La DAE a mis en œuvre des efforts conséquents ces dernières années afin de renforcer les capacités des acheteurs de l’État en matière de considérations environnementales. Si ces efforts ont permis une augmentation significative du taux d’intégration de considérations environnementales dans les achats publics (50% en 2023 hors EP), d’autres initiatives pourraient venir compléter ces efforts afin de s’assurer de l’atteinte des objectifs du PNAD et de la loi climat et résilience notamment par le biais de deux leviers principaux : 1) la formation ; et 2) le développement d’une aide méthodologique et d’outils.
Promouvoir les marchés publics stratégiques et écologiques en France
Professionnaliser la fonction achats de l'État
Description
5.1.1. Créer une formation reconnue et labelisée achats responsables
L’offre de formation de la DAE est généralement riche et étoffée. Cependant l’offre pour les achats responsables est encore trop peu développée, et peu utilisée par les acheteurs. Si la DAE possède déjà une offre certifiante pour les achats avec plusieurs niveaux, le volet environnemental y est peu abordé et reste souvent très général.
Comme l’ont démontré les résultats de l’enquête, la question de l’intégration de considérations environnementales dans les marchés publics pose des problématiques différentes tout au long du cycle d’achat. Les défis rencontrés lors de la définition du besoin, l’élaboration d’une analyse coûts/bénéfices, l’analyse des capacités du marché, la formalisation de ces considérations dans la documentation d’appel d’offres et dans les critères d’évaluation, ou encore le suivi de la performance nécessitent des réponses pratiques et différenciées.
Ainsi, le développement d’une offre intégralement centrée sur les achats responsables couvrant l’ensemble du cycle d’achat aurait pour avantage de répondre aux défis concrets rencontrés par les acheteurs. Cette formation permettrait par ailleurs de couvrir différentes problématiques environnementales telles que la décarbonation, l’économie circulaire, la lutte contre le changement climatique ou encore la sécurité des approvisionnements. Un contenu davantage pratique que théorique avec des mises en situations en petits groupes, sur la base de cas réels, favoriserait l’échange d’expériences, la réflexion sur les défis rencontrés et la comparaison avec la réalité d’un marché public. En utilisant des cas concrets, cette formation permettrait d’aborder les défis spécifiques liés aux différents stades du cycle d’achat.
Outre le renforcement des capacités des acheteurs, une offre reconnue et labelisée (à défaut d’être certifiante) pourrait valoriser la fonction d’acheteur de l’État (avec ses effets possibles sur l’attractivité du poste et sur le taux de rotation) et répondre à la problématique de l’éloignement géographique (puisqu’elle ne se suivrait qu’une fois, les acheteurs et leurs responsables pourraient consentir l’effort financier correspondant). Enfin, elle pourrait servir de levier pour l’avancement professionnel des acheteurs. Comme dans certains pays de l’OCDE, la certification achat responsable, ou à tout le moins sa reconnaissance formelle, pourrait être liée à une augmentation de salaire ou à l’ouverture vers de nouveaux rôles au sein de la fonction achat.
Cette formation pourrait être dispensée par une institution unique ce qui permettrait d’harmoniser le contenu pour tous les acteurs. Enfin, il sera nécessaire de répondre à la question de son coût, au-delà du développement de la mallette pédagogique. S’agissant d’un facteur majeur de participation, cette formation pourrait soit être proposée gratuitement aux acheteurs en étant prise en charge par la DAE, soit être obligatoire pour certaines catégories d’acheteurs de sorte que l’arbitrage budgétaire au sein de chaque ministère pour le plan de formation puisse inclure cette formation de manière systématique. Une troisième possibilité serait de centraliser les budgets formation de chaque ministère au sein de la DAE pour les acheteurs leur étant rattachés.
5.1.2. Créer des formations thématiques en binôme
Au vu de l’importance des autres acteurs de l’écosystème des achats publics, notamment les prescripteurs, une formation pratique en binôme avec les acheteurs dans un module de formation commun, soit par un travail en binôme permettrait aux acheteurs et aux prescripteurs de comparer leurs perspectives, d’échanger leur savoir et leur expérience et monter ainsi en compétences ensemble.
Compte tenu de la disponibilité limitée des différents acteurs, des enjeux complexes de la transition écologique dans certains secteurs et de la spécialisation des services prescripteurs, des modules de formation courts, traités par segments d’achats, permettraient aux participants de traduire concrètement le contenu de ces formations en considérations environnementales dans leurs achats quotidiens.
En règle générale, la formation pratique de type binômage est utilisée pour développer i) le personnel et/ou ii) l’organisation par le biais d’un apprentissage comparatif. Les objectifs spécifiques de chaque programme de binômage ou d’échange de postes doivent toujours être bien définis et assortis d’objectifs clairs. (OECD, 2017[1])
Les avantages attendus de ces programmes sont :
Au niveau personnel : enrichissement du travail, développement (carrière, capacités de leadership, etc.),
Au niveau organisationnel : meilleur alignement des compétences sur les besoins de l’organisation et amélioration des performances.
5.2.1. Renforcer l’accès à une expertise environnementale dans les marchés publics
Outre le renforcement des capacités par la formation, un accompagnement ad hoc des acheteurs leur permettrait d’avoir accès à une expertise environnementale et marchés publics au quotidien. À ce titre, les centres d'assistance tels que les help desks fournissent une aide ad hoc et immédiate aux pouvoirs adjudicateurs sous la forme de centres d'appel, consultations téléphoniques ou par courriel. Ils permettent d'apporter des réponses rapides et personnalisées aux acheteurs et sont particulièrement utiles pour aider les acheteurs peu expérimentés. Les cadres réglementaires des marchés publics environnementaux pouvant être assez complexes et variés, les centres d’aide sont utiles pour clarifier les questions juridiques et résoudre les problèmes récurrents en termes de choix de procédures, de critères d’évaluation ou de documents d'appel d'offres.
L’accès à une expertise dédiée a montré ses bénéfices sur le volet social, où plusieurs facilitateurs ont été mis en place pour aider les acheteurs à mettre en œuvre certaines considérations sociales dans les achats. Pour autant, ce système n’est peut-être pas intégralement transposable dans le domaine environnemental. En effet, la dimension sociale présente davantage de facilités pour l’intégrer, car plus sujette aux clauses types (notamment visant le personnel de l’entreprise soumissionnaire) et avec des thématiques restreintes. Le volet environnemental, lui, couvre des thématiques très variées (biodiversité, économie circulaire, émissions de gaz à effet de serre, recyclage etc.), et touche plusieurs dimensions de l’achat dans différents segments d’achat.
Dès lors, une réflexion est à mener sur les modalités de mise en place de cet accompagnement, afin qu’il soit optimal pour tous les acheteurs. La DAE s’est d’ores et déjà dotée de quatre nouveaux experts, dont trois pour le volet environnemental et un pour le volet social, et compte également de nombreux outils à la disposition des acheteurs (guides, fiches-outils, réseau social professionnel RESPAE etc.). Les trois experts environnementaux sont respectivement spécialisés en économie circulaire, en décarbonation, et en biodiversité. Ainsi, la DAE pourrait avoir vocation à devenir un véritable centre d’aide pour les acheteurs si la demande en accompagnement auprès des experts se révèle importante au cours des prochains mois. Une forte demande pourrait également présenter l’opportunité d’élargir l’équipe d’assistance aux acheteurs sur d’autres thématiques, ou sur des segments d’achat particulier. L’équipe de la DAE pourrait également s’appuyer sur les référents ministériels achats responsables, les PFRA et les réseaux des établissements publics afin de créer un réseau d’accompagnement des acheteurs, à condition de renforcer au préalable les compétences de ces acteurs.
Compte tenu du besoin en assistance de proximité en région, des initiatives locales peuvent également venir compléter l’assistance offerte par la DAE. Certaines PFRA ont notamment fait émerger une fonction de référent achats responsables au sein de leur unité. Cette initiative pourrait se généraliser dans toutes les régions de France afin que l’assistance méthodologique proposée puisse prendre en compte les spécificités locales en matière d’achat. Néanmoins, cette possibilité se heurte à la question de la disponibilité de ressources humaines et budgétaires suffisantes.
5.2.2. Développer des outils pour aider les acheteurs au quotidien
Les marchés publics environnementaux impliquent une prise de décision plus complexe, technique et stratégique que les achats axés uniquement sur l’identification de l’offre la plus économiquement avantageuse. À ce titre, le développement d’outils pratiques tels que des fiches conseils ou des ressources informatiques pour les achats environnementaux permettrait de simplifier la prise en compte des considérations environnementales et de réduire la charge administrative et technique des acheteurs. Le manque d’outils pratiques, selon 255 sondés, représente par ailleurs la première raison pour laquelle les considérations environnementales ne sont pas mises en œuvre dans les achats. En outre, peu de guides et documents d’appui développés par la DAE, la DAJ ou la Commission Européenne sont connus des sondés et les guides connus sont considérés comme utiles et informatifs, mais trop longs et peu pratiques.
L’enquête de l’OCDE a par ailleurs demandé aux acheteurs quels sont les trois outils pratiques qui à leur sens seraient les plus utiles pour renforcer leurs compétences en matière de marchés publics environnementaux. Les réponses à cette question sont par définition hétérogènes, cependant le développement de fiches pratiques et de critères types par catégories d’achats sont les initiatives les plus fréquemment citées (voir Graphique 5.1).
Note : Réponses de 555 sondés.
Source : (OCDE, 2024[2])
De nombreux outils sont d’ores et déjà en cours de développement pour aider les acheteurs sur le volet environnemental. Outre l’outil « La clause verte », l’outil « La ref » permet à l’acheteur de connaitre les obligations réglementaires en matière d’achat public durable applicables à sa structure, par segment d’achat. (Réseau 3AR, n.d.[3]) Des « fiches-outil » sont également en cours de développement par la DAE pour des achats écoresponsables par segment d’achat. Ces fiches outils font référence au cadre juridique du segment d’achat, fournissent des exemples de spécifications techniques et des conditions d’exécution et de suivi des engagements du titulaire. Elles contiennent également des critères d’attribution type. Des fiches transverses sur la réalisation du bilan des émissions de gaz à effet de serre, sur le transport et la livraison ainsi que sur la gestion des déchets sont également en cours de développement. Les premières fiches outils ont été publiées à l’été 2024 sur des segments d’achat prioritaires (IT, textile, restauration, travaux, et prestations intellectuelles), avec un focus sur la décarbonation qui sera ajouté dans une deuxième étape.
La DAJ en concertation avec l’OECP a également récemment développé un kit achats durables, incluant notamment une cartographie des achats par secteur d’activité, un outil de calcul de l’impact climatique par secteur, ou encore un outil bureautique de définition des besoins intégrant les objectifs de développement durable. D’autres outils pourraient venir compléter ces initiatives, tels que des outils bureautiques de calcul du coût du cycle de vie ou de l’impact environnemental par type de produit, un catalogue de produits à forte valeur ajoutée environnementale, une fiche pratique explicative sur les différents écolabels.
Les outils existants ou en cours de développement pourraient être complétés par d’autres outils s’inspirant de ceux développés dans certains pays de l’OCDE, tels que des tableurs Excel permettant de calculer automatiquement le bilan carbone, les économies d’énergie, le coût du cycle de vie ou les émissions de gaz à effet de serre, notamment pour certaines catégories d’achat. (OECD, 2022[4])
En Italie, la centrale d’achat Consip a développé une méthodologie simplifiée pour prendre en compte le coût du cycle de vie dans certains de ses accords-cadres et pour certaines catégories de produits, tels que les TIC, les véhicules, les services d’impression et l'éclairage public. La méthodologie consiste à prendre en compte la consommation d'énergie de la catégorie de produits combinée à des critères écologiques. La méthodologie est adaptée au cas par cas en fonction du groupe de produits. Par exemple, pour l’achat d’ordinateurs, l'attribution a été basée sur le coût le plus bas, en tenant compte des exigences environnementales et sociales minimales, ainsi que de la consommation d'énergie pendant la durée du contrat (3 ans).
En Autriche, la compagnie ferroviaire fédérale autrichienne, ÖBB, a récemment développé un outil de calcul du coût du cycle de vie (CCV) : le calculateur de TCO CO2. ÖBB s'est associée à l'Université technique de Graz pour intégrer les externalités générées par les émissions de CO2 dans son outil de calcul du CCV. Le calculateur TCO CO2 est le premier modèle de calcul fondé en Europe pour la sélection du meilleur soumissionnaire sur la base d'une évaluation écologique et durable du coût global de possession. Il permet de calculer, pour un produit donné, les impacts environnementaux causés par les phases de production, de construction et d'utilisation dans le contexte des marchés publics. Ces impacts environnementaux sont monétisés et intégrés dans le coût global de possession. Il en résulte une inclusion directe dans le processus d'appel d'offres.
En outre, une base de données des fournisseurs et des produits durables regroupant des fournisseurs engagés dans des pratiques durables pourrait aussi s’avérer être un outil précieux pour les acheteurs publics, afin de faciliter la recherche de produits et de services répondant aux critères environnementaux. Des outils pratiques peuvent également être développés pour aider au suivi des clauses environnementales, tel qu’un outil bureautique/système d’information de suivi de l’exécution de ces clauses. Ce système pourrait s’appuyer sur des indicateurs de performance clés, facilement vérifiables, qui seraient liés au droit du cocontractant à demander un paiement. Ces indicateurs pourraient être développés pour certains segments d’achat.
Références
[2] OCDE (2024), Enquête ProcurCompEU de l’OCDE menée auprès de 555 acteurs de la fonction achat de l’État.
[4] OECD (2022), Life-Cycle Costing in Public Procurement in Hungary: Stocktaking of Good Practices, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8d90f627-en.
[1] OECD (2017), Overview on Job Swapping Practices in the Public Procurement Context in OECD and EU Countries, https://www.ipa.government.bg/sites/default/files/overview_on_job_swapping_practices_in_the_public_procurement_context_in_oecd_and_eu_countries.pdf (accessed on 28 June 2024).
[3] Réseau 3AR (n.d.), “Outil “La ref””, https://3ar-na.fr/la-ref/ (accessed on 5 November 2024).