Les marchés publics jouent un rôle essentiel dans les engagements nationaux de lutte contre le changement climatique. Le potentiel des marchés publics à contribuer au développement durable a été souligné à l'origine lors de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (également connue sous le nom de « Sommet de la Terre ») qui s'est tenue à Rio de Janeiro en 1992. Les gouvernements ont reconnu leur rôle de consommateurs puissants sur le marché et leur responsabilité d'orienter les systèmes de consommation et de production vers des tendances plus durables. Ce changement de perception a élevé les marchés publics au rang de fonction gouvernementale stratégique dans la poursuite d'objectifs environnementaux. Tout comme les entreprises privées, les gouvernements peuvent contribuer à une réduction significative des émissions de gaz à effet de serre (GES) en adoptant des pratiques d'achat responsables et en privilégiant les produits et services éco-conçus, les énergies renouvelables, et en intégrant des critères environnementaux stricts dans leurs appels d'offres.
Promouvoir les marchés publics stratégiques et écologiques en France
Description
La mise en œuvre de politiques publiques pour atteindre des objectifs environnementaux, bien que cruciale, n’est pas toujours évidente et souffre fréquemment d’un manque de visibilité. Les gouvernements doivent démontrer que les institutions publiques peuvent être un moteur de la transition verte et que les citoyens peuvent avoir confiance dans leurs institutions publiques pour accompagner activement ces transitions. La commande publique offre une opportunité de traduction concrète des engagements de l’administration publique auprès de ses administrés. Ainsi, les opérations et les pratiques contractuelles des gouvernements peuvent prendre à leur compte un principe de sobriété énergétique ou de neutralité carbone afin de montrer l'exemple au secteur privé et à l'ensemble de la société, et d'encourager les comportements et les innovations nécessaires pour soutenir la transition climatique.
Les stratégies et mesures reposant sur le concept de marchés publics verts (MPV) ont fait leur apparition il y a plus d'une décennie, et leur adoption a sensiblement progressé depuis la définition du Programme pour le développement durable à l’horizon 2030 et des Objectifs de développement durable (ODD). 32 des 34 pays de l’OCDE qui ont répondu à une récente enquête (94 %) sont dotés d'une politique ou d'un cadre national en matière de MPV, ce qui montre que les MPV sont largement considérés comme un levier efficace pour la réalisation des objectifs climatiques définis au niveau national. 81% de ces pays ont également identifié les marchés publics comme vecteurs du respect des engagements pour le climat dans leurs politiques environnementales (voir Graphique 1.1) (OECD, 2023[1]).
Source : (OECD, 2024[2])
La France fait partie de ces pays. À travers diverses initiatives législatives et politiques, l’État français s'est engagé à intégrer des considérations environnementales dans ses procédures de passation de marchés publics, visant ainsi à contribuer à l’atteinte de ses objectifs de développement durable. La commande publique constitue en effet un levier majeur de politique économique en France, représentant environ 8% du PIB en 2021, et plus de 61% des marchés publics en volume sont attribués aux PME/TPE. Bien que la part des marchés publics, exprimée en pourcentage du Produit Intérieur Brut (PIB), soit sensiblement plus faible en France que la moyenne des pays de l’OCDE (12,9% du PIB), les sommes engagées dans la commande publique restent une source significative de dépenses publiques représentant en France en 2021 plus du quart des dépenses publiques totales. (OECD, 2023[1])
En outre, les marchés publics ont un impact non seulement sur les économies, mais aussi sur les sociétés et la fourniture de services publics. D’après les données de l’OCDE, certains secteurs en France tels que la santé ou l’éducation représentent une part plus importante des dépenses en marchés publics par rapport à d’autres pays de l’OCDE (voir Graphique 1.2).
Source : (OECD, 2023[1])
Le cadre réglementaire en France fixe des objectifs précis pour l’inclusion de considérations environnementales tant dans les marchés publics que pour certains acheteurs du secteur privé. Le Plan National pour des Achats Durables (PNAD) 2022-2025 est une feuille de route nationale pour les 3 fonctions publiques (État, Collectivités Territoriales, Hospitalière), et pour les acteurs du secteur privé. Il ambitionne que d’ici 2025, 100 % des marchés notifiés au cours de l’année comprennent au moins une considération environnementale. La loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (loi climat et résilience) du 22 août 2021, impose par ailleurs un objectif de 100% de considérations environnementales dans les achats publics d’ici 2026. Le PNAD prévoit aussi que d’ici 2025, au moins 30% des contrats de la commande publique comprennent au moins une considération sociale.
Pour mettre en œuvre ces objectifs, la Direction des Achats de l’État a créé un échelonnement d’objectifs progressifs pour les achats de l’État et de ses établissements publics, de 2021 à 2025 pour les marchés notifiés supérieurs à 40,000 euros. Si la réalisation de ces objectifs est initialement restée en deçà des cibles fixées, avec 20,4% des marchés incluant une considération environnementale en 2021 contre un objectif de 30%, et 21% en 2022 contre un objectif de 40%, une forte progression a toutefois été observée en 2023, avec un taux de 54.7% contre un objectif de 60%. Des mesures supplémentaires ont également été prises en 2024 pour s’assurer de l’atteinte de ces objectifs, notamment concernant les marchés interministériels, mais également une communication approfondie au niveau déconcentré et la mobilisation des référents ministériels achats pour s’assurer du respect de ces obligations. Sur la base des données historiques, un modèle de prédiction estime que l’intégration de considérations environnementales atteindra 68% en 2024 et 83% en 2025 (voir Graphique 1.3).
Note : La prévision prédit les valeurs futures à l'aide de la version AAA de l'algorithme de lissage exponentiel (ETS). Les valeurs prédites sont des moyennes pondérées des observations passées, les observations récentes ayant plus de poids.
Source : Auteur
Plusieurs facteurs peuvent expliquer ce phénomène. Parmi ceux-ci, une explication possible peut être trouvée au niveau de la capacité des acheteurs à s’approprier ces objectifs. L’intégration de considérations environnementales dans les marchés publics suppose en effet la maîtrise par l’acheteur public de concepts complexes tels que le coût du cycle de vie ou l’empreinte carbone d’un bien ou d’un service. Une enquête menée par l’OCDE auprès de 555 acteurs de la fonction achat de l’État (des ministères et des Établissements Publics) révèle en effet que le manque de compétences ou de connaissances en la matière, et un manque d’outils pratiques pour les mettre en œuvre sont les principales barrières à l’inclusion de considérations environnementales dans les achats (voir Graphique 1.4).
Source : (OCDE, 2024[3])
La mise en œuvre des objectifs relatifs aux considérations sociales du PNAD semble rencontrer plus de succès auprès des acheteurs. En effet, le volet social semble moins complexe à mettre en œuvre, et des outils d’accompagnement ont été mis en place pour accompagner les acheteurs. À ce titre, environ 480 facilitateurs accompagnent aujourd’hui les acheteurs, principalement les collectivités et les services de l’État, sur les consultations et la rédaction des marchés, le sourcing des publics et le suivi de la mise en œuvre des obligations d’insertion des publics bénéficiaires de la clause d’insertion. À contrario, l'élaboration de politiques d’achat responsable et l'utilisation de critères environnementaux dans les appels d'offres publics requièrent un ensemble de compétences à multiples facettes. Les marchés publics environnementaux requièrent une expertise couvrant un large éventail de disciplines, notamment la science de l'environnement, les évaluations coûts-avantages, les réglementations en matière de marchés publics et les dispositions juridiques régissant les contrats publics. Les acheteurs publics doivent naviguer dans un processus décisionnel complexe où les considérations environnementales, les évaluations financières et le respect de la législation peuvent être contradictoires. À ce titre, une professionnalisation efficace des acheteurs et le renforcement de leurs capacités en matière environnementale est nécessaire pour atteindre les objectifs de politique publique fixés. La DAE a elle-même reconnu cette nécessité dans sa politique d’achat responsable de l’État et de ses Établissements publics en incluant une recommandation sur la professionnalisation des acheteurs de l’État.
Ce rapport vise ainsi à dresser un état des lieux de la capacité des acteurs de la fonction achat de l’État en France à mettre en œuvre des considérations environnementales dans les achats. À travers une analyse des données disponibles, la conduite d’une large enquête auprès des acheteurs de l’État, des entretiens avec de nombreux acteurs et une revue des meilleures pratiques internationales, ce rapport vise à identifier les opportunités existantes pour renforcer les connaissances et plus largement les compétences des acheteurs de l’État. Il examine également la structure et le contenu des formations proposées et l’utilisation des outils développés pour soutenir les acheteurs dans l'adoption de pratiques d'achat durable. Il se focalise uniquement sur les achats de l’État et de ses établissements publics, et n’analyse pas la capacité des acteurs de la fonction achat des collectivités territoriales et hospitalière.
Ce rapport commence par un aperçu du cadre législatif et des initiatives stratégiques nationales visant à promouvoir les achats publics verts, en soulignant les objectifs fixés et les moyens déployés pour leur réalisation. Il explore ensuite la réalité de la mise en œuvre de ces politiques au niveau des acheteurs publics, en s'attardant sur les défis rencontrés dans l'intégration de considérations environnementales dans les décisions d'achat. Enfin, il analyse l’offre de formation et les outils actuels mis à la disposition des acheteurs. Ce rapport propose une série de recommandations destinées à renforcer les capacités des acheteurs de l’État et des EP en France. Ces recommandations visent à faciliter une transition plus fluide vers une intégration plus large des critères environnementaux dans tous les aspects des marchés publics, conformément aux ambitions nationales et internationales de développement durable.
Ainsi, ce rapport se veut un instrument de réflexion et d'orientation pour les décideurs politiques, les acheteurs publics et les autres parties prenantes impliquées dans la commande publique de l’État, tant au niveau central que déconcentré. Son objectif est de contribuer à une meilleure compréhension des enjeux, des progrès et des défis liés aux différentes politiques environnementales (telles que la décarbonation) impactant les achats de l’État, et d'offrir une base solide pour l'élaboration de stratégies de renforcement des capacités visant à améliorer la contribution des marchés publics aux objectifs environnementaux du pays.
Références
[3] OCDE (2024), Enquête ProcurCompEU de l’OCDE menée auprès de 555 acteurs de la fonction achat de l’État.
[2] OECD (2024), Making the green transition happen: a compendium of good practices on Green Public Procurement.
[1] OECD (2023), Government at a Glance 2023, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/3d5c5d31-en.