Les subventions industrielles sont désormais un instrument central de stratégie économique. Elles contribuent à déterminer quelles entreprises se développent, quelles technologies s’imposent et la manière dont les chaînes d’approvisionnement mondiales évoluent. En 2024, les subventions ont atteint 108 milliards USD, soit 1,3 % du chiffre d’affaires des entreprises dans 15 secteurs industriels clés.
Il ne s’agit pas d’un simple rebond conjoncturel. Cette évolution traduit plutôt un regain d’intérêt des pouvoirs publics pour les politiques industrielles, les gouvernements mobilisant les subventions pour sécuriser les chaînes d’approvisionnement, accélérer la transition énergétique et ancrer la production au niveau national.
Une nouvelle analyse de l’OCDE montre que les subventions industrielles augmentent rapidement, redéfinissent la concurrence mondiale et les chaînes d’approvisionnement, et soulèvent des préoccupations en matière d’efficience et de distorsions de marché. Le pic observé en 2009 résultait de l’effondrement des ventes, qui avait mécaniquement accru l’intensité des subventions. Les niveaux actuels sont, cette fois, davantage liés à des choix de politique publique délibérés, qui transforment le fonctionnement des marchés mondiaux.
Les secteurs stratégiques concentrent l’essentiel des subventions industrielles
Les subventions se concentrent dans des secteurs déterminants pour le leadership économique et technologique à long terme. Les équipements liés aux énergies renouvelables, les semi-conducteurs et les industries lourdes reçoivent les niveaux de soutien les plus élevés rapportés au chiffre d’affaires, notamment les panneaux solaires photovoltaïques, la fabrication de puces, l’acier, l’aluminium et la construction navale.
Ces secteurs partagent certaines caractéristiques économiques. Ils nécessitent des projets d’envergure, des investissements initiaux importants et un financement soutenu dans un contexte de préoccupations croissantes liées à l’environnement. Le soutien public accélère l’expansion des capacités, augmente rapidement la production mondiale et redéfinit les dynamiques d’offre.
Le modèle de subventions de la Chine redéfinit la concurrence
L’ampleur et la structure du soutien diffèrent fortement selon les économies. Entre 2005 et 2024, les entreprises chinoises ont reçu en moyenne trois à huit fois plus de subventions que leurs concurrentes établies dans les économies de l’OCDE.
Ces écarts traduisent des modèles de politique publique fondamentalement différents. La Chine s’appuie largement sur des financements à des conditions inférieures à celles du marché, accordés par des institutions financières liées à l’État, ce qui réduit les coûts de financement et permet une expansion rapide. L’Europe privilégie les subventions directes, tandis que le Japon, la Corée et les États-Unis recourent davantage aux avantages fiscaux.
Les subventions façonnent la concurrence sur les marchés mondiaux. Environ 22 % des gains de parts de marché réalisés par les entreprises en expansion au cours des deux dernières décennies peuvent être attribués aux subventions, une proportion qui atteint 60 % pour les entreprises chinoises. Le soutien public est désormais un facteur déterminant des résultats concurrentiels sur les marchés mondiaux.
La participation de l’État étend la portée de la politique industrielle
La participation de l’État renforce l’impact des écosystèmes de subventions. Les entreprises dont l’État détient plus de 25 % du capital reçoivent des niveaux de soutien plus élevés que leurs concurrentes privées et sont généralement concentrées dans des industries à forte intensité capitalistique.
Leur proximité avec les institutions publiques facilite l’accès au financement et aligne les décisions des entreprises sur les priorités de politique publique. Cette intégration permet aux gouvernements d’influencer directement l’investissement, la production et l’expansion des capacités, renforçant ainsi l’impact des subventions sur des secteurs et des chaînes de valeur entières.
Les subventions accroissent les parts de marché sans améliorer les performances
Les subventions augmentent les parts de marché, mais elles n’améliorent pas l’efficience. Les entreprises qui reçoivent des niveaux de soutien plus élevés ne présentent pas de gains systématiques de productivité ou de rentabilité.
Il s’agit d’un décalage fondamental : les subventions redéfinissent qui produit et en quelle quantité, mais pas avec quel niveau d’efficience. Une croissance tirée par le soutien public affaiblit le lien entre performance et réussite, avec des conséquences pour la compétitivité et l’innovation à long terme.
Cela soulève également un enjeu majeur d’allocation des ressources, dans la mesure où le capital est orienté par les politiques publiques plutôt que par la performance, ce qui accroît le risque d’inefficiences et de surcapacités.
Une transparence limitée masque l’ampleur réelle des subventions
L’ampleur réelle des subventions demeure difficile à évaluer. De nombreuses mesures ne sont pas pleinement divulguées, en particulier au niveau infranational, ce qui laisse d’importantes lacunes dans l’analyse du commerce mondial.
Ce manque de transparence limite la possibilité de rendre des comptes et affaiblit l’élaboration des politiques publiques. Il réduit la capacité à déterminer si le soutien est ciblé, proportionné ou source de distorsions, et compromet la coordination internationale à un moment où le recours aux subventions augmente rapidement.
Une meilleure visibilité au niveau des entreprises est essentielle pour comprendre comment le soutien public façonne la concurrence et pour permettre des réponses plus efficaces des pouvoirs publics. La base de données Manufacturing Groups and Industrial Corporations (MAGIC) de l’OCDE contribue à combler cette lacune en pistant les subventions effectivement reçues par les entreprises, plutôt qu’en s’appuyant uniquement sur les déclarations des gouvernements. Son approche au niveau des entreprises permet de saisir le soutien apporté dans différentes régions et à différents niveaux de gouvernement, y compris lorsque les subventions sont peu divulguées, et fournit des éléments plus clairs sur la manière dont elles influencent la concurrence et les résultats de marché.
Cette visibilité accrue est essentielle pour éclairer la conception de meilleures politiques publiques et répondre aux risques associés au recours massif aux subventions.
Le défi pour les pouvoirs publics : soutenir sans fausser la concurrence
Les gouvernements poursuivent des objectifs qui peuvent être légitimes. Les subventions peuvent servir à sécuriser les chaînes d’approvisionnement, accélérer le déploiement des énergies propres et protéger des industries stratégiques qui sous-tendent la résilience économique.
Toutefois, l’ampleur et la persistance des subventions créent des risques systémiques. Elles peuvent fausser la concurrence, altérer artificiellement les parts de marché et encourager des surcapacités dont les effets se propagent au-delà des frontières. Le défi n’est plus de savoir s’il faut recourir aux subventions, mais comment limiter leurs effets de distorsion.
Les subventions industrielles sont désormais fermement intégrées à la structure de l’économie mondiale et façonnent de manière décisive la production et la concurrence. Elles influencent les discussions sur le commerce mondial, notamment lors de la Réunion du Conseil de l’OCDE au niveau des Ministres, organisée autour du thème « Des politiques industrielles adaptées au service de marchés ouverts, de la croissance et de la prospérité ».
Renforcer la transparence et la coopération internationale sera essentiel pour veiller à ce que les subventions soutiennent les objectifs de politique publique sans compromettre une concurrence équitable ni une croissance économique saine et partagée.
Pour en savoir plus sur les travaux de l’OCDE consacrés aux subventions industrielles, consultez :
https://www.oecd.org/fr/themes/subventions-industrielles.html
