Ce chapitre montre comment l’application d’un prisme de la fragilité pour analyser les tendances à l'œuvre à l’échelle mondiale peut permettre d’améliorer les stratégies et les mesures d’action publique face aux défis en matière de paix et de développement. Le Cadre multidimensionnel de l’OCDE sur la fragilité analyse les liens entre les risques mondiaux et la façon dont l’interaction entre risques et résilience se traduit par des résultats aussi bien positifs que négatifs aux niveaux national et infranational. Ces tendances remettent en question la conception établie de la coopération pour le développement et du rôle des institutions internationales, et rendent particulièrement nécessaire l’élaboration de nouvelles approches géostratégiques qui concilient les divers instruments de gouvernance, en particulier au service du développement et de la paix.
États de fragilité 2025
Description
Comprendre et prendre en compte les tendances mondiales : l’utilité de l’analyse de la fragilité
La fragilité est instrumentalisée pour réduire à néant, voire inverser, les avancées en matière de développement. Des acteurs étatiques et non étatiques analysent les sources de risque et de résilience qui déterminent l’état de fragilité – non pas en tant que défis à relever, mais en tant que situations à mettre à profit et à exploiter dans le cadre de stratégies locales et globales. Du fait de la nature même de la géopolitique, ignorer les tendances en matière de fragilité revient à céder l’avantage politique et économique à autrui.
Si, pour de nombreux acteurs, la violence constitue une solution de dernier recours, pour d’autres, il s’agit d’une voie privilégiée – accessible, efficace et efficiente par rapport à d’autres options pour atteindre des objectifs politiques, économiques ou autres. En 2023, 27 contextes exposés à une fragilité élevée ou extrême ont été confrontés à la violence organisée (violence étatique, non étatique et unilatérale).
Les fruits de la croissance se sont avérés plus difficiles à récolter lorsque les contextes présentent des niveaux élevés de fragilité. Dans les contextes exposés à un degré élevé ou extrême de fragilité, les revenus ont cessé de rattraper ceux des contextes confrontés à une fragilité moyenne à faible aux alentours de 2015, sapant les attentes selon lesquelles les revenus et les niveaux de vie finiraient par converger. Ce décalage s’est fait ressentir encore plus fortement en présence d’autres facteurs de fragilité ; et la reprise post-COVID a été nettement plus lente dans les contextes caractérisés par une fragilité élevée ou extrême par rapport aux autres contextes.
La fragmentation et le désordre à l’échelle mondiale ouvrent des perspectives pour renforcer la capacité d’agir et l’ambition, mais comportent également des risques importants. Dans les contextes exposés à un degré élevé ou extrême de fragilité, les partenariats destinés à sécuriser les flux de capitaux et de biens semblent retrouver une convergence, tenant compte non seulement de la distance géographique mais aussi, et de plus en plus, de l'alignement géopolitique.
Redéfinir l’offre stratégique pour les contextes en situation de fragilité élevée ou extrême :
L’analyse de la fragilité est essentielle pour concevoir des stratégies qui permettent de faire face aux risques, d’accroître la résilience et d’orienter les processus vers des objectifs de paix et de développement. Elle constitue le point de départ pour éclairer, organiser et hiérarchiser l’application des approches en matière de diplomatie, de développement, d’action humanitaire, de paix et de sécurité.
Il faut de toute urgence ériger en tant que priorité la prévention des conflits et déterminer les moyens de renforcer la résilience comme objectifs de la politique étrangère et de la politique de développement. Alors que la violence atteint des niveaux toujours plus élevés à l'échelle mondiale, le soutien à l'instauration et à la préservation de la paix diminue.
Pour être efficace, la gouvernance internationale devra assurer plus intelligemment l’adéquation entre les politiques étrangères, à l’appui du développement et en matière de paix. La coopération pour le développement est par nature politique ; si les pays sont responsables au premier chef de leurs propres réalisations en matière de développement, la création d’incitations claires à établir des partenariats à l’appui du développement qui privilégient la volonté et l’impulsion politiques constitue un atout stratégique pour les bailleurs et les partenaires.
Dans un système mondial désordonné, il ne suffit pas d’être inclusif. La réussite ou l’échec des initiatives multilatérales dépendra de l’aptitude à rivaliser dans un contexte de fluctuation des rapports de force, ainsi que de la qualité – perçue ou réelle – des partenariats noués avec les Membres de l’OCDE.
Il est largement admis que les tendances actuelles en matière économique, environnementale, technologique et politique favorisent un retour à un monde fragmenté et multipolaire (Cilliers, 2024[1] ; US National Intelligence Council, 2021[2]). La perturbation des chaînes d’approvisionnement mondiales, les tensions géopolitiques et l’intensification des restrictions financières et économiques sont à la fois des réactions à la fragilité et des facteurs qui l’accentuent en compromettant l’interdépendance de l’économie mondiale, le système commercial fondé sur des règles et l’accès aux marchés mondiaux (Gaál et al., 2023[3]). Cette fragmentation accrue élève également le risque de conflits indirects (Hossain et Islam, 2024[4]) et de confrontations militaires, et sape les institutions mondiales nécessaires à la paix et au développement (Rodgers, 2020[5]). Si les progrès technologiques favorisent l’émergence de nouveaux moyens d’adaptation et de nouvelles possibilités de remédier à la fragilité, la course technologique aux armements dans le domaine de l’intelligence artificielle (IA) et de la cybersécurité ajoute des niveaux de risque supplémentaires en créant des menaces asymétriques et de nouveaux domaines de contestation et de défiance entre les nations.
Les transformations environnementales d’origine anthropique sont de plus en plus rapides. Les phénomènes météorologiques extrêmes toujours plus fréquents et plus intenses, l’élévation du niveau de la mer et les sécheresses (Seneviratne et al., 2021[6]), ainsi que la perte de biodiversité et l’effondrement des écosystèmes, pour ne citer que quelques-unes de ces transformations, s’intensifient et créent de nouvelles sources de fragilité. Les transitions qu’il convient d’opérer pour s’adapter à cette nouvelle réalité sont par nature déstabilisatrices. La transition mondiale vers les énergies renouvelables est en train de remodeler la géopolitique traditionnelle de l’énergie, de bouleverser les rapports de force établis et de créer de nouveaux domaines de concurrence ; or, ceux-ci donneront probablement naissance à un nouvel ensemble de gagnants et de perdants, ce qui accroîtra le risque de conflits et de crises humanitaires et nécessitera d’adopter une nouvelle approche en matière de cadres judiciaires locaux et internationaux (OCDE, 2024, p. 25[7] ; PNUD, 2023[8]). Les communautés et les États font face au manque de ressources et aux coûts de transaction, en termes politiques et humains, de la transition énergétique. La Conférence des Parties à la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique (COP16) de 2024 et la Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (COP29) de 2024 ont montré combien il peut être difficile de parvenir à des solutions collectives lorsque les pays poursuivent chacun des priorités propres qui accentuent la fragilité des systèmes mondiaux.
Les grandes crises et les conflits prolongés créent un terrain fertile pour le terrorisme et la prolifération des armes et rendent difficiles les efforts de paix et de redressement. Les conflits ont, intentionnellement ou non, des retombées qui exacerbent encore la fragilité mondiale de par les migrations et les déplacements forcés qu’ils entraînent, les communautés voisines assumant la plus grande part de responsabilité pour l’accueil des personnes déplacées de force. Bien que les conflits au Moyen-Orient et l’agression armée perpétrée par la Russie contre l’Ukraine, par exemple, aient provoqué deux des plus grandes crises des réfugiés de l’histoire moderne, entraînant le déplacement de millions de personnes en Europe et au Moyen-Orient, la plupart des pays qui accueillent des populations déplacées de force sont eux-mêmes exposés à des niveaux élevés ou extrêmes de fragilité. Même si les données factuelles tendent à indiquer qu’il est quasiment impossible de mettre fin aux déplacements forcés et aux migrations, il sera essentiel, tant pour les besoins d’adaptation que pour assurer la prospérité, de gérer ces phénomènes (De Gruyter, 2016[9] ; Wolf, 2024[10] ; US National Intelligence Council, 2021[2]).
Les évolutions démographiques à long terme modifient les paramètres en matière de paix et de développement. La population africaine devrait passer de 1.3 milliard de personnes en 2019 à 2.2 milliards d’ici à 2050 (Cilliers, 2024[11]). Le dividende démographique qui devrait résulter d’une telle évolution ouvre des perspectives pour l’Afrique, mais est aussi source de risques pour le continent dans les prochaines décennies (Weny, Snow et Zhang, 2017[12] ; Cilliers, 2020[13]). Ainsi, sous l’effet de l’urbanisation rapide et à grande échelle qui accompagne la croissance démographique, les villes du monde entier compteront 2 milliards de personnes supplémentaires à l’horizon 2050 (Our World in Data, 2023[14]), d’où la nécessité d’accorder d’urgence une attention particulière à la fourniture des services de base, à la construction d’infrastructures et à la sécurité dans les centres urbains.
Ces différentes tendances, auxquelles s’en ajoutent d’autres, sont toutes liées. L'analyse de la fragilité offre un moyen de comprendre en quoi ces liens revêtent une importance pour l’adoption de mesures efficaces.
Les sociétés doivent sans cesse s’adapter à des facteurs de perturbation : évolution des rapports de force, sources anciennes et nouvelles de mécontentement, toutes dernières technologies, transformations de l’environnement, perturbations économiques et évolutions institutionnelles à de multiples niveaux. L’efficacité avec laquelle elles parviendront à assurer un développement à long terme dépendra en grande partie de leur aptitude à surmonter ces obstacles sans subir de rupture majeure ou s’enliser dans une crise prolongée, et à faire preuve d’une résilience suffisante pour faire face aux risques multiples et les réduire au minimum. L’analyse de la fragilité apporte des éclairages précieux sur la manière de gérer les risques, de renforcer la résilience et d’orienter les processus vers des objectifs de paix et de développement. Le Cadre de l'OCDE sur la fragilité montre que tous les contextes connaissent une forme ou une autre de fragilité, à des degrés divers (Chapitre 2). Il démontre également que la fragilité est source de difficultés beaucoup plus grandes dans les contextes où l’inadéquation des capacités d'adaptation par rapport aux risques est plus importante – soit les contextes caractérisés par une fragilité élevée ou extrême (Encadré 1.1).
Une vue d’ensemble de la fragilité
La fragilité est analysée par l’OCDE comme étant la conjonction d’une exposition à des risques et d’une capacité insuffisante d’un État, d’un système et/ou d’une communauté à gérer, absorber ou atténuer ces risques (OCDE, 2017[15]). Appréhendée comme un phénomène universel, elle est évaluée à l’échelle mondiale par l’OCDE à l’aide de son Cadre multidimensionnel sur la fragilité. Celui-ci, présenté pour la première fois dans l’édition de 2016 des États de fragilité, en est aujourd’hui à sa sixième version. Il s’agit d’une ressource indépendante fondée sur des données qui évalue la fragilité selon son degré d’intensité dans six dimensions : économique, environnementale, humaine, politique, sécuritaire et sociale. En s’appuyant sur 8 à 10 indicateurs quantitatifs pour chaque dimension – soit au total 56 indicateurs pour les six dimensions –, le Cadre analyse les sources de risque et de résilience dans les 177 contextes pour lesquels des données suffisantes sont disponibles.
Introduction d’une nouvelle classification de la fragilité et abandon de l’étiquette de « contexte fragile »
Le rapport États de fragilité 2025 introduit un nouveau système de classification de la fragilité qui tient compte du caractère politiquement sensible de l’attribution d’une étiquette, tout en cherchant à renforcer l’analyse des états de fragilité dans le monde actuel. Si l’analyse reste centrée sur les sources de risque et de résilience, l’étiquette de « contexte fragile » n’est plus utilisée. Au lieu de cela, tous les contextes sont considérés comme exposés à la fragilité, à un degré extrême, élevé ou moyen à faible. Cette évolution tient compte de l’universalité de la fragilité, tout en maintenant l’accent sur la nécessité, pour les rapports États de fragilité, et donc pour les partenaires au développement, de se concentrer sur les contextes confrontés à des niveaux élevés ou extrêmes de fragilité.
On trouvera des informations complémentaires sur la méthodologie du Cadre multidimensionnel sur la fragilité (notamment les indicateurs et les mesures) dans les notes méthodologiques (voir l’Annexe A) ainsi que sur la plateforme de données « States of Fragility » de l’OCDE. Cette dernière sert de guichet unique pour consulter les données factuelles et les analyses relatives à la fragilité multidimensionnelle et aux apports de ressources dirigés vers les contextes exposés à une fragilité élevée ou extrême. Elle est disponible à l’adresse : https://www3.compareyourcountry.org/states-of-fragility/overview/0/.
Note : L’OCDE emploie le terme de « contexte » pour inclure les territoires qui ne sont pas officiellement reconnus comme des États dans l’analyse et faciliter l’adaptation de cette analyse selon le niveau – infranational à mondial – auquel la fragilité se manifeste.
Source : OCDE (2017[15]), États de fragilité 2016 : Comprendre la violence, https://doi.org/10.1787/9789264269996-fr.
Reconnaissant l’existence d’un consensus général sur les tendances mondiales, cette section recourt à l’analyse de la fragilité pour compléter et bousculer la conception traditionnelle en vigueur au sein mais aussi en dehors du cercle des pays Membres de l’OCDE, en montrant en quoi les politiques de développement et la compréhension de la fragilité sont essentielles pour les pays qui souhaitent s’orienter avec succès dans l’environnement géopolitique.
Derrière tous ces bouleversements et tensions, il est question de capacité d’agir (Nyabola, 2018, p. 215[16]).
De nombreux contextes exposés à une fragilité élevée ou extrême tentent de tirer parti du désordre mondial pour renforcer leur capacité d’agir sur les plans politique et économique à travers des cadres aussi bien traditionnels que nouveaux. Cette dynamique se caractérise notamment par trois aspects : 1) les puissances établies et émergentes proposent des solutions plus nombreuses et plus diverses en matière de coopération pour le développement ; 2) de nombreux contextes présentant un niveau élevé ou extrême de fragilité recherchent activement un soutien au sein du système multilatéral établi ; 3) la patience à l’égard du système multilatéral établi s’épuise et les contextes se tournent de plus en plus vers d’autres sources de résilience, avec des résultats variables sur les plans économique et politique.
Tout d’abord, les puissances émergentes, moyennes ou grandes, saisissent l’occasion que leur offre la fragmentation accrue de l’ordre international pour rivaliser avec des partenaires au développement établis dans le cadre de leur action de politique étrangère et à l’appui du développement (Pomeroy et Akram, 2024[17]). L’initiative des Nouvelles routes de la soie et la stratégie africaine de la Chine en sont les illustrations les plus manifestes et les plus anciennes. Les apports de financement de la Chine à l’appui du développement destinés aux contextes exposés à une fragilité élevée ou extrême diminuent depuis 2012 (The Economist, 2024[18]). Cette évolution s’explique par un resserrement des priorités et par une réduction des investissements dans des domaines tels que les infrastructures, et est le signe que la Chine entre dans une nouvelle ère en matière d’engagement. En 2024, un plus grand nombre de chefs d’État africains a participé au Forum sur la coopération sino-africaine (FOCAC) qu’à l’Assemblée générale des Nations Unies (Amare et Vines, 2024[19]). La Chine a établi une présence considérable sur l’ensemble du continent africain – ce qui lui offre un tremplin pour diversifier ses activités futures – avec plus de 10 000 entreprises chinoises présentes sur place (Jayaram, Kassiri et Sun, 2017[20]). D’après une évaluation récente portant sur 3 000 entreprises chinoises ayant investi sur le continent, plus de 70 % d’entre elles sont des entreprises du secteur privé (Munyati, 2024[21]). Outre l’Afrique, la Chine s’engage également davantage en Asie, en Amérique centrale et en Amérique latine (AidData, 2022[22]). Dans les contextes les plus fragiles, les gains en matière de développement retirés par les partenaires de la Chine sont mitigés. Il existe néanmoins des exemples de réussite. L’observation objective des efforts d’ouverture de la Chine apporte également des enseignements précieux pour la mise en place de partenariats modernes (Chapitre 4). Du point de vue de la Chine, toutefois, cette ouverture s’inscrit dans le cadre d’une stratégie mondiale qui concilie évaluation de la fragilité, y compris celle de la Chine sur le plan environnemental (Igini, 2024[23]), et exercice d’un pouvoir (de développement) économique, diplomatique et de persuasion militaire.
Des puissances internationales comme l’Inde (Gopaldas, 2024[24]) et la Türkiye, pour n’en citer que deux, lancent séparément des initiatives qui modifient le paysage du développement international, en particulier dans les contextes les plus exposés à la fragilité. La Türkiye, par exemple, a adopté sa propre approche en matière de partenariat, axée à la fois sur la sécurité et l’économie : la valeur de ses échanges commerciaux avec les pays africains était supérieure à 40 milliards USD en 2022, et depuis 2012, le pays a conclu plus de 50 accords distincts et d’envergure variable liés à la sécurité avec des contextes comme l’Éthiopie, le Ghana, le Kenya, le Nigéria et le Rwanda (Pinto, 2024[25]). Il s’agit notamment d’accords de coopération avec l’industrie de la défense ; en parallèle, le nombre d’ambassades de la Türkiye a plus que triplé depuis 2008 (Yaşar, 2022[26]).
Deuxièmement, malgré l’attrait que présentent les nouveaux partenariats, les contextes présentant un degré élevé ou extrême de fragilité ne se sont pas vraiment détournés des systèmes multilatéraux, mécanismes d’intégration économique ou investissements à l’appui du développement traditionnels. En 2024, l’Iraq est devenu membre de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) (BERD, 2024[27]), la Somalie est venue s’ajouter à 35 autres pays africains dans la base de données mondiale des Statistiques des recettes publiques de l’OCDE (OCDE, 2024[28]) et les Comores ainsi que le Timor-Leste ont adhéré à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), tandis que plusieurs autres pays ont engagé l’intensif processus de négociations multilatérales et bilatérales nécessaires à une telle adhésion (OMC, 2024[29]). Lors de la 21e reconstitution des ressources de l’Association internationale de développement (IDA), de nouveaux bailleurs ont apporté des contributions1 et 17 bailleurs existants ont augmenté leur contribution nationale d’au moins 25 % (Groupe de la Banque mondiale, 2024[30]). Les économies des contextes exposés à un degré élevé ou extrême de fragilité sont en moyenne plus petites que celles des contextes exposés à une fragilité moyenne à faible ; or, les petites économies sont historiquement d’ardents défenseurs des systèmes fondés sur des règles, de l’intégration économique et du multilatéralisme, car elles en ont fortement besoin pour garantir la protection de leurs intérêts et accéder aux marchés dont elles dépendent pour le commerce et l’investissement (Lupel, Pitakdumrongkit et Ng, 2024[31] ; Georgieva, 2023[32]). Le multilatéralisme est également essentiel pour gérer les questions relatives à la viabilité de la dette ; à cet égard, l’Éthiopie, le Ghana, le Tchad et la Zambie ont demandé à bénéficier d’un allégement de dette au titre du Cadre commun pour les traitements de dette (Pazarbasioglu, 2024[33]).
Troisièmement, même si la collaboration avec les institutions multilatérales se poursuit, de nombreux contextes cherchent activement d’autres solutions face à un ordre international considéré comme « injuste, archaïque ou tout simplement pas assez efficace » (Smith, 2024[34] ; Global Policy Watch, 2024[35]). Dans une certaine mesure, l’apparente perte de confiance dans le système international peut être interprétée comme une conséquence indirecte de l’essoufflement de la dynamique en faveur du Programme de développement durable à l’horizon 2030, qui peine à susciter l’attention alors que la concurrence géopolitique détourne le capital politique et qui n’a tout simplement pas atteint ses objectifs en raison du manque d’investissements des « pays riches » dans la réalisation des Objectifs de développement durable (ODD) (Gowan, 2023[36]). Toutefois, à la faveur de nouveaux partenariats, alliances et accords, les contextes caractérisés par un degré élevé ou extrême de fragilité trouvent et développent de nouvelles sources de résilience, avec des résultats variables selon leur profil économique et politique.
Les alliances, coalitions et accords économiques régionaux et bilatéraux se sont multipliés au cours des 20 dernières années, y compris ceux associant des contextes exposés à une fragilité élevée ou extrême (Graphique 1.1). Entre 2008 et 2015, ces contextes ont conclu des accords plus complets en matière d’intégration économique dans le but de mettre progressivement en place une coopération économique plus structurée. Cette évolution s’est traduite par une hausse notable de ce type d’accords entre 2016 et 2020 et par l’apparition d’une dimension spécifiquement régionale, avec l’adoption d’accords régionaux de grande envergure comme la Zone de libre-échange continentale africaine (Zlecaf) et l’essor d’autres blocs commerciaux régionaux, par exemple.
Note : Même si l’on dispose de données jusqu’en 2022, aucun accord n’a été signé après 2020 dans les contextes exposés à une fragilité élevée ou extrême.
Source : Banque mondiale, (2024[37])Deep Trade Agreements: Data, Analysis and Toolkits (page web), https://datatopics.worldbank.org/dta/table.html.
Dans l’ensemble, les partenariats requis pour sécuriser les flux de capitaux et de biens semblent retrouver une convergence, tenant compte non seulement de la distance géographique mais aussi, et de plus en plus, de l’alignement géopolitique. Même si ces dispositifs peuvent avoir un coût, certains gouvernements choisissent parfois de privilégier la sécurité d’accès en période d’incertitude (Gaál et al., 2023[3]). Les processus décisionnels des élites (autorités) qui sous-tendent ces tendances varient considérablement d’un contexte à l’autre parmi ceux qui présentent un niveau élevé ou extrême de fragilité. Pour certains, l’interaction avec des partenaires extérieurs au Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE est le résultat d’une planification minutieuse visant à ouvrir de nouveaux marchés ou à éviter des inégalités structurelles perçues comme anciennes dans l’architecture financière internationale (Patrick, Sidiropoulos et Hogan, 2024[38] ; Global Policy Watch, 2024[35]) ; pour d’autres, les décisions sont tout autant opportunistes que stratégiques, en particulier lorsque des alliances délibérément restreintes avec des partenaires extérieurs permettent de maintenir les rapports de force en place au niveau local (Rampini, 2024[39]). Il est impossible de prédire dans quelle mesure l’économie mondiale se fragmentera, mais les risques sont importants. Les petites économies de marché ouvertes, à faible revenu et qui présentent une fragilité élevée ou extrême sont celles qui auront le plus à perdre dans une économie mondiale plus fracturée (Georgieva, 2023[32]).
Le dernier rapport États de fragilité avait été élaboré alors que le monde commençait à sortir de la crise du COVID-19, et de nombreux observateurs mettaient alors en garde contre le risque d’une reprise économique à deux vitesses (Georgieva, 2021[40]) : ce risque s’est depuis concrétisé. En réalité, la tendance à des gains économiques à deux vitesses, que ce soit entre les pays ou en leur sein, précède le choc lié au COVID-19.
Dans le meilleur des cas, les ambitions économiques sont des composantes clés des stratégies de développement, et les concrétiser peut améliorer les niveaux de vie et la dignité humaine, encourager les accords de partage du pouvoir et dégager les ressources nécessaires pour que les systèmes de gouvernance répondent efficacement aux chocs. Au niveau mondial, la croissance économique a été le principal moteur de la réduction de la pauvreté au cours des 30 dernières années (Patel, Sandefur et Subramanian, 2021[41]). Sous l’angle de la paix, l’existence de possibilités économiques inclusives a un effet dissuasif sur les conflits en en accroissant les coûts ; qui plus est, il est plus facile de répartir les bénéfices lorsque ces derniers sont plus importants (Dube et Vargas, 2013[42]).
Toutefois, ces gains en termes de croissance économique et de réduction de la pauvreté ont évolué différemment. Tout d’abord, même si les situations sont très variables, les fruits de la croissance se sont avérés plus difficiles à récolter dans les contextes confrontés à des niveaux élevés de fragilité. En moyenne, dans les contextes exposés à un degré élevé ou extrême de fragilité, les revenus ont cessé de rattraper ceux des contextes confrontés à une fragilité moyenne à faible aux alentours de 2015, sapant les attentes selon lesquelles les revenus et les niveaux de vie finiraient par converger (Chapitre 2). En outre, la reprise post-COVID-19 dans les contextes présentant une fragilité élevée à extrême a été nettement plus lente que dans les contextes caractérisés par une fragilité moyenne à faible. La croissance du produit intérieur brut (PIB) médian par habitant s’est stabilisée aux alentours de 2 % dans les contextes très fragiles, et elle est négative dans les contextes extrêmement fragiles. Les facteurs de fragilité environnementaux, politiques, sociaux, humains et en matière de sécurité accentuent les difficultés économiques et budgétaires selon une combinaison unique à chaque contexte, et les effets de la stagnation ou de la réduction des revenus se font plus durement sentir lorsqu’il existe également des fragilités dans d’autres dimensions que la dimension économique.
Pour répondre aux aspirations de populations de jeunes en plein essor et tirer le meilleur parti du dividende démographique que ces populations pourraient représenter à l’échelle mondiale, une croissance soutenue et durable est nécessaire dans les contextes présentant un degré élevé ou extrême de fragilité. Qui plus est, cette croissance doit éviter d’exacerber – et dans l’idéal, doit contribuer à corriger – d’autres types de fragilité.
Dans les contextes confrontés à une fragilité élevée ou extrême, différentes populations ont accès à différentes possibilités économiques (voir le Chapitre 2). Ce constat vaut particulièrement pour les femmes et les filles, qui doivent faire face à une combinaison unique de facteurs de fragilité. Plus que dans d’autres pays en développement ou économies avancées, il existe un décalage entre les secteurs qui sont sources de croissance du PIB et les secteurs qui absorbent la plus grande part de la population active. Une proportion relativement faible de la population est employée dans les secteurs qui génèrent les recettes d’exportation les plus élevées ; or, c’est là où les emplois sont les mieux rémunérés. Cela signifie que dans de nombreux contextes, la population ne parvient pas à sortir d’un état de sous-emploi dans des secteurs qui offrent peu de perspectives, en particulier les secteurs à faible productivité ou l’agriculture de subsistance. L’emploi informel est très répandu et, si le taux d’entrepreneuriat est élevé, de nombreuses micro-entreprises existent par nécessité plutôt que parce que les circonstances sont favorables, et n’ont pas ou peu de perspectives de croissance. La persistance de ces caractéristiques structurelles a des causes complexes, parmi lesquelles figurent le contrôle exercé par les élites, un environnement économique limité, des inégalités profondément ancrées en matière d’éducation et d’accès aux opportunités, et une forte concentration des investissements dans les secteurs des ressources naturelles et des industries extractives.
Au niveau systémique, les économies les mieux comprises et les plus étudiées – celles qui disposent des filets de sécurité les plus importants, des niveaux d’investissement les plus élevés et de l’expertise mondiale la plus complète en matière de mise en œuvre réussie de programmes de réforme – sont généralement celles qui ne présentent pas un degré élevé ou extrême de fragilité.
Toutes les économies sont confrontées à des fragilités et des déséquilibres et, d’un point de vue général, les économies du monde entier ont bénéficié, à des degrés divers, des progrès réalisés en matière de bonne gestion économique au niveau macroéconomique – indépendance des banques centrales, points d’ancrage budgétaires, règles en matière de viabilité de la dette, système commercial fondé sur des règles, filets de sécurité mondiaux et régionaux – ou en matière de programmation du développement, par exemple dans les domaines des moyens de subsistance, de la santé et de l’éducation, ou des filets de protection sociale. Nombre de ces avancées ont été accomplies à la suite de crises et de chocs et certaines se sont traduites, explicitement ou implicitement, par un soutien accru aux économies plus importantes et moins fragiles2. À l’avenir toutefois, la fragilité pourrait bien devenir le prochain problème global à résoudre pour les acteurs de terrain et les chercheurs.
La transformation structurelle de l’économie, qui a ouvert des débouchés à long terme dans une grande partie du monde en développement, souvent dans le cadre d’une transformation sociale plus large, soit n’a pas encore été réalisée dans de nombreux contextes confrontés à une fragilité élevée ou extrême, soit s’est traduite par des mesures qui ont affaibli ou rompu le tissu social. Des facteurs synonymes de fragilité – faiblesse des conditions économiques locales, mauvaise gouvernance et investissements insuffisants, inadéquation des infrastructures et des cadres réglementaires, et parfois conflit – ont limité le processus de transformation structurelle, même lorsque des possibilités de croissance plus spécifiques ou à court terme existaient dans certains secteurs (les industries extractives, par exemple). Dans un conflit, le contrôle des actifs et des ressources économiques constitue souvent une pierre d’achoppement, et un objet d’instrumentalisation. Il sera de plus en plus important de relever ces défis pour répondre aux ambitions de la jeunesse, réaliser la transition climatique et soutenir la croissance à l’échelle mondiale.
Il y a un intérêt bien compris à maintenir l’attention sur la fragilité
L’histoire a montré que le développement économique n’est pas un jeu à somme nulle – notre succès ou notre échec est collectif. La fragilité perturbe le commerce mondial, accroît le risque de fragmentation des marchés et met en péril la sécurité alimentaire et énergétique. La fragmentation accentue les clivages entre les blocs économiques et entrave la croissance, l’accès aux ressources et la coopération face à des défis mondiaux tels que les pandémies et le changement climatique.
Si cette fragmentation est visible aujourd’hui, il est probable que les interdépendances à long terme entre les grandes économies prospères et les contextes confrontés à une fragilité élevée et extrême s’accroîtront. De nombreux Membres de l’OCDE doivent faire face à un protectionnisme croissant, répondre au vieillissement de la population et sécuriser les ressources et les services écosystémiques nécessaires pour appuyer la transition écologique et la transformation numérique. Or, bon nombre de ces ressources et des possibilités de partenariats économiques – et sans aucun doute une proportion croissante des travailleurs, électeurs et consommateurs de demain – se trouvent dans des contextes confrontés à un degré élevé ou extrême de fragilité. À l’échelle mondiale, ce sont ces contextes qui bénéficieront du futur dividende démographique. La réalisation de la transition verte dépendra des écosystèmes et des ressources naturelles situés dans ces contextes.
De nombreux partenaires au développement s’efforcent de recentrer leur approche sur les partenariats économiques (Chapitre 3), qui apportent souvent, sous une forme ou une autre, des avantages à court ou moyen terme pour les entreprises ou les pays concernés. Pour être efficaces, de telles approches devront prendre en compte la fragilité ainsi que les besoins du pays partenaire en matière de développement – et ne pas faire de perdants (Fabre et Spencer-Bernard, 2024[43]). Si le développement reste la finalité en soi, il y a également un intérêt bien compris à maintenir l’engagement. Le fait de ne pas créer de possibilités et de trajectoires économiques durables risque d’avoir des retombées négatives sur d’autres dimensions de la fragilité, notamment la sécurité et les conflits. Les économies fortes, flexibles et inclusives offrent un cadre propice à la paix, et la paix offre un cadre propice aux affaires.
La réussite de la transition écologique dépend de la façon dont la fragilité qui lui est associée est gérée
La réalisation de la transition écologique – c’est-à-dire l’évolution globale et systémique vers des pratiques écologiquement viables et climato-compatibles (Nations Unies, 2022[44]) – dépendra des écosystèmes et des ressources naturelles des contextes exposés à une fragilité élevée ou extrême. Pour exploiter ces ressources néanmoins, il conviendra d’abord de remédier aux facteurs de fragilité liés à leur extraction – que cette activité soit à l’origine de ces fragilités ou les accentue. L’activité extractive cause d’ores et déjà des dommages importants et visibles à l’environnement et influe sur l’évolution de la pauvreté et des inégalités (OCDE, 2024[7]), les effets étant concentrés dans les contextes exposés à une fragilité élevée ou extrême (Global Witness, 2022[45]). Or, cette activité devrait connaître une croissance rapide au cours des 15 prochaines années, ce qui pourrait avoir des répercussions écologiques plus graves. D’après une étude réalisée pour les besoins de l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE), d’ici à 2040, la demande de lithium aura augmenté de plus de 904 %, celle de graphite de 385 % et celle de cobalt de 268 % (Sturman et al., 2022[46]). De nombreux contextes confrontés à une fragilité élevée ou extrême fournissent des services écosystémiques précieux, mais la pollution et la perte de biodiversité qui vont souvent de pair avec la course aux énergies renouvelables et aux terres rares accentuent également les effets négatifs du changement climatique et favorisent la fragilité dans toutes ses dimensions (Smith, 2024[34]). L’analyse des points de basculement en matière climatique et environnementale dans les contextes déjà exposés à une fragilité élevée ou extrême montre l’éventualité d’une série de chocs qui mettront à l’épreuve la résilience et l’état de préparation de ces contextes dans toutes les dimensions de la fragilité (Chapitre 2).
La transition verte accentuera probablement les risques de fragilité dans les contextes fortement dépendants à l’égard des combustibles fossiles. Sur les 28 contextes qui tirent plus de 20 % de leurs recettes publiques des rentes pétrolières et gazières, 15 sont exposés à des niveaux élevés ou extrêmes de fragilité (Prince et al., 2023[47]). Les pics de demande de combustibles fossiles devraient se produire avant 2030 et les cours du pétrole devraient plus ou moins se maintenir à leurs niveaux de 2023 ou diminuer, selon le scénario d’émission appliqué (Agence internationale de l’énergie, 2024[48]). Ces facteurs pourraient accroître les risques en provoquant d’importants déficits budgétaires, lesquels auraient une incidence sur la nature des règlements politiques dans ces contextes, en particulier ceux qui dépendent des recettes tirées des combustibles fossiles et qui sont exposés à des niveaux élevés ou extrêmes de fragilité (Sarkar et al., 2024[49]). Dans nombre de ces contextes, les recettes pétrolières sont utilisées comme un instrument de contrôle politique, car elles apportent les ressources discrétionnaires nécessaires à une vie politique fondée sur le clientélisme (Sarkar et al., 2024[49]). Ces contextes présentent également des risques propres en matière économique, les bénéfices tirés du pétrole et du gaz étant susceptibles de gonfler les taux de change et d’« évincer les activités économiques hors combustibles », réduisant ainsi la diversification de leur économie en général (Peszko et al., 2020[50]). Les exemples passés de décarbonation, en particulier parmi les producteurs de pétrole, montrent que les chocs ont tendance à entraîner une plus grande paupérisation des populations dans la mesure où les élites recherchent d’autres sources de rentes, y compris par des moyens violents (Sarkar et al., 2024[49]).
Aujourd’hui, la géopolitique de la transition écologique montre avec quelles rapidité et efficacité la Chine a assis sa position sur le marché mondial de l’énergie. Les données disponibles sur les activités chinoises d’extraction et de transformation (c’est-à-dire les chaînes d’approvisionnement en terres rares) apportent également un éclairage sur le paysage du développement. La quête par la Chine de terres rares et son acquisition progressive d’un avantage géostratégique important dans le domaine de l’énergie sont allées de pair avec une stratégie de développement hautement efficace selon les critères qui y sont définis (Zbytniewska, 2022[51]). Avec l’intensification non seulement des effets du changement climatique (Forster et al., 2024[52]) mais aussi de la concurrence géopolitique, le développement et la sécurité offrent des voies différentes (mais potentiellement complémentaires) pour parvenir à des transitions énergétiques plus durables et économiquement avantageuses.
Il est toutefois difficile d’imaginer comment la sécurité mondiale pourrait constituer une priorité suffisamment élevée quand les objectifs géopolitiques l’emportent. La fragilité s’accroît sur les plans climatique, écologique et géopolitique. Si l’on veut que les concepts de la science, la notion de biens publics mondiaux et les nouveaux modèles économiques prévalent, alors les stratégies de développement doivent s’adapter pour pouvoir rivaliser avec la réalité géopolitique actuelle. La « diplomatie écologique » de Lazard (2021[53]) ne peut fonctionner que si elle est assortie de moyens d’action lui permettant de trouver un écho dans les débats géopolitiques.
Les jeunes sont en première ligne des politiques relatives au cyberespace, à la transformation numérique et au développement dans les contextes exposés à une fragilité élevée
Le cyberespace et les technologies numériques créent de nouveaux domaines de concurrence et les communications en réseau deviennent la nouvelle ligne de front de la géopolitique de la diplomatie douce (Douzet et al., 2021[54] ; Voelsen, Ruhlig et Seaman, 2019[55]). Dans tous les contextes, ces contenus ont tendance à cibler en premier lieu la jeunesse, les acteurs locaux comme internationaux diffusant informations politiques, fausses informations et informations délibérément trompeuses afin d’obtenir le soutien et l’attention de cette population.
Il n’est pas uniquement question de la jeunesse et de l’économie numérique, mais aussi de la façon dont la transformation numérique modifie les conditions dans lesquelles les jeunes populations interagissent avec leur environnement. À l’image du contexte géopolitique (et parfois à cause de celui-ci), le cyberespace et les cadres numériques sont fragmentés et varient d’un contexte à l’autre parmi ceux exposés à des niveaux élevés ou extrêmes de fragilité. Ces contextes comptent les populations les moins connectées au monde : dans les contextes exposés à une fragilité élevée ou extrême en Afrique subsaharienne et en Asie du Sud, par exemple, moins de 43 % de la population utilisent internet (Groupe de la Banque mondiale, 2023[56]). Ces contextes sont également représentatifs des diverses fractures numériques qui existent, lesquelles ont des effets positifs et négatifs, en particulier sur la gouvernance et les inégalités qui touchent les femmes et les jeunes (voir les Chapitres 2 et 4 pour de plus amples détails). Pour chaque exemple d’évolution positive et d’innovation – les paiements mobiles tels que M-Pesa au Kenya et le système national de paiement en Somalie (Bareisaite, Goyal et Karpinski, 2022[57]), par exemple, ou l’essor des services internet à faible coût, de l’entrepreneuriat numérique, de l’enseignement en ligne et de la dématérialisation des procédures dans les services publics –, il existe malheureusement des exemples négatifs, comme les cybermenaces (notamment les violations de données et les fraudes), les suppressions d’emplois et les obstacles financiers qui accentuent les facteurs existants de fragilité.
La mise à profit de la transformation numérique, des compétences numériques et d’une croissance économique inclusive et durable, en tant que forces au service des jeunes dans les contextes caractérisés par une fragilité élevée ou extrême, nécessitera d’adopter une approche spécifique. Si le réel potentiel de création d’emplois à grande échelle en Afrique réside dans la diffusion des innovations numériques auprès du reste de l’économie par les entreprises cheffes de file, alors tout dépendra de la façon dont cette diffusion s’adaptera au maillage plus large de risques et de facteurs de résilience qui déterminent le degré de fragilité. Par ailleurs, la monopolisation des technologies de pointe par une poignée de pays pérennise les déséquilibres de pouvoir et accentue les inégalités mondiales. L’absence de cadres internationaux régissant le cyberespace rend difficile l’exercice de la redevabilité, nourrissant la suspicion des utilisateurs et déséquilibrant les relations mondiales à mesure que le pouvoir des cybertechnologies et des plateformes numériques s’accroît (Pawlak et Géry, 2024[58]). En conséquence, la technologie devient à la fois une cause et une conséquence de la fragilité. Les contextes moins avancés sur le plan technologique sont fortement désavantagés. Le fait qu’ils dépendent de technologies obsolètes peut les exposer à des cybermenaces et à l’espionnage numérique, et limiter leur participation aux économies numériques mondiales, notamment aux services bancaires numériques, au commerce électronique et à d’autres services numériques.
La fragilité est utilisée comme un instrument pour annihiler les avancées en matière de développement, voire induire un recul. Des acteurs étatiques et non étatiques analysent les sources de risque et de résilience qui font de la fragilité, non pas des défis à relever, mais des situations à mettre à profit et à exploiter dans le cadre de stratégies locales et mondiales (The Economist, 2024[59]). Cette optique s’inscrit dans une dynamique plus large, où concurrence et fragilité interagissent pour générer un cycle persistant qui ne cesse de s’exacerber entre les systèmes étatiques, communautaires et économiques (Murphy, Rice et Zapf, 2024, p. 2[60]). Cette section présente deux exemples de cet ordre : les actions de la Russie et celles du régime houthi au Yémen
L’exploitation de la fragilité comme composante de la stratégie russe
L’agression armée perpétrée par la Russie en Ukraine et les interventions de ce pays en Afrique3, au Moyen-Orient et dans les Balkans occidentaux sont – bien qu’occasionnellement opportunistes et transactionnelles dans leur exécution – emblématiques d’une approche délibérée de la concurrence géostratégique avec l’Occident. Ces activités vont au-delà de ce que Bilal (2024[61]) appelle une guerre hybride, puisqu’elles incluent des intérêts commerciaux et économiques, qui sont ceux des élites et des interventions calculées dans la sphère du développement axées sur les risques et les facteurs de résilience. Un schéma d’engagement se fait jour, dans lequel des intérêts russes spécifiques sont mis en lien avec des vecteurs cruciaux de risque et de résilience dans les contextes caractérisés par une fragilité élevée. Ces dix dernières années, en particulier, des acteurs étatiques et non étatiques russes ont cherché à tirer parti des possibilités de gains rapides et transitoires (Galeotti, 2021[62]) dans des contextes confrontés à une forte fragilité sur les plans de la politique et de la sécurité, et surtout dans des contextes très riches en ressources naturelles et où le soutien de l’Occident est source de mécontentement (Adibe, 2019[63]). L’aide russe revêt différentes formes, qui vont de l’aide dans le domaine de la sécurité aux financements apportés à un secteur spécifique en passant par la désinformation numérique et la perturbation géostratégique, visant souvent à saper l’influence de concurrents occidentaux ou autres.
Les contextes partenaires de la Russie se caractérisent, en termes de fragilité, par des profils qui présentent un certain nombre de caractéristiques communes :
une fragilité forte ou extrême sur le plan de la sécurité, généralement associée à une crise sécuritaire en cours4, durant laquelle les dirigeants assiégés recherchent un sponsor extérieur ou un soutien paramilitaire afin d’exercer un contrôle sur le pays ;
une abondance de ressources minérales ou d’hydrocarbures conjuguée à des systèmes politiques perméables fondés sur le clientélisme, à quoi s’ajoute généralement un dirigeant autoritaire5 ;
une zone géographiquement stratégique (notamment en termes de chaînes d’approvisionnement ou de possibilité de provoquer et de manipuler des déplacements forcés) et un historique de liens militaires ou diplomatiques avec la Russie (un héritage de l’ère soviétique en matière de développement étant souvent important à cet égard) ;
la dégradation des relations entre le gouvernement et ses partenaires internationaux et/ou le sentiment de vide de pouvoir qui en découle.
Ainsi, la Russie a pu s’impliquer fortement en République centrafricaine en exploitant le vide laissé par le retrait des partenaires occidentaux. Cela a permis à la Russie, en tant que prestataire de services de sécurité rival, d’intervenir de sorte que le règlement politique lui soit favorable, à travers une désinformation continue et un soutien militaire choisi (Dukhan, 2020, p. 2[64] ; Mazet, 2024[65]). Les partenariats noués par la Russie dans certains contextes présentant une fragilité élevée ou extrême sont limités (Droin et Dolbaia, 2023[66]), par exemple au Nigéria, ou bien ils sont périphériques si la Russie estime que le pays est encore sujet à une pression occidentale (Brennan, 2019[67]) ou qu’elle constate que les partenaires potentiels sont réticents à s’engager compte tenu de leur expérience antérieure (Githua, 2024[68]).
Articulée autour d’une rhétorique anticolonialiste et s’attachant à raviver les réseaux soviétiques de la guerre froide, la stratégie actuelle de la Russie instrumentalise la fragilité pour en dégager des gains bénéficiant aux élites, au détriment de gains socio-économiques qui profiteraient au plus grand nombre, si bien que, dans de nombreux pays, les efforts visant à améliorer la santé, le bien-être, le développement durable et les performances économiques sont entravés. Il est essentiel de développer des sources de résilience pour empêcher que les interventions russes n’aient des répercussions délétères. L’engagement de la Russie en Afrique, par exemple, est principalement axé sur les contextes caractérisés par une fragilité élevée ou extrême, où son intervention amenuise souvent l’espace disponible pour le développement et aggrave les facteurs de fragilité, notamment en sapant la cohésion sociale et politique et en exacerbant la dégradation de l’environnement (Siegle, 2021[69]). La Russie cible et exploite les fragilités, en grande partie en s’appuyant sur un réseau d’acteurs avec lesquels elle peut (en partie) nier avoir des liens et qui ne sont pas juridiquement reconnus comme faisant partie de l’État russe mais qui sont néanmoins étroitement liés au Kremlin (Marten, 2019, p. 412[70] ; Lanfranchi et de Bruijne, 2022[71]). Sur les 16 contextes africains recensés par le Centre d’études stratégiques de l’Afrique comme faisant l’objet de campagnes de désinformation de la part de la Russie, 14 sont en situation de fragilité élevée ou extrême (Ferragamo, 2023[72]). À moyen et long terme, les concessions économiques exigées par la Russie risquent de créer une relation très inégale, dont Moscou retire beaucoup plus que ce qu’elle n’offre (Watling, Danylyuk et Reynold, 2024[73]). Dans certaines régions, par exemple en République centrafricaine, l’impact environnemental donnera lieu à une fragilité générationnelle, étant donné que la dégradation des terres, la déforestation et la pollution de l’eau se conjuguent pour saper la résilience dans les différentes dimensions sociales et humaines (Morin et al., 2021[74]).
À quelques exceptions près, Moscou ne s’est pas significativement engagée dans la coopération pour le développement dans des contextes fortement ou extrêmement fragiles, et demeure un partenaire commercial insignifiant, en particulier pour les États d’Afrique subsaharienne6. Toutefois, les échanges commerciaux entre la Russie et l’Afrique, estimés à 17.1 milliards USD en 2021 et axés sur les denrées alimentaires et l’énergie (Droin et Dolbaia, 2023[66]), sont en hausse. Des annonces faites lors de la conférence Russie-Afrique en novembre 2024 à Sotchi concernant des initiatives qui se donnent l’allure d’opérations d’allégement de la dette ou de projets de développement et de refinancement (TASS, 2024[75]) peuvent être le signe d’une évolution de la stratégie de la Russie et de sa volonté de concurrencer les modèles de développement existants dans le cadre d’une approche plus globale, notamment en Afrique.
La manipulation de la fragilité au cœur de la stratégie de conflit au Yémen
La logique stratégique consistant à instrumentaliser les vecteurs de fragilité est tout aussi évidente dans les choix opérés par le régime houthi Ansar Allah au Yémen. Considérant les récentes attaques menées par le régime contre Israël et le transport maritime en mer Rouge, la présente sous-section donne deux exemples de cette instrumentalisation à différents niveaux : premièrement, l’exploitation d’une potentielle catastrophe environnementale associée à l’unité flottante de stockage et de déchargement Safer (en anglais « FSO Safer ») et, deuxièmement, la dégradation calculée de la gouvernance et de la résilience économique du gouvernement yéménite reconnu par la communauté internationale à Aden. Ces deux actions peuvent être comprises dans le contexte des objectifs de guerre des Houthis. À l’instar des activités menées par la Russie, examinées dans la sous-section précédente, elles illustrent le ciblage direct des sources de fragilité, notamment dans les dimensions environnementale et économique.
Compte tenu des défis associés au programme de prévention des conflits, comme indiqué au Chapitre 3, la réponse apportée en 2023, coordonnée par les Nations Unies, aux risques environnementaux associés au FSO Safer mérite d’être citée car cette intervention permet de mesurer clairement l’intérêt de la prévention. Amarré au large des côtes du Yémen en mer Rouge, le pétrolier, qui était en train de se délabrer, transportait 1 million de barils de pétrole ; avec un tel volume, le déversement d’hydrocarbures depuis le FSO Safer aurait provoqué la cinquième marée noire la plus importante jamais causée par un pétrolier, avec des conséquences catastrophiques sur les plans environnemental, humanitaire et économique, dans un contexte déjà exposé à une extrême fragilité et à la guerre (Nations Unies, 2023[76]). Le régime houthi, déterminé à obtenir des concessions, a tiré profit de ce risque multidimensionnel pendant des années. Toutefois, le processus a été surveillé de manière impressionnante par de multiples sources et géré efficacement par une initiative coordonnée par les Nations Unies qui a permis de négocier un accord et a, in fine, supervisé le transfert du pétrole vers un pétrolier sécurisé en août 2023 (Ralby, Ralby et Soud, 2023[77] ; Nations Unies, 2023[78]). Même si certains aspects de l’accord n’ont pas encore été finalisés, cette initiative a eu pour résultat immédiat d’éviter que ne s’aggravent les facteurs multidimensionnels de fragilité. L’écosystème marin a été protégé, et les répercussions de ce qui aurait incontestablement été un choc dévastateur ont été épargnées à l’environnement humain local – notamment ou secteur de la pêche et à des chaînes d’approvisionnement humanitaires cruciales – déjà en proie à des difficultés.
L’économie est un point focal fondamental du conflit au Yémen, où se recoupent de manière significative les différentes dimensions de la fragilité : politique, humaine et en matière de sécurité (Wennmann et Davies, 2020, pp. 5-7[79]). Les actions menées par le régime houthi se sont concentrées sur les actifs générateurs de recettes (notamment le pétrole) et les infrastructures critiques (ports et routes), mais aussi sur les institutions économiques (banques privées et institutions publiques telles que la Banque centrale du Yémen ou les ministères), ce dont témoigne la coexistence de facto de deux monnaies et de deux systèmes bancaires (International Crisis Group, 2024[80]). Une économie politique complexe s’est développée, qui met à rude épreuve le secteur privé, lequel essaie de ménager un équilibre entre les intérêts concurrents des élites, imposant des dictats fiscaux, douaniers et monétaires qui ne cessent d’évoluer, et des préoccupations concrètes sur le plan de la sécurité au quotidien. Le régime houthi a démontré sa capacité à évoluer et à innover malgré son relatif isolement sur la scène internationale, en parvenant à nouer des alliances – tout particulièrement avec l’Iran (lui-même déterminé à se servir des fragilités régionales à travers le Hamas et le Hezbollah) et avec la Russie – et en remédiant aux faiblesses de ses propres systèmes grâce à l’amélioration des systèmes fiscaux, au contrôle du commerce et à la manipulation de la monnaie pour éviter l’inflation (Davies et Wennmann, 2022, p. 13[81]). Les actions du régime houthi ont également gravement perturbé les infrastructures du gouvernement yéménite reconnu par la communauté internationale, notamment par le biais d’attaques portuaires et de restrictions coercitives qui ont eu un impact supplémentaire sur la capacité du gouvernement à lever des recettes, en exigeant des importateurs qu’ils redirigent les expéditions d’énergie d’Aden vers Hodeïda, le principal port de la mer Rouge sous contrôle houthi (Ardemagni, 2023[82]). Ces activités visent clairement à saper la résilience du gouvernement yéménite reconnu par la communauté internationale et à accroître la fragilité humaine et économique dans les territoires sous le contrôle de ce dernier, mais elles touchent également les interventions humanitaires visant à alléger les souffrances humaines causées par le conflit. Ainsi, des travailleurs humanitaires ont été pris pour cibles (International Crisis Watch, 2024[83]).
Le récit de l’efficacité des autocraties se répand depuis 2012, imprégné de notions associées à ce que Repucci et Slipowitz (2022[84]) appellent l’émergence d’un « ordre » autocratique, motivée par des griefs étatiques et non étatiques (idéologiques, liés aux ressources et ethniques) et par les inégalités économiques, qui sont favorisées et diffusées par des plateformes numériques de plus en plus influentes. L’analyse de la fragilité replace ces récits populaires dans leur contexte. Les autocraties sont associées à des schémas de fragilité élevée et souvent plus hétérogènes que les contextes démocratiques (Chapitre 2). Bien que certains contextes aient adopté des formes de « capitalisme autoritaire » (Gat, 2007[85]) avec un certain succès, ils font souvent figure d’exceptions en raison de sources importantes de résilience, fondées principalement sur la solidité de l’économie et la sécurité. Dans la plupart des autocraties, surtout dans des contextes présentant un niveau de fragilité élevé ou extrême, le développement est au point mort (Graphique 1.2).
Dans les contextes présentant un niveau de fragilité élevé ou extrême, le pouvoir autocratique est souvent plus transitoire, comme en témoignent la fréquence des coups d’État et tentatives de coups d’État (Chapitre 2), ainsi que la tendance à dériver vers des niveaux élevés de corruption et d’inégalités, vers de faibles niveaux de croissance économique, avec des hiérarchies qui ne rendent pas de comptes et des risques de conflit plus élevés (Cheeseman, 2024[86] ; Deudney et Ikenberry, 2009[87]). On remarquera toutefois que les autocraties se sont bien adaptées aux cybertechnologies et aux technologies numériques pour renforcer les systèmes de veille et d’information, qui leur permettent de mieux surveiller et contrôler ce qui pourrait menacer leur pouvoir, notamment en leur permettant d’influencer les récits populaires dans le discours démocratique occidental, ce qui constitue pour eux une extension de la politique d’influence (« soft power ») autocratique. Des autocraties comme le Myanmar, par exemple, ont su innover en matière de recours à la force et de surveillance numérique.
Note : L’indice de démocratie libérale rassemble des informations sur le droit de vote, la liberté et l’équité des élections, les libertés d’association et d’expression, les libertés civiles et les contraintes pesant sur l’exécutif. L’indice de démocratie libérale et le score de fragilité ont été rééchelonnés de 0 à 100. Plus le score de fragilité est élevé, plus la fragilité est grande ; à l’inverse, plus l’indice de démocratie libérale est élevé, plus le niveau de démocratie est élevé.
Source : Coppedge et al. (2024[88]), « V-Dem [Country-Year/Country-Date] Dataset v14 », https://doi.org/10.23696/mcwt-fr58.
La violence sous toutes ses formes est une cause en même temps qu’un symptôme de la fragilité. La violence fait partie intégrante de la nature et de l’expérience humaines. En témoignent la recherche du statut, de ressources associées au statut, d’appartenance et de moyens de protéger les acquis obtenus (Martin, 2018[89]). La prise en compte des risques et des capacités à faire face dans toutes les dimensions de la fragilité influe sur la décision, qu’elle soit prise par la personne à la tête d’un cartel de la drogue ou par un État, de recourir à la force violente. Si, pour de nombreux acteurs, la violence est considérée comme une solution de dernier recours, pour d’autres, elle constitue une voie privilégiée – jugée efficace et efficiente par rapport à d’autres options pour atteindre des objectifs politiques, économiques ou autres.
Les tendances mondiales en matière de violence, qu’il s’agisse d’une projection de puissance ou d’auto-défense, sont les principaux moteurs des récits politiques à de multiples niveaux. Les conflits armés impliquant des États ont été plus nombreux en 2023 qu’à aucun autre moment depuis 1946 (Rustad, 2024[90]) et leur retour sur le devant de la scène est l’un des principaux sujets dans les débats géopolitiques. On a enregistré de la violence organisée (violence étatique, non étatique et unilatérale) dans 43 contextes en 2023, dont 27 étaient caractérisés par un niveau de fragilité élevé ou extrême. Entre 2021 et 2023, les conflits entre l’Éthiopie et le Front de libération du peuple du Tigré, entre la Russie et l’Ukraine, à travers le Moyen-Orient et entre factions rivales au Soudan sont à l’origine de la majorité des 600 000 personnes tuées dans les conflits à travers le monde (Rustad, 2024, pp. 9-10[90]). Bien que le nombre de conflits violents non étatiques ait diminué depuis le dernier rapport États de fragilité, passant de 84 en 2022 à 75 en 2023, le nombre de pertes en vies humaines a été plus élevé. À l’échelle mondiale, le nombre de décès dus à des violences unilatérales est passé de 11 900 en 2022 à 10 200 en 2023 dans 35 pays (Rustad, 2024, pp. 7-8[90]).
Parmi toutes ces tendances, deux ressortent plus particulièrement. Premièrement, on observe une augmentation notable de la violence non étatique dans certains contextes présentant un niveau de fragilité moyen à faible (Chapitre 2), sous l’effet d’une violence accrue associée au crime organisé. Le nombre de victimes de conflits entre groupes criminels organisés dans les contextes caractérisés par une fragilité moyenne à faible est supérieur à celui des victimes de conflits impliquant des groupes rebelles dans les contextes présentant une fragilité élevée ou extrême (Davies et al., 2024[91]). La deuxième tendance remarquable, qui n’est pas sans rapport, est le niveau toujours élevé de violence fondée sur le genre dans le monde. À l’échelle mondiale, environ 51 100 femmes et filles ont été tuées par leur partenaire ou un membre de leur famille en 2023, et l’on estime que 736 millions de femmes, soit près d’une sur trois, ont subi au moins une fois dans leur vie des violences physiques et/ou sexuelles de la part d’un partenaire, des violences sexuelles en dehors du couple, ou les deux, selon ONU Femmes (2024[92]). Aucun pays n’est en voie de parvenir à l’égalité de genres d’ici à 2030. En outre, près de 40 % des pays ont stagné voire régressé entre 2019 et 2022 sur tous les indicateurs de l’Indice de genre (Equal Measures, 2024, p. 3[93]) – presque tous ces pays sont des contextes présentant un niveau de fragilité élevé ou extrême.
Le soutien à la construction et à la préservation de la paix diminue au moment où il est le plus nécessaire
Le soutien aux capacités fondamentales à faire face dans le but d’atténuer, de décourager et d’empêcher la violence ne s’adapte pas aux défis croissants ou ne fait tout simplement plus partie des priorités. Cette tendance ne concerne pas uniquement la construction de la paix, où l’on observe une pénurie frappante d’APD destinée à soutenir les domaines de la prévention des conflits et de la justice, entre autres (Chapitre 3). Elle montre également que les institutions et mécanismes multilatéraux et régionaux œuvrant pour la paix ont de moins en moins leur place dans des enceintes où sont examinées les décisions relatives à la paix et à la violence. Nous assistons à une fragmentation des processus de paix, avec des processus parallèles qui fonctionnent en tandem, en concurrence, ou sans tenir aucun compte les uns des autres (Peter et Rice, 2022[94]). Le renforcement de la résilience dans un monde fragmenté et concurrentiel sera tributaire du renforcement des capacités requises pour instaurer et pérenniser la paix. Les capacités nécessaires pour ce type de résilience font souvent défaut dans les contextes où les élites politiques et économiques se concentrent sur les gains à court terme.
Dans le même temps, les institutions régionales et internationales traditionnellement chargées de la paix et de la sécurité sont confrontées à une crise de confiance. Les critiques à l’égard de l’ONU, organisation dont la conception reflète les relations de pouvoir du XXe siècle et qui a du mal à susciter un intérêt politique et à obtenir des financements, sont également adressées à d’autres institutions similaires, telles que l’Union africaine et la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest. Si la perte de confiance dans l’ONU l’obligeait à revoir à la baisse son rôle dans la gestion des crises (Gowan, 2023[95]), le fardeau de la paix reposerait principalement sur des États individuels, mais ceux-ci s’inscrivent de plus en plus souvent dans une démarche de concurrence plutôt que de collaboration et sont souvent réticents à accepter les risques qui accompagnent un maintien et une consolidation efficaces de la paix. Il pourrait s’ensuivre des insuffisances dans les capacités en matière de paix (par exemple pour les opérations sur le terrain, la médiation, le règlement des conflits et la construction de la paix), ce qui signifie que les conflits suivraient leur cours, appelant un tribut toujours plus élevé en termes de vies humaines et de moyens de subsistance, comme on l’observe au Moyen-Orient.
Compte tenu du coût de la violence à l’échelle mondiale, les investissements en faveur de la paix n’ont pas pu être relancés. En 2023, l’impact économique de la violence à l’échelle mondiale s’est chiffré à 19 100 milliards USD, soit 13.5 % du PIB mondial (Vision of Humanity, 2024[96]), ce qui laisse à penser que des arguments nouveaux et plus solides en faveur de la paix sont nécessaires. Il est loin d’être certain que des arguments fondés sur les avantages humains et géostratégiques de la paix seraient plus convaincants que des arguments financiers. Mais la façon dont les communautés, les États et les organisations pensent la paix a une incidence cruciale sur ce qui se passe ensuite. La tendance récente à abandonner les approches descendantes au profit d’approches ascendantes ne tient pas compte des imbrications de la réalité et de la complexité de l’économie politique de la violence et de la paix. L’élaboration d’un ou de plusieurs cadres permettant de comprendre et de réinventer les liens entre la conclusion d’accords au niveau local et les processus de paix nationaux constituerait une avancée dans la bonne direction, de même que la prise en compte des différents processus en jeu (Bell et Wise, 2022[97]).
La relation entre défense et développement n’est pas de type « soit, soit », mais « les deux à la fois ». Carsten Staur, Président du Comité d’aide au développement de l’OCDE
L’individualisation de l’application des politiques visant la recherche de la paix, la sécurité et le développement constitue un élément central de l’art de gouverner. Dans de nombreux États, y compris les pays Membres de l’OCDE et les contextes caractérisés par une fragilité élevée ou extrême, les politiques étrangères qui étaient initialement sécuritisées en réaction aux attaques terroristes du début des années 2000 évoluent désormais de manière à faire face aux défis associés aux rivalités géopolitiques. La priorité est davantage accordée aux capacités militaires et aux missions et partenariats ciblant la sécurité, qui sont souvent centrés sur différents types d’assistance au secteur de la sécurité (mais pas sur les opérations de maintien de la paix des Nations Unies, qui sont elles-mêmes devenues davantage sécuritisées suite à l’application de la doctrine de la stabilisation), ainsi qu’à la sécurité aux frontières et à la sécurité économique, en particulier la sécurité énergétique et technologique (Farinha et Youngs, 2024[98]). Dans de nombreux cas, la tendance à l’augmentation des investissements dans la défense et la sécurité corrige les déficits de sécurité qui se sont développés après la fin de la guerre froide (Posaner et Kayali, 2024[99]). L’évolution des politiques étrangères est également motivée par les intérêts de l’État qui, dans certains cas, vont de pair avec l’adoption de cadres d’action plus nationalistes, lesquels déclenchent à leur tour une concurrence internationale sur une multitude de problématiques (Wilson, 2019[100]).
Sur ce fond de sécuritisation générale se dégagent des motifs d’optimisme aussi bien que d’inquiétude. Les initiatives engagées par le Royaume-Uni pour reconsidérer les forces des politiques de stabilisation sur la base des enseignements tirés de l’expérience de ces 20 dernières années, ou encore l’évolution de la politique de stabilisation de l’Allemagne et l’importance accrue qu’elle accorde à la prévention et à la paix sont deux exemples qui témoignent de l’intérêt que suscite l’élaboration d’instruments qui prennent acte de la complémentarité des approches en matière de politique étrangère, de sécurité et de développement pour relever les défis interdépendants dans les contextes très fragiles ou extrêmement fragiles (Rynn, 2022[101] ; Ministère fédéral allemand des Affaires étrangères, 2022[102]). De même, la loi américaine sur la fragilité globale (Global Fragility Act) a été établie pour corriger, de manière innovante, les défauts des approches antérieures axées sur la sécurité, lesquelles ont, dans bien des cas, abouti à des résultats sous-optimaux (Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction, 2021, pp. 14-18[103]). Reste à voir si ces initiatives constitueront des exceptions, ou si elles seront précurseurs d’une nouvelle ère de cohésion entre le développement et la recherche de la paix, mais les premières données sur la mise en œuvre dans des contextes comme le Mozambique et la Papouasie-Nouvelle-Guinée démontrent qu’il existe une marge pour améliorer l’alignement des approches du développement, de la recherche de la paix et de la sécurité (Gouvernement des États-Unis, 2025[104]).
La comparaison des volumes d’investissements mondiaux dans la défense et dans le développement montre bien la difficulté qu’il y a à trouver des approches stratégiques ménageant un équilibre entre politiques de développement, politiques étrangères et politiques de sécurité. Selon les calculs du Stockholm International Peace Research Institute, les dépenses militaires dans le monde ont atteint un niveau record de 2 388 milliards USD en 2023, soit la neuvième année consécutive de hausse (Tian et al., 2024[105]). Comme l’illustre le Graphique 1.3, le contraste par rapport à l’aide au développement est frappant : en 2023, le total de l’aide publique au développement (APD) fournie (versements bruts) s’est élevé à 288.5 milliards USD, soit un peu plus de 10 % des dépenses militaires engagées cette même année (Stockholm International Peace Research Institute, 2024[106] ; OCDE, 2024[107]).
Source : OCDE (2024[107]), SNPC : Système de notification des pays créanciers (flux) (base de données), http://data-explorer.oecd.org/s/z1 ; SIPRI (2024[108]), SIPRI Military Expenditure Database, https://doi.org/10.55163/CQGC9685.
La disproportion entre les dépenses de sécurité et de développement n’est pas problématique en soi, mais certains pays ont tendance à établir une équivalence erronée entre ces deux types de dépenses, qui méconnaît leur complémentarité. Les positions du grand public à l’égard de l’aide au développement peuvent varier considérablement (Yanguas, 2018[109]) ; ainsi, il ressort d’une récente enquête de Focus 2030 (2024[110]) que 58 % des Français ayant répondu étaient favorables à une augmentation ou au maintien du volume d’APD fourni par la France. Des enquêtes plus anciennes menées aux États-Unis ont montré que les répondants surestimaient les dépenses publiques consacrées à l’aide extérieure d’un facteur d’environ 30 pour 1 (DiJulio, Norton et Brodie, 2016[111] ; Wu, 2022[112]). D’autres études laissent à penser que la perception de l’APD est étroitement liée aux préférences économiques des répondants en matière de politique intérieure et à l’intérêt qu’ils portent aux affaires étrangères (Prather, 2024[113]).
Ces perceptions ont un poids politique et influent donc sur la façon dont les politiques étrangères, de défense et de développement sont conciliées, construites et dirigées. Les corrélations actuelles entre l’augmentation des dépenses de défense et la diminution des ressources consacrées au développement et à l’aide humanitaire (Andrés, 2024[114]) dans les contextes caractérisés par une fragilité élevée ou extrême doivent être suivies avec le plus grand soin, en particulier lorsque les coupes prévues dans l’APD en 2025 pourraient conduire à un écart encore plus grand, susceptible de nuire davantage encore à leur complémentarité. Par exemple, sont intégrées dans les dépenses militaires présentées dans le Graphique 1.3 des dépenses consacrées à l’aide au secteur de la sécurité, d’un volume substantiel (bien que, pour l’essentiel, non vérifiable), parfois appelées soutien à « la formation et l’équipement » ; ces dépenses interviennent à un moment où des montants exceptionnellement faibles sont alloués à la gouvernance du secteur de la sécurité, selon les données relatives à l’APD les plus récentes (Chapitre 3). Cette situation témoigne en partie de l’incapacité à protéger les investissements substantiels réalisés au fil des ans dans la sécurité en apportant un soutien complémentaire à la gouvernance, en particulier dans les contextes présentant un niveau de fragilité élevé ou extrême. Dans une telle situation, on risque de voir se répéter les erreurs du passé récent, lorsque la subordination du développement international (y compris de la réforme et la gouvernance du secteur de la sécurité) aux priorités en matière de défense – voire, dans certains cas, son dévoiement – (Adams, 2012[115]) ont conduit à l’amoindrissement de l’efficacité des approches dans le domaine de la sécurité et du développement et à une paix non durable (Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction, 2021, p. 66[103]).
En 2024, le Conseil de sécurité des Nations Unies, le Groupe des Sept (G7) et le Groupe des Vingt (G20) ont, à eux seuls, organisé 148 événements distincts au niveau ministériel ou à un niveau plus élevé, axés sur le développement international et des questions connexes telles que le climat, le financement, l’égalité des genres ou la santé (Focus 2030, 2024[116]). Et ce ne sont là qu’une fraction des événements destinés à un public de haut rang programmés chaque année. Cette pléthore implique que la plupart des pays doivent choisir à quels événements donner la priorité, avec une représentation politique, et à quels événements faire participer des agents administratifs. Il est difficile d’évaluer la qualité des résultats qui se dégagent de ces manifestations internationales à l’appui du développement. De nombreux analystes et personnalités politiques laissent entendre que la méfiance, en particulier entre les pays du Nord et des contextes du Sud, nuit à l’efficacité de ces événements, qui aboutissent souvent à des conclusions abstraites et, même si les participants y sont de plus en plus nombreux, il n’en découle pas toujours une amélioration des résultats dans une multitude de domaines liés à la paix et au développement (Gowan, 2024[117] ; International Peace Institute et Institute for Economics and Peace, 2024[118]).
Dans d’autres cas, à savoir de nombreuses enceintes où l’impulsion politique était jugée essentielle pour la mise en œuvre de résultats, la politique de développement et de recherche de la paix est laissée à une expertise technocrates ou apolitiques qui n’à « rien à y perdre » (Opalo, 2023[119]), ce qui la prive de toute légitimité et de toute crédibilité auprès des responsables politiques et aux yeux de publics sceptiques, quel que soit leur degré de fragilité. Comme on l’a vu avec des initiatives telles que le Forum sur la coopération sino-africaine (FOCAC), les activités sont de plus en plus menées en dehors des cadres multilatéraux établis, une énergie politique et une dynamique se faisant jour en d’autres points de l’ordre mondial, où des alliances et des accords sont plus faciles à nouer. On peut penser que cela conduit à une tendance à préférer un développement reposant sur des transactions au détriment du potentiel de transformation inhérent au développement durable. L’absence de soutien politique de haut niveau qui étaierait le potentiel des plateformes nationales et la disparité entre le soutien finançant l’assistance au secteur de la sécurité et celui ciblant la gouvernance de ce secteur en sont l’illustration parfaite (Chapitre 3). La coopération pour le développement est intrinsèquement politique ; et si les pays assument la responsabilité première de leurs propres réalisations en matière de développement, la création d’incitations claires à établir des partenariats à l’appui du développement qui accordent la priorité à la volonté et à l’impulsion politiques constitue un atout stratégique pour les bailleurs comme pour les partenaires (Matthys, 2024[120]).
Les tendances mondiales mises en évidence dans ce chapitre montrent l’ampleur du défi à relever grâce au développement pour remédier à une fragilité profondément enracinée dans un environnement caractérisé par une moindre coordination internationale, une plus grande concurrence entre les modèles de développement et une perte de confiance dans la capacité du système multilatéral à opérer des changements positifs. Ces tendances ne signifient pas nécessairement que l’ordre mondial issu de la Seconde Guerre mondiale est rejeté en bloc. Elles n’annoncent pas non plus sa disparition. En revanche, elles indiquent à ceux qui s’investissent dans le développement et la pérennisation de la paix qu’il faut revoir les formules et approches traditionnelles.
La concrétisation du potentiel du développement comme instrument de gouvernance internationale
Les tendances mises en évidence dans les chapitres suivants de ce rapport montrent que l’APD et la coopération pour le développement sont le plus efficaces lorsqu’elles sont cohérentes, pérennes et adaptées aux besoins et aux priorités spécifiques d’un contexte. Elles montrent également que lorsque les bailleurs sont de plus en plus réticents à prendre des risques dans le cadre de leur engagement, en particulier dans les contextes extrêmement fragiles, l’aide au développement peut s’avérer réactive et immédiate (Murphy, Rice et Zapf, 2024, p. 3[60]) mais aussi, dans certains cas, superficielle, conduisant à une dynamique de faible risque-faible rendement. Dans un environnement géostratégique caractérisé par de multiples propositions d’aide au développement, être plus compétitif signifie renforcer la coopération pour le développement avec plus de finesse et ne pas se contenter d’intervenir en réaction aux risques associés à la fragilité, mais aussi agir en tenant compte des moyens spécifiques de renforcer la résilience sur le long terme. Prendre l’initiative en matière de renforcement de la résilience pourrait être considéré comme un élément fondamental d’une approche renouvelée de la prévention des conflits, ainsi que comme un complément à la politique étrangère et de sécurité nationale (Murphy, Rice et Zapf, 2024, pp. 14-15[60]).
Sur le plan du financement, certaines institutions multilatérales agissent déjà en fonction de ce message. S’appuyant sur leurs stratégies respectives en matière de fragilité, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale ont tous deux adapté leurs pratiques ces cinq dernières années. Sans doute certaines banques régionales de développement ont-elles agi encore plus vite, la Banque asiatique de développement tout comme la Banque africaine de développement témoignant d’une volonté d’innover et de partager les risques avec leurs partenaires dans des contextes caractérisés par un niveau de fragilité élevé ou extrême (Groupe de la Banque africaine de développement, 2024[121]).
La situation est différente sur le plan politique. L’ONU et l’Union africaine, par exemple, ont du mal à avoir de l’influence dans un environnement d’accords parallèles multipolaires (Gowan et Forti, 2023[122]). Cette situation a un impact à la fois mondial et localisé, car elle risque de réduire le potentiel qu’ont les Nations Unies et les interventions collectives d’apporter des solutions à des aspects mondiaux de problématiques complexes telles que le climat, la cybersécurité ou le commerce (Smith, 2024[34]). Aujourd’hui, les contextes caractérisés par une fragilité élevée ou extrême se voient offrir davantage de possibilités de partenariat. La réussite ou l’échec des initiatives multilatérales dépendra de la capacité des institutions multilatérales à rivaliser au milieu des rapports de force qui se font jour dans un monde multipolaire, ainsi que de la qualité – perçue ou réelle – des partenariats (ce dont témoignent les appels répétés de toutes parts à des partenariats plus inclusifs). Faute de réussir à rivaliser, les gains durement acquis, les principes et les valeurs risquent de disparaître au profit d’un opportunisme guidé par des considérations géopolitiques.
Engagement stratégique : maintenir l’engagement et établir des partenariats plus égalitaires placés sous le signe de la redevabilité
Le degré de fragilité varie d’une année sur l’autre et en fonction des contextes, mais pour de nombreuses personnes dans le monde, un niveau de fragilité élevé à extrême a été et est toujours la norme. En 2023, la Gambie et le Timor-Leste, bien qu’enregistrant toujours une fragilité élevée, ont affiché des améliorations notables, et le Moldova s’est distingué par ses progrès dans la catégorie des pays présentant une fragilité moyenne à faible. Les indicateurs qui rendent compte de la fragilité humaine se sont améliorés, ce qui constitue un signe appréciable de l’efficacité du développement dans les circonstances les plus difficiles. Cependant, 29 contextes connaissent chroniquement un degré de fragilité élevé et extrême. En 25 ans d’analyse de l’OCDE et en 10 ans d’utilisation du Cadre de l’OCDE sur la fragilité, rares ont été les exemples de contextes qui ont réussi à s’engager sur la voie d’une plus grande résilience. Cette réalité assez peu réjouissante soulève des questions fondamentales pour ceux qui œuvrent en faveur de la paix et du développement quant à la robustesse et à la flexibilité de leur stratégie, de leur action publique, de leurs financements et de leurs approches. Toutefois, elle n’indique pas nécessairement que leurs efforts sont un échec.
Chaque contexte est responsable de ses propres trajectoires de développement et, comme le souligne le Chapitre 2, la nature de certains règlements politiques ne laisse pas assez de place à la volonté politique pour s’attaquer aux facteurs de fragilité. En de tels cas, il est important de maintenir l’engagement vis-à-vis de ces contextes afin de pouvoir saisir toute occasion qui se présenterait et apporter son concours. S’agissant des contextes où l’engagement est plus aisé, prendre acte de leur pouvoir d’agir et des options qui s’offrent à eux nécessitera de réimaginer les partenariats. Il ne suffira pas d’être inclusif. La prise en compte de la redevabilité des partenaires locaux à travers des partenariats plus égalitaires semble être un indicateur important de la capacité des acteurs de la paix et du développement à être à la hauteur de ce défi (Campbell, 2018[123]). Enfin, la coopération pour le développement ne représente qu’une petite partie de l’activité internationale et une composante relativement modeste du paysage économique dans la plupart des contextes très fragiles. Si la gestion des attentes est toujours importante, il est essentiel de préserver et de développer la valeur catalytique de l’aide humanitaire, de l’aide au développement et de l’aide en faveur de la paix pour les contextes présentant une fragilité élevée ou extrême.
L’analyse de la fragilité montre qu’il est urgent d’ériger en priorité la prévention des conflits et de considérer le renforcement de la résilience comme relevant des objectifs de développement et de politique étrangère
Les tendances mises en évidence dans ce chapitre et explicitées dans la suite du rapport montrent qu’il faut contrer l’essor de la violence et la volonté de recourir à la violence, mais que, dans la plupart des cas, la capacité d’intervention au niveau international, des États et des communautés diminue. Cet état de fait n’est nulle part plus apparent qu’en ce qui concerne les questions relatives à la prévention des conflits. Chacun des aspects recensés ci-dessus démontre de différentes manières que les questions de sécurité et de développement sont intimement imbriquées dans des contextes présentant une fragilité élevée ou extrême – qu’il s’agisse des problématiques climatiques, cybernétiques, politico-économiques ou relatives à la jeunesse. Les mesures axées sur la sécurité ne suffiront pas, à elles seules, à relever tous ces défis, d’où l’importance de mettre le développement au service de la prévention des conflits afin de mener des interventions équilibrées, qui respectent les ressources et les intérêts des bailleurs et des partenaires. Trouver un mécanisme permettant de présenter une analyse de la prévention qui soit efficace pour le développement constitue un défi crucial pour les bailleurs et les partenaires, ce qui sera examiné au Chapitre 3.
Enfin, les tendances à la fragmentation politique et à l’instrumentalisation décrites dans ce chapitre s’inscrivent dans un débat plus large autour de la résilience, qui se prolonge dans les chapitres suivants. L’analyse présentée dans le Chapitre 2 reconnaît que l’affaiblissement ou le recul de la résilience est tout autant un facteur de fragilité que d’augmentation des risques. Le Chapitre 3 montre comment la Banque mondiale, les Nations Unies, les États-Unis et d’autres adaptent leurs cadres à l’appui de la résilience, alors même que recule l’APD destinée à soutenir les capacités de résilience, en particulier celles qui relèvent du pilier relatif à la paix. Enfin, le Chapitre 4 présente les points de vue de contributeurs des Comores, des Îles Salomon, d’Iraq, de Somalie et du Timor-Leste concernant la recherche de la résilience. Pour ces contextes comme pour d’autres, l’élaboration de stratégies plus efficaces à l’appui de la résilience implique que les capacités de l’État et des institutions soient mises en regard des vecteurs de la fragilité dans toutes ses dimensions. Étant donné que les forces et les faiblesses ne sont pas les mêmes pour les autocraties et les démocraties, il est tout aussi important de tenir compte des règlements politiques et des capacités de réforme que de réfléchir aux facteurs qui permettront d’obtenir une croissance à long terme et de réduire la pauvreté (Papoulidis, 2023[124]) : un effort dans un domaine, comme la pauvreté, a peu de chances de réussir s’il n’est pas couplé à une approche qui reconnaît l’interaction des risques et des capacités de résilience. En l’absence d’analyse de la fragilité, les interventions des pouvoirs publics risquent d’être définies de manière trop étroite et de présenter des défauts sur le plan stratégique.
Références
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← 1. On ne connaît pas vraiment le nombre définitif de nouveaux bailleurs. Un rapport indique qu’en décembre 2024, 16 nouveaux bailleurs avaient pris des engagements. Voir Aloo (2024), « World Bank nears $100bn target as 16 new donors join IDA replenishment drive », https://www.theafricareport.com/370447/world-bank-nears-100bn-target-as-16-new-donors-join-ida-replenishment-drive/.
← 2. Ainsi, alors que la Banque mondiale comme le Fonds monétaire international commencent à assumer un rôle plus important dans les contextes confrontés à une fragilité moyenne à faible et mettent en œuvre, depuis les années 2000, des initiatives visant à donner voix aux pays et à favoriser les réformes, l’émission de droits de tirage spéciaux (DTS) à hauteur de 650 milliards USD en 2021 a inévitablement favorisé les membres de plus grande taille, ces DTS étant distribués au prorata des quote-parts respectives. Depuis lors, plusieurs membres ont réaffecté une partie de leur allocation de DTS afin d’apporter des financements concessionnels via le Fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance. Pour en savoir plus, voir https://www.imf.org/en/About/Factsheets/Sheets/2023/special-drawing-rights-sdr et https://www.imf.org/fr/News/Articles/2021/08/23/pr21248-imf-managing-director-announces-the-us-650-billion-sdr-allocation-comes-into-effect.
← 3. Lors d’une conférence de presse en juillet 2022, le ministre russe des Affaires étrangères, Sergueï Lavrov, a déclaré qu’il s’attendait à ce que l’Afrique joue un rôle grandissant dans le « Concept de politique extérieure » de la Russie en raison à la fois des intérêts à court et à long terme et « en conséquence de ce que l’Occident fait à l’égard de la Russie ». Pour de plus amples détails, voir : https://mid.ru/en/foreign_policy/news/1824012/.
← 4. L’indice Normandie mesure le niveau des menaces pesant sur la paix, la sécurité et la démocratie dans le monde, et donne une indication du degré de résilience d’un pays face aux menaces mondiales énoncées dans la Stratégie globale de l’Union européenne, telles que le terrorisme, l’insécurité énergétique, la désinformation et la criminalité transfrontières. Les pays les plus à risque en termes de paix et de sécurité sont ceux qui enregistrent les scores les plus faibles pour l’indice Normandie. La présence et l’influence de la Russie sont plus manifestes dans les pays affichant un indice Normandie inférieur ou égal à cinq sur dix. Voir : https://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/document/EPRS_STU(2024)762368.
← 5. L’indice global des libertés, établi par Freedom House, pour les pays africains dans lesquels la Russie est active est presque moitié moindre par rapport à celui des autres pays africains. Voir https://africacenter.org/spotlight/mapping-a-surge-of-disinformation-in-africa/.
← 6. La valeur des échanges commerciaux de la Russie avec l’Afrique, par exemple, ne représente qu’un dixième de celle de la Chine, selon les données du Fonds monétaire international (https://data.imf.org/?sk=9d6028d4-f14a-464c-a2f2-59b2cd424b85&sid=1514498277103). Pour de plus amples informations, voir également https://www.csis.org/analysis/great-power-competition-implications-africa-russian-federation-and-its-proxies.