L'évolution substantielle des rôles et des responsabilités et la multitude croissante d'acteurs impliqués dans la définition des politiques de marchés publics environnementaux et dans leur mise en œuvre reflètent un changement dans la manière d'aborder les marchés publics. Alors qu'ils étaient considérés comme une activité administrative, ils sont désormais utilisés comme un outil stratégique permettant d'atteindre des objectifs politiques plus larges. Par conséquent, il est important de renforcer la collaboration entre les principales parties prenantes afin d'améliorer la gestion des politiques de marchés publics environnementaux. En France, il est essentiel de renforcer la fonction achat au sens large comme fonction stratégique afin de lui permettre de répondre à ces enjeux environnementaux. Ce renforcement passe aussi par un accès accru à l’expertise environnementale afin de lui permettre de prendre en compte les considérations environnementales tout au long du cycle de vie de l’achat.
Promouvoir les marchés publics stratégiques et écologiques en France
Description
L’Organisation Internationale du Travail précise que le développement durable n’est possible qu’avec la participation active du monde du travail. Les gouvernements, les employeurs et les travailleurs sont des acteurs du changement, capables de concevoir de nouvelles modalités de travail qui préservent l’environnement, éradiquent la pauvreté et encouragent la justice sociale, en favorisant les entreprises durables et en créant des emplois décents pour tous. (OIT, 2016[1]) Ainsi, le renforcement de la fonction achat, au travers d’une meilleure lisibilité et attractivité de ses fonctions est nécessaire pour mettre en œuvre les objectifs des politiques environnementales en France.
3.1.1. Une fonction achat reconnue mais de fortes disparités de statuts et un manque de lisibilité de son rôle dans l’atteinte d’objectifs environnementaux
L’ensemble des pays de l’OCDE utilisent de plus en plus les marchés publics comme un outil stratégique pour contribuer à la réalisation d’objectifs de politiques publiques (OPP) tels que le développement durable et en particulier la protection de l’environnement et la lutte contre le changement climatique. La poursuite de ces objectifs doit cependant être évaluée au regard des principes fondateurs des marchés publics qui sont l’acquisition de biens et services nécessaires à l’exécution de la mission des pouvoirs publics en temps opportun, au moindre coût et avec efficience.
La tâche confiée aux acheteurs publics devient en conséquence de plus en plus complexe et nécessite des arbitrages et une diversité de compétences et de connaissances grandissante. C’est la raison pour laquelle, la fonction achat reçoit de plus en plus d’attention au sein des pays membres de l’OCDE. En 2020, 38 % des pays de l'OCDE reconnaissent la fonction achat comme une profession à part entière (voir Graphique 3.1). La France fait partie de ces pays depuis 2017 avec l’intégration pour la fonction publique de l’État (agents titulaires et contractuels) des « métiers de la fonction achat » au répertoire interministériel des métiers de l’État (Ministère de la transformation et de la fonction publiques, n.d.[2]).
Note : Les données pour le Canada, l'Islande, le Luxembourg et les États-Unis ne sont pas disponibles. Depuis 2024, l'Australie reconnaît la fonction achats comme une profession à part entière avec la création de la nouvelle profession « Procurement and Contract Management Profession » (profession des achats et de la gestion des contrats). Le Costa Rica est inclus comme membre de l'OCDE à partir de mai 2021. Parmi les pays non-membres de l'OCDE, l'Indonésie reconnaît les marchés publics comme une tâche professionnelle, ce qui n'est pas le cas du Pérou et du Maroc.
Source : Enquête 2020 de l’OCDE sur la professionnalisation des achats publics
En achetant judicieusement ou de manière responsable et durable, les entités publiques peuvent contribuer à la croissance économique et à la création d'emplois, mais aussi améliorer le bien-être social et assurer la protection de l’environnement tout en optimisant les ressources disponibles (OECD, 2023[3]). Il est donc important d’assurer la mise en place d’une organisation de la fonction achat adéquate ayant les moyens et les compétences pour répondre à ces objectifs.
Un manque d’harmonisation des métiers de la fonction achat au sein des acheteurs de l’État
En France, l’organisation de la fonction achat de l’État est différente selon les acteurs considérés. En effet, les achats de l’État sont réalisés par les Ministères et leurs services déconcentrés ainsi que par leurs établissements publics et organismes (hors achats défense et sécurité). Ces personnels sont soumis à différents statuts selon qu’ils sont employés dans un Ministère ou dans un établissement public ou organisme. En effet, au sein des Ministères, les agents de la fonction achats sont des agents titulaires ou contractuels de la fonction publique alors que pour les établissements publics et organismes, le personnel assumant la fonction achat peut également être salarié de droit privé (voir Graphique 3.2).
Par ailleurs, à côté de la fonction publique, certaines missions de service public sont assurées par des organismes publics qui ne font pas partie de la fonction publique, par des organismes privés financés par les collectivités publiques, ainsi que par des entreprises publiques (La Poste, la SNCF, la RATP, EDF, GDF, Aéroports de Paris, etc.). Ces organismes sont tous soumis au Code de la Commande Publique. (Ministère de la transformation et de la fonction publiques, 2023[4]).
Source : Auteur
Le répertoire interministériel des métiers de l’État comptait en 2017 cinq emplois de référence (responsable achat, acheteuse/acheteur, conseillère/conseiller en ingénierie achat, rédactrice/rédacteur de la commande publique, approvisionneuse/ approvisionneur achat) (Ministère de la fonction publique, 2017[5])).
Ce répertoire a évolué avec la mise en place du répertoire des métiers communs aux trois versants de la fonction publique (RMFP), qui intègre une description de chaque métier achat. Ce répertoire contient dorénavant 13 métiers rattachés au domaine de l’achat (voir Tableau 3.1).
Malgré un plus grand nombre de métiers avec la refonte du répertoire, l’articulation entre les métiers demeure floue. Par exemple, le responsable achat, responsable achats – marchés publics et le responsable marchés publics comportent des compétences et activités similaires. Le métier responsable achat – marchés publics se distingue par un périmètre de compétences élargi car mettant en œuvre la politique achat de sa sphère publique de référence, là où le responsable achat met en œuvre la politique achat de sa propre structure. Le responsable marchés publics est quant à lui davantage tourné vers l’aspect juridique de la commande publique et est chargé de garantir le respect de la règlementation.
Le même flou ressort de la comparaison entre les métiers d’acheteur spécialisé, acheteur projet, acheteur polyvalent et acheteur spécialisé en IT ou en bâtiment, où les quatre métiers possèdent un tronc commun de compétences. Un acheteur IT/bâtiment possède les mêmes compétences qu’un acheteur spécialisé car les deux vont davantage se concentrer sur un segment d’achat particulier. En outre, la différence entre un acheteur projet et un acheteur polyvalent est compliquée à distinguer. (Ministère de la transformation et de la fonction publiques, n.d.[2]) Une réflexion pourrait ainsi être engagée sur l’utilisation des différents métiers du répertoire par les employeurs afin de proposer une structuration de l'offre de carrière un peu plus lisible.
L’enquête menée par l’OCDE fournit par ailleurs certains éléments intéressants sur la répartition des acheteurs de l’État entre les différents métiers de la fonction. Elle montre une forte concentration sur certains métiers de la fonction achat (68% des répondants sont soit acheteurs ou responsable achats). Elle révèle par ailleurs des difficultés d’identification du métier auquel les agents sont rattachés (11% des répondants) et l’absence complète de certains métiers malgré la représentativité de l’échantillon sondé (voir Graphique 3.3).
Note : Réponses de 555 sondés.
Source : (OCDE, 2024[6])
En outre, il semble que les administrations elles-mêmes ne tiennent pas forcément compte de la typologie de la fonction achat, les annonces de certains postes à pourvoir au sein de Ministères ne faisant pas référence au répertoire de la fonction publique. En outre, de nombreux acheteurs occupent une fonction différente ou appartiennent à un corps différent de la fonction publique avant de rejoindre la fonction achat (finances, droit, SI etc.). Il convient dès lors de s’interroger sur la lisibilité des potentielles progressions de carrière, dans la fonction achat comme corps de métier dans la fonction publique de manière générale. La DGAFP en collaboration avec la DAE pourrait ainsi entreprendre une analyse des carrières et des compétences des acheteurs ce qui pourrait ainsi donner lieu à l’identification de compétences transférables entre différentes filières de la fonction publique de l’État et aider à clarifier l’articulation entre les différents métiers du RMFP.
Recenser les acheteurs de l’État pour mieux piloter la professionnalisation de la fonction
Mener des actions de professionnalisation efficaces et ciblées (y compris dans le domaine des achats responsables) nécessite de posséder un certain nombre de données relatives à la fonction achat. La Recommandation du Conseil sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique recommande en effet à ses adhérents de développer une approche à long terme, stratégique et systématique de la gestion des ressources humaines, fondée sur des données probantes et une planification inclusive qui s'appuie sur une évaluation factuelle des compétences nécessaires et des compétences disponibles pour répondre aux besoins actuels et futurs de l’organisation, en utilisant les données relatives aux ressources humaines et à la main-d'œuvre pour des analyses stratégiques et prédictives, tout en prenant toutes les mesures nécessaires pour garantir la confidentialité des données. (OECD, 2019[7]) Ces données permettent par exemple de développer des documents d’orientation, une structuration de l’offre de formation, et des outils pratiques adaptés à la fonction achat. Ces données peuvent également permettre de réfléchir à la mise en place de stratégies efficaces en matière de gestion et d’évolution de carrière.
En France, il n’existe pas de données exhaustives relative à la fonction achat. En effet, la DAE, ainsi que la Direction Générale de l’administration et la fonction publique -DGAFP (pour la fonction achat de la fonction publique) ne collectent pas pour le moment ces données. La DGAFP publie cependant annuellement des chiffres clés de la fonction publique, recensant les agents par type de fonction publique (État, collectivités, hospitalière), par temps de travail, par lieu d’affectation, ainsi que des chiffres sur les salaires, mais les données n’incluent pas d’analyse par métier.
Certains pays ont pris le parti de créer des bases de données pour recenser tous les agents de la fonction publique, au-delà de la fonction achat. Ce type de base de données inclut a minima le nombre d’agents de la fonction achat par métier ou famille de métiers. D’autres systèmes plus évolués peuvent inclure des informations relatives au niveau de formation, aux années d’expériences, etc. (OECD, 2023[3]) En Australie par exemple, l’office de la fonction publique australienne (Australian Public Service - APS) présente un aperçu statistique de la main-d'œuvre de l'APS employée en vertu de la loi sur la fonction publique (Public Service Act) de 1999. Elle fournit des indicateurs clés sur les effectifs au 31 décembre 2023 et les tendances depuis 2004. Similairement, aux États-Unis, la plateforme FedScope recense les agents gouvernementaux au niveau fédéral sur la base de nombreux indicateurs, dont les métiers des différents agents (voir Encadré 3.1).
Australie
Le cadre des familles d'emplois de la fonction publique australienne (Australian Public Service – APS) a été établi en 2010 dans le but de collecter, d'analyser et de comparer les informations sur le type de travail effectué au sein de l’APS. Le cadre est un outil de segmentation de la main-d'œuvre utilisé à des fins de planification de la main-d'œuvre. Il définit des groupes de professions pour l'APS. Les professions décrivent le type de travail effectué. Elles permettent de définir et de regrouper des rôles qui requièrent l'exécution d'un ensemble de tâches similaires ou identiques. Le cadre peut être utilisé pour faciliter le benchmarking des performances, l'analyse de l'environnement et l'analyse du marché du travail. En tant que tel, il permet aux agences d'acquérir une meilleure compréhension de leur main-d'œuvre et d'anticiper les défis futurs en matière d'offre de main-d'œuvre.
Sous ce cadre, une base de données de l’emploi de l’APS a été développée afin de compiler les informations sur les agents de la fonction publique. Chaque année, la Commission du service public australien publie un aperçu des données concernant tous les employés de l'APS au 30 juin et au 31 décembre. Les données sont fournies par les agences et proviennent de la base de données sur l'emploi du service public australien.
Les données sur l'emploi de l'APS comprennent
Des variables démographiques telles que l'âge, le sexe et le lieu de travail
Des données sur le nombre de personnel par famille d’emploi, selon le cadre des familles d’emploi
Le niveau de classification des employés de la FPA, du stagiaire au cadre supérieur
Les données relatives à la diversité, y compris les éléments déclarés volontairement par le personnel de la FPA, tels que le statut de handicapé, le statut d'autochtone et la diversité culturelle
Les mouvements de personnel, y compris les engagements, les départs, les promotions et les transferts entre agences.
États-Unis
Le Bureau de la gestion du personnel (Office of Personnel Management – OPM) du gouvernement fédéral américain est le point focal pour la fourniture d'informations statistiques sur la main-d'œuvre civile fédérale. À ce titre, l’OPM a lancé FedScope à l'automne 2000 pour répondre aux besoins de plusieurs parties prenantes (Agences du gouvernement fédéral, chercheurs, médias et grand public) en matière de données sur la main-d'œuvre. Cet outil en ligne permet aux parties prenantes d'accéder et d'analyser les éléments de données sur la fonction publique fédérale sur la base de plusieurs indicateurs dont un indicateur métier qui inclut, en sous-catégorie, les métiers de l’achat public.
Fedscope est basé sur le système d’information d’intégration des ressources humaines dans l'entreprise (Enterprise Human Resources Integration – EHRI). Les données sont transmises au EHRI directement par les agences fédérales grâce à leur propre système d’information personnel. Les agences doivent produire ces données de manière trimestrielle, et l’exactitude est vérifiée directement par le système qui peut alors demander aux agences d’effectuer des corrections.
Cette base de données a permis notamment la rationalisation des processus RH, l'analyse des données pour la formulation des politiques et les études d'impact, l’accès aux données relatives aux salaires et aux avantages sociaux, et permet globalement de réaliser des économies d'échelle pour l'ensemble du gouvernement.
Parmi les missions de la DAE définies dans le décret n° 2016-247 du 3 mars 2016 créant la direction des achats de l'État et relatif à la gouvernance des achats de l'État, elle est notamment chargée de « consolider les données relatives aux achats des services de l'État et de ses établissements publics et organismes ainsi qu'à la performance des organisations d'achat mises en place par ceux-ci. (…) A cette fin, elle accède à toute information, notamment contractuelle, budgétaire, financière, comptable et organisationnelle relative aux achats, détenue par des services de l'État et de ses établissements publics et organismes, à l'exception des informations couvertes par le secret de la défense nationale ». (Gouvernement français, 2016[10])
Compte tenu du rôle de la DAE dans la professionnalisation des achats de l’État et de son mandat relatif à la consolidation des données y compris organisationnelles, une action pour recenser les agents de la fonction achat pourrait apporter une meilleure vision d’ensemble des agents de la fonction achat de l’État pour parfaire les efforts de professionnalisation. Ce recensement pourrait s’effectuer en collaboration avec la DGAFP compte tenu de son rôle dans l’établissement de rapports et chiffres-clés annuel sur la fonction publique, ainsi qu’avec les directions des ressources humaines des différents ministères.
La création d’une base de données recensant les acheteurs pourrait ainsi aider la DAE et d’autres parties prenantes à définir la stratégie la plus efficiente pour développer une offre de formation répondant au mieux aux besoins de chaque métier de la fonction achat, identifier les catégories à prioriser et de façon générale obtenir une image plus précise du personnel et de leurs besoins. Cette base de données permettrait par ailleurs d’identifier les métiers particulièrement en tension au sein de la fonction achat de l’État.
Reconnaître plus largement le rôle de l’acheteur dans l’atteinte des objectifs environnementaux en formalisant ce lien dans la description de leurs fonctions
Les ambitions nationales, y compris en termes de développement durable et d’achat responsable qui se traduisent en actions concrètes des agents de l’État devraient être reflétées d’une certaine manière dans les fiches métiers (lorsqu’elles existent) ainsi que dans les fiches de poste pour toute la fonction achat de l’État (Ministères et établissements publics).
En ce concerne les fiches métiers de la fonction publique, le Tableau 3.2 présente une cartographie de l’intégration de considérations environnementales. La plupart des métiers (8/11) intègrent des considérations environnementales dans la définition du métier et dans la description des activités principales (directement ou indirectement). Tous les métiers intègrent dans les éléments de compétence des connaissances en achats durables. Pour finir presque tous les métiers intègrent les considérations environnementales dans « la section spécificité » qui décrit les conditions particulières d’exercice, la tendance d’évolution et l’impact sur l’emploi référence. La prochaine révision du répertoire des métiers pourrait ainsi intégrer des éléments liés à la durabilité et aux considérations environnementales dans toutes les sections des fiches métiers de la fonction achat. De plus, en ce qui concerne les compétences en matière d’achats durables, ces dernières devraient être requises en termes de connaissances mais aussi en termes de savoir-faire pour certains métiers.
L’OCDE a analysé des fiches de postes de la fonction achat publiées en 2023 et 2024, un certain nombre d’entre elles ne mentionne pas d’activité en relation avec les achats durables ou plus spécifiquement l’intégration de considérations environnementales. Compte tenu des ambitions de l’État en matière de protection de l’environnement, les directions de ressources humaines des ministères et établissements de l’État devraient s’assurer d’intégrer dans les descriptifs des postes à pourvoir de la fonction achat des éléments relatifs à la prise en compte de considérations environnementales. Inclure ces considérations environnementales dans les fiches de postes pourrait ainsi contribuer aux efforts de la France pour créer des emplois de l’économie verte. Selon l’Observatoire national des emplois et métiers de l’économie verte, au-delà des professions vertes à finalité directement environnementale, 3,8 millions d'actifs occupent des métiers potentiellement concernés par l’intégration des enjeux environnementaux, même si les fonctions exercées n'ont pas de finalité environnementale directe. Ces métiers dits « verdissants » relèvent de domaines d’activité variés : achats, bâtiment, transports, industrie, recherche et développement, tourisme-animation, agriculture-sylviculture, entretien des espaces verts. (Ministère de la Transition Écologique, 2023[11]) Les acheteurs sont donc des acteurs clés pour contribuer à la réussite de la transition écologique, et l’intégration systématique de cette dimension dans leurs fiches de postes en serait donc une reconnaissance.
3.1.2. Développer une fonction achat attrayante pour répondre aux défis liés au recrutement et au taux de rotation
Différentes discussions menées lors des missions exploratoires ont souligné deux défis majeurs auxquels la fonction achat de l’État se trouve confrontée : le recrutement et le taux de rotation. La source principale de ces défis réside dans le manque de mécanismes d’incitations, et particulier une rémunération non attractive, notamment dans certains ministères. L’enquête menée par l’OCDE vient confirmer la problématique du taux de rotation. En effet, près de 70% des sondés ont moins de 5 ans d’expérience au sein de leur organisation (voir Graphique 3.4).
Note :Réponses de 555 sondés
Source : (OCDE, 2024[6])
La Recommandation du Conseil de l’OCDE sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique préconise de « définir et proposer des conditions d’emploi (par exemple, en termes de rémunération, de durée d’engagement, de sécurité de l’emploi et de droits et obligations) transparentes et correspondant aux fonctions du poste, en tenant compte des marchés du travail externe et interne » (OCDE, 2019[12]). La question de l’attractivité du métier d’acheteur public est également centrale dans la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur les marchés publics (OCDE, 2015[13]).
La mise en place de mécanismes d’incitation visant à accroitre la motivation des agents de la fonction achat est un élément important impactant la professionnalisation des agents (OECD, 2023[3]). Cette motivation permet non seulement de maintenir la performance et la productivité du secteur public, mais aussi d’attirer des agents qualifiés. Les types de mécanismes d’incitations peuvent être classifiés en trois groupes :
i) Les mécanismes financiers directs (salaires, primes, etc.)
ii) Les mécanismes financiers indirects (système de retraite, couverture médicale, garde d’enfant, etc.)
iii) Les mécanismes non financiers (développement professionnel, formations, reconnaissance, environnement de travail, congés, flexibilité, etc.) (OECD, 2023[3]).
Les mécanismes financiers directs sont encadrés par la structuration de la fonction publique et son système de grades. La paie du fonctionnaire est composée du traitement indiciaire (salaire) auquel s'ajoutent les primes et les indemnités. (Ministère de la transformation et de la fonction publiques, n.d.[14]). Alors que les salaires sont plus ou moins harmonisés entre les ministères, les systèmes de primes sont différents et peuvent représenter une différence de rémunération significative. Par ailleurs, bien qu’il y ait plus de flexibilité dans les établissements publics, ces derniers sont soumis à des règles strictes pour assurer une gestion maîtrisée de la masse salariale.
Par contraste, le secteur privé, de par sa visée lucrative, reconnait davantage le rôle stratégique de l’acheteur dans la maîtrise des dépenses et l’amélioration de l’efficience opérationnelle de l’entité y compris en matière environnementale, ce qui permet une meilleure valorisation des profils d’acheteurs. Ce constat a été confirmé dans un diagnostic transverse réalisé par la DAE en 2020. Plus spécifiquement ce diagnostic a confirmé la faible attractivité de la fonction achat du fait des grilles salariales par rapport au privé et de l’absence de grades au sein de la fonction. Il a également mis en évidence de fortes disparités d’un ministère à l’autre (Direction des Achats de l’État, 2024[15]).
D’après une étude menée en 2024, les salaires pour des postes de directeur/directrice des achats dans le secteur privé sont en moyenne 30 à 40% plus élevés que dans le secteur public, et ce, quelle que soit la tranche d’expérience (moins de 3 ans à plus de 10 ans). Un constat similaire est fait concernant les acheteurs, qui sont mieux rémunérés dans le secteur privé, notamment s’ils possèdent une spécialisation dans certaines catégories d’achat. Cet écart se creuse davantage lorsque sont comparées les rémunérations en Île-de-France et en région (HAYS France, 2024[16]).
Au-delà des questions d’attractivité du métier, le niveau de rémunération proposé aux agents de la fonction achat de l’État a un impact direct sur le niveau d’expérience des agents recrutés. Selon différents acteurs, les acheteurs de l’État recrutés ont tendance à quitter rapidement la fonction publique et s’orienter vers le secteur privé après l’acquisition d’une certaine expérience (généralement entre 1 et 3 ans) et après avoir bénéficié de formations dans le domaine. Ce taux de rotation représente une perte d’investissement importante pour les entités, notamment compte tenu des coûts liés à la formation.
Pour résoudre ces défis, la revalorisation salariale de l’ensemble de la fonction achat de l’État paraît difficile compte tenu des contraintes budgétaires pesant sur la dépense publique ainsi que les barèmes de rémunération existants. Néanmoins, certains exemples internationaux permettent d’illustrer qu’une action ciblée sur les mécanismes d’incitation, à la fois financiers et non-financiers, peut avoir un impact sur l’attractivité du métier d’acheteur public (voir Encadré 3.2).
Le gouvernement du Canada souhaite recruter environ 1000 professionnels motivés, qui seraient intéressés par une carrière dans les marchés publics entre 2022 et 2024. À cette fin, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a mis en place une plateforme d’information sur les "carrières dans les marchés publics" afin de faciliter les processus de recrutement. Le site web contient des informations telles que les compétences et les aptitudes requises pour entamer une carrière professionnelle dans les marchés publics, les programmes de formation et de développement, les parcours de carrière possibles, des informations sur les salaires et les avantages, ainsi qu'une interview vidéo dans laquelle le personnel parle de la dynamique au travail dans le secteur des marchés publics.
Concernant le salaire, les agents chargés des marchés publics sont classés dans le groupe achats et approvisionnements (Purchasing and Supply ou PG) de la fonction publique fédérale. Le salaire annuel de départ pour un PG est de CAD 65,000 (environ EUR 44,500). Néanmoins, les agents peuvent obtenir un salaire de plus de CAD 75,000 (environ EUR 51,300) dès lors qu’ils finalisent avec succès un programme de formation certifiante. La Directive sur les conditions d’emploi permet également aux nouveaux employés de négocier leur taux de rémunération dans certaines circonstances, notamment :
lorsqu’il existe une pénurie de main-d’œuvre qualifiée ou des difficultés à pourvoir un poste;
lorsque le taux de rémunération minimum n’est pas concurrentiel par rapport aux taux offerts par les employeurs locaux ou régionaux pour des tâches semblables.
En outre, les fonctionnaires chargés des achats ont droit à d’autres avantages, tels qu'un régime de retraite spécifique, des soins de santé et des soins dentaires, un minimum de trois semaines (15 jours ouvrables) de congés payés et d'autres congés payés, et la possibilité de bénéficier d'arrangements de travail flexibles tels que le télétravail et la semaine de 4 jours.
L'exemple du Canada illustre différentes stratégies pour motiver des fonctionnaires à faire carrière dans le domaine des marchés publics. De son côté, la France a lancé en 2022 la plateforme « Choisir le Service Public » destinée à mieux faire connaître les métiers du service public et attirer de nouveaux talents dans la fonction publique, dont la fonction achat.
Néanmoins, à la différence du Canada, la description des différents rôles de la fonction achat reste largement procédurale et ne met pas en perspective la contribution de cette fonction à l’atteinte des missions de service public. Il n’y a pas non plus d’informations spécifiques sur les conditions d’emploi, de possible progression de carrière ni de retours d’expérience afin de valoriser les compétences pouvant être acquises dans ce rôle au sein du service public. Par ailleurs, alors que l’importance des marchés publics dans l’atteinte d’objectifs environnementaux est affirmée par une multitude de textes législatifs et réglementaires, les références à ces objectifs sont quasiment inexistantes dans la description des différents métiers de la fonction achat.
Alors que les administrations publiques n’ont eu par le passé qu’un effort limité à faire pour attirer des candidats, notamment aux concours, le contexte a fortement évolué. Le renforcement de l’attractivité de la fonction publique devient encore plus nécessaire à l’heure où les fonctions publiques vieillissent et qu’il devient crucial de remplacer les départs en retraite. Dans ce contexte, la question du sens des emplois devient un argument d’attractivité proéminent (OCDE, 2023[18]).
Les principales parties prenantes que sont la DAE et la DGAFP pourraient entamer une réflexion approfondie sur le sens de la fonction achat, sa contribution au verdissement des administrations et développer un site (ou une section d’un site existant tel que Choisir le Service Public) dédié aux carrières dans les marchés publics. Ce site pourrait fournir des informations sur les différents métiers de la fonction achat, ses missions et leurs contributions aux services publics et sur les possibilités de développement professionnel notamment dans le cadre de la formation continue.
Au-delà de l’attractivité de la fonction et afin de retenir les talents, en liant une augmentation de salaire à l'achèvement du programme de formation certifiante, le Canada s’assure de la montée en compétence d’un échantillon d’acheteurs pour un coût relativement modeste (OECD, 2023[3]). En prenant exemple sur cette initiative, l’achèvement d’un programme spécifique en France tel que les différentes formations certifiantes proposées à l’Institut de la gestion publique et du développement économique du MEFSIN (IGPDE), qui est l’opérateur de formation continue des ministères économiques et financiers, ou une formation certifiante sur les achats environnementaux pourrait ouvrir la voie à une progression de carrière (voir Chapitre 4)
3.1.3. Prescripteurs et décideurs, acteurs clés pour la prise en compte des considérations environnementales dans les marchés publics
Au-delà de la fonction achat de l’État au sens strict, de nombreux acteurs jouent un rôle important dans la prise en compte des considérations environnementales, notamment les prescripteurs et les décideurs. Le prescripteur joue un rôle capital dans l’achat public car il définit le besoin, donc ce qui doit être acheté. Il précise notamment la durée pendant laquelle les livrables pourraient être utiles à son organisation, sur quel territoire, dans quels contextes, sur quels supports, etc. (Ministère de l’économie des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, 2017[19]) La mission du prescripteur se traduit généralement dans l’achat public par la définition du besoin, la rédaction des spécifications techniques, la participation au sourcing, ainsi que le suivi de l’exécution du contrat, deux axes visés par la loi climat et résilience ainsi que le PNAD pour l’introduction de considérations environnementales.
L’appropriation des objectifs environnementaux liés à la commande publique par les prescripteurs paraît néanmoins imparfaite. Pourtant ces prescripteurs opèrent dans des segments d’achat variés, particulièrement propices à l’intégration de considérations environnementales comme les véhicules, le bâtiment, les activités portuaires, les systèmes d’information et l’informatique etc. Une enquête menée par l’OCDE auprès de 22 prescripteurs révèle que seulement trois d’entre eux se sont dotés d’une stratégie traitant de questions environnementales au sein de leur division, alors que 6 autres ont indiqué que cette stratégie était en cours de développement.
Au-delà des objectifs stratégiques, la réalité opérationnelle démontre le potentiel d’une plus grande synergie entre les prescripteurs et les acheteurs. Les réponses au questionnaire indiquent un rôle varié des prescripteurs dans le cycle des achats publics, avec des interventions conjointes avec les acheteurs à différents stades tels que le recueil des besoins, la rédaction de spécifications techniques, le sourcing, l’établissement de critères d’attribution, l’évaluation des offres, le suivi du contrat et les paiements. Seulement 40% des prescripteurs interrogés ont indiqué contribuer à la prise en compte des considérations environnementales dans les achats, certains par l’insertion de clauses d’exécution ou de critères environnementaux, d’autres par la rédaction de spécifications respectueuses de l’environnement.
Une mobilisation plus large des prescripteurs est nécessaire pour s’assurer que l’écosystème complet des achats a en vue les objectifs des différentes politiques publiques citées dans le Chapitre 2. Si certains prescripteurs sont déjà sensibilisés aux problématiques environnementales, une formation pratique pourrait s’avérer utile afin de renforcer leurs capacités en matière d’intégration de considérations environnementales dans les marchés publics (voir Chapitre 4). Cette réflexion est confirmée par les résultats de l’enquête qui font ressortir un besoin de communication plus forte avec les acheteurs afin de mieux saisir la dimension environnementale des achats. (OCDE, 2024[20])
Un autre acteur clé du système d’achat est le décideur, représentant juridique du pouvoir adjudicateur. Son rôle inclut l’attribution et la signature des marchés sur la base de l’analyse des offres effectuée par ses services, et ainsi d’engager juridiquement le pouvoir adjudicateur sur le fondement d’une délégation. Il soutient ainsi la fonction achat. (Direction des Achats de l’État, 2020[21]) Un rapport de l’OCDE révèle que de nombreux pays identifient le manque d’engagement des décideurs comme un frein à la mise en œuvre de marchés publics environnementaux (voir Graphique 3.5).
Source : (OECD, 2024[22])
À ce titre, l’enquête menée par l’OCDE révèle qu’il y a peu de prise en compte environnementale au niveau des orientations stratégiques au sein des différentes organisations. Ce manque de prise en compte des décideurs, couplé avec le besoin de renforcement des capacités des prescripteurs en matière environnementale pour l'analyse des offres, ainsi que le manque d'intérêt pour le critère environnemental relativement à d'autres critères, ne facilite pas l'intégration de considérations environnementales au sein des marchés publics (OCDE, 2024[6]).
Différents facteurs peuvent expliquer l’insuffisance de la prise en compte des considérations environnementales par les décideurs. Ils peuvent les percevoir comme coûteuses au regard des budgets dont ils ont la charge préférant ainsi l’efficience économique et la conformité technique. Ils peuvent également les trouver plus complexes et présentant des coûts de transaction et des risques plus élevés que les pratiques existantes (World Bank, 2021[23]). Ces appréhensions sont souvent dues à un manque de sensibilisation sur les enjeux environnementaux et l’utilisation des marchés publics comme outil stratégique pour répondre à ces enjeux.
Une campagne de formation à la transition écologique a d’ores-et-déjà été lancée par le gouvernement et mise en œuvre par l’Institut national du service public (INSP). Cette campagne vise à sensibiliser l’ensemble des agents de la fonction publique à l’horizon 2027, et a commencé en 2022 par 220 directeurs d’administration centrale. (Ministre de la Transformation et de la Fonction publiques, 2022[24]) D’ici à la fin de l’année 2024, l’objectif est de former les 25000 cadres supérieurs de l’État. Cette campagne présente ainsi une opportunité pour intégrer dans ces discussions le rôle des marchés publics dans la transition écologique. Dans la version actuelle de cette formation, la question du levier que représentent les marchés publics n’est évoquée que brièvement. Au Canada par exemple, une formation en ligne spécifique sur les marchés publics environnementaux cible les managers et les superviseurs (voir Encadré 3.3).
En réponse à l'engagement du Canada en matière de changement climatique, l’École Canadienne du Service Public a mis en lumière l’importance de la performance environnementale lors de la prise de décision en matière de marchés publics et a développé un cours en ligne à destination des managers et des superviseurs des entités publiques.
Ce cours présente la Politique d'achats environnementaux du gouvernement fédéral et fournit des stratégies détaillées pour appliquer ses principes tout au long du processus d'achat. Les participants peuvent ainsi examiner les différentes raisons motivant les achats respectueux de l’environnement et apprendre à identifier ce qui définit un bien ou un service responsable.
Les thèmes abordés incluent les suivants
Comprendre la politique des marchés publics écologiques
Identifier les principaux labels écologiques
Appliquer l'analyse du cycle de vie
Définir le rapport qualité-prix
Évaluer les déclarations environnementales des fournisseurs
Outre la campagne de sensibilisation à la transition écologique actuellement en cours, un module de formation en ligne destiné aux décideurs serait également bénéfique afin de sensibiliser le plus grand nombre aux problématiques environnementales dans les achats. En 2023, le CGDD a lancé un MOOC de 8h30 consacré aux enjeux de l’achat durable, actuellement disponible sur OpenClassrooms. Il est recommandé de diffuser cette formation sur la plateforme en ligne MENTOR pour en élargir l’accès. Il serait également pertinent de promouvoir activement cette formation auprès des décideurs et, éventuellement, de lier certains éléments de rémunération à son suivi.
Différents acteurs peuvent accompagner les agents de la fonction achat de l’État dans la prise en compte et l’intégration de considérations environnementales dans les marchés publics, parmi eux : la DAE, les référents ministériels achats responsables ainsi que les différents guichets verts au niveau régional.
3.2.1. L’expertise de la DAE pourrait être plus sollicitée pour répondre aux défis opérationnels des acheteurs de l’État
La DAE définit et met en œuvre la politique des achats de l’État (à l'exception des achats de défense et de sécurité). Parmi ses missions définies dans le décret de 2016, la DAE « conseille les services de l’État, et les établissements publics de l’État pour leurs stratégies d’achat ainsi que pour l’organisation de la fonction d’achat ». (Gouvernement français, 2016[10])
Par ailleurs, l’arrêté du 18 mars 2024 portant organisation de la DAE mentionne que « la sous-direction de la modernisation des achats prépare et impulse la politique de modernisation de la fonction achat de l'État et des établissements publics de l'État et organismes précédemment mentionnés, et accompagne sa mise en œuvre en conduisant des actions sur la gouvernance, l'organisation et les processus d'achat. Elle prépare, met en œuvre et pilote les orientations stratégiques des achats de l'État en matière d'achats responsables sur le plan environnemental et social ; elle accompagne leur déclinaison opérationnelle auprès des entités précédemment mentionnées. Elle prépare le schéma de promotion des achats publics socialement et écologiquement responsables (SPASER) de l'État. » (Gouvernement français, 2024[26])
La DAE a en conséquence un rôle moteur dans la généralisation de l’introduction de considérations environnementales dans les marchés publics de l’État. Pour mettre en œuvre cette mission, la sous-direction de la modernisation des achats s’est dotée d’un bureau des achats responsable. Ce bureau a par ailleurs renforcé récemment sa structure et son expertise technique. En effet, trois agents supplémentaires ont été recrutés en 2024 jouant explicitement un rôle de conseil auprès des acheteurs au sein des ministères, des PFRA et des établissements publics.
Le Bureau des achats responsables a vocation à répondre à des problématiques précises, notamment celles ayant trait à l’économie circulaire, les matériaux de constructions, ou la dépollution. Le nombre limité de ressources et la variété des problématiques posées par l’intégration de considérations environnementales ne permettront peut-être pas de répondre à l’ensemble de la demande, mais ce renforcement des capacités de la DAE doit permettre de mettre plus en lumière son rôle de conseil. En effet, certains acteurs ont souligné un manque de clarté quant au rôle potentiel de la DAE dans l’accompagnement des acheteurs, notamment en région.
Compte tenu de la nouveauté de ce rôle, la DAE pourrait effectuer un suivi du volume et de la nature des demandes d’accompagnement sollicitées par les acheteurs sur une ou deux années, et ainsi réévaluer le dimensionnement du bureau. La DAE suivrait ainsi l’exemple de nombreux pays de l’OCDE, qui ont choisi d’établir un help desk afin d’accompagner les acheteurs dans la mise en œuvre des marchés publics environnementaux (voir Graphique 3.6).
Source : (OECD, 2024[22])
Par ailleurs, le Bureau des achats responsables peut compter sur le soutien d’autres services de la DAE afin de renforcer les capacités des acheteurs de l’État. En effet, la même sous-direction est chargée de la professionnalisation des acteurs de la fonction d'achat par la formation, à travers le bureau de la professionnalisation de la filière achat. Elle propose et conduit des actions de renforcement de l'attractivité de la filière professionnelle d'achats de l'État. Sur ses actions et initiatives pour l’achat responsable, la DAE a mis en place plusieurs forums d’échanges entre les acteurs de la fonction achat, mais qui restent à un niveau élevé sans inclure les acheteurs eux-mêmes :
L’organisation du séminaire semestriel sur les achats responsables de l’État et de ses établissements publics. Cette instance est présidée par le directeur des achats de l’État et réunit les responsables achat des ministères, les directrices et directeurs des PFRA et les directrices et directeurs achat des principaux EP. Le Commissariat général au développement durable (CGDD), l’UGAP et les référents ministériels achats responsables sont également membres de cette instance ;
L’organisation de réunions, tous les deux mois, sous le pilotage de la DAE, des référents ministériels achats responsables.
La systématisation d’un point d’échange entre la DAE à travers le bureau de la professionnalisation de la filière achat et l’IGPDE pourrait venir compléter ces réunions afin de mieux saisir les attentes et les difficultés des acheteurs dans la mise en œuvre de l’achat responsable.
3.2.2. Promouvoir le rôle des référents achats responsables au sein des entités de l’État
Les référents ministériels achats responsables ont été créés en 2016. Le but était de mettre en place des experts achats responsables au sein de chaque ministère pour faciliter la mise en œuvre des politiques environnementales dans les achats de l’État. La DAE a par ailleurs rédigé une fiche mission du référent achats responsables conjointement avec les référents ministériels achats responsables afin d’harmoniser leur rôle. Il porte notamment des actions auprès des services de son ministère au niveau central, mais également en services déconcentrés et au niveau des établissements publics dont son ministère a la tutelle.
Il est doté de 7 missions principales dont la participation à la conduite interministérielle de la politique d’achat responsable de l’État, la définition des modalités de mise en œuvre de la politique d’achat responsable de son ministère, et le suivi d’indicateurs de performance de la politique achat responsable. Il est également en charge de l’accompagnement des acheteurs et des services prescripteurs de son ministère, à travers l’appui à la rédaction des clauses sociales et/ou environnementales, le suivi de l’exécution et le bilan, mais également à travers l’accompagnement des acteurs de l’achat à toutes les étapes du projet de marché pour tout ce qui concerne les aspects fonctionnels de la clause de développement durable. (Direction des Achats de l’Etat, 2023[27])
Les missions allouées aux référents ministériels achats responsables doivent contribuer à renforcer les capacités des acteurs de la fonction achat de l’État à mettre en œuvre des considérations environnementales dans leurs achats, notamment dans les services déconcentrés et les établissements publics. Cependant, de nombreux acteurs, notamment au sein des services déconcentrés, ont souligné un manque de connaissance de l’existence même de ce référent ou de ses fonctions. Ce manque de visibilité pèse donc certainement sur l’utilisation des services qu’il peut offrir aux acheteurs.
Afin d’optimiser les bénéfices de l’existence de cette expertise, les référents achats responsables devraient voir leur rôle s’élever au titre de véritables agents du changement pour sensibiliser les acheteurs aux achats responsables. Une étude de 2015 a démontré que dans de nombreux départements spécialisés dans les marchés publics, les agents du changement jouaient un rôle crucial dans le développement des capacités, l’accroissement de la motivation et la création d’opportunités supplémentaires pour les achats responsables. (Andhov et al., 2020[28])
Par exemple, l'Unité des marchés publics de Jičín, en République tchèque a joué le rôle d'agent de changement au sein du conseil municipal. L'unité a mené des appels d'offres pilotes pour tester les aspects durables en pratique. L'unité a obtenu le soutien de la direction au plus haut niveau pour la mise en œuvre des achats responsables et a organisé un séminaire de formation pour inspirer le conseil municipal et ses organisations subordonnées (telles que les écoles et les installations sportives) en la matière. Les actions de l'unité en tant qu'agent de changement des achats environnementaux ont même conduit à l'inclusion de l’environnement dans le plan stratégique à long terme de la ville. (Andhov et al., 2020[28]) La pratique en Australie fournit un autre exemple de promotion de l’économie circulaire par la création de champions des achats durables (voir Encadré 3.4).
Dans le cadre du service Buy Recycled de Sustainability Victoria (SV), 23 champions de 21 conseils régionaux et métropolitains de Victoria ont été nommés champions de l’achat recyclé (Buy Recycled Champions) de mars 2023 à juin 2024.
L’initiative permet aux champions Buy Recycled d'intégrer les pratiques d’achat durable en tant qu'activité habituelle au sein de leurs conseils et offre aux participants des opportunités de renforcer leurs capacités, d'influencer, de réseauter et de partager leurs réussites au sein de leurs propres conseils et au-delà.
Les champions ont été sélectionnés en fonction de leur enthousiasme à améliorer les résultats en matière d'approvisionnement durable au sein de leur conseil, de leur capacité à influencer les décisions internes en matière d’achat durable et de leur intérêt à soutenir d'autres conseils dans leur parcours en matière d’achat durable.
L'initiative "Buy Recycled Champions" fait partie du service "Buy Recycled" de SV, qui permet aux municipalités d'utiliser davantage de matériaux et de produits recyclés dans les infrastructures, les aménagements paysagers, les parcs et les jardins.
En 2025, l’initiative "Buy Recycled Champions" s’est transformée en "Buy Circular Champions" et inclue maintenant 40 champions de 28 conseils régionaux et métropolitains de l’État de Victoria. Cette initiative soutient les conseils dans la prise en compte de la circularité des produits incluant le recyclage et le réemploi, l’efficience matérielle, la conception pour le désassemblage et la réparabilité, tout en encourageant l’adoption de principes d’économie circulaire dans les décisions d’achats pour les projets d’infrastructure, paysagers, les parcs et les jardins.
La promotion des référents achats responsables au sein des ministères peut s’envisager de différentes manières : s’assurer de leur présence systématique lors des séminaires semestriels sur les achats responsables organisés par la DAE ou encore publier une lettre d’information, qu’elle émane de la DAE ou de chaque ministère, détaillant le rôle et les activités de ces référents. Compte tenu de l’éloignement géographique des services déconcentrés et de nombre d’établissements publics, il conviendra de s’assurer que ces lettres d’informations soient diffusées à l’ensemble des réseaux des ministères. Les référents achats responsables certifiés pourraient également participer aux efforts de formation en devenant des formateurs internes occasionnels (voir Section 4.1.1).
Par ailleurs, la politique d’achat responsable de l’État et de ses EP recommande de créer et animer une communauté interne à chaque ministère sur l’achat responsable, pilotée par les référents ministériels achats responsables, l’objectif étant de constituer un réseau ministériel qui se réunit au moins une fois par an. À ce jour, cette pratique demeure exceptionnelle. La mise en œuvre effective de cette recommandation pourrait être bénéfique. En outre, la politique dispose que pour mettre en œuvre les objectifs de la politique d’achat responsable, les principaux EP (ayant un volume de plus de plus de 10M€ HT annuels) doivent également nommer un référent achats responsables et pour ce faire, peuvent s’inspirer de la fiche mission du référent achats responsables précitée. Si le référent ministériel couvre déjà les EP sous la tutelle de son ministère, la mise en place de ces référents au sein des EP pourrait aider à augmenter la portée de ses objectifs.
3.2.3. L’existence d’une expertise dans les achats durables en région
Le besoin de soutien dans la mise en œuvre d’achats durables ne se fait pas sentir uniquement au sein de l’administration centrale. Les services déconcentrés et les établissements publics, acteurs majeurs de la commande publique, ont tout aussi besoin de disposer d’une expertise dans ce domaine. Les acheteurs de l’État en région ont abordé cette problématique de deux façons différentes.
Certaines PFRA ont opté pour la création d’un référent en leur sein, sa fonction variant selon les régions. La plupart ont un référent achat responsable mais uniquement pour les marchés gérés par la PFRA. À l’inverse, un acheteur au sein des PFRA Centre Val de Loire et Nouvelle-Aquitaine exerce également des fonctions de référent achats responsables pour toute la région. Ces référents régionaux pourraient participer aux séminaires semestriels sur les achats responsables ainsi qu’au réseau ministériel des référents achats responsables afin d’assurer la cohésion des différentes pratiques.
Au-delà de ces référents régionaux, les principaux réseaux d’accompagnement de la fonction achat sont les guichets verts qui sont des services de conseil environnemental proposé aux acheteurs publics dans le cadre du PNAD 2022-2025 qui a été déployé dès septembre 2022 à titre expérimental. Ce dispositif est porté par les réseaux régionaux de la commande publique durable, grâce au soutien du Commissariat Général au Développement Durable. Les guichets verts sont déployés dans toutes les régions disposant d’un réseau régional de la commande publique avec l’ambition de couvrir l’ensemble du territoire national. (Ministère de la Transition Écologique et de la Cohésion des Territoires, 2022[31]) Le Graphique 3.7 décrit les réseaux régionaux actifs en 2024.
Les réseaux proposent un accompagnement de premier niveau gratuit afin de permettre aux acheteurs publics d’intégrer des considérations environnementales dans leurs achats. Cet accompagnement peut concerner un acte d’achat en particulier ou une approche générale sur des questions relatives à l’achat durable. Pour un accompagnement plus avancé1, une cotisation doit être versée aux différents réseaux, ces cotisations pouvant aller de 250 euros à 5000 euros. Le coût de la cotisation dépend par exemple du nombre d’habitants pour les collectivités (par exemple, 250€ pour les collectivités de - de 10 000 habitants à 3000€ pour celles de plus de 500 000 chez Res’Occ), ou du nombre de lits pour un établissement de santé. Le coût de la cotisation est en général plus élevé pour les organismes de l’État avec un prix forfaitaire de 3000€ à 5000€ pour les services déconcentrés, et 500€ à 1000€ pour les Établissements Publics de l’État.
Les Guichet verts sont ouverts à tous les acheteurs publics situés sur le territoire où existe un réseau régional de la commande publique durable. La charte « Guichet vert » mentionne que les référents internes à disposition des acheteurs de l'État sont à solliciter en première attention, avant un recours au guichet vert.
En pratique, ces réseaux sont fréquemment sollicités par les acheteurs, y compris par les acheteurs de l’État, pour les accompagner dans l’intégration des considérations environnementales tout en prenant en compte l’aspect local ou régional. Cependant, plusieurs agents de la fonction achat de l’État ont souligné certains défis y compris le manque de volonté politique de l’État à encourager ses agents à recourir à ces guichets ainsi que le manque de budget pour pouvoir bénéficier d’un accompagnement plus avancé.
Le cadre réglementaire et stratégique impose la prise en compte de considérations environnementales pour toutes les catégories d’achat. 20% des sondés estime difficile la prise en compte de considérations environnementales pour certaines catégories, en particulier pour les prestations intellectuelles, ainsi que pour certains marchés de maitrise d’œuvre. Face à ces défis, alors que certains acheteurs n’intègrent pas de considérations environnementales, d’autres, afin de se conformer aux objectifs fixés :
i) Comptabilisent le rappel de la réglementation comme une considération environnementale. En effet, pour certaines catégories d’achat, le législateur a précisé des considérations minimales obligatoires à prendre en compte (voir Tableau 2.1).
ii) Intègrent des clauses qui n’ont aucun ou peu d’impact réel par rapport à l’objet du marché. Par exemple, pour les marchés de prestations intellectuelles, certains appels d’offres se contentent de demander une livraison dématérialisée des livrables.
Outre les problématiques liées à certains segments d’achat, les discussions menées lors des missions exploratoires ainsi que les résultats de l’enquête montrent des difficultés récurrentes par rapport à certaines étapes du cycle de vie des marchés publics, en particulier le sourcing, l’intégration des considérations environnementales dans les documents de consultation et d’appels d’offres ainsi qu’au niveau du suivi des marchés et contrats (OCDE, 2024[6]). Ces défis sont en partie liés à des problématiques de capacité ou de professionnalisation.
Comme l’illustre le Graphique 3.8, la prise en compte de considérations environnementales dans les marchés publics peut être pertinente tout au long du cycle des achats publics (de la définition du besoin, au paiement et à la clôture du marché).
Source : Adapté de (OECD, 2021[33])
3.3.1. Exploiter les bénéfices du sourçage pour définir des considérations environnementales effectives dans les marchés publics
Les études de marché ou sourcing permettent l’identification des capacités du marché en termes de volumes, de qualité et de paramètres techniques, afin de concevoir et rédiger des cahiers des charges et des documents d’appels d’offres adaptés à la réalité du marché, ce qui conditionne donc la bonne exécution de ce dernier. Par ailleurs, ces études permettent d’examiner l’opportunité d’utiliser les marchés publics comme levier stratégique pour atteindre des objectifs de politiques publiques, tels que le développement durable, l’accès des petites et moyennes entreprises à la commande publique ou encore le soutien à l’innovation. Les études de marché permettent de réduire les asymétries d’information avec les fournisseurs et donc d’améliorer l’efficience globale du marché et d’obtenir un meilleur rapport qualité prix (OCDE, 2019[34]). Finalement, elles permettent de déboucher sur le développement de méthodes innovantes de fourniture de services ou de construction d'installations. (OECD, 2021[33])
Le sourcing fournit une opportunité unique de recueillir des informations relatives à la prise en compte des considérations environnementales. Plus spécifiquement, il peut permettre de :
Identifier des fournisseurs potentiels et les solutions ayant un impact positif sur l’environnement ;
Inciter le marché à répondre à de nouvelles exigences en matière de considérations environnementales au travers d’échanges ;
Renseigner la conception de la stratégie achat, de la documentation relative à l'appel d'offres et du contrat de manière à ce que l’intégration des considérations environnementales soit pertinente, liée à l'objectif du marché et mesurable. (OECD, 2021[33])
L’initiation de ces échanges bien en amont du lancement d’un appel d’offres ou d’une consultation permet de s'assurer que les opérateurs économiques disposent de suffisamment de temps et d'informations pour préparer et adapter leurs pratiques commerciales et leurs chaînes d'approvisionnement afin de participer à la procédure de mise en concurrence, favorisant ainsi une compétition effective (OECD, 2024[22]).
La prise en compte des considérations environnementales dans les marchés publics est d’ailleurs soulignée dans plusieurs sections du guide sur le « sourcing opérationnel » piloté par la DAE qui a été publié en 2019 (Direction des Achats de l’État, 2019[35]). Ce guide a été élaboré par une équipe pluridisciplinaire composée d’acteurs issus de la fonction publique de l’État et de ses établissements publics, il a vocation à constituer un cadre de référence commun pour les acheteurs publics en matière de « sourcing ». Il contient plusieurs annexes qui visent à opérationnaliser la mise en œuvre du sourcing, telles qu’un modèle d’appel à compétences, un modèle d’invitation fournisseur, un modèle général de questionnaire fournisseur, etc. Plusieurs discussions menées lors des missions exploratoires ont souligné l’utilité de ce guide.
Cependant, en France, les acteurs de la fonction achat de l’État rencontrent plusieurs problématiques lorsqu’il s’agit d’analyser le marché fournisseur. En effet, les discussions menées lors des missions exploratoires ont permis d’identifier deux problématiques majeurs liées à l’analyse du marché :
i) Un manque de capacité (en nombre) pour mettre en œuvre un sourcing de façon systématique. Cette analyse n’est donc pas réalisée pour tous les achats d’une entité donnée.
ii) L’utilisation d’une méthodologie non adaptée. Certains acheteurs ne consultent que les titulaires des contrats actuellement en cours d’exécution, ou les prestataires d’autres lots dans le cas des marchés allotis. Par ailleurs, lorsque le sourcing est mis en œuvre, les capacités du marché à intégrer des considérations environnementales sont rarement abordées dans les discussions ou dans l’analyse.
À ce titre, le renforcement des capacités des acteurs de la fonction achat de l’État est essentiel afin de mettre en œuvre une pratique de sourcing qui soit systématique, qui permettent la consultation d’un certain nombre d’opérateurs économiques au-delà des titulaires des marchés actuels et qui, de façon générale, traitent activement des considérations environnementales.
Ainsi, le guide de la DAE pourrait être complété par des outils pratiques pour mettre en œuvre ce sourcing responsable, tels que des check-lists ou des modèles types de rapport d’analyse de marchés pour des produits plus respectueux de l’environnement.
Outre le développement d’outils et méthodologies, certains pays ont également pris l’initiative de mettre en place des forums multipartites, des groupes de travail spécialisés et des équipes dédiées afin de faciliter la participation des entrepreneurs privés à l'élaboration de politiques et d'instruments relatifs aux marchés publics environnementaux, en leur donnant un rôle formel dans le processus de conception lui-même.
Au Japon, par exemple, le réseau japonais des achats verts (Japan's Green Purchasing Network) rassemble des acteurs du secteur privé, des administrations centrales et locales et des organisations de la société civile (voir Encadré 3.5).
Le Green Purchasing Network (GPN) est une organisation en réseau dans laquelle différentes entités, telles que des entreprises privées, des organismes gouvernementaux et des groupes de consommateurs, travaillent ensemble pour promouvoir les achats environnementaux. En 1996, le GPN a défini les principes des achats verts. Ces principes englobent les quatre points principaux suivants :
1. Se demander si un produit est réellement nécessaire avant de l'acheter ;
2. Prendre en compte les incidences environnementales sur l'ensemble du cycle de vie d'un produit, depuis l'extraction des matières premières jusqu'à l'élimination ;
3. Choisir des produits et des services offerts par des fournisseurs qui s'efforcent en toute conscience de réduire l'impact sur l'environnement ;
4. Recueillir des informations sur les produits, les services et les fournisseurs afin d'éclairer la prise de décision et la gestion des relations contractuelles.
Sur la base de ces principes, les lignes directrices sur les achats environnementaux ont été élaborées afin de fournir des principes directeurs pour les achats par catégorie de produits et de services. Différents membres du GPN, dont des fabricants de produits écologiques, des entreprises désireuses d'acheter des produits verts, des groupes de consommateurs, des associations environnementales non gouvernementales et des gouvernements locaux, ont participé à l'élaboration des lignes directrices sur la base d'une approche consensuelle. Les lignes directrices couvrent un large éventail de produits et de services, allant des fournitures de bureau aux appareils électroménagers en passant par les véhicules.
En outre, sur la base des principes de l'achat vert, le GPN a créé une check-list d'évaluation des fournisseurs afin d'évaluer les efforts entrepris par ces derniers pour améliorer la performance environnementale de leurs produits et services. Dans la base de données des écoproduits, les fournisseurs divulguent ensuite des informations sur les mesures environnementales adoptées pour chaque produit et service enregistré, conformément à la check-list. La base de données des écoproduits fournit des informations environnementales sous forme de liste sur les produits fournis par chaque fabricant afin que les utilisateurs puissent comparer les produits d'un point de vue environnemental, conformément aux lignes directrices sur les achats écologiques. En Au 3 juillet 2024, la base de données répertoriait environ 12 000 produits dans 61 catégories, y compris des produits respectueux de l'environnement dans des catégories de produits pour lesquels les lignes directrices sur les achats environnementaux n'ont pas encore été formulées.
Source : (OECD, 2024[22])
La DAE ou les PFRA au niveau régional pourraient s’inspirer de ces pratiques pour promouvoir une démarche inclusive dans le recensement de l’offre verte proposée par le secteur privé. Par ailleurs, ces éléments pourraient offrir une base de référence à d’autres acheteurs pour identifier des produits et services dotés d’une meilleure performance environnementale. L’utilisation du système d’information APPACH et sa base de 80 000 fournisseurs gagnerait également à être promue parmi les acheteurs afin de faciliter le recensement de l’offre verte.
3.3.2. Uniformiser l’intégration de considérations environnementales dans la documentation permettrait de renforcer l’impact des marchés publics sur la transition écologique
Les acteurs du secteur public sont des consommateurs majeurs, et parfois principaux sur certains segments d’achat, des biens, services et travaux publics fournis par le secteur privé. En raison du volume qu'ils représentent (12.9 % du PIB dans les pays de l'OCDE), les marchés publics ont le potentiel d'influencer les marchés à la fois en termes de normes de production tout au long de la chaîne d'approvisionnement mais aussi en termes de consommation en faveur de produits et de services respectueux de l'environnement et socialement responsables à grande échelle.
Ils représentent ainsi un levier pour atteindre certaines politiques publiques. En effet, les opérateurs économiques et leurs chaînes d'approvisionnement doivent se conformer aux exigences de durabilité fixées par le secteur public. Des normes de durabilité élevées dans les activités de marchés publics pourraient influencer les modes de production et, partant, les modes de consommation (voir Graphique 3.9). (OECD, 2022[36])
Source : (OECD, 2022[36])
Pour que les marchés publics aient cette capacité d’influer sur la durabilité des chaînes de production et donc sur la consommation, il est important que les acteurs de la fonction achat adoptent une approche uniforme pour une même catégorie d’achat.
Face aux objectifs ambitieux de la loi climat, les discussions menées lors des missions exploratoires avec des acheteurs de l’État mais aussi avec le secteur privé ont permis de mettre en lumière des approches hétérogènes dans l’intégration de considérations environnementales dans les marchés publics. Par exemple pour une même catégorie d’achat, un acheteur public intégrera des considérations environnementales dans les critères d’attribution ou de sélection alors qu’un autre acheteur public le fera à travers des clauses d’exécution. Même si certaines spécificités locales peuvent expliquer des pratiques différentes, une harmonisation des stratégies employées pour l’intégration de considérations environnementales dans la documentation d’appel d’offres permettrait à la fois de faciliter le travail des acheteurs et d’afficher une position constante vis-à-vis du marché.
En effet, ces approches hétérogènes ne permettent pas d’envoyer un message clair au secteur privé quant aux exigences et attentes des acheteurs de l’État en matière de considérations environnementales et peuvent donc limiter leurs efforts pour adapter leur production et leurs approvisionnements à des exigences environnementales uniformes.
L’importance d’une plus grande harmonisation des pratiques est par ailleurs renforcée par les spécificités du cadre législatif français qui impose l’intégration de considérations environnementales sur deux axes différents : les clauses d’exécution, qu’elles soient techniques (spécifications techniques ou CCTP) ou administratives, et les critères d’attribution du marché. Or, ces axes recouvrent des concepts très différents : le clauses contractuelles définissent le besoin et les obligations du titulaires, et les critères d’attribution encadrent la façon dont les soumissionnaires sont mis en concurrence.
L’intégration des considérations environnementales dans les spécifications techniques présente une contrainte supplémentaire car le CCTP est la plupart du temps rédigé non pas par l’acheteur mais par les services prescripteurs. De ce fait, l’intégration de considérations environnementales présente davantage de difficultés en raison d’un potentiel manque de sensibilisation du côté des services prescripteurs. Dans les cas de figure où les acheteurs et les prescripteurs sont deux fonctions séparées, un binômage lors des achats entre ces deux services serait un bon moyen d’assurer la prise en compte des considérations environnementales tout au long du cycle de vie de l’achat (voir Chapitre 4).
L’intégration de considérations environnementales comme critère d’évaluation et d’attribution dépend très largement de l’objet du marché. Les acheteurs sont habitués à mettre en œuvre des critères spécifiques dans leurs marchés tels que l’évaluation sur la base des bilans d'émissions de gaz à effet de serre fournis par les soumissionnaires, le développement d’objectifs spécifiques pour réduire la consommation d'énergie, l'utilisation d'enrobés à basse température, le taux de matériaux recyclés ou bien l’exigence de rédaction d’une notice de respect de l’environnement.
Cependant, les acheteurs ont également souligné que si certains segments d’achats sont plus propices à les intégrer (notamment les marchés de travaux et fournitures), ils rencontrent des difficultés pour les intégrer dans d’autres segments tels que les prestations intellectuelles, où les acheteurs soit ne les incluent pas, soit incluent des critères qu’ils jugent peu pertinents ou qu’ils estiment n’ayant que peu d’impact sur l’environnement, soit qu’ils jugent difficiles à suivre, comme par exemple la dématérialisation des livrables, ou l’exigence de déplacement des experts par des moyens de transports propres comme le covoiturage ou le train.
Par ailleurs, lorsqu’un acheteur public intègre des considérations environnementales comme critères d’attribution, la question de leur poids se pose également. En effet, lors des discussions menées lors des missions exploratoires les acheteurs ont rapporté ne donner en général qu’une pondération de 5% à 10% aux critères environnementaux pour plusieurs raisons y compris la peur de dépassements budgétaires ou la peur de référés.
L’harmonisation des pratiques sur la définition et la pondération des critères d’attribution permet d’atténuer ces craintes, et donc de généraliser l’utilisation de critères verts, en fournissant aux acheteurs des points de comparaison sur la base de données historiques (résultats d’appels d’offres passés, niveau de concurrence, etc…). Ainsi, certains organismes tels que la Direction Interdépartementale des Routes du Nord-Ouest (DIRNO), service déconcentré du Ministère de la Transition Écologique ont mis en place certains outils tels que l’éco-comparateur SEVE TP, en collaboration avec la fédération nationale des travaux publics pour évaluer les émissions de gaz à effet de serre (GES) et optimiser les choix en matière de matériaux et de méthodes de construction.
La DIRNO a également développé une directive commande publique à destination de tous ses acheteurs. Cette directive traite du critère environnemental en conseillant à ses acheteurs de considérer, outre la gestion des déchets et la dématérialisation des livrables, des critères environnementaux qui contribueront aux objectifs de décarbonation, notamment dans les aspects suivants :
Moyens matériels du candidat, dispositions envisagées pour la réduction de kilomètres parcourus etc.
Seuils de consommation d’énergie, de consommation d’eau, d’émissions de substances polluantes dans l’eau ou l’air, de contenu en substances recyclées etc.
De qualité des mesures environnementales prises pour l’exécution des marchés (gestion des chantiers, gestion des déchets, gestion des emballages, gestion des livraisons) etc.
Il existe un besoin clair exprimé par de nombreux acheteurs d'accompagnement pour renforcer l'intégration des critères environnementaux dans les appels d'offres dans différents segments d’achats. Ce besoin se retrouve dans d’autres pays de l’OCDE où l’intégration de considérations environnementales est obligatoire pour certaines catégories de marchés. Par exemple, le gouvernement italien a mis en place des critères environnementaux minimaux pour 20 catégories d’achat (voir Encadré 3.6).
Les critères environnementaux minimaux (Criteri Ambientali Minimi ou CEM) sont des exigences environnementales définies pour les différentes phases du processus d'achat (sélection, spécifications techniques, clauses contractuelles, attribution) dans le but d'aider les pouvoirs adjudicateurs à identifier la meilleure solution d'un point de vue environnemental, tout en tenant compte du cycle de vie complet des produits et des services et de la capacité du marché. Les CEM sont obligatoires pour tous les marchés publics, à tous les niveaux de gouvernement et quelle que soit la valeur du marché.
Les CEM ont été conçus sur la base d'une analyse de marché complète des secteurs et d'une analyse d'un large éventail d'exigences disponibles, y compris celles proposées au niveau de l'UE (par exemple, les critères des marchés publics verts de l'UE, les écolabels etc.). En outre, les CEM ont pris en compte les réglementations nationales et européennes qui imposent certaines normes environnementales ainsi que les contributions fournies par les parties prenantes concernées, telles que les entreprises et les associations professionnelles, les consommateurs et les utilisateurs.
La définition des CEM relève des compétences de la Direction de l'économie circulaire du ministère de l'environnement et de la sécurité énergétique d’Italie. La Direction est soutenue par des groupes de travail techniques composés de représentants et d'experts de l'administration publique et des centrales d'achat, d'instituts de recherche et d'universités, ainsi que de représentants d'associations professionnelles. Une fois élaborées, les CEM sont soumis à l'approbation du comité de gestion des marchés publics. Le document final est adopté par un décret du ministère, qui est publié au Journal Officiel. À ce jour, des CEM ont été adoptés pour 20 catégories de marchés publics :
Compte tenu de l’hétérogénéité des approches dans les deux axes de mise en œuvre des considérations environnementales, la DAE a pris l’initiative de développer des fiches pratiques afin d’uniformiser les approches par segments d’achat. Ces fiches pratiques couvrent les deux volets des considérations environnementales. Cet effort gagnerait donc à être poursuivi, notamment afin de prioriser les catégories où l’intégration de considérations environnementale présente des difficultés particulières.
3.3.3. Assurer le suivi de l’intégration des considérations environnementales lors de l’exécution du marché.
L’inclusion de considérations environnementales dans le marché n’est généralement pas suffisante pour s’assurer de leur impact positif sur l’environnement. Le suivi des clauses d’exécution est ainsi essentiel afin de s’assurer que l’opérateur économique respecte ses engagements. De nombreux pays ont mis en place des systèmes de suivi des considérations environnementales dans les contrats. Les pouvoirs adjudicateurs peuvent ainsi contrôler les performances des fournisseurs par rapport à des objectifs environnementaux et à des indicateurs clés de performance (ICP) préalablement définis et adaptés aux différents produits ou services fournis, les fournisseurs devant fournir toutes les informations nécessaires à cette vérification. Les pouvoirs adjudicateurs peuvent également vérifier la conformité aux critères environnementaux et aux écolabels en demandant aux fournisseurs de fournir une documentation détaillée sur la performance environnementale des produits et des services. (OECD, 2024[22])
En France, les discussions menées lors des missions exploratoires ont permis de révéler plusieurs difficultés de la part des acheteurs dans le suivi des clauses environnementales. En premier lieu, la séparation des tâches dans certaines structures fait que l'exécution des marchés est principalement la responsabilité des services prescripteurs, avec une intervention du service d'achat uniquement en cas de problèmes, blocages, ou nécessité d'avenants.
Par ailleurs, un autre écueil soulevé concerne les capacités et connaissances techniques pour pouvoir suivre les clauses environnementales. Par exemple, un acheteur a indiqué inclure une clause de recyclage des déchets par le prestataire, sans suivi lors de l’exécution par manque de connaissance (par le biais des bordereaux de suivi des déchets par exemple). Le suivi contractuel se concentre essentiellement sur le service fait et sur la rémunération sans contrôler l'exécution du volet environnemental.
Enfin, de nombreuses structures ont fait part d’un manque de ressources humaines et d’outils pour le suivi effectif des clauses. Le suivi des considérations environnementales pose également des défis en raison du système d'information actuel, PLACE, qui ne permet pas un suivi, un contrôle de gestion adéquat. Certains organismes ont soulevé un besoin d’identification de personnel spécialisé pour le suivi des clauses contractuelles, d'outils de suivi et de traçabilité pour les clauses environnementales, ainsi que pour la promotion de ces pratiques auprès des services prescripteurs. L’outil Clause Verte (www.laclauseverte.fr), lancé en novembre 2020 par le CD2E – centre de déploiement de l’éco transition dans les entreprises et les territoires pour répondre aux besoins des acheteurs publics liés à l’introduction de clauses environnementales, a quant à lui été jugé trop général par les différentes parties prenantes rencontrées et reste la plupart du temps silencieux sur les modalités de suivi des clauses proposées lors de l’exécution contractuelle.
En effet, si les clauses de l’outil la clause verte constituent un bon point de départ pour les acheteurs, elles gagneraient à être étoffées et approfondies et classées par segment d’achat pour une meilleure lisibilité. Une section spécifique pour le suivi de ces clauses serait également utile. L’Encadré 3.7 décrit l’exemple de l’Irlande qui a développé des clausiers exhaustifs pour 10 segments d’achat, incluant des normes de vérifications pour la mise en œuvre des différentes clauses. (OECD, 2024[22]). Les fiches pratiques par segment d’achat en cours de développement à la DAE ont vocation à proposer, de manière similaire à la pratique en Irlande, une méthodologie de suivi des clauses environnementales.
Le guide 2021 sur les marchés publics environnementaux fournit plusieurs exemples de clauses d'exécution des contrats que les pouvoirs adjudicateurs peuvent utiliser et qui sont adaptées aux différentes catégories de marchés.
Ces clauses contractuelles de performance constituent un bon exemple de la manière dont les pouvoirs adjudicateurs peuvent s'engager auprès des fournisseurs à recueillir des données sur la performance environnementale des produits ou services achetés.
Services de restauration : aliments et boissons
CPC1. Preuve du respect des exigences environnementales
Pendant toute la durée du marché, le contractant doit conserver des copies électroniques des commandes, factures et autres documents prouvant le respect des exigences environnementales et des engagements prévus dans les spécifications techniques et les critères d'attribution. Ces documents doivent être mis à la disposition du pouvoir adjudicateur à des fins de vérification. Le pouvoir adjudicateur peut fixer des règles et des sanctions en cas de non-respect.
Produits et services dans le secteur des technologies de l'information et de la communication (TIC) :
CPC1. Rapports sur les accords de niveau de service
Le soumissionnaire doit fournir des rapports périodiques [mensuels / annuels] sur le respect de tous les paramètres, indicateurs clés de performance et autres indicateurs définis dans le contrat.
CPC2. Performance environnementale
Le contractant est tenu de veiller à ce que les niveaux de performance environnementale, y compris l'efficacité énergétique, indiqués dans son offre soient atteints à la fois au moment de l'installation / de la mise en service et pendant [toute la durée de vie de l'appareil] / [la période de garantie]. Des inspections et des essais réguliers de l'équipement seront effectués pour garantir la conformité. Il est important de préciser le calendrier des inspections et des essais réguliers, et d'indiquer si les coûts sont à la charge du contractant.
Cette clause doit être adaptée à la nature du contrat et à l'étendue des engagements en matière d'entretien, de réparation et de garantie. Il est important d'inclure une exigence spécifique visant à tester les performances environnementales à intervalles réguliers et d'attribuer la responsabilité de cette activité.
Source : (OECD, 2024[22])
Un suivi systématique des clauses environnementales présenterait de meilleures opportunités pour les acheteurs de mesurer leur impact sur l’environnement, au travers de plusieurs actions :
Si le service prescripteur d’un organisme est chargé du suivi du contrat, un rapprochement/binômage entre les fonctions acheteur et prescripteur, de manière similaire à la rédaction des spécifications techniques, pourrait s’opérer afin de s’assurer du respect des engagements environnementaux.
L’intégration des discussions sur la mise en œuvre des considérations environnementales dans toutes les discussions lors de l’exécution du marché (revues de contrat mensuelles par exemple) aiderait à systématiser le suivi de manière régulière. Compte tenu des problématiques de capacités/ressources humaines constatées, un suivi aléatoire ou un suivi des contrats les plus stratégiques/importants pourrait être mis en place dans un premier temps.
Une revue des fonctionnalités du système d’information PLACE, chargé notamment de la dématérialisation de la gestion de l’exécution des contrats de la commande publique, ainsi que du système d’information APPACH, pourrait également être effectuée afin de permettre aux acheteurs et aux prescripteurs de recevoir la documentation nécessaire pour la vérification du respect des clauses environnementales.
En termes d’accompagnement méthodologique et pratique, un guide de suivi des clauses environnementales sur certains segments d’achat pourrait être développé afin d’améliorer les connaissances techniques des acheteurs. Ce guide pourrait capitaliser sur les clauses existantes dans les marchés de la DAE ou des ministères, ou bien celles développées par la DAJ en tenant compte des familles achats plus complexes (prestations intellectuelles) ou plus émissives en matière de gaz à effet de serre (IT, textile, alimentation, bâtiments). Les pratiques en Irlande pourraient servir de source d’inspiration pour le développement d’un tel guide. Le développement d’outils de ce type est par ailleurs prévu dans le projet de schéma de promotion des achats publics socialement et économiquement responsables de l’État.
Références
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[35] Direction des Achats de l’État (2019), Guide de l’Achat Public : Le sourcing opérationnel, https://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/dae/doc/Guide_sourcing.pdf?v=1612256650 (accessed on 17 June 2024).
[26] Gouvernement français (2024), Arrêté du 18 mars 2024 portant organisation de la direction des achats de l’Etat, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000049314939 (accessed on 23 April 2024).
[10] Gouvernement français (2016), Décret n° 2016-247 du 3 mars 2016 créant la direction des achats de l’Etat et relatif à la gouvernance des achats de l’Etat, https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/LEGIARTI000034064745/2017-02-20/ (accessed on 18 April 2024).
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[2] Ministère de la transformation et de la fonction publiques (n.d.), “Répertoire des métiers de la fonction publique”, http://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/Recrutement%20et%20concours/RMFP%20V1%20Complet.pdf (accessed on 15 April 2024).
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[9] U.S. Office of Personnel Management (2024), Fedscope - Federal Workforce Data, https://www.fedscope.opm.gov/ (accessed on 27 June 2024).
[23] World Bank (2021), Green Public Procurement : An Overview of Green Reforms in Country Procurement Systems (English), http://documents.worldbank.org/curated/en/157141636056129273/Green-Public-Procurement-An-Overview-of-Green-Reforms-in-Country-Procurement-Systems (accessed on 22 May 2024).
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