Participation citoyenne au cycle de l'action publique

4. Participation citoyenne mondiale : l’épreuve du changement climatique

Description

En utilisant le changement climatique comme étude de cas, ce chapitre illustre comment les défis mondiaux complexes nécessitent des approches robustes de gouvernance à plusieurs niveaux pour la participation des citoyen·ne·s. Il applique un modèle fonctionnel pour explorer les mécanismes émergents de participation citoyenne à la politique climatique et souligne la nécessité de renforcer les capacités. Ce chapitre souligne l'importance de concevoir des cadres d'élaboration des politiques mondiales inclusives qui peuvent donner aux citoyen·ne·s du monde entier les moyens de contribuer à l'élaboration et à la mise en œuvre de solutions efficaces pour la transition verte.

La crise climatique est importante parce que c’est le plus grand défi que l’humanité doit relever aujourd’hui. Elle est aussi importante parce que, comme beaucoup de gens de ma génération, je veux que mes petites-filles héritent d’une planète habitable, qui ne soit pas détruite par le dérèglement du climat. […] Nous devons nous y atteler non seulement pour le bien de notre génération, mais aussi pour transmettre un monde préservé aux générations futures.

Antonio Guterres, Secrétaire général des Nations Unies (Guterres, 2024[1])

4.1. Key Messages

• Les citoyens reconnaissent que la crise climatique est une menace existentielle qu’il faut combattre au niveau mondial. Pourtant, les résultats de l’édition 2024 de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance indiquent que moins de la moitié des personnes interrogées pensent que leur pays réussira à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Intégrer une participation citoyenne inclusive à l’action climatique mondiale permettra de garantir la transparence, de renforcer le soutien de la population à l’égard des mesures d’adaptation et d’atténuation nécessaires et d’accroître la confiance dans l’administration.

• Une participation citoyenne à l’échelle mondiale sera nécessaire pour surmonter la crise climatique. Les pouvoirs publics doivent adopter des approches centrées sur l’humain dans la conception et la mise en œuvre de l’action climatique, afin de renforcer l’implication de la population, son appropriation de la question et sa capacité d’action. En raison des questions d’inégalité soulevées par les coûts et les effets redistributifs de la transition vers la neutralité carbone à l’horizon 2050, une approche centrée sur les citoyens s’impose.

• Une participation citoyenne mondiale suppose d’expérimenter de nouveaux mécanismes institutionnels. Les systèmes de participation citoyenne existants en matière d’action climatique à l’échelle mondiale sont, dans une large mesure, de nature indirecte, les citoyens agissant par l’intermédiaire de leurs « représentants sociaux », à savoir les élus politiques et les organisations de la société civile (OSC). Le lancement à titre pilote de nouvelles plateformes de participation citoyenne mondiale directe devra être accompagné d’investissements accrus dans l’éducation à la citoyenneté mondiale (ECM) et dans les compétences en matière de participation.

4.2. Périmètre

La présente section :

• applique le modèle fonctionnel à la participation citoyenne à la lutte contre le changement climatique, un défi pour l’action publique à l’échelon mondial qui recouvre de multiples dimensions d’espace et de temps.

• définit deux axes complémentaires pour bâtir des systèmes mondiaux de participation citoyenne : développer de nouvelles institutions de participation citoyenne mondiale à l’action climatique ; et renforcer les connaissances, les compétences et les comportements permettant à la population de participer effectivement à la lutte contre le changement climatique.

• appelle à une collaboration pluridisciplinaire, multisectorielle et internationale visant à bâtir des systèmes mondiaux efficaces de participation citoyenne à l’action climatique.

4.3. Pourquoi choisir le changement climatique comme test de la participation citoyenne ?

Pour réussir l’épreuve du changement climatique et de la réduction des émissions de gaz à effet de serre, les démocraties doivent montrer qu’elles sont à même de relever des défis à long terme complexes, interconnectés et systémiques, de gérer des arbitrages difficiles et, plus généralement, de faire progresser le bien-être. Les pays doivent concilier de multiples points de vue, souvent divergents, pour mettre au point une action publique efficace faisant converger les objectifs écologiques et économiques tout en assurant la cohésion sociale, l’inclusion et l’équité intergénérationnelle.

Pour atteindre d’ambitieux objectifs climatiques grâce aux stratégies d’atténuation et d’adaptation, il faudra s’assurer de la bonne compréhension, de la participation et du soutien des citoyens du monde entier, et notamment des personnes les plus vulnérables face aux risques climatiques, telles que les femmes exposées à de multiples inégalités (ONU-Femmes, 2022[2]), les personnes âgées, les enfants et les personnes en mauvaise santé (Agence européenne pour l'environnement, 2018[3]). Dans cette optique, il faudra davantage veiller à favoriser une participation citoyenne active, à faciliter une communication transparente et efficace, à garantir des mécanismes de gouvernance adaptés permettant d’atteindre les objectifs climatiques et à accompagner les transformations des comportements individuels que l’ensemble de la population devra accepter.

Les citoyens constatent que les gouvernements de leurs pays respectifs peinent à prendre des mesures appropriées et efficaces face aux défis planétaires et intergénérationnels tels que la lutte contre le changement climatique. Les résultats 2024 de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance (OCDE, 2024[4]) montrent que, parmi les personnes interrogées dans les 30 pays Membres participants :

• moins de la moitié (42 %) pensent que leur pays réussira à réduire les émissions de gaz à effet de serre (une proportion toutefois en hausse par rapport aux 35.5 % constatés lors de la précédente enquête, en 2021) ;

• seulement 37 % ont confiance dans le fait que les administrations parviendront à concilier les intérêts des générations présentes et ceux des générations futures ;

• plus d’un tiers (38 %) expriment des doutes quant à la capacité des pouvoirs publics à fonder leurs décisions sur les connaissances, études et données statistiques disponibles les plus pertinentes.

Les résultats de l’édition 2024 de l’Enquête sur la confiance semblent indiquer qu’aujourd’hui, les leviers les plus puissants pour renforcer la confiance des citoyens dans les institutions publiques résident dans l’action menée face aux enjeux complexes, planétaires et de long terme. En effet, c’est au niveau de ces enjeux que la population a l’impression qu’elle n’a pas voix au chapitre et que les décisions sont influencées par des intérêts privés, au lieu d’être fondées sur les éléments disponibles les plus probants et sur la recherche de l’intérêt général.

On peut donc s’attendre à ce qu’une participation citoyenne accrue à l’action climatique permette non seulement d’obtenir de meilleurs résultats en la matière (valeur instrumentale), mais aussi de générer d’autres bénéfices, tels qu’une confiance renforcée dans l’administration et des démocraties plus résilientes (valeur intrinsèque). Comme l’a souligné le Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies, António Guterres, « la clé de la revitalisation et de la réinvention de la gouvernance réside dans la participation réellement effective des personnes et de la société civile aux décisions qui affectent leur vie » (Guterres, 2020[5]). Puisque la crise climatique affectera la vie de tout un chacun aux quatre coins du globe, il y a tout intérêt à renforcer, dans une approche inclusive, la participation citoyenne à l’action climatique au niveau mondial.

Pour réduire les émissions mondiales de gaz à effet de serre et atteindre des niveaux durables d’utilisation des ressources naturelles, une transition économique et sociale doit être accomplie à une échelle sans précédent et à un rythme soutenu. Pour réussir cette transition, les administrations doivent adopter des approches novatrices et centrées sur l’humain pour la conception et la mise en œuvre des politiques, en tenant compte du caractère interdépendant des défis écologiques. Elles doivent mobiliser diverses coalitions et intégrer la participation citoyenne dans le processus de prise de décision tout en garantissant l’implication des citoyens, leur appropriation de la question et leur capacité d’action. Dès lors qu’il est admis que les coûts et les effets redistributifs de la transition verte soulèveront des problèmes d’inégalité, tant entre les pays qu’en leur sein, l’adoption d’une approche centrée sur les citoyens est impérative.

4.4. Appliquer le modèle fonctionnel à la participation citoyenne à l’action climatique

Au cours de leur vie quotidienne, les citoyens prennent une myriade de décisions et de mesures qui ont des effets cumulés sur le climat au fil du temps. Concernant par exemple leurs trajets quotidiens, les individus sont amenés à choisir entre la marche, le vélo, les transports en commun ou encore la voiture pour se rendre sur leur lieu de travail ou de formation. Faire le lien entre ces choix individuels de mobilité circonscrits dans le temps et l’espace (choix dits « hyperlocaux ») et les effets cumulés à long terme à l’échelle mondiale qui en découlent n’est pas chose aisée. En guise de première étape, il est donc nécessaire de veiller à ce que le citoyen connaisse et comprenne mieux les incidences de ses choix et de ses actes sur son empreinte écologique personnelle. Néanmoins, les sciences comportementales montrent que la seule connaissance ne permet pas de faire suffisamment évoluer des comportements profondément ancrés pour résoudre la crise climatique. Pour qu’ils puissent prendre des décisions respectueuses du climat de manière constante dans leur vie quotidienne, il faut que les individus aient le sentiment d’être autonomes et d’avoir une capacité d’action, et il faut leur proposer tout un éventail de solutions de remplacement.

La participation citoyenne représente un levier puissant pour atteindre les niveaux nécessaires de compréhension, d’adhésion et de capacité d’action, en particulier par le biais des possibilités d’apprentissage approfondi qu’offrent les assemblées citoyennes et les autres dispositifs délibératifs. Pour être efficaces, ces initiatives doivent être étayées par des investissements dans la communication publique, dans l’éducation et le renforcement des compétences et dans les sciences comportementales.

Les efforts visant à intégrer la participation citoyenne à la politique climatique doivent partir de la manière dont les citoyens vivent les questions liées au climat dans l'espace et dans le temps  :

• Dimension spatiale : comprendre les liens entre les actions accomplies ici et leurs effets sur le climat là-bas constitue un élément essentiel de la dimension spatiale de l’action climatique. Les citoyens sont plus enclins à participer aux processus décisionnels lorsqu’ils ont des effets concrets à l’échelle locale (par exemple, des services de parc-relais visant à réduire l’usage individuel de la voiture). Il est difficile mais nécessaire d’intégrer la participation citoyenne dans le cycle de l’action publique aux niveaux local, national et international pour trouver des solutions à la crise climatique qui recouvrent toutes les dimensions spatiales et soient acceptables et comprises par les citoyens, qui joueront un rôle clé dans leur mise en œuvre1.

• Dimension temporelle : il est aussi essentiel de comprendre les horizons temporels du changement climatique et les effets cumulés découlant de l’ensemble des actions (ou inactions) individuelles. La participation citoyenne est tout aussi essentielle pour les stratégies à long terme visant à atteindre la neutralité carbone d’ici 2050. Il importe de mettre en évidence les liens entre les choix immédiats quotidiens (par ex. concernant le trajet domicile-travail) et leur contribution (positive ou négative) aux objectifs climatiques à long terme (par ex. la transition vers la neutralité carbone d’ici 2050).

Un lien clair et convaincant doit être établi entre les choix hyperlocaux et immédiats faits par les individus dans leur vie quotidienne en tant qu’acteurs clés de la mise en œuvre de l’action publique (aval) et à travers leur participation active à l’élaboration de cette action dans le cadre des systèmes de gouvernance multi-niveaux (amont). Aujourd’hui, les citoyens peuvent participer au cycle de l’action climatique à différents niveaux de gouvernance, de l’aménagement des voies cyclables municipales aux négociations climatiques menées à l’échelle internationale, en passant par les consultations nationales en matière de politique climatique. En outre, les organisations de la société civile (OSC) les encouragent de plus en plus à faire preuve d’initiative pour concevoir et adopter de manière autonome des solutions à la crise climatique – solutions susceptibles, dans certains cas, d’être plus ambitieuses que celles mises en avant par les pouvoirs publics. La modélisation de la manière dont toutes ces mesures contribuent à réaliser les objectifs climatiques mondiaux à long terme constitue une étape essentielle pour garantir la transparence et la redevabilité dans les politiques d’atténuation des effets du changement climatique et d’adaptation à ceux-ci.

Pour passer de l’analyse à l’action, il faudra déployer des efforts simultanés dans deux principaux domaines : la création de nouvelles institutions de participation citoyenne mondiale à l’action climatique et, en parallèle, le renforcement des connaissances, compétences et comportements de la population.

4.5. De nouvelles institutions de participation citoyenne mondiale : le cas du changement climatique

Les administrations reconnaissent de plus en plus qu’il importe de faire participer activement les citoyens et les parties prenantes à la conception et à la mise en œuvre des réformes urgentes et souvent complexes nécessaires pour garantir une transition verte juste et efficace. De fait, l’Accord de Paris de 2015 appelle les pays à prendre des mesures pour « améliorer […] la sensibilisation, la participation du public et l’accès de la population à l’information […], compte tenu de l’importance que revêtent de telles mesures pour renforcer l’action engagée au titre du présent Accord » (art. 12).

Il ressort de la Base de données de l’OCDE sur la démocratie délibérative que l’environnement est le domaine ayant suscité à lui seul le plus grand nombre d’assemblées citoyennes, 124 des 733 exemples enregistrés à ce jour ayant été consacrés à ce sujet (soit 17 %). Pour les élus, qui espèrent une réélection, effectuer des arbitrages difficiles entre coûts à court terme et bénéfices à long terme représente un dilemme majeur. Les assemblées citoyennes peuvent contribuer à réduire le risque en formulant des solutions et en renforçant le soutien populaire à l’égard de ces mesures grâce à la prise en compte des perspectives de plus long terme et de l’équité entre les générations.

Encadré 4.1. Le pouvoir de la délibération : les assemblées citoyennes représentatives

Dans le cadre de leurs efforts pour faire participer les citoyens à la transition verte, les administrations ont de plus en plus recours à des processus délibératifs représentatifs tels que les assemblées citoyennes.

Ces processus réunissent des groupes de personnes constituant un large échantillon représentatif de la société pendant au moins une journée complète (souvent beaucoup plus) pour apprendre, délibérer et élaborer des recommandations collectives qui tiennent compte de la complexité des problèmes et des compromis dont il faut convenir pour surmonter des défis protéiformes tels que le changement climatique.

Les idées et recommandations précieuses recueillies grâce à des processus délibératifs ont conduit plusieurs territoires à réfléchir à la manière dont ils pourraient intégrer ces processus à leurs mécanismes d’élaboration de l’action publique et, ainsi, les institutionnaliser.

Source : (OCDE, 2020[6])

Les pouvoirs publics se tournent de plus en plus vers la participation citoyenne pour préparer les négociations internationales sur le climat, notamment par le biais de consultations des organisations de la société civile (OSC) en amont des sommets internationaux. Au Brésil, l’administration fédérale a mis en place Brasil Participativo, une plateforme de participation numérique qui a rassemblé plus de 1.5 million de participants, dans l’optique de mener un dialogue systématique avec les citoyens sur des mesures spécifiques et sur la planification à long terme, par exemple dans le cadre du Plan d’action climatique (Gouvernement fédéral du Brésil, n.d.[7]). Pays hôte de la Conférence des parties à la Conférence des Nations Unies sur les changements climatiques en 2025 (COP 30), le Brésil entend donner un grand coup de projecteur sur la participation citoyenne à l’approche de ce sommet mondial consacré à l’action climatique et écologique.

Les citoyens disposent de possibilités indirectes bien établies pour faire entendre leur voix à l’échelle mondiale par l’intermédiaire de leurs « représentants sociaux » : les organisations de la société civile. Les OSC sont membres d’organes consultatifs d’organisations internationales (par ex. le Conseil économique et social des Nations Unies) et peuvent être intégrées aux délégations nationales participant à des réunions ou négociations internationales. L’initiative récente visant à mettre en place une assemblée citoyenne mondiale (voir Encadré 4.2) vise à aller plus loin en offrant aux citoyens ordinaires une voie directe de participation à la délibération internationale, sur la base d’un tirage au sort garantissant la sélection d’un échantillon représentatif de la population mondiale.

Encadré 4.2. Vers une assemblée citoyenne mondiale permanente : la participation citoyenne mondiale à l’action climatique

La première Assemblée citoyenne mondiale (ACM) a été l’Assemblée mondiale sur la crise climatique et écologique, qui a été créée pour permettre à tous les citoyens du monde de s’exprimer sur l’action à mener face à la crise climatique. Cette assemblée, qui a été mise en place en amont de la 26^e session de la Conférence des parties à la Conférence des Nations Unies sur les changements climatiques, qui s’est tenue en 2021 à Glasgow (Royaume-Uni), comportait deux volets :

• l’Assemblée principale : 100 personnes ont été sélectionnées par un processus de tirage au sort civique en plusieurs étapes permettant d’obtenir un échantillon représentatif de la population mondiale afin de répondre à la question « Comment l’humanité peut-elle gérer la crise climatique et écologique de façon efficace et équitable ? ». Lors de débats qui ont duré 68 heures, étalées sur 11 semaines, les membres de l’assemblée ont auditionné des experts et échangé en petits groupes comme en séance plénière. Ensemble, ils ont élaboré la Déclaration citoyenne pour un avenir durable de la planète Terre, qui a été diffusée pour la première fois à l’occasion de la COP 26.

• les Assemblées communautaires : ces assemblées pouvaient être organisées par tout un chacun : il suffisait de s’inscrire sur le site Internet officiel. Elles se sont tenues parallèlement à l’Assemblée principale, et leurs propositions ont été versées au rapport final et à la déclaration publique.

L’Assemblée principale de l’ACM a fait l’objet d’une évaluation indépendante (Curato, N. et al., 2023) dans laquelle ont été repérées des pistes d’amélioration pour les prochains formats similaires. Ainsi, il faudrait notamment : garantir la diversité ; encourager la délibération ; préciser les règles de gouvernance de l’ACM ; reconnaître et atténuer les contraintes structurelles qui freinent la participation inclusive au niveau mondial ; et instaurer des interfaces efficaces avec les institutions internationales. Dans le rapport d’évaluation était souligné le fait que l’ACM « constituait une innovation démocratique sans précédent dans la gouvernance mondiale », qui « a créé un précédent institutionnel en permettant à un groupe de citoyens ordinaires sélectionnés au hasard de faire entendre leur voix à la table de négociations multilatérales, espace d’où ils sont largement absents ».

Dans le prolongement de cette première expérience réussie, des discussions sont désormais en cours en vue de créer, d’ici 2030, une assemblée citoyenne mondiale permanente, avec plus de 10 millions de participants par an. L’objectif est d’instaurer une nouvelle enceinte institutionnelle de participation citoyenne au niveau mondial, qui offre un levier puissant pour relever des défis communs tels que le changement climatique, l’intelligence artificielle et les crises mondiales de santé publique.

Source : (Curato, 2023[8]) (Folly et al., 2024[9])

L’exemple de l’ACM met en lumière le fait qu’il importe de promouvoir une représentation large et diverse pour favoriser une véritable participation citoyenne et donner plus de poids aux voix de groupes marginalisés et vulnérables face au changement climatique, en mettant l’accent sur l’intersectionnalité. Par exemple, le fait que les femmes soient représentées, au même titre que les hommes, dans les instances et négociations internationales relatives au changement climatique ne suffit pas pour garantir que toutes les voix sont entendues. Des obstacles tels que l’origine ethnique, la nationalité ou la maîtrise de l’anglais peuvent aussi entraver l’inclusivité, ce qui met en relief la nécessité de tenir dûment compte des approches intersectionnelles (Strumskyte, Ramos Magaña and Bendig, 2022[10]).

4.6. Développer les compétences nécessaires à la participation citoyenne mondiale à l’action climatique

Pour faire face à la crise climatique, il sera indispensable que les citoyens : aient une compréhension élémentaire des fondements scientifiques du changement climatique ; prennent conscience du haut degré d’interdépendance qui caractérise notre monde interconnecté et multiculturel ; et disposent des compétences, de l’intérêt et de la capacité d’agir leur permettant d’affronter l’ampleur mondiale des problèmes soulevés par cette crise. Certes, la constitution de l’éventail de compétences, d’aptitudes et de valeurs dont les « citoyens du monde » ont besoin ne se fera pas du jour au lendemain, mais les premiers pas dans cette direction sont déjà en train d’être effectués.

Encadré 4.3. Enseignements tirés de l’enquête PISA : inadéquation entre la sensibilisation des élèves au changement climatique et leur sentiment de pouvoir agir

Le Programme international de l’OCDE pour le suivi des acquis des élèves (PISA) est la première évaluation internationale dans laquelle on a étudié les connaissances des élèves sur l’écologie ainsi que leur sentiment de pouvoir agir en la matière. Les résultats de l’enquête PISA de 2006 (OCDE, 2008[11]) ont été analysés dans le cadre d’un rapport thématique intitulé Green at Fifteen ? (« Respectueux de l’environnement à quinze ans ? »), dont les conclusions montrent que près des deux tiers des jeunes de 15 ans des pays de l’OCDE disposent au moins d’une assez bonne compréhension des données scientifiques qui sous-tendent les questions environnementales (OCDE, 2009[12]).

Dans l’enquête PISA de 2018, un nouvel élément important a été ajouté : la capacité d’action des élèves, à savoir la capacité à fixer des objectifs, à réfléchir et à agir de manière responsable pour induire le changement (OCDE, 2020[13]). La notion de « capacité d’action » trouve sa source dans la conviction que les élèves doivent développer la capacité et la volonté d’influencer positivement leur propre vie et le monde qui les entoure. Les données recueillies lors de l’enquête PISA de 2018 font état des éléments suivants concernant les élèves de 15 ans :

• Connaissances : 79 % des élèves de 37 pays de l’OCDE déclarent avoir connaissance de la question climatique ;

• Programmes : 88 % des chefs d’établissement indiquent que le sujet du changement climatique fait partie des programmes scolaires ;

• Motivation : 78 % des élèves des pays de l’OCDE sont « d’accord » ou « tout à fait d’accord » avec l’affirmation « il est important pour moi de protéger l’environnement au niveau mondial » ;

• Capacité d’action : lorsqu’on demande aux élèves s’ils sont en mesure d’agir face à des enjeux planétaires comme le changement climatique, la moyenne des réponses positives tombe à 57 %.

Renforcer la capacité d’action des enfants et des jeunes en leur donnant les outils et compétences nécessaires pour analyser et comprendre les problématiques mondiales telles que le dérèglement climatique et pour y apporter des solutions appropriées devrait figurer parmi les principaux objectifs des enseignants, des familles, des collectivités et des responsables publics.

4.6.1. Éducation à la citoyenneté mondiale et participation citoyenne mondiale

Bien que le concept de « citoyen du monde » n’ait actuellement aucune valeur juridique, il a eu un impact considérable sur les programmes scolaires et la pédagogie dans de nombreux pays. Selon l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), « un citoyen du monde comprend comment le monde fonctionne, apprécie les différences entre les personnes et travaille avec d’autres pour trouver des solutions à des défis de trop grande envergure pour une seule nation ». (UNESCO, 2024[14])

Parmi les Objectifs de développement durable (ODD) des Nations Unies, l’objectif n° 4, consacré à l’éducation, est formulé comme suit : « assurer l’accès de tous à une éducation de qualité, sur un pied d’égalité, et promouvoir les possibilités d’apprentissage tout au long de la vie ». Dans le cadre de cet objectif, des cibles à l’horizon 2030 sont clairement énoncées, dont celle de « faire en sorte que tous les élèves acquièrent les connaissances et compétences nécessaires pour promouvoir le développement durable, notamment par l’éducation en faveur du développement et de modes de vie durables, des droits de l’homme, de l’égalité des sexes, de la promotion d’une culture de paix et de non-violence, de la citoyenneté mondiale et de l’appréciation de la diversité culturelle et de la contribution de la culture au développement durable » (UNESCO, 2015[15]).

En 2023, les États membres de l’UNESCO ont adopté une recommandation qui évoque notamment l’éducation à la citoyenneté mondiale (ECM). Cette recommandation expose ce que l’ECM implique pour l’enseignement et l’apprentissage, notamment : d’adapter les programmes et le contenu des cours afin de fournir des connaissances sur le monde et sur la nature interconnectée des défis et des menaces contemporains ; de favoriser les compétences cognitives, sociales et émotionnelles pour mettre les connaissances en pratique ; et d’inculquer des valeurs telles que le respect de la diversité, l’empathie, l’ouverture d’esprit, la justice et l’équité pour tous. Elle appelle en outre le personnel enseignant à encourager les apprenants à « participer activement à la société pour résoudre les défis mondiaux, nationaux et locaux et œuvrer pour le bien commun » (UNESCO, 2023[16]).

Vivre dans des sociétés interconnectées et multiculturelles nécessite un éventail de « compétences de participation », parmi lesquelles figurent la capacité de raisonnement, la communication en contexte interculturel, la prise de recul, la résolution des conflits et l’adaptabilité (OCDE, 2023[17]). L’enquête PISA de 2018 comportait un module relatif aux compétences universelles (OCDE, 2020[13]), qui y sont définies comme les compétences permettant :

• d’examiner les questions et les situations revêtant une importance locale, mondiale et culturelle (par exemple la pauvreté, l’interdépendance économique, les migrations, les inégalités, les risques environnementaux, les conflits, les différences culturelles et les stéréotypes) ;

• de comprendre et d’apprécier les différents points de vue et visions du monde ;

• de créer des interactions positives avec les autres, quels que soient leur nationalité, leurs origines ethniques, leur religion, leur milieu social ou culturel et leur genre ;

• de prendre des mesures constructives à l’appui du développement durable et du bien-être collectif.

Définir les nouvelles frontières de la participation citoyenne au cycle de l’action publique nécessitera d’aider les enfants, les jeunes et les adultes à développer les compétences, les capacités et la motivation nécessaires pour participer activement à la lutte contre le changement climatique en tant que citoyens du monde.

4.6.2. La participation citoyenne mondiale comme apprentissage immersif

Jusqu’à présent, l’évaluation des processus de participation des citoyens a été largement axée sur leurs ressources, leurs activités, leurs réalisations et leurs impacts sur le cycle de l’action publique, qui constituent des aspects évidemment significatifs pour l’analyse coûts-avantages. Compte tenu de l’ampleur des fonds publics employés pour ces processus, du temps que les citoyens y consacrent et des connaissances d’experts mobilisées, cette approche est fondée. En parallèle, et de façon plus récente, certains praticiens et observateurs ont commencé à reconnaître à la participation active une valeur intrinsèque, indépendamment de la valeur instrumentale de l’impact obtenu. En effet, dans leurs retours d’expérience, les participants aux assemblées et jurys citoyens déclarent souvent de hauts niveaux de satisfaction et une forte volonté de participer à des processus similaires à l’avenir, malgré les « coûts » initiaux manifestes liés au temps, à l’attention et aux efforts qu’ils y ont consacrés. Ces constats donnent à penser que la participation citoyenne engendre des flux de valeur supplémentaires, qui méritent d’être étudiés et analysés plus avant.

Les processus de participation citoyenne, en particulier ceux qui comportent une forte composante délibérative, peuvent être utilement considérés comme des expériences d’apprentissage hautement immersives. Cet aspect est particulièrement prononcé dans les processus de délibération représentatifs, dans lesquels divers participants se réunissent pour échanger leurs points de vue et explorer les points de convergence et de divergence sur des questions de politique publique très importantes – et souvent sources de controverses et de divisions. La participation effective des citoyens à de tels processus implique la détention, par les participants, d’une gamme de compétences civiques – gamme qui en ressort renforcée et élargie –, notamment l’écoute active, l’esprit critique, la collaboration, la capacité à résoudre des problèmes, le rapport constructif à la diversité, la réflexion créative et les compétences numériques. Élargir l’accès et le recours à ces pratiques participatives pourrait contribuer à l’instauration de démocraties plus résilientes, dont le fonctionnement reposerait sur l’argumentation raisonnée, l’investigation critique et le débat nourri, à la lumière des meilleures connaissances disponibles. Cela offrira aux participants des possibilités d’apprentissage informel susceptibles de renforcer leurs compétences et leur capacité à gérer la diversité sans céder aux divisions et aux conflits.

En plus de recueillir les retours d’expérience des participants (par ex. au moyen d’entretiens finaux ou de questionnaires), il serait utile de mesurer leurs compétences sociales et émotionnelles avant et après leur participation à des instances délibératives (par ex. par des évaluations psychométriques personnalisées). Ces compétences pourraient faire l’objet d’une certification par une autorité indépendante permettant aux participants d’obtenir une « carte de compétences » (Sanchez, 2024[18]). L’adoption d’une telle approche présenterait un double avantage :

• les organisateurs bénéficieraient d’un indicateur précieux qui viendrait enrichir leur évaluation de la conception et de la mise en œuvre du processus ;

• les participants pourraient obtenir une « carte de compétences » qui pourrait être un atout utile dans leur parcours académique ou professionnel.

À l’avenir, la conception des processus de participation citoyenne à l’action climatique au niveau mondial devrait être résolument axée sur le renforcement de leur potentiel en matière d’acquisition de compétences pour les participants, en particulier lorsqu’il s’agira d’enfants ou de jeunes.

Encadré 4.4. . Faire participer les jeunes à l’action publique contre le changement climatique

Les enfants et les jeunes comptent aujourd’hui parmi les plus vulnérables aux effets des changements climatiques, et ils subiront les conséquences de la crise climatique pendant de nombreuses décennies. Or, proportionnellement, ils ont relativement peu leur mot à dire dans l’élaboration de l’action publique face à ces défis mondiaux, en raison des faibles niveaux de participation et de représentation de la jeunesse dans les processus démocratiques traditionnels. Il faut redoubler d’efforts pour associer les enfants et les jeunes aux processus participatifs dans le cadre de l’élaboration des accords et des politiques de portée mondiale visant à lutter contre le changement climatique, ne serait-ce que pour les raisons qui viennent d’être citées.

Les pouvoirs publics peuvent s’appuyer sur de multiples mécanismes pour associer les enfants et les jeunes à l’action climatique, notamment la tenue de consultations publiques et de processus délibératifs innovants ciblant spécifiquement la jeunesse, ou encore la création de conseils consultatifs de la jeunesse affiliés au gouvernement ou à des ministères spécifiques (ce qui a cours dans 53 % des pays de l’OCDE) ou de conseils de jeunes aux échelons national (comme dans 78 % des pays de l’OCDE) et infranational (88 % des pays de l’OCDE) (OCDE, 2021[19]). La boîte à outils de l’OCDE sur les politiques de la jeunesse, qui sera disponible prochainement, met l’accent sur le renforcement de la confiance des jeunes à l’égard des pouvoirs publics et sur l’accroissement de leur participation aux institutions publiques (OCDE, 2024[20]).

La définition des nouvelles frontières de la participation citoyenne au niveau mondial passera, pour partie, par l’étude du potentiel d’apprentissage associé aux processus de participation citoyenne mondiale et par la conception d’indicateurs permettant de mesurer l’acquisition de compétences par les participants.

4.7. L’OCDE, plateforme pluridisciplinaire au service de l’instauration de systèmes mondiaux de participation citoyenne à l’action climatique

Le changement climatique est une menace existentielle pour l’humanité, et un test de notre capacité à résoudre des problèmes appelant une action collective à l’échelle mondiale, à éviter la fin tragique qui guette les biens communs et à renforcer la résilience de nos systèmes de gouvernance démocratique. Parmi les efforts qu’il faudra déployer, l’une des mesures clés sera de mettre sur pied des systèmes mondiaux permettant une participation citoyenne réelle et inclusive à tous les niveaux de gouvernance, dans le cadre de la redéfinition des frontières de cette participation.

Les organisations internationales telles que l’OCDE ont un rôle essentiel à jouer dans l’élaboration d’indicateurs, de cibles et d’étapes clés, de même que dans la définition de normes de collecte des données et dans le suivi des progrès, afin qu’il soit possible de mener une analyse comparative de l’efficacité des mesures prises par les pays en réponse aux défis mondiaux. Parmi les différentes activités menées par l’OCDE à l’appui des efforts déployés par les pays pour atteindre les Objectifs de développement durable (ODD) des Nations Unies, on peut citer ses travaux visant à assurer la cohérence des politiques au service du développement durable (CPDD), qui assurent un suivi de la mise en œuvre par les pays de la Recommandation du Conseil correspondante (OCDE, 2023[21]). Dans le domaine du changement climatique, l’OCDE, à travers son Programme international pour l’action sur le climat (IPAC), aide les pays à atteindre la neutralité carbone en assurant un suivi régulier de leurs progrès, en évaluant leurs politiques publiques et en assurant un retour d’information sur les résultats et les bonnes pratiques. Le Forum inclusif sur les approches d’atténuation des émissions de carbone (FIAAEC) est une initiative phare de l’OCDE réunissant 59 pays autour de l’objectif d’optimiser l’impact des efforts de réduction des émissions à l’échelle mondiale en permettant un meilleur partage des données et des informations, un apprentissage mutuel fondé sur la science et un dialogue multilatéral inclusif (OCDE, 2024[22]). À l’occasion du premier Forum de l’OCDE sur l’égalité des genres, qui s’est tenu en juin 2024, un appel a été lancé pour que les États agissent de manière décisive afin de faire progresser l’égalité des genres dans le contexte des grandes transitions mondiales, notamment la transition verte, en donnant une prépondérance au renforcement de la capacité des femmes à participer véritablement aux processus décisionnels liés à ces transformations (OCDE, 2024[23]).

Outre les avancées à accomplir à l’échelon mondial par le dialogue international, les États doivent aussi encourager les efforts déployés au niveau national pour parvenir à une transition juste et équitable vers la neutralité carbone. À cette fin, ils doivent veiller à ce que chaque citoyen soit en mesure de jouer un rôle actif dans l’action climatique mondiale et la transition verte. Là encore, les pays auraient à gagner à pouvoir s’appuyer sur des indicateurs comparatifs robustes mesurant l’effectivité de la participation citoyenne et sur une approche commune du suivi et de l’évaluation permettant de suivre et de comparer leurs progrès. L’OCDE s’efforce de combler cette importante lacune par des travaux visant à créer un baromètre de la participation citoyenne (voir Encadré 4.5).

Encadré 4.5. Vers des indicateurs mondiaux de l’effectivité de la participation citoyenne : le Baromètre OCDE de la participation citoyenne

Il est essentiel que les États disposent d’outils de mesure robustes pour améliorer les processus de participation citoyenne. Sans ces indicateurs pertinents et fiables, il est en effet difficile d’évaluer l’efficacité des pratiques actuelles et d’apporter des améliorations fondées sur les données.

Dans le cadre de l’initiative « Renforcer la démocratie » de l’OCDE, des travaux sont en cours pour mettre au point un baromètre de la participation citoyenne qui permette d’évaluer cette participation de façon systématique. À partir de données administratives, le baromètre a pour but de mesurer l’effectivité de la participation citoyenne en suivant trois grandes approches.

La première approche consiste à se pencher directement sur les pratiques, plutôt que sur les systèmes de gouvernance qui les sous-tendent. Il s’agirait par exemple d’évaluer la disponibilité en ligne de certaines catégories d’informations, et non de déterminer s’il existe une obligation légale d’en assurer la communication.

Forte de la richesse des données comparatives dont elle dispose, de ses réseaux internationaux de spécialistes de l’action publique et de sa perspective mondiale, l’OCDE est bien outillée pour réunir diverses équipes d’experts pluridisciplinaires dans l’optique d’élaborer des approches innovantes permettant de relever les défis liés à l’action publique mondiale, notamment celui d’accroître la participation et la capacité d’action des citoyens à l’échelle du globe, dans le but d’accélérer la transition verte et de faire face à la crise climatique.

Il est urgent que les États prennent des mesures pour associer plus largement et effectivement les citoyens à l’action menée contre le dérèglement climatique et pour la transition verte. L’OCDE est déterminée à occuper un rôle de premier plan dans cet effort mondial en aidant les pays à élaborer des politiques holistiques, en créant des indicateurs comparatifs et en favorisant une approche systémique de la participation citoyenne mondiale à la lutte contre le changement climatique – approche qui aura vocation à s’appliquer à l’ensemble de la zone OCDE, mais aussi au-delà.

Références

[3] Agence européenne pour l’environnement (2018), Unequal exposure and unequal impacts : social vulnerability to air pollution, noise and extreme temperatures in Europe, https://www.eea.europa.eu/publications/unequal-exposure-and-unequal-impacts.

[8] Curato, N. (2023), Global Assembly on the Climate and Ecological Crisis : An Evaluation Report.

[9] Folly, M. et al. (2024), Strengthening Citizen Participation in Global Governance, https://unfoundation.org/our-common-agenda/strengthening-citizen-participation-in-global-governance/.

[7] Gouvernement fédéral du Brésil (n.d.), Brasil Participativo, https://brasilparticipativo.presidencia.gov.br/ (accessed on 16 September 2024).

[1] Guterres, A. (2024), , https://www.linkedin.com/posts/antonio-guterres_climateaction-ourcommonfuture-activity-7232007970094485504-cBrZ (accessed on  2024).

[5] Guterres, A. (2020), Secretary-General’s remarks at High-level side event : “Participation, Human Rights and the Governance Challenge Ahead” [as delivered], https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2020-09-25/secretary-generals-remarks-high-level-side-event-participation-human-rights-and-the-governance-challenge-ahead-delivered (accessed on 16 September 2024).

[20] OCDE (2024), Boîte à outils de l’OCDE sur les politiques en faveur des jeunes, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2cae0310-fr.

[4] OCDE (2024), Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques – résultats 2024.

[23] OCDE (2024), OECD Forum on Gender Equality Co-Chairs’ Summary, https://cdn-assets.inwink.com/df17c892-6bc2-4e5a-8e22-2086cee7d749/2121eb4b-1601-4e11-956f-07defbed255d?sv=2018-03-28&sr=b&sig=S1SYWtPFiigqVj4wKu1zyeL%2BJ4BFXRhNIsezUHZcldE%3D&se=9999-12-31T23%3A59%3A59Z&sp=r&rscd=inline%3B%20filename%3D%22Co-Chair%27s%25.

[22] OCDE (2024), OECD Secretary-General Report to G20 Finance Ministers and Central Bank Governors on the work of the Inclusive Forum on Carbon Mitigation Approaches : Brazil, https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/about/programmes/IFCMA/EN-IFCMA-G20-FMCBG-report-July-2024.pdf/_jcr_content/renditions/original./EN-IFCMA-G20-FMCBG-report-July-2024.pdf.

[21] OCDE (2023), Driving Policy Coherence for Sustainable Development : Accelerating Progress on the SDGs, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/a6cb4aa1-en.

[17] OCDE (2023), Equity and Inclusion in Education: Finding Strength through Diversity, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/e9072e21-en.

[19] OCDE (2021), La gouvernance au service des jeunes, de la confiance et de la justice intergénérationnelle : Des politiques adaptées à toutes les générations ?, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/57092ccc-fr.

[6] OCDE (2020), Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions : Catching the Deliberative Wave, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/339306da-en.

[13] OCDE (2020), PISA 2018 Results (Volume VI) : Are Students Ready to Thrive in an Interconnected World ?, PISA, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/d5f68679-en.

[12] OCDE (2009), Green at Fifteen ?  : How 15-Year-Olds Perform in Environmental Science and Geoscience in PISA 2006, PISA, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264063600-en.

[11] OCDE (2008), PISA 2006 : Les compétences en sciences, un atout pour réussir  : Volume 1 Analyse des résultats, PISA, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264040137-fr.

[2] ONU-Femmes (2022), Inégalités entre les sexes et changements climatiques : des enjeux étroitement liés, https://www.unwomen.org/fr/nouvelles/article-explicatif/2022/03/inegalites-entre-les-sexes-et-changements-climatiques-des-enjeux-etroitement-lies.

[18] Sanchez, M. (2024), “Agir en collectif, une compétence clé”, démocraties, https://democraties.media/agir-en-collectif-une-competence-cle/.

[10] Strumskyte, S., S. Ramos Magaña and H. Bendig (2022), “Women’s leadership in environmental action”, Documents de travail de l’OCDE sur l’environnement, No. 193, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/f0038d22-en.

[14] UNESCO (2024), Ce qu’il faut savoir sur l’éducation à la citoyenneté mondiale, https://www.unesco.org/en/global-citizenship-peace-education/need-know (accessed on 16 September 2024).

[16] UNESCO (2023), Recommandation sur l’éducation pour la paix et les droits de l’homme, la compréhension internationale, la coopération, les libertés fondamentales, la citoyenneté mondiale et le développement durable, https://www.unesco.org/fr/global-citizenship-peace-education/recommendation.

[15] UNESCO (2015), Éducation 2030 : Déclaration d’Incheon et Cadre d’action, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000245656_fre.

Note

← 1.  Voir aussi, au chapitre 2, une analyse de la participation citoyenne et de la gouvernance multi-niveaux.