L'élaboration d'une stratégie globale ou d'un cadre de référence pour faire progresser les objectifs environnementaux par le biais des marchés publics est cruciale pour maintenir la cohérence des politiques et aligner les pratiques de passation des marchés à divers niveaux d’administration. Au cours de la dernière décennie, de nombreux pays, dont la France, ont activement formulé des stratégies et des politiques en matière de marchés publics environnementaux, une dynamique qui a encore gagné en attention avec le lancement de l'Agenda 2030 des Nations unies et des Objectifs de développement durable. Le présent chapitre explore le riche cadre juridique français régulant l’inclusion de considérations environnementales dans les achats et les objectifs ambitieux qu’il fixe. Il analyse également le besoin de coordination entre les différents acteurs pour mettre en œuvre ce cadre.
Promouvoir les marchés publics stratégiques et écologiques en France
Description
L'analyse des interrelations et complémentarités entre différentes lois et initiatives environnementales en France révèle la complexité et la richesse du cadre juridique et normatif régissant les achats publics verts. Ces textes législatifs et ces programmes, bien que provenant de différentes sources et visant divers objectifs, convergent vers un engagement commun pour la durabilité et l'environnement. Il convient alors de distinguer le cadre normatif fixant des objectifs précis en matière d’achat public, de lois et règlements annexes qui visent certains segments d’achat ou qui influencent les achats sans les toucher directement.
2.1.1. Des objectifs ambitieux pour systématiser les considérations environnementales dans tous les marchés
La recommandation de l’OCDE, dans son principe de mise en balance, suggère aux adhérents d’évaluer l’intérêt d’un recours aux marchés publics en tant que méthode pour contribuer à la réalisation d’objectifs plus larges de politiques publiques conformément aux priorités nationales claires, en mettant en balance les avantages potentiels et la nécessité d’optimiser les ressources. À ce titre, il devrait être pris en compte l’aptitude du personnel chargé de la passation de marchés publics à œuvrer en faveur d’objectifs secondaires et la charge que représente le suivi des progrès accomplis sur la voie de la réalisation de ces objectifs. (OECD, 2015[1])
La France a choisi une voie plus ambitieuse pour s’appuyer sur le levier de la commande publique afin d’atteindre ses objectifs de transition écologique. Deux textes visent en effet à systématiser l’inclusion de considérations environnementales dans tous les marchés publics. En premier lieu, la loi climat et résilience, adoptée en 2021, vise à renforcer la lutte contre le changement climatique et à adapter la société pour augmenter sa résilience face aux impacts climatiques. Elle touche de nombreux secteurs d'activité et élargit notamment les obligations des acheteurs publics en matière d'intégration des considérations climatiques et environnementales dans les procédures de marchés publics. Son article 35 modifie le Code de la commande publique, en imposant aux pouvoirs adjudicateurs qui y sont soumis, l’inclusion cumulative de considérations environnementales sous forme d’exigences administratives ou techniques (conditions d’exécution, objet, spécifications techniques, modalités de mise en œuvre) et de critères environnementaux obligatoires dans les marchés publics et les contrats de concession. La loi rappelle également l’obligation de la prise en compte des objectifs de développement durable dans la définition des besoins, notamment à travers les spécifications techniques ; Il s'agit d'une obligation de moyen qui implique que tout acheteur doit s'interroger lors de son achat sur la conciliation notamment des enjeux environnementaux, sociaux et économiques et fixer en conséquence des exigences proportionnées. Cette inclusion est imposée à tous les marchés publics, avec une échéance au 21 août 2026. (Gouvernement français, 2022[2]) Le Plan National pour des Achats Durables (PNAD) 2022-2025 reprend les objectifs imposés par la loi climat, en énonçant un objectif de 100 % des contrats de la commande publique comprenant au moins une considération environnementale et 30 % une considération sociale d’ici 2025. (Gouvernement français, 2022[3])
L’atteinte de ces objectifs rencontre des difficultés en France, et notamment dans les achats de l’État ou 21% des marchés ont inclus une considération environnementale en 2022. Des efforts de formation et de sensibilisation ont été mis en œuvre pour aider les acheteurs à atteindre ces objectifs, se traduisant par une augmentation significative avec plus de 54.7% des marchés incluant une considération environnementale en 2023, pour le niveau central et les services déconcentrés (excluant les établissements publics). Malgré cette augmentation, des difficultés persistent dans l’atteinte de ces objectifs pour certains acheteurs et certaines catégories d’achat.
Ces difficultés persistantes peuvent s’expliquer par l’approche maximaliste retenue par les pouvoirs publics, reprenant une proposition de la convention citoyenne pour le climat. Contrairement à la France, dans la plupart des pays de l’OCDE, les objectifs généraux contenus dans les stratégies et politiques de marchés publics environnementaux sont traduits soit à travers des obligations spécifiques pour certaines catégories de produits soit en des objectifs ciblés pour la généralisation de l’inclusion de considérations environnementales (voir Graphique 2.1).
Note : Le graphique montre les réponses des sondés à deux questions différentes : (1) « La politique nationale ou le cadre stratégique prévoient-ils une obligation de recourir aux marchés publics écologiques dans des cas spécifiques ? ", (2) " La politique nationale ou le cadre stratégique des marchés publics écologiques prévoient-ils des objectifs en termes de pourcentage de passation de marchés soumis aux marchés publics écologiques ? » Le Pérou et la Roumanie n'ont pas répondu à cette question. La Hongrie a adopté un cadre stratégique pour les marchés publics écologiques en décembre 2022, après la clôture de l'enquête.
Source : (OECD, 2024[4])
Ainsi, 39% des pays ont choisi de mettre en place des obligations spécifiques pour certaines catégories d’achat, avec une approche graduelle. Au départ, les considérations environnementales obligatoires étaient limitées à quelques catégories de marchés publics présentant une forte logique risque/récompense, mais leur champ d'application s'est progressivement élargi. 29% des pays ont quant à eux préféré généraliser l’inclusion de considérations environnementales à tous les segments d’achats avec des objectifs ciblés, définissant un pourcentage d’appel d’offres (en valeur ou en nombre) incluant des considérations environnementales. L'objectif final est d'encourager et de guider la mise en œuvre, ainsi que de faciliter le suivi et le reporting de l’inclusion de ces considérations environnementales. Ainsi, les pays peuvent établir une obligation d'introduire des exigences environnementales dans les appels d'offres publics ou bien fixer des objectifs plus progressifs tels que le pourcentage de biens ou de services soumis à des exigences environnementales. (OECD, 2024[4])
Au-delà de l’objectif d’intégrer des considérations environnementales dans l’intégralité des marchés publics, le cadre règlementaire français va plus loin. En effet, la loi climat et résilience impose la double obligation de non seulement intégrer des considérations environnementales dans 100% des marchés publics, mais également la présence de ces considérations environnementales dans deux dimensions (clauses d’exécution techniques ou administratives, et critères d’attribution).
Les difficultés dans l’atteinte des objectifs pourraient ainsi s’expliquer par des exigences trop rigoureuses pesant sur les acheteurs. En effet, l’objectif de 100% concerne tous les achats, alors même que certains segments d’achat ne sont pas forcément pertinents pour l’inclusion de considérations environnementales, tels que les prestations intellectuelles. Cet objectif ambitieux peut présenter un risque d’un greenwashing par les acheteurs, c’est-à-dire le fait d’inclure une considération environnementale par obligation, mais qui ne produira pas d’effet lors de l’exécution du contrat. Il pose également le risque d’un taux accru de recours contre les marchés publics par des opérateurs économiques évincés, qui peuvent questionner légalité d’un marché concernant les obligations contenues dans la loi climat et résilience (par exemple, si un acheteur n’a inclus qu’une considération environnementale sur les deux obligatoires). Un choix alternatif pourrait être de sélectionner des segments d’achat les plus polluants (en termes de bilan carbone, d’émissions de CO2, de biodiversité, de consommation énergétique etc.) et introduire des obligations spécifiques pour inclure les considérations environnementales. En France, certains textes touchent des segments d’achat spécifiques (voir Section 2.1.2 ci-dessous), cependant, la plupart de ces textes ne posent pas d’obligations concrètes pour les acheteurs. La Stratégie nationale bas-carbone par exemple promeut des objectifs de véhicules propres sans les traduire en objectifs achat. En Nouvelle-Zélande et en Belgique par exemple, les cadres législatifs ou stratégiques sur les marchés publics imposent aux pouvoirs adjudicateurs un pourcentage d’achat de véhicules propres. En Slovénie, 22 segments d’achats sont concernés par des obligations environnementales, dont le bâtiment, la construction de routes, les produits textiles etc.
Certains pays ont également opté pour un échelonnement plus progressif en tenant compte de la capacité des acheteurs, afin de leur permettre d’acquérir la capacité nécessaire pour mettre en œuvre les considérations environnementales. En effet, les objectifs ciblés sont plus efficaces lorsqu'ils sont élaborés en consultation avec les autorités contractantes, car ces dernières sont responsables de la réalisation des objectifs et peuvent directement influencer les performances. Il est important de fixer des objectifs réalistes pour garantir l'efficacité, notamment en tenant compte des difficultés de mise en œuvre et des contraintes du marché. Par exemple, en République slovaque, conformément à la stratégie pour la politique environnementale, les objectifs en matière de marchés publics environnementaux sont de 70 % de la valeur totale et du nombre de contrats d'ici à 2030, pour tous les niveaux de gouvernement. D’autres pays comme la Norvège ont choisi de généraliser les considérations environnementales dans tous les achats, mais également de mettre en place un processus de dérogation si l’objet du marché le justifie (voir Encadré 2.1).
En 2021, la Norvège a lancé un nouveau plan d'action visant à augmenter la proportion de marchés publics écologiques et d'innovations vertes pour la période 2021 - 2030, et l'Agence norvégienne pour la gestion publique et financière (DFØ) est responsable du suivi et de la mise à jour du plan d'action. Le plan d'action vise à tirer parti du rôle des marchés publics pour atteindre trois objectifs clés : minimiser les impacts environnementaux néfastes du secteur public, promouvoir des solutions respectueuses du climat et favoriser la transition vers une économie circulaire, et orienter la chaîne d'approvisionnement nationale et mondiale vers des systèmes de production plus écologiques.
Avant même l’adoption de ce plan, dès 2016, la loi sur les marchés publics oblige les autorités publiques, à tous les niveaux de gouvernement, à prendre en compte la réduction des effets néfastes sur l'environnement et la promotion de solutions respectueuses du climat lors de la passation de marchés. Une disposition spécifique encourageait également la pondération du critère d’attribution « environnement » à 30 %, lorsqu’il est utilisé.
Depuis le 1er janvier 2024, cette disposition de 30% de pondération est passée de facultative à obligatoire pour tous les marchés publics. La loi prévoit tout de même deux mécanismes de dérogation à cette obligation afin d’offrir plus de flexibilité aux acheteurs, mais ces dérogations doivent être dûment justifiées :
Les critères d'attribution peuvent être remplacés par des exigences climatiques et environnementales dans les spécifications techniques, s'il est établi que cela produira de meilleurs effets sur le climat et l'environnement et si cela est justifié dans les documents de passation de marché ;
L'obligation de fixer des exigences ou des critères conformément à la loi ne s'applique pas si le marché public a, de par sa nature, une empreinte climatique et un impact environnemental insignifiants et que cela est justifié dans le dossier de passation de marché.
Source : (OECD, 2024[4]), (DFØ, 2023[5])
En outre, aux Pays-Bas, les entités adjudicatrices sont responsables pour le développement de leurs propres objectifs selon leur niveau d’ambition et leurs capacités, ce qui a résulté en une augmentation de l’utilisation de critères d’attribution environnementaux de 39% à 49% en 5 ans (voir Encadré 2.2)
En raison des échecs passés concernant les objectifs imposés au niveau central pour les marchés publics environnementaux, les Pays-Bas ont décidé de confier aux pouvoirs adjudicateurs la responsabilité de fixer leurs propres objectifs en matière d’achat responsable. En 2016, l'agence néerlandaise des marchés publics a lancé un "Manifeste pour des marchés publics durables" et les agences publiques ont été invitées à le signer. Dans les six mois suivant la signature, les agences publiques doivent élaborer un plan d'action, qui comprend la définition de leur niveau d'ambition, l'identification des domaines d'intervention en fonction du niveau d'impact attendu, la définition d'objectifs mesurables et l'explication de la manière dont elles prévoient d'atteindre les objectifs et d'intégrer les pratiques responsables.
Bien que chaque entité puisse décider de son propre niveau d'ambition, le Manifeste est un instrument contraignant : toutes les entités participantes s'engagent à créer et à publier un plan d’achat responsable. En outre, elles doivent contrôler la mise en œuvre et rendre compte des progrès accomplis sur une base annuelle.
Depuis le lancement du Manifeste pour l’achat responsable, 170 agences sont désormais signataires et l'utilisation de critères d'attribution favorisant le développement durable a augmenté (de 39 % en 2015 à 49 % en 2020 des processus de passation de marchés). Les considérations de développement durable sont plus souvent inclues dans les consultations de marché (de 18% à 46%) et de plus en plus d’organisations sont maintenant équipées pour appliquer les considérations de durabilité (de 28% à 54%). Grâce au Manifeste, les agences gouvernementales sont motivées pour poursuivre des objectifs ambitieux et les mettre en œuvre. La signature du Manifeste a eu un effet positif pour la majorité des signataires sous la forme d'une sensibilisation, d'un engagement et d'une base pour leur propre politique d’achat responsable. Les six thèmes du Manifeste sont liés aux objectifs de développement durable de l'ONU : retour social, diversité et inclusion, responsabilité de la chaîne d'approvisionnement internationale, environnement et biodiversité, économie circulaire et climat.
Le centre d'expertise néerlandais pour les marchés publics (PianoO) apporte son soutien à l'élaboration de plans d'action pour les marchés publics environnementaux et encourage l'apprentissage en équipe en partageant les exemples de bonnes pratiques et les enseignements tirés.
Source : (OECD, 2024[4])
La stratégie suivie aux Pays-Bas illustre une approche différente pour l’adoption et la généralisation de l’introduction de considérations environnementales dans les marchés publics. Cette démarche volontariste repose sur la volonté des pouvoirs adjudicateurs de s’approprier les enjeux climatiques et s’appuyer sur les marchés publics pour répondre à ces enjeux.
2.1.2. Un cadre normatif riche multipliant les obligations dans les marchés publics
La profusion de dispositifs législatifs ou réglementaires visant les marchés publics est de nature à créer une complexité croissante sur leurs mises en œuvre. Si le principal texte régissant les marchés publics a d’ores-et-déjà été amendé afin de généraliser la prise en compte des considérations environnementales, de nombreux autres textes impactent également les marchés publics. En effet, la stratégie environnementale de la France, telle qu'elle se manifeste à travers ses diverses politiques et réglementations, illustre une approche intégrée et systémique de la transition écologique, où chaque mesure législative et initiative contribue à un objectif commun : la durabilité et la réduction de l'impact environnemental. En se focalisant sur les marchés publics, on observe comment cette stratégie globale façonne et oriente les achats de l'État pour encourager une économie plus verte et résiliente. Le Tableau 2.1 synthétise les différents textes, la dimension environnementale visée ainsi que les segments d’achat concernés, le cas échéant.
Note : Cette liste n’est pas exhaustive et contient les principaux textes au niveau national.
Source : Auteur
Au cœur de la stratégie environnementale en France, la loi de transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) pose les bases en établissant des objectifs ambitieux pour la réduction des émissions de CO2 et la consommation énergétique, tout en augmentant la part des énergies renouvelables. Elle sert de pilier à une politique d'achats publics qui privilégie les biens et services éco-conçus, poussant ainsi le marché vers des solutions innovantes et durables. Cette orientation stratégique est renforcée par la loi EGALIM qui, en se concentrant sur le secteur agricole et alimentaire, impose l'inclusion de produits durables et locaux dans la restauration collective, créant une demande pour l'agriculture biologique et soutenant les circuits courts. Une politique volontariste de promotion de l’agriculture biologique au travers des achats publics a pu faire ses preuves en Suède (voir Encadré 2.3).
L'expérience suédoise en matière de marchés publics environnementaux (MPE) donne des indications utiles sur la manière dont les achats du secteur public peuvent favoriser la croissance de l'agriculture biologique. En intégrant des politiques de marchés publics environnementaux aux programmes d'aide à l'agriculture existants, la Suède a cherché à accroître la consommation d'aliments biologiques par le secteur public, incitant ainsi les agriculteurs à se convertir à l'agriculture biologique. Cette approche visait non seulement à atteindre les objectifs nationaux en matière de protection de l'environnement, mais aussi à réduire la charge financière pesant sur les agriculteurs grâce à des subventions ciblées. La synergie entre les marchés publics environnementaux et les politiques agricoles directes met en évidence l'importance d'une conception globale de la politique qui tire parti de plusieurs instruments pour atteindre les objectifs environnementaux.
La stratégie suédoise des marchés publics environnementaux, axée sur le marché, a été conçue pour stimuler la demande publique et privée de produits biologiques. En utilisant le pouvoir d'achat du secteur public, le gouvernement suédois visait à créer un marché stable et croissant pour les produits biologiques. Cette stratégie a encouragé les agriculteurs à adopter des pratiques biologiques en garantissant une demande fiable pour leurs produits. Bien que les objectifs initiaux, à la fois en matière de terres agricoles biologiques et en matière d'achats de produits biologiques aient été ambitieux (25 % de consommation d'aliments biologiques et 20% de terres agricoles biologiques d'ici 2010), la politique a permis de réaliser des progrès significatifs au fil du temps. En 2016, la part des aliments biologiques dans la consommation publique avait atteint 33 %, au-delà de l'objectif initial, ce qui démontre l'efficacité des efforts soutenus en matière de marchés publics dans l'augmentation de la production biologique. En 2017, une nouvelle version plus ambitieuse de la politique a fixé à 60 % la part des produits biologiques dans la consommation alimentaire du secteur public et à 30 % la part des terres agricoles biologiques d'ici à 2030.
Les recherches empiriques sur la politique suédoise en matière de marchés publics environnementaux indiquent une forte corrélation positive entre l'augmentation des achats publics d'aliments biologiques et l'expansion des terres agricoles biologiques. Ces données soulignent le rôle essentiel de l'intégration des marchés publics dans les politiques de subventions directes afin d'améliorer l'impact global sur l'agriculture biologique. Les résultats suggèrent que les marchés publics peuvent constituer un outil puissant pour promouvoir la durabilité environnementale lorsqu'ils sont associés à des incitations financières qui réduisent les barrières pour les agriculteurs. Une telle intégration permet au marché de supporter une plus grande part des coûts liés à la conversion à l'agriculture biologique, ce qui favorise l'adoption de pratiques agricoles durables à plus grande échelle.
L'approche est approfondie par la loi anti-gaspillage pour une économie circulaire (AGEC) qui, en promouvant les principes de l'économie circulaire, vient créer une obligation pour les acheteurs publics d’acquérir des biens issus du réemploi ou de la réutilisation ou comportant des matières recyclées, selon des proportions fixées par type de produits (entre 20% et 80%). Cette loi incite à une réflexion sur le cycle de vie complet des produits et services achetés, intégrant ainsi une dimension de durabilité à long terme dans les décisions d'achat public.
Les initiatives se renforcent mutuellement en créant un cadre réglementaire global pour les achats publics. Par exemple, la loi AGEC et la LTECV partagent des objectifs communs en matière d'économie circulaire, tandis que la loi EGALIM et la loi climat et résilience promeuvent toutes les deux des pratiques d'achat qui soutiennent la transition écologique.
Dans ce contexte, le plan de sobriété et la circulaire relative à l’engagement pour la transformation écologique de l’État traduisent ces principes législatifs en actions concrètes au sein de l'administration. Ils mettent en œuvre des pratiques de sobriété énergétique, de gestion durable des ressources et des déchets, et de mobilité durable, tout en soulignant l'importance des achats publics écologiques comme levier de changement. Ces initiatives illustrent l'engagement de l'État à être exemplaire dans sa propre gestion et à encourager par son influence le marché vers des pratiques plus responsables.
Enfin, le budget vert, intégrant les considérations environnementales dans la planification budgétaire, s’assure que les ressources sont allouées de manière à soutenir ces objectifs de transition écologique. Il reflète l'engagement financier de l'État envers ces priorités, en alignant les dépenses publiques avec les ambitions climatiques et environnementales.
L'ensemble de ces mesures, en étant interconnectées et complémentaires, crée un écosystème réglementaire et opérationnel propice à la transition écologique. Cependant, l'environnement réglementaire est caractérisé par une profusion de textes législatifs et de normes qui, bien que visant à promouvoir les achats publics durables, peuvent créer une complexité et des risques d'incohérence pour les acheteurs publics.
Cette multiplicité de textes peut entraîner des difficultés d'interprétation et de mise en application, rendant la tâche des acheteurs publics plus ardue pour intégrer de façon pertinente des critères environnementaux dans leurs procédures d'achat. Notamment, une problématique révélée par l’analyse de ce cadre normatif est la multiplicité des dimensions du développement durable. Les considérations environnementales peuvent toucher divers domaines tels que la biodiversité, l’économie circulaire, les émissions de gaz à effet de serre etc. Face à la multiplicité de ces objectifs, les acheteurs sont susceptibles de ne pas savoir quelle dimension prioriser dans leurs achats.
De ce fait, la clarification et la simplification des directives réglementaires constituent une première étape. Les acheteurs publics bénéficieraient de la consolidation des nombreuses réglementations et directives en un ensemble cohérent et facilement accessible. Ce besoin de simplification règlementaire pourrait s’inscrire par ailleurs dans la démarche actuelle du gouvernement de la rédaction d’un plan d’action « simplification » destinées aux entreprises, qui prévoit, parmi ses nombreuses mesures, de limiter l’empilement de nouvelles normes, sinon de pouvoir remplacer une ancienne règle dès lors qu’une nouvelle apparait (Ministère de l’Économie, 2024[7]). En effet, outre une plus grande complexité pour les acheteurs publics, ce paysage réglementaire extrêmement riche est susceptible d’affecter les entreprises qui souhaiteraient soumissionner en raison de la multitude d’exigences découlant des différents textes. Les entreprises, par manque de capacité ou de connaissances, pourraient alors renoncer à participer aux appels d’offres.
Enfin, la création de guides unifiés ou de référentiels simplifiés jouerait un rôle majeur dans cette démarche, rendant l'information non seulement plus accessible mais aussi plus compréhensible. Cela permettrait aux acheteurs de mieux appréhender leurs obligations légales ainsi que les meilleures pratiques en matière d'achats durables, contribuant ainsi à une mise en œuvre plus fluide et plus efficace des politiques environnementales à travers les achats publics.
La mise en œuvre des diverses législations et initiatives environnementales en France révèle un besoin de coordination renforcée entre les différents acteurs de la fonction achat de l’État et ceux responsables des politiques publiques environnementales. Bien que l'objectif commun soit de promouvoir des pratiques d'achat durable et respectueuses de l'environnement, la multiplicité des cadres réglementaires et des objectifs peut entraver une application efficace et cohérente. Ainsi, des outils et des actions spécifiques pour renforcer cette coordination sont suggérés.
2.2.1. Un cadre institutionnel riche pour les achats de l’État
Les marchés publics environnementaux doivent allier deux pans des politiques publiques ; les politiques en matière de marchés publics ainsi que les politiques environnementales. Compte tenu de l'expertise nécessaire pour définir des objectifs ambitieux mais cohérents dans les politiques de marchés publics environnementaux, 32 des 35 pays de l'OCDE intègrent un mécanisme de coordination pour la conception, la mise en œuvre et la révision des politiques de marchés publics écologiques. Dans 13 de ces pays, les ministères de l'environnement ou des organismes similaires coordonnent officiellement les marchés publics écologiques et les politiques environnementales plus générales, renforçant ainsi le rôle des marchés publics écologiques dans la réalisation des objectifs environnementaux. Seize autres pays (50%) s'appuient plutôt sur des groupes de travail interministériels ou ad hoc réunissant différentes parties prenantes (voir Graphique 2.2). (OECD, 2024[4])
Note : Les données concernant la Colombie, la République tchèque, le Luxembourg et la Turquie ne sont pas incluses car ces pays n'ont pas répondu à l'enquête. Le Mexique et la Hongrie sont exclus car ils ont indiqué qu'ils n'avaient pas de cadre actif pour les marchés publics écologiques au moment de l'enquête (fin 2022). La Hongrie a adopté une stratégie MPE (2022-2027) en décembre 2022, après la clôture du cycle de données pour ce questionnaire.
Source : (OECD, 2023[8])
La France fait partie de ce dernier cas de figure, car le Commissariat Général au Développement Durable en tant que service transversal du ministère de la transition écologique et délégation interministérielle au développement durable, est chargé de piloter le PNAD. À ce titre, il est chargé de piloter et de coordonner les démarches d'achats durables au niveau national, pour tous les types d'acheteurs.
Outre les politiques publiques de haut niveau, il existe une multitude croissante d'acteurs impliqués dans la mise en œuvre des marchés publics environnementaux. Par conséquent, il est important de renforcer la collaboration entre tous les acteurs afin d'améliorer la gestion des politiques de marchés publics écologiques. À ce titre, le Graphique 2.3 résume le paysage institutionnel pour les marchés publics environnementaux.
Note : Le CGDD est rattaché au ministère de la Transition Écologique, et les PFRA relèvent du ministère de l’Intérieur.
Source : Auteur
Les politiques publiques en matière de marchés environnementaux sont décidées au niveau interministériel, avec le CGDD. Néanmoins, le Secrétariat général à la planification écologique (sous l’autorité du Premier Ministre) joue également un rôle de coordination de la planification écologique. Le SGPE a pour mission d’assurer la cohérence et le suivi des politiques à visée écologique, d’initier et de cadrer la mobilisation des ministères et parties prenantes, de coordonner toutes les négociations et enfin de mesurer la performance des actions menées.
Ces politiques publiques décidées au niveau ministériel ruissellent sur un grand nombre d’acteurs de la fonction achat de l’État. Par exemple, les plateformes régionales des achats (PFRA) constituent le relais au niveau régional de la DAE, pour l’ensemble des missions de celle-ci et notamment la mise en œuvre de la politique des achats de l’État et la conduite de projets achat interministériels à l’échelle régionale ou départementale. Hiérarchiquement, elles sont placées sous l’autorité du ministère de l’Intérieur car dépendantes du préfet de région au sein des secrétariats généraux aux affaires régionales. Similairement, la fonction achat au sein des services déconcentrés est sous la responsabilité des responsables ministériels des achats (RMA) au sein de chaque ministère. Leur rôle inclut notamment de s’assurer de la définition et de la mise en œuvre des stratégies d’achat ministérielles dans le cadre de la politique des achats de l’État et dans le respect des stratégies interministérielles. (Gouvernement français, 2024[9])
Les missions exploratoires menées par l’OCDE ont permis de mettre en lumière des défis quant à la bonne compréhension des politiques publiques en matière de marchés publics environnementaux. Cela est notamment le cas pour les PFRA, qui dépendent fonctionnellement et hiérarchiquement de deux ministères différents, tandis qu’elles sont chargées de mettre en œuvre la tâche importante de mutualiser les achats pour différents ministères.
Au-delà de la compréhension des politiques générales, les achats publics concernent une vaste gamme de secteurs, allant de la construction et de l'entretien des infrastructures publiques à l'approvisionnement en produits et services pour les administrations. Chaque secteur est régi par des normes et des objectifs spécifiques qui peuvent varier. Cette fragmentation nécessite une approche intersectorielle pour harmoniser les efforts et garantir que les critères environnementaux soient intégrés de manière cohérente dans tous les domaines.
Les objectifs environnementaux français sont ambitieux et diversifiés, couvrant des aspects telles que la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la promotion de l'économie circulaire, et l'augmentation de la part des énergies renouvelables. La réalisation de ces objectifs nécessite non seulement une application rigoureuse des politiques existantes, une connaissance technique des enjeux climatiques mais également une coordination efficace pour s'assurer que les actions dans un domaine soutiennent et ne contrecarrent pas les progrès dans un autre.
Pour surmonter ces défis, le CGDD et les différentes institutions impliquées pourraient promouvoir davantage les outils existant à la disposition des acteurs de la fonction achat de l’État, tel que le réseau RAPIDD (voir Section 2.2.3 ci-dessous), l’outil clause verte, ou encore l’outil de référencement de l’ensemble des obligations juridiques existantes en matière d’achat durable. À ce titre, une plateforme numérique sur les achats durables, accessible aux acteurs publics et privés, pour sensibiliser les décideurs et renforcer le lien avec les entreprises a été développée par CGDD et mise en ligne en novembre 2024. Cette plateforme pourrait ainsi constituer un point d’entrée vers les différentes ressources, notamment vers les formations, guides, outils, évènements, communautés et le dépôt et la cartographie des SPASER. Elle pourrait également faciliter un accompagnement opérationnel à travers les facilitateurs sociaux, guichets verts et les référents DAE. Cette plateforme est ainsi une opportunité intéressante pour les acheteurs ayant besoin d’assistance dans leurs achats environnementaux. Par le biais de son pilotage, le CGDD pourrait, en outre, mesurer régulièrement le taux de participation sur cette plateforme, notamment pour les acheteurs, et s’assurer de leur mobilisation.
2.2.2. Surmonter les obstacles structurels budgétaires pour une meilleure prise en compte des considérations environnementales dans les achats
Une difficulté mise en lumière lors des discussions avec différentes parties prenantes est lorsque la volonté de mettre en œuvre des achats environnementaux se heurte à d’autres politiques publiques, notamment l’austérité budgétaire. Les politiques de réduction de la dépense publique en France, ainsi que le cloisonnement des budgets peuvent ne pas inciter les acheteurs à inclure des considérations environnementales car les produits verts sont souvent perçus comme plus chers que les produits classiques. Cela est particulièrement le cas en région, où les marges de manœuvre du fait de l’assiette plus réduite des budgets sont généralement plus restreintes qu’au niveau central ou ministériel.
Les acheteurs français ne sont pas les seuls à être confrontés à cette perception. Une enquête de l’OCDE révèle que dans 22 pays membres sur 35, la perception que les produits respectueux de l'environnement sont plus chers que leurs équivalents conventionnels est la barrière principale à la mise en œuvre de marchés publics environnementaux. Ce constat est également souligné par l’enquête ProcurCompEU menée par l’OCDE auprès de 555 acteurs de la fonction achat de l’État, où 189 indiquent des contraintes budgétaires pour pouvoir mettre en œuvre l’achat responsable.
Pour répondre à ce défi plusieurs approches ont été retenues au sein des pays de l’OCDE. Certains pays ont fait le choix de récompenser financièrement les entités performantes en matière d’achats responsables. Par exemple, la République de Corée est l'un des rares pays à utiliser largement les incitations financières, avec des gouvernements locaux performants récompensés par un budget plus important, et des institutions publiques recevant une prime de performance (voir Encadré 2.4).
En Corée, des incitations financières sont accordées sous forme de primes annuelles aux organismes publics les plus performants. Les performances des organismes publics sont évaluées en fonction de différents indicateurs, dont l'utilisation des marchés publics écologiques, mesurée comme le pourcentage d'achats environnementaux par rapport au montant total des achats, sur une période d'un an. Plus l'utilisation des marchés publics environnementaux est importante dans les appels d'offres, plus le score de l'indicateur correspondant est élevé, et plus la prime pour l'organisation est importante.
En outre, conformément à la loi sur la promotion des achats de produits verts, le ministre coréen de l'environnement peut accorder des subventions liées à l'environnement aux administrations locales qui ont de bons résultats en matière d'achats environnementaux. En outre, le gouvernement peut offrir des récompenses financières aux institutions publiques, aux opérateurs commerciaux et aux autres organisations concernées qui obtiennent de bons résultats en matière d'achats environnementaux, soit en achetant des produits respectueux de l’environnement, soit en faisant leur promotion.
Ces mesures incitatives encouragent les agences à effectuer des achats écologiques en utilisant la plateforme d'achats en ligne, ce qui améliore en même temps l'exhaustivité des données.
Source : (OECD, 2024[4])
D’autres pays ont choisi de sensibiliser les acheteurs publics à la prise en compte de l’intégralité du cycle de vie d’un produit pour en calculer le coût global. Le coût global du cycle de vie est une méthodologie souvent associée aux achats environnementaux, qui évalue les coûts totaux associés à un achat spécifique tout au long de son cycle de vie, au-delà du prix d'achat initial. Il couvre toutes les dépenses généralement encourues par les organismes publics, telles que les coûts liés à l'acquisition (par exemple, l'installation), les coûts opérationnels (par exemple, la consommation d'énergie et d'eau), les coûts de maintenance (par exemple, le remplacement périodique des composants) et les coûts de fin de vie (par exemple, l'élimination et le recyclage des actifs). Cette action permet ainsi de démontrer aux acheteurs français qu’un produit vert peut coûter plus cher lors de l’acquisition, mais coutera moins cher sur le long terme. Le calcul du coût du cycle de vie a permis par exemple à la Norvège de non-seulement économiser des fonds sur le long terme, mais également de diminuer sensiblement son empreinte carbone lors de la construction d’un nouveau bâtiment (voir Encadré 2.5).
Au cours d'une procédure de passation de marché pour une école de 840 élèves dans la ville d'Oslo, la municipalité a dû décider si elle achetait le terrain principal ou le terrain supplémentaire situé à côté. Étant donné que la municipalité est chargée de mener à bien le processus de planification du projet, elle a élaboré deux options différentes pour le projet et a calculé les coûts du cycle de vie correspondants. L'option utilisant uniquement la parcelle principale impliquait la construction d'une école de six étages avec une aire de jeux sur le toit, ce qui augmentait considérablement les coûts d'investissement et de fonctionnement du bâtiment. L'option utilisant deux terrains principaux présentait des coûts de cycle de vie nettement inférieurs, s'élevant à 564 millions de couronnes norvégiennes (48 millions d'euros). Le choix de l'option consistant à acheter le terrain supplémentaire a également permis de réduire considérablement l'empreinte carbone du bâtiment, puisque la ville d'Oslo a pu construire un bâtiment plus efficient. Grâce au calcul du coût du cycle de vie, la décision politique d'acheter un terrain supplémentaire a été facile à prendre.
Source : (OECD, 2024[4])
Pour pallier ces difficultés, la DAE gagnerait à mettre en œuvre une campagne de sensibilisation sur le coût des achats environnementaux par rapport aux achats conventionnels afin de rassurer les acheteurs. Cette sensibilisation pourrait dans un premier temps être mise en œuvre par famille d’achat. Une action de professionnalisation sur le calcul du coût de cycle de vie est également recommandée.
2.2.3. La mise en place d’outils numériques pour favoriser la coordination entre les acteurs
La mise en œuvre de politiques environnementales ambitieuses à travers les marchés publics en France se heurte à un ensemble de défis opérationnels et réglementaires. Ces défis soulignent le besoin d'outils d'accompagnement numériques efficaces et d'une simplification réglementaire pour faciliter l'intégration des critères environnementaux dans les achats publics.
La DAE est chargée de la conception et du pilotage du système d’information des achats de l’État et a, à ce titre, développé plusieurs applications à disposition des acheteurs et des opérateurs économiques. Outre les applications de la DAE, le Ministère de la transition écologique a également lancé RAPIDD, une plateforme professionnelle d’échanges et de partages d’expériences entre acteurs de la commande publique en matière d’achat durable, le CGDD étant chargé d’animer ce réseau (voir Graphique 2.4).
Si ces nombreux systèmes ont été pensés pour aider les acheteurs dans leurs tâches quotidiennes, les missions exploratoires ont révélé que les acheteurs les trouvent parfois peu intuitifs ou qu’ils rencontrent parfois des difficultés pour se les approprier. Le système PLACE permet par exemple aux acheteurs d’indiquer si leur marché contient une (ou plusieurs) considération(s) environnementale(s) ou sociale(s), et permet d’indiquer le type (spécifications, critères, ou clauses), cependant, certains acheteurs ont indiqué ne pas cocher cette case par manque de connaissance tandis qu’ils avaient effectivement inclus une considération environnementale dans leur marché. Le réseau RAPIDD quant à lui s’inscrit dans les bonnes pratiques internationales de création de réseaux d’achat responsable qui permettent aux acheteurs d’échanger sur leurs expériences, leurs bonnes pratiques et les enseignements tirés. Cependant, malgré un bon taux d’adhésion au réseau (plus de 6000 membres à l’écriture de ce rapport), certains acheteurs ont souligné le fait que le réseau était peu utilisé et que de nombreuses questions posées par les membres restaient sans réponse. (OCDE, 2024[11]) La DAE a également lancé en 2016 un réseau social pour les acheteurs ministériels, le réseau RESPAE. Ce réseau a vocation à offrir une base de données et une plateforme d’échange sur les bonnes pratiques d’achats responsables. Malgré un nombre croissant d’utilisateurs, certaines parties prenantes ont évoqué un besoin de mise en avant de ce réseau auprès des acheteurs afin de favoriser l'échange et la mutualisation des ressources.
La DAE et le Ministère de la transition écologique gagneraient ainsi à promouvoir ces réseaux, mais également à capitaliser sur les applications existantes afin de promouvoir l’inclusion de considérations environnementales dans les marchés. Certains pays ont d’ailleurs opté pour la création d’un portail unique pour les marchés environnementaux, car la valeur d'un guichet unique réside dans le fait que les praticiens n'ont plus besoin de naviguer sur de multiples sites web et formats pour trouver l'aide ou l'information dont ils ont besoin. Le fait de regrouper toutes les informations en un seul endroit permet également aux utilisateurs de trouver plus facilement la bonne source d'information vérifiée par les autorités officielles, plutôt que de s'en remettre à des sources extérieures. (European Commission, 2017[12]) La plateforme numérique sur les achats durables récemment développée par le CGDD (voir Section 2.2.3) pourrait ainsi constituer un point de départ pour le développement d’un tel guichet unique et pourrait s’inspirer des différents portails développés dans d’autres pays de l’OCDE. À Malte, par exemple, un site web central sur les marchés publics environnementaux offre un accès rapide à une brève définition des marchés publics environnementaux et de leur importance à Malte ; des ensembles de critères environnementaux obligatoires et volontaires ; la dernière politique en matière de marchés publics environnementaux et le plan d'action qui guide les activités de mise en œuvre ; une base de données et des conseils en matière de passation de marchés ; et un formulaire d’inscription à un cours d'« introduction aux marchés publics environnementaux ». Le Pays basque en Espagne gère une base de données en ligne qui recense les bonnes pratiques en matière de marchés publics écologiques mises en œuvre par les institutions de la région. (World Bank, 2021[13])
2.2.4. Harmoniser le reporting pour donner une image fidèle de l’atteinte des objectifs en matière de considérations environnementales dans les achats
Outre la mise en place d’objectifs et de politiques publiques pour promouvoir les considérations environnementales dans les achats, le suivi de la mise en œuvre des marchés publics environnementaux par rapport aux objectifs nationaux est essentiel pour garantir que les marchés publics contribuent aux objectifs de développement durable du pays et à la lutte contre le changement climatique. En outre, le suivi et un reporting réguliers peuvent aider à identifier les obstacles qui entravent le potentiel des marchés publics environnementaux et limitent leur mise en œuvre par les pouvoirs adjudicateurs. En s'appuyant sur les résultats du suivi et sur une analyse approfondie avec les acteurs de la passation de marchés, les gouvernements peuvent améliorer leurs plans d'action en matière de marchés publics environnementaux, élaborer des solutions ciblées, fournir un soutien opérationnel et des conseils en cas de besoin.
En France, les pratiques de suivi de l’inclusion des considérations environnementales dans les achats sont peu harmonisées. L’action 21 du PNAD a pour objectif d’élaborer et promouvoir le recours à des indicateurs quantitatifs et qualitatifs permettant de suivre l’évolution et l’impact des considérations environnementales par les acheteurs qui « permettront notamment à l’acheteur de s’assurer de la qualité et de la réalité des exigences demandées tout en s’assurant de la mise en place de dispositifs adaptés et simplifiés. Ce travail devra en outre permettre de disposer d’une vision globale de l’intégration de considérations environnementales dans la commande publique. » Cette action prévoit la mise en place d’un groupe de travail pour recenser ces indicateurs, et les organismes porteurs de cette action sont le CGDD et l’OECP en collaboration avec différents organismes tels que la DAE, les réseaux de l’ESS etc. Ce groupe de travail a ainsi été formé en 2023 et les indicateurs sont en cours de développement. En parallèle, d’autres initiatives de suivi se sont également mises en place. Au sein même du ministère de l’Écologie, par exemple, il existe des reportings spécifiques sur la loi EGALIM, le volet SP Écoresponsable, et la compensation carbone de la mobilité, cependant, il n'y a pas de reporting spécifique sur les achats en eux-mêmes.
Les pratiques de suivi des achats responsables de l’État sont hétéroclites. Le suivi est principalement assuré par la DAE, qui s’appuie sur le système PLACE où les acheteurs ont la possibilité de cocher une case « considération environnementale » lorsqu’ils publient leurs marchés. Cependant, ce système ne permet pas un suivi optimal et est susceptible de ne pas donner une image fiable concernant la mise en œuvre des considérations environnementales dans les achats. Les missions exploratoires ont par exemple révélé en effet que certains acheteurs ne cochent pas cette case alors même qu’une considération environnementale a été incluse. D’autres, au contraire, seraient susceptibles de cocher cette case alors qu’une considération environnementale n’a pas été incluse. L'un des risques potentiels de ce système de suivi est ainsi de sous-estimer l'utilisation réelle des considérations environnementales dans les achats publics. Ainsi, les principaux défis pour un suivi efficient des achats responsables concernent le manque de connaissances des acheteurs sur les considérations environnementales, et un manque de capacité et des sous-effectifs pour certaines institutions, notamment en région.
Afin de pallier ces défis, le développement d’outils ou de modèles types pour aider les acheteurs à suivre la mise en œuvre des considérations environnementales serait bénéfique. En Irlande, par exemple, l'Agence irlandaise pour la protection de l'environnement (EPA) a élaboré un modèle de rapport sur les marchés publics environnementaux. En outre, pour assurer un suivi efficace des achats responsables, des investissements substantiels sont nécessaires, tant en termes d'infrastructures numériques pour la collecte automatisée de données que de ressources humaines. La collecte et l'analyse des données requièrent des capacités techniques et de l'expertise. (OECD, 2024[4]) Une communication régulière de la DAE à destination des acheteurs sur l’utilisation du système PLACE et de l’option « considération environnementale » permettrait ainsi de s’assurer que les données reflètent correctement la mise en œuvre de ces considérations par les acheteurs de l’État.
En plus du suivi statistique effectué à travers le système PLACE, la DAE pourrait également mettre en place des enquêtes et des évaluations périodiques. La réalisation d'enquêtes périodiques et approfondies auprès des pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices qui obtiennent de mauvais résultats en matière de marchés publics environnementaux ou des entreprises qui ne participent pas aux appels d'offres incluant des considérations environnementales peut permettre d'accéder à des informations sur les pratiques, les perceptions et les motivations en matière de marchés publics environnementaux, ainsi que sur les obstacles à leur mise en œuvre. En outre, cela peut aider les gouvernements à se concentrer sur des entités ou des catégories de produits spécifiques afin d'évaluer l'impact des marchés publics environnementaux. Au Canada par exemple, une enquête nationale sur les marchés publics environnementaux dans les secteurs public et privé a été réalisée sur plusieurs années. Les enquêtes annuelles sur les marchés publics durables ont également été utilisées pour alimenter le baromètre quadriennal des marchés publics durables, qui permet aux organisations publiques et privées de s’auto-évaluer et de comparer leurs performances avec celles de leurs pairs au fil du temps (voir Encadré 2.6). (OECD, 2024[4])
Le baromètre de l’achat responsable a été lancé pour la première fois en 2012 par le réseau d’organisations pour l’approvisionnement responsable. Il est financé partiellement par le gouvernement canadien, et permet aux entités adjudicatrices canadiennes de s’autoévaluer en matière d’achat responsable. Le baromètre a également été mis en œuvre en 2016 et 2020.
L’édition 2020 évalue notamment la contribution de l'approvisionnement durable aux Objectifs de développement durable (ODD) définis par le Programme des Nations Unies pour l'environnement et inclue également la participation d’entreprises. Le Baromètre rend compte des pratiques organisationnelles selon cinq niveaux de maturité (faible préoccupation, engagement, progrès, maturité et exemplarité) pour chacun des cinq aspects de l'achat responsable (vision, politique et gouvernance, mobilisation des parties prenantes, opérationnalisation et évaluation).
Au total, 142 organisations ont participé à l'étude :
26 % d'entreprises ;
26 % d'organismes et de ministères (Québec et Canada) ;
26 % de municipalités et 11 % d'institutions du système éducatif ;
20% des organisations sont membres d'ECPAR.
Références
[5] DFØ (2023), Get started with green procurement, https://anskaffelser.no/verktoy/veiledere/kom-i-gang-med-gronne-anskaffelser (accessed on 2 July 2024).
[10] Direction des Achats de l’État (2024), Informations transmises par la Direction des Achats de l’État.
[12] European Commission (2017), Building an architecture for the Professionalisation of public procurement, https://doi.org/10.2873/072032.
[9] Gouvernement français (2024), Arrêté du 18 mars 2024 portant organisation de la direction des achats de l’Etat, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000049314939 (accessed on 23 April 2024).
[2] Gouvernement français (2022), Décret n° 2022-767 du 2 mai 2022 portant diverses modifications du code de la commande publique, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000045733739 (accessed on 5 November 2024).
[3] Gouvernement français (2022), Plan national pour des achats durables (PNAD) 2022-2025, https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/PNAD-PAGEAPAGE-SCREEN%283%29.pdf (accessed on 25 April 2024).
[6] Lindström, H., S. Lundberg and P. Marklund (2020), “How Green Public Procurement can drive conversion of farmland: An empirical analysis of an organic food policy”, Ecological Economics, Vol. 172, p. 106622, https://doi.org/10.1016/j.ecolecon.2020.106622.
[7] Ministère de l’Économie, D. (2024), Plan d’action “Simplification !” : 50 mesures pour simplifier la vie des entreprises, https://www.entreprises.gouv.fr/fr/actualites/demarches/plan-d-action-simplification-50-mesures-pour-simplifier-la-vie-des-entreprises (accessed on 14 June 2024).
[11] OCDE (2024), Enquête ProcurCompEU de l’OCDE menée auprès de 555 acteurs de la fonction achat de l’État.
[4] OECD (2024), Making the green transition happen: a compendium of good practices on Green Public Procurement.
[8] OECD (2023), Government at a Glance 2023, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/3d5c5d31-en.
[1] OECD (2015), OECD RECOMMENDATION OF THE COUNCIL ON PUBLIC PROCUREMENT - Directorate for Public Governance and Territorial Development, https://www.oecd.org/gov/public-procurement/OECD-Recommendation-on-Public-Procurement.pdf (accessed on 1 February 2023).
[14] Réseau d’organisations pour l’approvisionnement responsable (2020), “Baromètre 2020 de l’Achat Responsable”, https://barometre2020.org/ (accessed on 24 June 2024).
[13] World Bank (2021), Green Public Procurement : An Overview of Green Reforms in Country Procurement Systems (English), http://documents.worldbank.org/curated/en/157141636056129273/Green-Public-Procurement-An-Overview-of-Green-Reforms-in-Country-Procurement-Systems (accessed on 22 May 2024).