efforts devraient s’effectuer en coopération avec les différents ministères.
La dimension environnementale dans les formations reste pour l’instant trop diffuse
L’analyse d’une partie de l’offre de formation actuelle de la DAE révèle un large choix de modules pour les différents profils métiers. En effet, les mallettes pédagogiques proposées en collaboration avec l’IGPDE sont au nombre de 62, et couvrent des thématiques diverses telles que la pratique des prix, les partenariats publics-privés, les systèmes d’information, la gestion des relations fournisseurs, ainsi que tous les cursus certifiants (acheteur, responsable achat, approvisionneur). Cependant, les formations abordant le thème des considérations environnementales dans les achats sont encore peu nombreuses. Sur ces 62 formations, seulement 15 intègrent la dimension environnementale dans leur contenu ou dans les compétences visées (voir Tableau 4.2).
Outre le nombre de formations proposées, l’enquête menée par l’OCDE met en lumière que le contenu des formations ne répond souvent pas assez aux besoins des acheteurs (voir Graphique 4.7), notamment en termes de marchés publics verts.
Note : Réponses de 555 sondés
Source : (OCDE, 2024[5])
Lorsqu’il est demandé les raisons pour lesquelles ces formations ne sont pas adaptées aux besoins des acheteurs, les sondés mettent en avant que les formations relatives aux achats environnementaux demeurent trop théoriques et ne s'attaquent pas aux difficultés pratiques lorsqu'il convient de les intégrer efficacement dans un marché. Les sondés soulèvent notamment que les formations en matière d'achats environnementaux sont souvent assez basiques et traitent des notions de développement durable ou de la réglementation sans approfondir certains aspects plus concrets sur l’ensemble du cycle des marchés publics. (OCDE, 2024[5])
Une étude menée en 2021 par la Banque mondiale sur les pratiques adoptées pour promouvoir les marchés publics verts fait ressortir que les programmes de renforcement des capacités qui peuvent être considérés comme effectifs implique de : (World Bank, 2021[13])
Définir un groupe cible clair pour répondre à ses besoins techniques, ses préoccupations et ses contraintes.
S'intéresser à la fois aux compétences et au développement d'une culture de l’achat responsable.
S'inspirer d'exemples locaux et montrer des pratiques concrètes.
Intégrer des possibilités d'apprentissage par l'expérience, y compris par le biais d'appels d'offres pilotes.
Proposer une formation spécialisée sur les outils de TCO et de LCC et les catégories de produits et de services.
Prévoir un apprentissage par les pairs (notamment ceux plus expérimentés).
De plus en plus de pays mettent en œuvre des formations pratiques sur les marchés publics environnementaux, intégrant des modules sur la méthode de calcul en coût global, la manière d’utiliser les différents labels et certifications pour l’évaluation des offres, ou encore l’achat de biens de seconde main.
En Belgique, par exemple, la formation sur les marchés publics sociaux et environnementaux est dispensée dans le cadre d'un programme plus large de formation aux marchés publics destiné aux pouvoirs adjudicateurs au niveau fédéral. En 2022, deux sessions de formation générale sur l'intégration des trois piliers du développement durable (économique, social et environnemental) dans les marchés publics ont été dispensées dans les deux langues nationales. La session consacrée aux marchés publics écologiques s'est concentrée sur des catégories de produits spécifiques et a couvert l'utilisation de critères verts, d'écolabels et de normes ISO dans les appels d'offres publics, ainsi que l'utilisation de systèmes de gestion environnementale, de méthodologies LCC et de principes d'économie circulaire. (OECD, 2024[14])
En 2024, l’OCDE a également accompagné la Croatie dans l’organisation d’une formation de formateurs sur les achats publics innovant, dans le cadre de trois cas pratiques distincts qui se déroulent tout au long du cycle de vie de l’achat (voir Encadré 4.5).
Le recours aux marchés publics d'innovation est encore limité en Croatie. En 2020, deux procédures liées aux marchés publics d'innovation ont été menées dans le pays, selon le rapport annuel statistique sur les marchés publics de la Croatie pour 2020. Ces deux procédures individuelles ne représentaient que 0,01 % (environ EUR 700,000 EUR) du volume total des marchés publics. Le partenariat d'innovation n'a quant à lui pas été utilisé du tout.
Dans le cadre d'un projet de soutien technique financé par la Commission Européenne, l'OCDE a développé un programme de formation sur 3,5 jours à destination d’une quinzaine de formateurs. Le programme consistait en une demi-journée consacrée aux achats innovants de manière théorique, et le reste de la formation consacrée à trois cas pratiques pour trois groupes de formateurs qui étaient amenés à les résoudre au fil des modules. Les cas pratiques se basaient sur des exemples réels de procédure compétitive négociée, de dialogue compétitif et de partenariat d’innovation qui se sont déroulés en Norvège. Chaque module était consacré à une étape du cycle de vie du marché (de l’analyse des besoins au suivi du contrat) avec des exercices pratiques à résoudre.
Le programme de formation fut salué par les formateurs qui ont ensuite reproduit le programme de formation à leur tour pour d’autres entités publiques.
Source : Auteur
Ce type de formation pourrait donc être transposé en France pour les achats responsables et présente une opportunité pour la DAE d’intégrer des cas pratiques concrets dans la nouvelle offre de formation de la DAE, qui toucherait à différentes thématiques (biodiversité, décarbonation, économie circulaire, coût global, réduction des gaz à effet de serre etc.) et d’intégrer ces thématiques tout au long du cycle de vie de l’achat public jusqu’au suivi de ces considérations environnementales lors de l’exécution du contrat.
Une autre possibilité d’intégrer des exercices pratiques sur les considérations environnementales serait de proposer des modules par segments d’achat avec des exemples concrets pour les deux axes de considérations environnementales visés par la loi Climat et Résilience et le PNAD (clauses administratives ou techniques et critères d’attribution). Cette structuration des formations est également largement plébiscitée par les sondés, dont 85% indiquent préférer des formations par catégories d’achats. Cette structuration par segment permettrait par ailleurs de mobiliser les prescripteurs qui sont par définition plus intéressés par des produits ou services spécifiques plutôt que par une formation d’ordre général sur les marchés publics.
Ce besoin de formation par segment d’achat peut également s’expliquer par le fait que les acheteurs sont en général très spécialisés sur certains segments d’achat. L’offre de formation certifiante de la DAE propose par ailleurs des spécialisations pour certains segments d’achats tels que les achats immobiliers, informatiques etc. Ces formations sont de niveau 3, et ne sont accessibles qu’aux acheteurs ayant déjà une certification de niveau 2, limitant ainsi l’accès à certains acteurs de la fonction achat de l’État. Cette approche par segment est d’autant plus nécessaire compte tenu du cadre juridique varié en France, où plusieurs lois visent à inclure des considérations environnementales dans plusieurs catégories de produits. Par exemple, la Commission Européenne a créé une boite à outils de formation pour les marchés environnementaux, dans lesquels plusieurs modules par segments d’achat sont proposés (voir Encadré 4.6).
La Commission européenne met à disposition une boîte à outils de formation sur les marchés publics écologiques, conçue pour être utilisée dans le cadre de cours et d'ateliers de formation. Chaque module est accompagné d'une présentation PowerPoint, de notes pour l'animateur et d'un guide de référence. Il existe six modules de base et dix modules sectoriels axés sur des catégories de produits et de services spécifiques dont :
Services de nettoyage
Ordinateurs, moniteurs, tablettes et smartphones
Alimentation, services de restauration et distributeurs automatiques
Mobilier
Matériel d'imagerie, fournitures et services d'impression
Conception, construction et gestion des immeubles de bureaux
Peintures, vernis et marquages routiers
Conception, construction et entretien des routes
Éclairage routier et signalisation routière
Transport routier
Produits et services textiles
Des supports de formation ont également été élaborés dans le cadre de plusieurs projets financés par l'UE sur les marchés publics environnementaux. Le kit de formation PRIMES GPP (https://primes-eu.net/use-our-findings/training-material/) propose des diapositives, des exercices interactifs et des fiches d'évaluation sur des sujets tels que le coût du cycle de vie, les marchés publics innovants, les écolabels et les marchés publics mutualisés.
Source : (European Commission, n.d.[15])
Ainsi, une offre de formation par segment d’achat proposée au plus grand nombre d’acteurs de la fonction achat de l’État, hors cursus certifiant, aiderait à maximiser les efforts de renforcement des capacités de l’ensemble de l’écosystème des marchés publics sur des problématiques précises. Ces formations pourraient notamment s’appuyer sur les fiches outils par segment d’achat en cours de développement à la DAE.
Une autre thématique clé à aborder dans ces formations concerne la sécurisation des approvisionnements. Dans le contexte des marchés publics environnementaux, la sécurisation des approvisionnements représente un défi, soulevant des questions quant à la résilience des chaînes d'approvisionnement face aux impératifs environnementaux et économiques. La transition vers des achats publics environnementaux introduit une complexité accrue dans la sécurisation des approvisionnements, notamment en raison de la dépendance à des sources limitées, la vulnérabilité aux conditions climatiques, et les fluctuations de prix. Ces facteurs peuvent compromettre la disponibilité continue de produits et services environnementaux, soulignant la nécessité d'analyser et de gérer activement les risques liés aux chaînes d'approvisionnement durables.
L’analyse de l’offre de formation de la DAE indique que les formations, hormis le cursus certifiant approvisionneur, ne traitent pas ou peu de cette problématique pourtant cruciale dans les achats responsables. Pour faire face à ces enjeux, l’offre de formation future pourrait inclure cette dimension dans les différents modules de formation, notamment ceux touchants aux achats responsables. Ces modules pourraient expliquer les différentes stratégies pour sécuriser les chaînes d’approvisionnement telles que la diversification des sources d'approvisionnement afin de réduire la dépendance envers un nombre restreint de fournisseurs et de limiter les risques de pénuries, établir des contrats à long terme et développer des partenariats stratégiques avec les fournisseurs afin de stabiliser les approvisionnements et les coûts, tout en favorisant l'innovation et l'amélioration continue des produits et services verts, ou encore la certification et les audits réguliers des fournisseurs afin de s’assurer qu’ils garantissent le respect des critères environnementaux et sociaux, assurant ainsi la durabilité de la chaîne d'approvisionnement.
Outre les efforts de professionnalisation et de formation, de nombreux pays ont développé un large éventail d’outils pratiques afin de faciliter l’intégration de considérations environnementales pour les acheteurs. Ces outils peuvent prendre diverses formes tels que des critères écologiques normalisés (par exemple, des critères de sélection ou d'attribution) et des conseils sur la manière de les intégrer dans les appels d'offres publics, des écolabels ou des écocertifications, des outils de calcul du coût du cycle de vie (CCV), des calculateurs d'empreinte environnementale et des bases de données. La France a d’ores et déjà développé certains outils, mais pourrait s’inspirer de bonnes pratiques internationales pour en développer d’autres et ainsi mieux accompagner les acheteurs.
4.2.1. Des outils pratiques existants sur les achats responsables mais encore peu nombreux
Il est important pour les acheteurs publics de disposer d'outils pratiques en plus de la formation théorique lorsqu'ils intègrent des considérations environnementales dans leurs processus d'achat. En effet, la formation théorique fournit une base essentielle de connaissances sur les enjeux et les réglementations environnementales, mais seule, elle ne suffit pas à garantir une mise en œuvre efficace. Les outils pratiques, tels que des guides, des check-lists, des modèles de critères, clauses et spécifications techniques, des feuilles de calcul Excel pour le bilan carbone ou le coût du cycle de vie, permettent d’aider à traduire les principes théoriques appris en formation en actions concrètes et mesurables. Ces outils pratiques jouent également un rôle essentiel dans la standardisation et la simplification des processus d'achat, permettant ainsi une intégration plus fluide des considérations environnementales.
À cette fin, la Commission européenne a élaboré une série d'outils visant à simplifier l'intégration des considérations environnementales dans les achats publics (voir Encadré 4.7)
La Commission européenne a développé plusieurs outils afin d’aider les acheteurs publics à intégrer les considérations environnementales dans leurs processus d'achat. Tout d'abord, le label écologique de l'UE est le label volontaire officiel de l'UE pour l'excellence environnementale des biens et services. Il s'agit du seul label écologique paneuropéen de type 1 conforme à la norme ISO 14024, qui existe depuis plus de 33 ans. Il est mis en œuvre par la Commission européenne en coopération avec les États membres (organismes compétents pour le label écologique de l'UE). Les critères du label écologique de l'UE ont également été établis pour 25 catégories de produits, tels que le papier, les détergents, le mobilier ou les services de nettoyage. Ces critères ont été établis selon une procédure scientifique, impliquant une consultation ouverte et transparente des parties prenantes. Les critères portent sur les incidences environnementales tout au long du cycle de vie des produits.
Afin de promouvoir l'utilisation du label écologique de l'UE dans les marchés publics, la Commission européenne a élaboré des « guides pratiques pour l'utilisation du label écologique de l'UE dans les marchés publics écologiques ». Ces guides pratiques aident les acheteurs à formuler des spécifications techniques et des critères d'attribution en identifiant les critères pertinents du label écologique de l'UE à insérer dans l'appel d'offres.
Ces guides ont été élaborés pour les catégories de produits suivantes :
Produits de revêtement rigide (2024)
Produits d'hygiène absorbants (2024)
Papier graphique (2025)
Papier tissu et produits en papier tissu (2025)
Des guides pour les coupes menstruelles réutilisables, les peintures et les cosmétiques devraient être élaborés à l'avenir.
En France, quelques outils pratiques – principalement des guides – ont initialement été développés pour aider les acheteurs à mieux saisir et intégrer les problématiques environnementales. Ces guides accompagnent également les différents guides développés par l’Union Européenne. Cependant deux problématiques sont identifiées concernant ces guides. En premier lieu, certains acheteurs ne connaissent pas leur existence. En effet, l’enquête révèle que sur 555 acheteurs sondés, 155 acheteurs, soit près d’un tiers, ne connaissent aucun guide ou document pratique (voir Graphique 4.8).
Note : Réponses de 555 sondés.
Source : (OCDE, 2024[5])
La DAE et la DAJ pourraient mieux promouvoir les différents guides développés, et assurer conjointement une diffusion uniforme de ces outils, notamment en région. À ce titre, la plateforme développée par le CGDD se présente comme une opportunité unique d’en faire la promotion et favoriser l’accès à ces ressources.
Outre la méconnaissance de ces guides, la plupart des sondés ont également fait valoir le manque de caractère pratique de ces outils. En effet, seule une centaine de sondés sur 555 ont attribué la mention utile à trois de ces guides dans l’enquête menée par l’OCDE, et moins de 50 sondés jugent utiles le reste des guides. Les parties prenantes rencontrées lors des missions exploratoires ont également mis en lumière que certains guides sont utiles, mais trop longs et peu pratiques pour un usage quotidien.
Les outils ciblés sur l’achat responsable tels que la clause verte sont quant à eux considérés comme trop généraux et ne répondant pas à leurs besoins. Le développement d’outils qui aideraient les acheteurs à traduire concrètement les considérations environnementales dans leurs achats serait ainsi bénéfique. La DAE a d’ores et déjà pris l’initiative de développer des fiches outils vulgarisant les possibilités d’intégrer les considérations environnementales par segment d’achat. Ces fiches pourraient être complétées par d’autres outils tels que des tableurs Excel permettant de calculer automatiquement le bilan carbone, les économies d’énergie, le coût du cycle de vie ou les émissions de gaz à effet de serre.
Une base de données des fournisseurs et des produits durables regroupant des fournisseurs engagés dans des pratiques durables pourrait aussi s’avérer être un outil précieux pour les acheteurs publics, afin de faciliter la recherche de produits et de services répondant aux critères environnementaux. Cette base pourrait par ailleurs s’appuyer sur le système d’information existant APPACH et sa base de 80,000 fournisseurs. Certains pays et institutions ont déjà pris l’initiative de développer de tels outils. La Commission Européenne a par exemple développé des outils de calcul du coût du cycle de vie pour cinq segments d’achat. En Lettonie, le ministère de l'administration publique et du développement régional a également mis au point des outils de calcul du coût du cycle de vie faciles à utiliser pour douze catégories d’achat, ainsi qu'un outil de calcul plus complexe pour les travaux de construction. (Ministry of Smart Administration and Regional Development of Latvia, 2020[19]) Aux Pays-Bas, le ministère de l’Infrastructure et de l’Environnement a développé l'outil de calcul DuboCalc pour évaluer les impacts environnementaux des travaux dans le secteur du génie civil (voir Encadré 4.8).
Les outils de calcul du coût du cycle de vie développés par la Commission Européenne
La Commission européenne a mis au point cinq outils sectoriels de calcul du coût du cycle de vie visant à faciliter la cohérence des calculs du coût du cycle de vie dans les États membres. Les outils concernent cinq catégories d’achat dont : les distributeurs automatiques de nourriture, le matériel d'imagerie, les ordinateurs et les moniteurs, ainsi que l'éclairage intérieur et extérieur. Pour chaque segment d’achat, la Commission Européenne a développé un tableur Excel de calcul du coût, ainsi qu’un guide de l’utilisateur expliquant comment utiliser l’outil.
Le tableur Excel permet de calculer facilement :
Les coûts d'acquisition initiaux (achat et installation),
Les coûts d'exploitation et de maintenance (en particulier l'énergie étant donné que les ordinateurs sont des produits consommateurs d'énergie avec des coûts d'exploitation considérables),
Les autres coûts (tels que la valeur résiduelle), et
Les coûts des externalités environnementales, à savoir ceux associés au changement climatique/aux émissions de CO2 dues à la consommation d'énergie pendant leur fonctionnement.
L‘outil de calcul d’impact environnemental DuboCalc aux Pays-Bas
Aux Pays-Bas, les marchés publics responsables sont un objectif politique de longue date, avec la décision de la Chambre des communes néerlandaise d'atteindre 100 % de marchés publics responsables pour 2015. En réponse, le département des travaux publics du ministère de l'infrastructure et de l'environnement (Rijkswaterstaat) a introduit plusieurs approches pour rendre ses marchés plus durables, comme l'outil de calcul DuboCalc et l'échelle de performance CO2.
Pour rendre opérationnels les achats durables, le logiciel DuboCalc calcule l'impact environnemental de l'utilisation des matériaux dans les projets d'infrastructure. Le calcul est basé sur l'analyse du cycle de vie des matériaux de construction. Il prend en compte les impacts environnementaux intégrés des matériaux au cours de leur cycle de vie (par exemple, l'extraction, la production, la démolition et le recyclage des matériaux). L'énergie consommée par l'infrastructure est également calculée.
DuboCalc calcule les impacts environnementaux sur la base d'un système de prix fictifs, qui inclut 17 types différents d'impacts environnementaux (par exemple, les émissions de CO2, l'utilisation des sols, l'utilisation de l'eau). Le résultat final du calcul est l'indicateur de coût environnemental (valeur ICE). L'outil est appliqué dans les appels d'offres de travaux qui sont généralement basés sur le schéma « Conception-Construction-Financement et Entretien ». En outre, les appels d'offres sont basés sur des exigences fonctionnelles, ce qui donne aux fournisseurs la possibilité d'innover et de déterminer la conception la plus durable. Les fournisseurs utilisent l'outil pendant la préparation de l'appel d'offres et sont en mesure de tester plusieurs conceptions afin d'identifier la version la plus durable, c'est-à-dire celle dont la valeur ICE est la plus faible.
L'outil DuboCalc est utilisé dans tous les grands projets du Rijkswaterstaat et a été progressivement appliqué par de grandes entités publiques aux Pays-Bas également. Compte tenu de la complexité de l'outil, il est plus difficile de l'appliquer par des entités plus petites telles que les municipalités. Toutefois, le DuboCalc Light a récemment été utilisé par les petites municipalités. Il s'agit principalement d'une liste de matériaux qui ont des impacts environnementaux négatifs importants et qui sont donc exclus du projet. Cette version simplifiée de DuboCalc peut être utilisée pour les projets d'une valeur égale ou supérieure à 10 000 euros.
La base de données sous-jacente, à savoir la base de données environnementale nationale, constitue un fondement important des calculs. Cette base de données comprend les données de référence pour les impacts environnementaux des matériaux de construction. Elle dispose d'une structure de gouvernance spécifique (Fondation de la base de données nationale sur l'environnement - NMD) chargée de la maintenance et de la mise à jour régulière de la base de données.
Source : (OECD, 2024[14])
Enfin, les discussions menées avec les différentes parties prenantes ont mis en lumière des difficultés systématiques dans le suivi des clauses environnementales. Des outils pratiques peuvent également être développés pour aider au suivi de ces clauses, tel qu’un outil bureautique/système d’information de suivi de l’exécution des clauses environnementales. Ce système pourrait s’appuyer sur des indicateurs de performance clés, facilement vérifiables, qui seraient liés au droit du contractant à demander un paiement. Ces indicateurs pourraient être développés pour certains segments d’achat. Les indicateurs clés de performance ou d'autres formes de contrôle du respect des engagements environnementaux doivent cependant tenir compte du temps et des ressources qui seront nécessaires pour les appliquer dans la pratique. Il peut être préférable d'inclure un plus petit nombre d'indicateurs de ce type qui peuvent être appliqués de manière significative s'il n'est pas réaliste de contrôler une longue liste d'engagements environnementaux. (World Bank, 2021[13])
4.2.2. Mettre en place un centre d’aide afin d’accompagner les acheteurs au quotidien dans leurs achats responsables
Un centre d’aide (ou helpdesk) est un centre de contact destiné à aider les pouvoirs adjudicateurs et/ou les opérateurs économiques à clarifier leurs demandes liées à leurs tâches quotidiennes en matière de marchés publics. Il s'agit d'un outil efficace pour fournir des informations rapides et personnalisées. Cette fonction est particulièrement utile car les réglementations en matière de marchés publics sont complexes et peuvent être modifiées fréquemment. Un service d'assistance peut contribuer à assurer la bonne conformité juridique et à résoudre les problèmes récurrents liés aux tâches quotidiennes de passation de marchés, tels que le choix de la procédure et des critères d'attribution. (OECD, 2023[4])
Il n’existe pas en France de centre gratuit dédié en tant que tel à l’accompagnement des acheteurs pour l’inclusion des considérations environnementales. Bien que les guichets verts offrent une expertise et un accompagnement gratuits, l’adhésion à ces réseaux pour un accompagnement plus poussé est la plupart du temps payante (voir section 3.2.3). De nombreux acteurs de la fonction achat de l’État ayant répondu à l’enquête de l’OCDE, ainsi que de nombreuses parties prenantes rencontrées en mission exploratoire ont exprimé le souhait de mise en place d’un tel centre d’aide.
Certains ont suggéré la création d’un service interministériel spécialisé dans les clauses environnementales avec des experts techniques et administratifs afin d'échanger sur les différents sujets et redescendre des clauses types ou des analyses en fonction des différents secteurs achats. D’autres parties prenantes ont également insisté sur la prise en compte des spécificités régionales avec des centres d’aide en région, néanmoins cette option pose des questions évidentes de ressources tant financières qu’humaines.
Au niveau central, la DAE s’est d’ores et déjà dotée de moyens humains supplémentaires, et notamment de trois experts en matière environnementale, afin d’accompagner les acheteurs dans l’inclusion de considérations environnementales dans leurs achats. La capacité de ces ressources à répondre aux besoins des acheteurs dépendra largement du volume de requêtes soumises et aussi de la nature de l’accompagnement proposé. Après une phase initiale de mise en place et de stabilisation de la demande, il conviendra certainement d’analyser le taux d’utilisation de ce service par les acheteurs afin d’évaluer l’adéquation des ressources affectées à ce véritable centre d’aide centralisé. De plus, l’expérience d’autres pays montre qu’il n’est pas forcément nécessaire d’internaliser les ressources nécessaires. D’autres pays, tels que la Belgique ou la Norvège, ont ouvert des helpdesks dédiés aux achats publics responsables (voir Encadré 4.9). (OECD, 2024[14])
Belgique
Bruxelles Environnement est une institution publique qui assume un large éventail de compétences en matière de politique environnementale, de bien-être animal et énergétique. Depuis 2009, Bruxelles Environnement propose des formations, un helpdesk, des newsletters et d’autres outils pratiques aux acheteurs publics bruxellois. Le helpdesk est gratuit, et est tenu par un prestataire externe via un marché public. Ces prestataires se voient également assignés d’autres missions liées aux marchés publics durables avec le titre de « facilitateurs marchés publics durables ». Ils donnent des formations et accompagnent les pouvoirs publics directement pour les aider à implémenter des processus marchés publics durables.
Le helpdesk répond généralement aux questions posées par les pouvoirs publics sous 3 jours ouvrables. Les conseils offerts par le helpdesk ne sont pas limités aux critères d’attribution, ils couvrent également la période avant le lancement du marché (analyse du besoin et prospection), jusqu’à l’attribution et à l’exécution du marché. Le helpdesk peut également prendre en charge la relecture de cahiers des charges et couvre tous les segments d’achat.
Norvège
L'Agence norvégienne pour la gestion publique et financière (DFØ) soutient la mise en œuvre des règles relatives aux marchés publics et fournit des conseils en la matière. DFØ a lancé en 2021 un centre d’aide pour répondre aux besoins d’assistance des acheteurs dans le domaine des marchés publics environnementaux et innovants. Le centre d’aide est l’un des services les plus sollicités de DFØ. Le service est gratuit et est ouvert 5 jours sur 7. Face à ce succès, l’assistance offerte par le centre d’aide a été élargie pour inclure tout type de question sur les marchés publics.
Lituanie
En Lituanie, une page web sur les « questions fréquemment posées » concernant les marchés publics écologiques a été créée. En outre, des consultations par courrier électronique et par téléphone sont fournies par le ministère de l'environnement, en ce qui concerne les questions politiques, et par l'Office des achats publics, qui fournit des conseils et des consultations spécifiques sur l'utilisation des critères relatifs aux marchés publics écologiques.
Comme discuté dans la section 3.2.1, si la DAE venait à assumer un rôle similaire, il conviendrait d’évaluer le volume et la complexité des demandes reçues pour s’assurer de l’adéquation des moyens alloués à ce helpdesk. Bien qu’il s’agisse de problématiques différentes, la DAE pourrait utiliser comme base de référence la cellule d'information juridique des acheteurs publics (CIJAP), mise en place par le MEFSIN, afin de répondre aux besoins des acheteurs de l’État. En 2014, 86% des questions posées au CIJAP ont reçu une réponse le jour même. La plupart des questions qui ne reçoivent pas de réponse le jour même sont traitées par écrit dans les 48 heures. Pour les questions nécessitant une interprétation juridique plus détaillée, la demande est transmise à une unité spécialisée « Conseil aux acheteurs » de la Direction des affaires juridiques du MEFSIN. La DAJ répond généralement par écrit dans un délai de 45 jours. Dans l'ensemble, le centre d’aide a été très sollicité et traite 35 000 demandes par an.
Au-delà d’un helpdesk, une autre solution utilisée dans certains pays de l’OCDE pour soutenir la professionnalisation des marchés publics environnementaux consiste à mettre en place un centre de compétences spécialisé. Un centre de compétences est une organisation ou une structure organisationnelle qui a pour mandat général d'encourager une utilisation plus large des marchés publics stratégiques (marchés publics environnementaux, marchés publics socialement responsables et/ou marchés publics liés à l'innovation). Sa fonction consiste, entre autres, à fournir une assistance pratique et/ou financière aux pouvoirs adjudicateurs dans la préparation et/ou la mise en œuvre des procédures de passation de marchés, à proposer des formations, à administrer la plateforme numérique pour connecter le secteur public et le secteur privé ou encore à faciliter les échanges entre le secteur privé et public sur des thématiques spécifiques. (OECD, 2024[14])
Deux exemples concrets du rôle et des fonctions de ces centres d’expertise peuvent être trouvés en Allemagne et en Finlande (voir Encadré 4.10).
KNB en Allemagne
Depuis le 5 décembre 2011, le Centre de compétence pour l'approvisionnement durable (KNB) du Bureau des achats du ministère fédéral de l'Intérieur est le point de contact central pour tous les ministères fédéraux, les États fédéraux, les municipalités et les autres pouvoirs adjudicateurs à travers le pays. Le KNB accomplit différentes tâches et activités, dont les suivantes :
Il fournit des informations, des formations et des conseils sur les marchés publics environnementaux par téléphone ou par courrier électronique.
Il collabore avec d'autres organisations pour préparer des guides et des brochures d'information sur les marchés publics, ainsi que des bulletins d'information sur les marchés publics environnementaux ;
Il développe et propose de nouvelles idées pour les marchés publics environnementaux en collaboration avec des représentants de l'administration publique, de l'industrie, des ONG et des associations.
Le KNB gère également une plateforme d'information en ligne qui sert de centre d'information, de communication et de réseau, contribue à la mise en place d'un réseau national d'experts et soutient la communication avec les entreprises et les ONG. La plateforme fournit des informations clés, des documents, des dates importantes pour l’achat durable, qui sont disponibles en ligne pour le personnel des pouvoirs adjudicateurs et pour d'autres personnes intéressées. En outre, grâce à cette plateforme, le KNB peut répondre aux questions sur l'utilisation du coût du cycle de vie pour différents groupes de produits (par exemple, les véhicules à moteur et les appareils ménagers).
KEINO en Finlande
KEINO est un centre de compétences pour les marchés publics environnementaux et innovants en Finlande, lancé en mars 2018. KEINO fait partie de la mise en œuvre du programme gouvernemental et est financé et dirigé par le ministère des affaires économiques et de l'emploi. En outre, la gestion stratégique du KEINO est soutenue par un secrétariat, qui est nommé indépendamment des ministères.
Le KEINO offre un soutien aux acheteurs publics en Finlande par l'intermédiaire « d'agents du changement » (KEINO-muutosagentti en finnois) opérant au niveau régional, qui servent de point de contact local. Les agents du changement sont rémunérés par KEINO, mais dépendent hiérarchiquement de la structure dans laquelle ils se trouvent.
Les priorités des activités de KEINO en 2022-2023 ont notamment inclus la mise en œuvre d'accords d'écosystème avec les villes et le développement d’outils pratiques pour les acheteurs, basé sur les enseignements tirés de précédents marchés publics.
Source : (OECD, 2024[14])
Comme le montrent les exemples allemand, finlandais, belge ou encore norvégien, la DAE dispose d’un éventail d’options pour renforcer le support aux acheteurs de l’État en termes d’intégration de considérations environnementales dans les marchés publics.
Références
[20] Bruxelles Environnement (2023), Une diversité de services à votre disposition pour durabiliser vos marchés publics, https://environnement.brussels/pro/services-et-demandes/conseils-et-accompagnement/helpdesk-gratuit-pour-marches-publics-durables (accessed on 11 June 2024).
[21] DFØ (2023), DFØ expands the hotline for public procurement, https://anskaffelser.no/nyhetsarkiv/dfo-utvider-sparretelefonen-offentlige-anskaffelser (accessed on 11 June 2024).
[6] Direction des Achats de l’État (2024), Informations transmises par la Direction des Achats de l’État.
[18] European Comission (n.d.), Product Groups and Criteria, https://environment.ec.europa.eu/topics/circular-economy/eu-ecolabel/product-groups-and-criteria_en (accessed on 30 May 2025).
[10] European Commission (2016), Stock-taking of administrative capacity, systems and practices across the EU to ensure the compliance and quality of public procurement involving European Structural and Investment (ESI) Funds – Final report, Publications Office, https://doi.org/10.2776/311087.
[16] European Commission (n.d.), EU Ecolabel, https://environment.ec.europa.eu/topics/circular-economy/eu-ecolabel_en (accessed on 30 May 2025).
[17] European Commission (n.d.), EU Ecolabel shows the way to green procurement of paper products, https://environment.ec.europa.eu/news/new-practical-guides-eu-ecolabel-shows-way-green-procurement-paper-products-2025-05-21_en (accessed on 30 May 2025).
[15] European Commission (n.d.), Green Public Procurement Training Toolkit, https://green-business.ec.europa.eu/green-public-procurement/gpp-training-toolkit_en?prefLang=fr (accessed on 22 May 2024).
[3] Gouvernement français (2022), Plan national pour des achats durables (PNAD) 2022-2025, https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/PNAD-PAGEAPAGE-SCREEN%283%29.pdf (accessed on 25 April 2024).
[7] Gouvernement français (2016), Décret n° 2016-247 du 3 mars 2016 créant la direction des achats de l’Etat et relatif à la gouvernance des achats de l’Etat, https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/LEGIARTI000034064745/2017-02-20/ (accessed on 18 April 2024).
[19] Ministry of Smart Administration and Regional Development of Latvia (2020), GPP lifecyle cost calculators, https://www.varam.gov.lv/lv/zpi-aprites-cikla-izmaksu-kalkulatori-0 (accessed on 6 May 2025).
[5] OCDE (2024), Enquête ProcurCompEU de l’OCDE menée auprès de 555 acteurs de la fonction achat de l’État.
[14] OECD (2024), Making the green transition happen: a compendium of good practices on Green Public Procurement.
[11] OECD (2023), “Lessons learned from the implementation of the European Competency Framework for Public Procurement Professionals : Towards an international competency framework”, OECD Public Governance Policy Papers, No. 32, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a0b8c9b7-en.
[4] OECD (2023), “Professionalising the public procurement workforce : A review of current initiatives and challenges”, OECD Public Governance Policy Papers, No. 26, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/e2eda150-en.
[1] OECD (2023), Public Procurement in Malta.
[12] OECD (2019), Improving Lithuania’s Public Procurement System - Component 1: Implementation of Professionalisation and Certification Frameworks, https://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/C1-improving-lithuania-public-procurement-system.pdf (accessed on 21 May 2024).
[2] OECD (2015), OECD RECOMMENDATION OF THE COUNCIL ON PUBLIC PROCUREMENT - Directorate for Public Governance and Territorial Development, https://www.oecd.org/gov/public-procurement/OECD-Recommendation-on-Public-Procurement.pdf (accessed on 1 February 2023).
[8] Procurement Monitoring Bureau of Latvia (2024), Strategic Procurement, https://www.iub.gov.lv/lv/strategiskais-iepirkums (accessed on 6 May 2025).
[9] Public Procurement Office of Poland (2023), “Report from the conference summarizing the project “Professionalization of personnel in public procurement””, https://www.gov.pl/web/uzp/relacja-z-konferencji-podsumowujacej-projekt-profesjonalizacja-kadr-w-zamowieniach-publicznych (accessed on 3 July 2024).
[13] World Bank (2021), Green Public Procurement : An Overview of Green Reforms in Country Procurement Systems (English), http://documents.worldbank.org/curated/en/157141636056129273/Green-Public-Procurement-An-Overview-of-Green-Reforms-in-Country-Procurement-Systems (accessed on 22 May 2024).