De nouvelles données de l’OCDE quantifiant les stratégies industrielles brossent un tableau complet et comparable de la façon dont 11 économies de l’OCDE ont déployé les outils de la politique industrielle entre 2019 et 2022. Il en ressort qu’aussi bien l’ampleur que les centres d’intérêt des interventions publiques ont sensiblement évolué, et ces évolutions ont clairement des implications pour les responsables de l’élaboration des politiques.
Première tendance : les dépenses consacrées à la politique industrielle augmentent
Dans les 11 pays étudiés (Allemagne, Canada, Danemark, France, Irlande, Israël, Italie, Pays-Bas, Royaume‑Uni, Slovénie et Suède), les dépenses de politique industrielle prenant la forme de subventions et d’incitations fiscales sont passées en moyenne de 1.40 % du PIB en 2019 à 1.55 % du PIB en 2022 (ce qui équivaut à une hausse de 4.1 milliards USD), et les sommes distribuées par le biais d’instruments financiers (prêts, garanties de prêts et fonds publics de capital-risque), de 0.73 % du PIB à 0.80 % du PIB (ce qui équivaut à une hausse de 2 milliards USD).
Cette tendance découle de la croissance du soutien structurel – en particulier des nouveaux dispositifs lancés entre 2019 et 2022 – et non des réponses au COVID-19, qui sont comptabilisées à part et exclues des données présentées. Entre 2019 et 2022, les gouvernements ont mis en place 206 nouveaux instruments de politique industrielle – soit l’équivalent de 21 % des 978 mesures en vigueur en 2019 – qui ont représenté 0.74 % du PIB en moyenne. Parallèlement, les politiques déjà en place ont pour la plupart été conservées. De fait, un instrument de politique sur 27 seulement est supprimé chaque année en moyenne, ce qui signifie que la plupart des mesures de politique industrielle aujourd’hui en vigueur ont été léguées par de précédents gouvernements.
Deuxième tendance : les aides sectorielles ont diminué et le soutien horizontal a augmenté
Les données du projet QuIS de l’OCDE montrent que les subventions et les incitations fiscales accordées dans le cadre de la politique industrielle ont quatre finalités principales, à savoir (1) le soutien à des secteurs économiques particuliers, (2) le soutien généralisé à l’investissement, (3) le soutien à la R-D et (4) la transition écologique, qui ont représenté respectivement 0.40 %, 0.29 %, 0.28 % et 0.28 % du PIB en moyenne en 2022 dans les 11 pays étudiés.
Bien que les politiques sectorielles représentent toujours la plus importante catégorie, elles ont perdu du terrain au profit des dispositifs horizontaux de soutien à l’investissement des entreprises et aux mesures écologiques. C’est l’une des évolutions stratégiques les plus notables. Les instruments ciblant les PME, les territoires infranationaux et des technologies particulières ont également progressé de façon significative. Entre 2019 et 2022, le soutien sectoriel en proportion du PIB a baissé de 10 %, alors que les dispositifs de soutien général à l’investissement des entreprises en proportion du PIB ont bondi de 30 %. Même s’ils représentent une part moindre du soutien total, les programmes écologiques ont également connu une forte expansion, qui a atteint 20 % en proportion du PIB entre 2019 et 2022.
Le déclin du soutien sectoriel est dû en partie à la baisse des aides aux producteurs d’électricité d’origine renouvelable. La hausse spectaculaire des prix de l’électricité intervenue en 2022 a entraîné automatiquement une diminution des moyens consacrés aux tarifs d’achat, contrats d’écart compensatoire, etc., puisque ces programmes rémunèrent les producteurs uniquement lorsque les prix du marché descendent en dessous du niveau garanti. La part des subventions à l’énergie éolienne dans le PIB est ainsi tombée de 0.16 % à 0.06 % au Danemark, tandis qu’en Italie, le soutien au solaire a baissé de 0.20 % à 0.10 % du PIB.
L’expansion notable des programmes généraux d’incitation à l’investissement a été le fait à la fois des incitations fiscales et des subventions à l’investissement, et celle des programmes écologiques a découlé de la progression des subventions non sectorielles à la décarbonation et des dispositifs axés sur des technologies.
Troisième tendance : les pouvoirs publics consacrent plus de dépenses aux objectifs de politique industrielle écologique
Une autre tendance est l’expansion du soutien public à la transition écologique. Elle a pris la forme de programmes incitant à développer ou à adopter des technologies neutres en carbone, comme l’hydrogène vert dans le secteur manufacturier, ainsi que de mesures encourageant la production d’intrants durables et l’investissement dans ce domaine, comme les subventions à la production d’électricité éolienne. Entre 2019 et 2022, huit pays sur onze ont augmenté leurs dépenses consacrées aux politiques industrielles écologiques, lesquelles ont progressé de 0.23 % du PIB à 0.27 % du PIB en moyenne.
Parmi les 11 pays examinés, le Danemark se classe à la première place en matière de politique écologique, puisqu’il a consacré 0.55 % de son PIB aux objectifs environnementaux en 2022. Ce résultat s’explique en grande partie par l’élargissement des exonérations fiscales accordées aux entreprises sur l’achat de véhicules électriques, qui ont représenté 0.29 % du PIB en 2022 contre seulement 0.03 % en 2019. Le Danemark est talonné par les Pays-Bas, qui ont porté le soutien écologique de 0.31 % à 0.49 % du PIB, principalement en transformant leur programme de soutien aux énergies renouvelables en une initiative plus vaste de lutte contre le changement climatique qui englobe désormais aussi le secteur industriel et de nouvelles filières technologiques comme le captage et le stockage du carbone.
L’Allemagne a également renforcé son soutien à la politique industrielle écologique, lequel a atteint 0.33 % du PIB en 2022 et dont la progression s’explique en majeure partie par un important programme de subventions en faveur de l’efficacité énergétique des bâtiments tertiaires, qui a représenté 0.17 % du PIB en 2022.
Globalement, le soutien écologique a pris majoritairement (à 79 %) la forme de subventions directes plutôt que d’incitations fiscales, ce qui semble indiquer que les gouvernements privilégient les dépenses ciblées par rapport aux incitations généralisées pour atteindre leurs objectifs environnementaux.
Quelles sont les perspectives d’évolution de la politique industrielle ?
Les pays font de plus en plus appel aux outils de la politique industrielle pour atteindre leurs priorités stratégiques, et l’analyse des interventions publiques récentes permet de penser que cette tendance va se poursuivre. L’OCDE continuera de suivre ces évolutions pour aider les responsables de l’action publique à étalonner la panoplie de leurs politiques industrielles par rapport à celles appliquées dans des économies comparables. La prochaine édition du QuiS examinera 20 pays, afin d’offrir un outil d’apprentissage mutuel plus utile encore aux spécialistes de la politique industrielle.
En attendant, on trouvera d’autres éclairages de l’OCDE sur la politique industrielle dans les articles Making industrial policies work: 12 steps for smarter governance et Comment mieux soutenir les start-ups : Enseignements issus des recherches de l’OCDE.
