Bien qu’une grande partie du débat sur la politique industrielle porte sur son efficacité, ses effets potentiellement distorsifs, et la question de savoir si les gouvernements dépensent trop ou pas assez, une nouvelle analyse couvrant 20 pays met en lumière d’autres questions importantes : les financements vont-ils aux bons endroits et, une fois engagés, cessent-ils un jour ?
Les dépenses de politique industrielle augmentent, mais sans envolée
Dans 20 pays, le niveau total de soutien via les subventions et les dépenses fiscales est passé de 1,34 % du PIB en 2019 à 1,55 % en 2023, soit une hausse d’environ 16 %. Les subventions expliquent l’essentiel de cette progression, principalement orientée vers l’investissement en capital fixe, la transition écologique et la réduction des coûts de l’énergie pour les entreprises. Si cette hausse est significative, elle reste loin de l’envolée des dépenses que certains débats publics pourraient suggérer. Les instruments financiers tels que les prêts, les garanties et le capital-risque public sont restés globalement stables. Mais si l’enveloppe globale n’augmente pas fortement, la question essentielle devient celle de son affectation. Et c’est là que le tableau se nuance.
Ce que font déjà les pays compte : des instruments persistants
Parmi les instruments de politique industrielle en place en 2023, 76 % existaient déjà en 2019 (hors mesures liées au COVID-19). Chaque année, la probabilité qu’un instrument existant soit supprimé est inférieure à 4 %. À ce rythme, la moitié des instruments actuels seront encore en place dans 18 ans. Les politiques industrielles d’aujourd’hui ne sont donc pas nécessairement nouvelles, ni des interventions temporaires de crise.
Le nombre d’instruments a néanmoins augmenté, passant d’environ 1 936 en 2019 à 2 255 en 2023. Cette progression n’est toutefois pas due au remplacement d’anciens dispositifs. En réalité, 2023 a enregistré le plus faible nombre de nouvelles mesures depuis 2020.
Ces constats sont importants pour le débat public. Celui-ci se concentre souvent sur les annonces des gouvernements. Or, les données suggèrent que la question essentielle porte plutôt sur ce qui est effectivement mis en œuvre, année après année, et sur l’existence de mécanismes d’évaluation de ces politiques. Si les dépenses restent modérées et que les instruments sont rarement supprimés, l’enjeu principal est de savoir si les financements existants sont bien ciblés.
L’aide publique se dirige-t-elle vers des secteurs en perte ou en gain de vitesse ?
L’examen des secteurs bénéficiant de subventions et de dépenses fiscales ciblées fait apparaître une tendance nette. Les gouvernements n’orientent pas systématiquement les ressources vers leurs secteurs les plus productifs, les plus innovants ou les plus compétitifs à l’exportation. Au contraire, les données semblent plutôt indiquer l’inverse.
Une nouvelle analyse de l'OCDE révèle une relation négative et statistiquement significative entre le soutien sectoriel et l’avantage comparatif révélé. Les secteurs dans lesquels un pays est déjà fortement spécialisé tendent à recevoir moins de soutien. De même, les secteurs ayant enregistré une croissance plus faible de la valeur ajoutée l’année précédente attirent davantage de financements publics ciblés.
Les secteurs bénéficiant d’un soutien présentent généralement des niveaux d’emploi plus élevés. Une main-d’œuvre importante est corrélée à une probabilité plus élevée d’être ciblé par la politique industrielle, même si cela ne se traduit pas nécessairement par une intensité d’aide plus forte. Ce constat correspond à ce que les économistes qualifient parfois de politique industrielle « défensive » : soutenir des secteurs en perte de compétitivité à l’international, en déclin de production et fortement pourvoyeurs d’emplois ; ou bien appuyer des secteurs encore peu compétitifs mais jugés stratégiques.
Ces résultats concernent spécifiquement les subventions et les dépenses fiscales ; les prêts, garanties et investissements en capital-risque peuvent présenter des tendances différentes. Par ailleurs, certains pays adoptent une approche plus prospective et mieux ciblée que d’autres.
Le véritable défi : le suivi et l’évaluation
Les dépenses de politique industrielle ne connaissent pas d’explosion. Toutefois, dans un contexte de budgets contraints, d’instruments fortement persistants et d’un schéma de soutien orienté vers des secteurs potentiellement en déclin, une question essentielle se pose : les gouvernements peuvent-ils réallouer efficacement les ressources ?
Si la plupart des instruments perdurent sur plusieurs décennies et que les marges budgétaires sont limitées, chaque euro consacré à un secteur en perte de compétitivité est un euro qui n’est pas disponible pour un secteur en progression. L’enjeu majeur consiste donc à mettre en place des mécanismes de suivi et d’évaluation permettant de supprimer progressivement, réformer ou réallouer les dispositifs afin d’optimiser l’utilisation des fonds publics.
Des données de meilleure qualité constituent le socle de décisions éclairées. Le projet Quantifying Industrial Strategies (QuIS) offre une vision d’ensemble des soutiens à l’industrie à travers les pays et dans le temps, fournissant aux décideurs une base factuelle pour aligner les financements sur les objectifs poursuivis et comparer les approches entre pays. L’OCDE continuera d’éclairer l’action publique en matière de politique industrielle grâce à l’expansion continue de QuIS et au dialogue avec les pays Membres dans les années à venir.
