Comment les économies ouvertes de petite taille s’en sortent-elles en matière de politique industrielle ? Mieux qu’on ne pourrait le penser. Les analyses de l’OCDE montrent qu’elles ont tendance à mettre en œuvre des politiques industrielles moins génératrices de distorsions que les grandes économies, évitant ainsi l’écueil consistant à soutenir artificiellement des secteurs peu performants. Mais leur marge d’erreur est faible. Dans un monde où la production ne respecte plus les frontières sectorielles ou nationales, les erreurs de politique industrielle sont un luxe qu’elles ne peuvent se permettre. Cet article présente cinq principes permettant de renforcer la résilience et la compétitivité par la politique industrielle sans renoncer à l’ouverture dont elles dépendent.
Éviter les distorsions au niveau national comme international
Une critique fréquente de la politique industrielle est qu’elle peut entretenir des inefficacités en orientant le soutien public vers des secteurs en difficulté incapables de rivaliser sur les marchés. Les petites économies ouvertes semblent avoir largement échappé à ce piège. Les données de l’OCDE issues du projet Quantifier les stratégies industrielles montrent que, dans les grandes économies, le soutien sectoriel tend à se concentrer sur des industries affichant de faibles performances à l’exportation : le premier graphique met en évidence une relation négative entre le soutien sectoriel, exprimé en part de la valeur ajoutée du secteur, et l’avantage comparatif relatif. En d’autres termes, les grandes économies semblent moins soutenir les secteurs gagnants que les secteurs en difficulté. Cette situation contraste nettement avec celle des petites économies ouvertes illustrée dans le second graphique. Confrontées à une concurrence internationale intense, celles-ci ont tout intérêt à continuer d’éviter ce type de distorsions.
Le risque de distorsions ne s’arrête pas aux frontières. Pour les économies qui dépendent de marchés ouverts pour leur demande, leurs intrants et leur accès aux connaissances, alimenter des courses aux subventions ou fragmenter les échanges commerciaux serait particulièrement contre-productif. Dans ce contexte, l’ouverture n’est pas simplement une caractéristique : c’est un actif stratégique qu’il convient de préserver.
Cibler la politique industrielle lorsque les ressources sont limitées
Le ciblage est inévitable. Aucune petite économie ouverte ne peut soutenir tous les secteurs : les marges de manœuvre budgétaires sont plus réduites, les écosystèmes d’innovation moins diversifiés et les capacités de financement plus contraintes. Les données de l’OCDE l’illustrent clairement : les petites économies ouvertes consacrent environ 1,48 % de leur PIB aux subventions et aux dépenses fiscales, contre 1,68 % dans les grandes économies, soit environ 12 % de moins.
Aucune petite économie ne peut être à la frontière mondiale dans tous les domaines ; des choix doivent donc être faits. Une stratégie industrielle doit déterminer dans quels secteurs il convient de viser l’innovation de pointe et dans lesquels il est préférable de privilégier l’absorption et la diffusion de technologies développées ailleurs. Cette décision repose sur une évaluation lucide des forces et faiblesses de l’économie ainsi que des opportunités émergentes. Le bilan des petites économies ouvertes est contrasté, jalonné d’échecs mais aussi de réussites remarquables. La Corée, qui était à l’époque une petite économie ouverte, a réussi à développer ses industries lourdes et chimiques dans les années 1970 avant de se tourner, à partir des années 2000, vers les biopharmaceutiques, le diagnostic médical, les technologies médicales et la fabrication de pointe.
Le principal défi réside dans le calibrage des interventions. Une focalisation trop étroite accroît les risques de surspécialisation et de vulnérabilité aux chocs sectoriels ; une approche trop large disperse des ressources rares au point d’en réduire l’impact. La bonne stratégie consiste à associer un soutien ciblé à des investissements dans la coordination, le partage d’informations et les activités de facilitation, plutôt qu’à s’appuyer uniquement sur les subventions. Elle suppose également un suivi et une évaluation continus permettant de réorienter les fonds lorsque les résultats ne sont pas au rendez-vous. Pour les petites économies ouvertes, dont les moyens sont relativement limités, cette fenêtre de ciblage est particulièrement étroite.
Penser en termes de réseaux plutôt que de secteurs
La plupart des politiques industrielles continuent de cibler les secteurs de manière isolée, et les données de l’OCDE montrent que c’est particulièrement le cas dans les petites économies ouvertes. Celles-ci consacrent un tiers de leurs dépenses de politique industrielle à des mesures ciblant des secteurs spécifiques (0,47 % du PIB sur un total de 1,48 %), contre moins d’un quart dans les grandes économies (0,41 % du PIB sur 1,68 %). Pourtant, cette approche correspond de moins en moins à la réalité de la production contemporaine.
La production moderne est fragmentée entre différents pays et reliée par des chaînes complexes d’entrées-sorties. Les petites économies ouvertes y sont plus fortement intégrées que la plupart des autres. Leur participation aux chaînes de valeur mondiales est plus profonde et leur dépendance à l’égard des réseaux de production transfrontaliers plus importante que dans les grandes économies. Les estimations récentes de l’OCDE fondées sur la base de données TiVA (2024) illustrent l’ampleur de cet écart : la valeur ajoutée étrangère représente jusqu’à 65 % des exportations au Luxembourg et 42 % en Irlande, contre 22 % en Allemagne et 8 % aux États-Unis. En moyenne, les petites économies dépendent de deux à cinq fois plus d’intrants étrangers que les grandes.
Cela implique que cibler un seul secteur sans tenir compte de sa position dans le réseau de production plus large risque de faire abstraction des canaux mêmes par lesquels les effets des politiques se diffusent. Une perturbation touchant un intrant amont réduit mais essentiel peut se répercuter bien au-delà du premier secteur concerné, comme l’a montré de manière frappante la pénurie mondiale de semi-conducteurs du début des années 2020.
Une politique industrielle efficace dans les petites économies ouvertes doit donc passer d’une logique sectorielle à une logique de chaîne de valeur. Il ne s’agit pas d’abandonner les instruments sectoriels, mais de les intégrer dans un cadre plus large tenant compte de la position dans les réseaux, des liens intersectoriels et des dépendances transfrontalières : un cadre capable d’identifier les domaines où l’intervention publique génère les retombées les plus importantes pour l’ensemble de l’économie, tant en matière de croissance que de résilience.
Coordonner la politique industrielle au-delà des frontières
Pour les petites économies ouvertes, aucune stratégie industrielle n’est exclusivement nationale. Les coûts de la politique industrielle, sous forme de subventions et de dépenses fiscales, sont supportés au niveau national, mais ses bénéfices se diffusent souvent à l’étranger par le biais des retombées de connaissances ou d’une demande accrue de biens importés. Dans ce contexte, la résilience consiste à renforcer les liens internationaux dont ces économies dépendent, et non à s’en détourner.
Le danger réside dans la concurrence unilatérale. Lorsque les pays cherchent à attirer les mêmes industries à coups de subventions toujours plus importantes, le résultat est une course vers le bas où les ressources publiques sont transférées aux entreprises sans bénéfices économiques durables. La coordination constitue l’alternative. Grâce à des partenariats bilatéraux ou à des cadres multilatéraux tels que les Projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC), les pays peuvent mutualiser leurs ressources, atteindre la taille critique nécessaire pour être compétitifs à l’échelle mondiale et aligner leurs incitations plutôt que de dupliquer leurs efforts. Pour les petites économies ouvertes en particulier, la coordination n’est pas un complément facultatif mais une composante structurelle de toute stratégie industrielle efficace.
La politique industrielle ne peut agir seule
Dans les petites économies ouvertes comme dans les grandes, la politique industrielle ne peut remplir seule sa mission. La politique de la concurrence garantit des marchés contestables et empêche que les secteurs protégés ne se transforment en monopoles de rente – un risque particulièrement important dans les petites économies, où chaque secteur compte naturellement peu d’acteurs et où la concentration est plus élevée. La politique commerciale préserve l’accès aux intrants et aux marchés d’exportation, une nécessité pour ce type d’économie. La politique d’innovation favorise l’absorption des technologies étrangères et soutient la diversification qui réduit les vulnérabilités de long terme. Sans cohérence entre ces différents domaines, même une politique industrielle bien conçue peut être affaiblie par l’environnement dans lequel elle s’inscrit.
La voie à suivre pour ces économies
Chacun de ces cinq principes renvoie au même équilibre fondamental : celui entre l’ouverture, source de prospérité, et la résilience, qui permet d’en limiter les risques. Trouver cet équilibre n’est pas chose aisée. C’est précisément dans ce domaine que les travaux de l’OCDE sur la politique industrielle peuvent faire une réelle différence, en fournissant un cadre cohérent, des données probantes solides, des méthodologies éprouvées et une base pour la coopération internationale. Ils aident les pouvoirs publics à mieux diagnostiquer les besoins, à suivre les résultats et à ajuster les politiques lorsque celles-ci n’atteignent pas leurs objectifs.
La politique industrielle fait son retour dans un monde plus fragmenté, plus incertain et plus stratégique qu’il ne l’était il y a une génération. Pour les économies ouvertes de petite taille, réussir est particulièrement difficile : leur politique doit être ciblée tout en préservant l’ouverture, stratégique sans être source de distorsions, nationale dans sa conception mais internationale dans sa coordination. L’objectif n’est pas de choisir entre ouverture et résilience, mais de rendre plus résiliente l’ouverture dont elles dépendent, tout en évitant les écueils bien connus d’un soutien mal ciblé, d’une concurrence affaiblie et de mesures qui survivent à leur utilité.
