La science, la technologie et l’innovation (STI) jouent un rôle de premier plan dans le renforcement de la compétitivité économique, de la résilience, de la sécurité et de la durabilité. Pour réaliser leur plein potentiel, les systèmes STI doivent être réformés de manière à produire et déployer des connaissances, des technologies et des innovations pertinentes à un rythme et une échelle sans précédent. Ce chapitre propose cinq mesures clés pouvant être entreprises par les responsables de l’élaboration des politiques STI, à savoir : promouvoir un programme d’action visant à susciter des changements transformateurs de grande ampleur, concilier le soutien direct et indirect à la R-D, renforcer la coordination entre les politiques STI et celles mises en place dans d’autres domaines, mobiliser des financements publics pour attirer des fonds privés et favoriser des changements transformateurs qui vont au-delà des résultats opérationnels courants. Ce chapitre souligne la nécessité pour les pouvoirs publics d’expérimenter et d’adopter des mécanismes et des outils stratégiques innovants, et de mieux comprendre et exploiter la dynamique de l’innovation pour accélérer les changements transformateurs.
Science, technologie et innovation : Perspectives de l'OCDE 2025
Description
Les défis mondiaux poussent les pouvoirs publics, les entreprises et les individus à repenser la manière d’améliorer le fonctionnement de nos économies et de nos sociétés. La nécessité d’apporter des changements transformateurs qui favorisent la compétitivité économique, la résilience et la sécurité, ainsi que les transitions vers davantage de durabilité est grandissante.
Les systèmes de science, de technologie et d’innovation (STI) sont appelés à jouer un rôle de premier plan dans l’accélération de ces transformations. Ils doivent être réformés afin d’être en mesure de produire et de déployer des connaissances, des technologies et des innovations pertinentes à un rythme et une échelle sans précédent, dans des conditions d’incertitude et de complexité. Si la plupart de ces réformes sont bien connues des responsables des politiques STI, leur mise en œuvre ne va pas sans poser d’importantes difficultés.
Les pouvoirs publics devraient envisager un éventail de mesures lorsqu’ils réforment leurs politiques STI en vue de mieux servir les programmes de transformation. Premièrement, les programmes d’action en faveur de la STI devraient résolument tirer parti des synergies existant entre les différentes priorités stratégiques qui contribuent à des changements transformateurs de grande ampleur, et atténuer les effets négatifs des arbitrages qui s’imposent. S’il est bien pensé, le soutien public à la compétitivité nationale peut également favoriser la résilience et la sécurité, ainsi que les transitions vers davantage de durabilité.
Deuxièmement, les responsables de l’action publique devraient s’employer à trouver un juste équilibre entre les mesures de soutien direct et les mesures de soutien indirect à la R-D, et en exploiter les synergies en vue de favoriser des changements transformateurs. Si les premières peuvent appuyer une R-D plus ambitieuse et des percées technologiques, les secondes encouragent les activités de R-D qui sont proches du marché et peuvent contribuer à accélérer les changements transformateurs.
Troisièmement, les pouvoirs publics devraient renforcer la coordination entre la STI et les autres domaines d’action, dans leurs efforts à l’appui des changements transformateurs. La fragmentation des structures étatiques peut entraver la capacité des pouvoirs publics à mettre en œuvre les priorités et les interventions transversales nécessaires pour favoriser de tels changements. Les pouvoirs publics devraient continuer à expérimenter des instruments d’action innovants, tels que les financements axés sur des défis et les politiques d’innovation à orientation précise, en vue de réunir divers acteurs afin qu’ils cocréent et qu’ils collaborent le long des chaînes d’innovation au service des trajectoires de transformation.
Quatrièmement, les pouvoirs publics devraient mobiliser des financements publics pour attirer des fonds privés à l’appui des changements transformateurs. Plusieurs défaillances des marchés financiers découragent l’investissement privé dans des technologies synonymes de changements transformateurs. Les pouvoirs publics devraient continuer à expérimenter des instruments tels que le financement mixte qui permettent de déployer des ressources financières publiques dans le but de mobiliser ou d’attirer des capitaux privés.
Enfin, les pouvoirs publics devraient s’efforcer de favoriser les changements transformateurs plutôt que les résultats opérationnels courants. S’ils veulent aider à gérer les mutations fondamentales, radicales et parfois rapides attendues, ils doivent comprendre et accepter la nature des changements transformateurs, et saisir en quoi ils diffèrent des changements progressifs et en quoi ils leur ressemblent. Les responsables de l’élaboration des politiques STI devraient recenser les « leviers » d’intervention susceptibles de déclencher et d’accélérer les types de changements systémiques nécessaires aux transformations.
Ces cinq mesures abordent des questions qui préoccupent, sous une forme ou une autre, les responsables de l’élaboration des politiques STI depuis plusieurs décennies et, en ce sens, ne sont pas propres à la quête de changements transformateurs. Toutefois, l’urgence de mener de tels changements impose une mise en œuvre rapide de réformes comme celles proposées ici, si l’on veut que la STI demeure pertinente et contribue au progrès économique et sociétal futur.
Montée des tensions géopolitiques, accélération de la crise climatique, déclin de la biodiversité, creusement des inégalités et évolution rapide des technologies : ces défis et d’autres encore poussent de plus en plus les pouvoirs publics, les entreprises et les individus à repenser la manière dont nos économies et nos sociétés peuvent mieux servir l’intérêt commun. La nécessité d’apporter des changements transformateurs, dans lesquels la science, la technologie et l’innovation (STI) sont appelées à jouer un rôle de premier plan, est de plus en plus admise. Mais pour y parvenir, les systèmes STI doivent être réformés, afin de produire et déployer des connaissances, des technologies et des innovations pertinentes à un rythme et à une échelle sans précédent. Cela doit s’accompagner de réformes dans d’autres systèmes, notamment dans les secteurs de l’énergie, la santé, l’agriculture et la production industrielle, dont le succès dépendra également d’un éventail de conditions-cadres telles que le financement, les compétences et les réglementations.
Si la plupart des réformes nécessaires sont bien connues des responsables des politiques STI, leur mise en œuvre ne va pas sans poser d’importantes difficultés. C’est pour répondre à cet enjeu que le Comité de la politique scientifique et technologique de l’OCDE (CPST) a élaboré le Programme de l’OCDE en faveur de politiques de la science, de la technologie et de l’innovation transformatives (ci-après dénommé le « Programme en faveur de politiques STI transformatives », ou le « Programme ») afin de fournir des orientations à haut niveau destinées à aider les responsables de l’action publique à réformer leurs politiques STI (OCDE, 2024[1])1. Si le cadre qui y est présenté peut s’appliquer à tous les objectifs de transformation, quels qu’ils soient, le Programme s’articule plus particulièrement autour de trois d’entre eux qui reflètent de nombreuses préoccupations actuelles liées aux politiques STI :
Promouvoir une compétitivité économique équitable et inclusive. De nombreux pays de l’OCDE mettent à nouveau l’accent sur la croissance de la productivité et la compétitivité internationale dans leurs politiques STI. Dans le même temps, les inégalités de revenu ont des incidences notables, statistiquement significatives, sur la croissance et représentent un facteur stratégique essentiel pour le développement économique et les résultats sociétaux.
Favoriser la résilience et la sécurité face aux risques et aux incertitudes liés à l’apparition de menaces systémiques. Des chocs brutaux, tels que la pandémie de COVID-19, montrent l’importance de la résilience pour anticiper et absorber les changements perturbateurs, s’en relever et s’y adapter. Sur le plan de la sécurité, la concurrence stratégique croissante à laquelle les pays se livrent dans les domaines des technologies et des ressources critiques qui sous-tendent la compétitivité économique et la sécurité nationale a conduit les pouvoirs publics à rechercher une autonomie stratégique accrue.
Opérer des transitions vers davantage de durabilité qui atténuent les effets d’un développement non durable et permettent de s’y adapter, qu’il s’agisse du changement climatique, de la pollution ou du recul de la biodiversité. La mise en œuvre des transitions vers davantage de durabilité suppose d’opérer une transformation accélérée de certains secteurs, technologies et modèles établis de production et de consommation.
Les transitions vers davantage de durabilité sont une caractéristique importante de la plupart des stratégies STI nationales adoptées au cours de la dernière décennie, même si certains indices portent à croire que la situation est en train de changer. Compte tenu de l’évolution du contexte géopolitique, une attention croissante est portée à la sécurité nationale par le biais des questions d’autonomie stratégique et de souveraineté technologique (voir le Chapitre 2), tandis que la compétitivité économique apparaît à nouveau comme la principale préoccupation des politiques de recherche et d’innovation. La plupart des pays de l’OCDE souhaitant poursuivre ces objectifs simultanément, ce chapitre examine s’ils requièrent des arbitrages ou s’ils peuvent être complémentaires et synergiques. Il laisse entendre que les politiques STI peuvent appuyer les changements transformateurs nécessaires pour atteindre une série d’objectifs en exploitant résolument les synergies et en atténuant les effets négatifs des arbitrages qui s’imposent.
Une grande partie du chapitre se concentre sur le financement public et privé de la STI, une préoccupation majeure pour les responsables de l’action publique. Les changements transformateurs exigent une directivité accrue des systèmes STI, notamment en ce qui concerne l’allocation des ressources. Par conséquent, le chapitre explore les données sur le financement de la R-D et les priorités de la recherche mises en œuvre par les pouvoirs publics. Il examine également les instruments d’action que ces derniers utilisent en vue d’orienter les dépenses de R-D vers les priorités choisies. Ces mesures font partie d’un arsenal plus vaste qui comprend également un soutien non ciblé, notamment par le biais d’incitations fiscales à la R-D à l’intention des entreprises. Les pouvoirs publics sont au défi de trouver un équilibre entre les divers moyens d’action et de promouvoir les synergies entre les différentes mesures, en particulier dans des conditions d’incertitude et de complexité qui exigent agilité et diversité. Ce chapitre décrit un schéma simple permettant de cartographier les panoplies de mesures au sein de la chaîne d’innovation et en fonction de leur degré de directivité. Il met également en lumière une sélection d’innovations en matière d’action publique mises en œuvre par différents pays en vue de favoriser une R-D plus réactive, davantage de recherche et d’innovation de rupture, et un soutien public plus intégré à l’échelle de la chaîne d’innovation.
Le chapitre envisage également des mesures visant à mieux coordonner les politiques STI avec celles mises en place dans les autres domaines de l’action publique, afin de promouvoir des changements transformateurs. La fragmentation des structures étatiques peut entraver la capacité des pouvoirs publics à mettre en œuvre les priorités et les interventions transversales nécessaires. La coordination interministérielle est particulièrement importante puisque les conditions de marché et les facteurs structurels, notamment les réglementations et les normes, doivent concourir ensemble à faciliter la diffusion des technologies, ou leur abandon progressif, le cas échéant, tandis que les vastes investissements nécessaires pour mener à bien les transformations exigent l’adhésion de l’ensemble de l’administration, qui devra financer et gérer conjointement des portefeuilles cohérents d’activités. Le chapitre décrit comment les pouvoirs publics expérimentent de nouveaux instruments d’action, tels que les financements axés sur des défis et les politiques d’innovation à orientation précise, dans le but de réunir divers acteurs, qui peuvent avoir des spécialisations différentes, afin qu’ils cocréent et qu’ils collaborent le long des chaînes d’innovation au service des trajectoires de transformation.
Étant donné que les entreprises représentent environ les deux tiers des dépenses de R-D dans la zone OCDE et que le secteur privé est la principale source de financement de la R-D, ils ont un rôle central à jouer dans la promotion des changements transformateurs. Toutefois, plusieurs défaillances des marchés financiers découragent l’investissement privé dans des technologies synonymes de changements transformateurs. Les pouvoirs publics peuvent recourir à des outils d’atténuation des risques pour aider les entreprises à traverser les « vallées de la mort » auxquelles elles font face à différents stades de la chaîne d’innovation. Le « financement mixte », qui vise à déployer des ressources financières publiques dans le but de mobiliser ou d’attirer des capitaux privés, en est un exemple. Le chapitre fait valoir que les pouvoirs publics devraient continuer à expérimenter de tels outils, qui sont susceptibles d’orienter le financement de la STI et d’aider à augmenter le niveau des investissements privés dans la R-D et l’innovation afin de promouvoir des changements transformateurs.
Toutes ces questions sont vastes et anciennes et, sous une forme ou une autre, préoccupent les responsables de l’élaboration des politiques STI depuis plusieurs décennies. En ce sens, elles ne sont pas propres à la quête de changements transformateurs. Toutefois, étant donné que ces derniers font référence à un changement qualitatif radical et permanent des systèmes socioéconomiques actuels, de nouvelles méthodes d’action sont nécessaires pour gérer au mieux les mutations fondamentales, radicales et parfois rapides attendues. Pour commencer, il est essentiel de comprendre la nature des changements transformateurs – et de saisir en quoi ils diffèrent des changements progressifs et en quoi ils leur ressemblent. Le chapitre propose que les pouvoirs publics cartographient et ciblent différents cycles de rétroaction au sein du système d’innovation, dans le cadre de leurs actions, afin d’accélérer les changements transformateurs.
Ce chapitre s’articule autour de cinq propositions de « mesures » qui couvrent les questions suivantes :
Mesure 1 : Promouvoir un programme d’action visant à susciter des changements transformateurs de grande ampleur
Mesure 2 : Associer le financement direct de la R-D au service des transformations et des mesures non ciblées
Mesure 3 : Renforcer la coordination avec les domaines de l’action publique hors STI à l’appui de changements transformateurs
Mesure 4 : Mobiliser des fonds publics pour attirer des fonds privés à l’appui des changements transformateurs
Mesure 5 : Favoriser les changements transformateurs plutôt que les résultats opérationnels courants.
Le chapitre présente une vue d’ensemble de chaque mesure ainsi qu’une sélection d’exemples de politiques nationales, impliquant notamment des approches novatrices dont d’autres décideurs publics peuvent tirer des enseignements.
Les changements transformateurs appellent des investissements ambitieux sur le long terme dans la STI
L’investissement dans la R-D est un moteur essentiel de la croissance et une préoccupation majeure des politiques STI. Les changements transformateurs appellent des investissements ambitieux sur le long terme, qui couvrent tous les maillons de la chaîne d’innovation, depuis la recherche fondamentale exploratoire jusqu’au déploiement et à la diffusion de technologies éprouvées. Ces investissements se répartissent entre divers acteurs des systèmes de recherche et d’innovation du secteur public, mais aussi du secteur industriel privé. Ils comprennent le financement public des activités STI assuré par les ministères et organismes compétents dans les domaines de la recherche et de l’innovation, ainsi que par ceux chargés de secteurs comme l’énergie, les transports, l’agriculture et la santé. Ils couvrent également le financement privé des activités STI.
La croissance de la R-D s’est récemment ralentie dans la zone OCDE
Alors que les dépenses de R-D ont sensiblement augmenté au cours des deux dernières décennies, on craint que le poids de la dette et les pressions inflationnistes n’entraînent un ralentissement, voire un recul, de cette croissance. Les récentes incertitudes politiques et les derniers indicateurs d’activité économique laissent également entrevoir une possible hausse des niveaux d’inflation et un ralentissement de la croissance mondiale (OCDE, 2025[2]). En 2023, l’année la plus récente pour laquelle on dispose de données de l’OCDE comparables au niveau international, les dépenses de R-D ont augmenté de 2.4 % en termes corrigés de l’inflation par rapport à l’année précédente dans la zone OCDE, contre 3.6 % en 2022. Cette croissance a de nouveau été tirée par le secteur des entreprises (Graphique 1.1), qui a affiché une hausse de 2.7 % entre 2022 et 2023, contre 2.5 % pour la R-D exécutée dans les établissements du secteur public et 1.7 % dans le secteur de l’enseignement supérieur.
2007 = 100
Source : OCDE, Principaux indicateurs de la science et de la technologie (base de données PIST), mars 2025, http://oe.cd/msti.
En pourcentage du PIB
Note : Les données de 2023 correspondent à celles de 2022 pour le Royaume-Uni et à celles de 2024 pour le Canada.
Source : OCDE, Principaux indicateurs de la science et de la technologie (base de données PIST), mars 2025, http://oe.cd/msti.
Au sein de la zone OCDE, Israël (6.3 %) et la Corée (5 %) continuaient d’afficher les niveaux les plus élevés d’intensité de R-D en pourcentage du PIB en 2023 (Graphique 1.2). En 2023, le secteur des entreprises représentait 73.6 % des dépenses intérieures brutes de R-D (DIRD) totales dans la zone OCDE, contre 66 % en 2010. Parmi les pays qui affichent les dépenses les plus élevées, la part de la R-D exécutée par les entreprises a augmenté en Chine, passant de 60 % en 2000 à 77.7 % en 2023, soit un taux proche de celui observé aux États-Unis (78.4 %) et supérieur à celui enregistré dans l’UE27 (66.0 %).
L’intensité de la R-D dans la zone OCDE est passée de 2.3 % du PIB en 2013 à 2.7 % en 2023. La croissance des dépenses de R-D corrigées de l’inflation dans la zone OCDE était répartie entre plusieurs pays, mais avec des différences notables. En 2023, elle atteignait 1.7 % aux États-Unis et 1.6 % dans l’Union européenne. Les plus grandes économies de l’UE ont ralenti la croissance globale de la zone : la R-D de l’Allemagne a augmenté de 0.8 %, tandis que celle de la France a baissé de 0.5 %. En revanche, les dépenses de R-D en Espagne et en Pologne ont augmenté de plus de 8 %. La croissance de la R-D au Japon (2.7 %) et en Corée (3.7 %) a dépassé la moyenne de l’OCDE. Avec 8.7 %, la croissance des dépenses de R-D en Chine a dépassé en 2023 celle de la zone OCDE (OECD, 2025[3])2.
Quels objectifs stratégiques les pouvoirs publics privilégient-ils dans leurs dépenses de R-D ?
Le nombre d’idées et d’éventuels projets à financer étant toujours plus important que les ressources disponibles, les pouvoirs publics considèrent de longue date la définition des priorités de recherche et la sélection des exécutants de la R-D comme des enjeux essentiels, comme le montre par exemple (Weinberg, 1963[4]). De plus, une part importante de la R-D financée sur fonds publics vise des objectifs économiques et sociétaux spécifiques, qui sont soumis à des processus de définition des priorités.
Les données relatives aux crédits budgétaires publics de R-D (CBPRD) peuvent être utilement ventilées pour fournir des indications sur les types de domaines financés par le secteur public (Graphique 1.3). Les données relatives à la zone OCDE montrent qu’au cours des dernières décennies le soutien a surtout progressé pour les objectifs de santé (reflétant l’évolution des attentes de la société en matière de vie saine et de vieillissement) et pour le progrès général des connaissances (reflétant un recul relatif de l’implication des pouvoirs publics dans la définition des objectifs de recherche). Cependant, les investissements en R&D axés sur des objectifs liés à la santé ont diminué de manière constante entre 2020 et 2024. Après avoir atteint 97,4 milliards de dollars constants en parité de pouvoir d'achat (PPA) en 2020, au plus fort de la pandémie de COVID-19, les investissements sont tombés à 86,3 milliards de dollars en 2024, soit une baisse de 11,5 %. À l’inverse, le soutien à l’énergie (31,9 milliards de dollars en 2024) et à la défense (111.17 milliards USD en 2024) a fortement augmenté sur la même période 2000-24, respectivement de 51 % et de 17 %, reflétant des objectifs politiques visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et à renforcer la sécurité nationale. Le poids relatif de ces domaines dans les portefeuilles budgétaires de la R-D varie quelque peu d’un pays de l’OCDE à l’autre, comme le montre le graphique 1.4. Ces différences reflètent en partie la diversité des structures institutionnelles et des modalités de financement de la R-D selon les pays, ainsi que leur spécialisation sectorielle.
1991 = 100
Source : Calculs de l’OCDE, d’après la base de données des Principaux indicateurs de la science et de la technologie (PIST) de l’OCDE, septembre 2025, https://oe.cd/msti. Consultée le 17 Octobre 2025.
En pourcentage du total des crédits budgétaires publics de R-D, 2024
Note : Les fonds généraux des universités (FGU) d’origine publique correspondent à la part des ressources financières destinées à la R-D qui sont issues de la dotation globale allouée aux universités, à l’appui de leurs activités de recherche et d’enseignement, par le ministère de l’éducation de l’administration centrale (fédérale) ou par les autorités régionales (États fédérés) ou locales (municipales) compétentes. Le progrès général des connaissances (financé par des sources autres que les FGU) correspond à la part des ressources financières destinées à la R-D et issues de la dotation globale qui ne peuvent être attribuées à un objectif et sont financées par des sources autres que les FGU. Les données de 2024 correspondent à celles de 2023 pour le Chili, Israël, la Corée et le Royaume-Uni, et à celles de 2022 pour le Canada.
Source : Calculs de l’OCDE, d’après les bases de données Statistiques de la recherche et développement | OCDE, consultées le 17 Octobre 2025.
L’analyse des données administratives des organismes de financement de la recherche et de l’innovation peut également fournir des éclairages sur la directivité du financement public de la R-D. En se concentrant sur les objectifs sociétaux, l’analyse des données sur le financement des projets de R-D contenues dans la base de données Fundstat de l’OCDE (version : 2024, mai 2025) (Aristodemou et al., à paraître[5])3 montre que le financement public de la R-D a augmenté pour tous les grands objectifs entre 2015 et 2023 (Graphique 1.5). Parmi les catégories d’objectifs sociétaux utilisées dans l’analyse, la catégorie « Prospérité » absorbait la plus grande partie du financement de la R-D en 2023, suivie par les catégories « Santé » et « Planète ». En termes de croissance sur la période 2015-23, les fonds ont été multipliés par 2.3 pour la catégorie « Énergie », par 2.1 pour « Prospérité », par 1.8 pour « Planète », par 1.7 pour « Paix » et par 1.6 pour « Santé ». La catégorie « Éducation » a connu la croissance la plus faible (avec un facteur de 1.2). Ces tendances montrent qu’une grande partie de la R-D publique reste axée sur la promotion de la compétitivité économique, mais que le soutien aux transitions vers davantage de durabilité a progressé ces dernières années, même s’il reste comparativement modeste.
Financement de la R-D pour 19 pays de l’OCDE et des programmes CE-UE, en milliards USD
Note : La base de données Fundstat de l’OCDE comprend des données au niveau des projets de R-D de 19 pays de l’OCDE (Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Canada, Estonie, États-Unis, Finlande, France, Japon, Irlande, Lettonie, Lituanie, Norvège, Portugal, République tchèque, Royaume-Uni, Suède et Suisse) et des programmes de la Commission européenne (CE). Pour 2021, les données relatives à ces 19 pays représentaient environ 51 % du total des crédits budgétaires publics de R-D (CBPRD), à l’exclusion des fonds généraux des universités (FGU) pour ces pays, comme indiqué dans la base de données des Principaux indicateurs de la science et de la technologie (PIST) de l’OCDE. Les catégories d’objectifs de développement durable (ODD) sont mutuellement exclusives, avec des affectations fractionnaires en utilisant le classificateur d’ODD sur les descriptions de projets de R-D (Aristodemou et al., à paraître[5]). Les catégories d’ODD sont définies comme suit : la catégorie Prospérité comprend les ODD 8, 9, 10 et 11 ; la catégorie Santé comprend les ODD 1, 2, 3 et 5 ; la catégorie Planète comprend les ODD 6, 13, 14 et 15 ; la catégorie Énergie comprend l’ODD 7 ; la catégorie Paix couvre les ODD 16 et 17 ; et la catégorie Éducation correspond à l’ODD 4, et s’apparente davantage à une recherche axée sur l’érudition qu’à une recherche sur l’éducation ; et les projets de la catégorie Sans pertinence sont ceux pour lesquels aucun ODD spécifique n’a pu être identifié. Les données relatives à l’attribution des fonds de la R-D reflètent l’autorisation plutôt que les dépenses ou les montants engagés réels. Le pic important de 2020 résulte en grande partie de l’augmentation du financement de la R-D lié à la réponse à la pandémie COVID-19, ainsi que de l’inclusion dans la base de données du Fonds japonais pour l’innovation verte (Green Innovation Fund).
Source : OCDE, analyse de la base de données Fundstat de l’OCDE (v. 2024), mai 2025.
Tensions et synergies dans la mise en œuvre de diverses priorités
S’il existe d’importantes synergies et interdépendances entre les priorités que sont la compétitivité économique, la sécurité et la durabilité, les efforts déployés de manière isolée pour faire progresser l’une d’elles peuvent compromettre la réalisation des autres. Certaines relations entre ces objectifs stratégiques sont universelles, tandis que d’autres peuvent être propres à un secteur ou à un contexte géographique particulier. Le Tableau 1.1 fournit une vue d’ensemble, bien que probablement incomplète, de certaines synergies et tensions existant entre la durabilité et d’autres priorités stratégiques liées à la compétitivité économique, au développement inclusif, à la sécurité nationale et à la résilience.
Ce chapitre aborde certains des liens existants entre les transitions vers davantage de durabilité et la compétitivité et l’inclusion économiques (les liens avec la sécurité sont abordés au chapitre 2). Les synergies et les arbitrages sont décrits dans les grandes lignes, puis examinés en référence à des mesures spécifiques mises en œuvre dans différents pays, de sorte à illustrer la manière dont les synergies sont exploitées ou dont les effets négatifs des arbitrages sont atténués, ou décrire des cas où les objectifs peuvent être en contradiction. À cet égard, l’analyse s’appuie sur une sélection des dernières annonces et des derniers budgets en matière de politiques STI de quatre pays – l’Australie, le Canada, la Corée et le Royaume-Uni – ainsi que de l’Union européenne, comme indiqué au Tableau 1.2. Ces pays ont été choisis principalement pour leur répartition géographique mondiale.
Examen des annonces récentes en matière d’action publique dans quatre pays de l’OCDE et dans l’Union européenne
Synergies et tensions entre durabilité et compétitivité économique ?
Les éléments réunis laissent à penser que l’action climatique et les stratégies de développement économique se renforcent mutuellement. Au cours de la prochaine décennie, l’adoption de mesures et d’objectifs ambitieux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre pourrait se traduire par un gain net pour le PIB mondial (OCDE/PNUD, 2025[6])4. En l’absence d’intervention de la puissance publique, l’industrie a tendance à concentrer ses activités STI sur l’optimisation de la rentabilité et de l’efficience des solutions en place plutôt que sur l’émergence de nouvelles (Garsous, Bourny et Smith, 2023[7] ; OECD, 2025[8]). Toutefois, des situations budgétaires difficiles peuvent pousser les pouvoirs publics à orienter leur soutien vers des domaines prioritaires afin de concilier croissance à court terme et développement durable à long terme (OCDE, 2025[2]).
Le déploiement à grande échelle d’industries et de technologies moins destructrices ou à moindre intensité de carbone, par exemple basées sur l’utilisation du gaz naturel et du gaz naturel liquéfié en tant que carburants de transition, peut apporter des solutions provisoires. Cependant, il peut également ralentir l’adoption de solutions de remplacement plus durables ou en détourner les ressources (Meadowcroft, 2011[9]). La Future Gas Strategy de l’Australie reconnaît ce risque et se montre pragmatique quant à la nécessité d’assurer une production électrique à partir de gaz pour garantir la sécurité et la fiabilité du réseau, tout en désignant la commercialisation de solutions à zéro émission nette comme un moyen de réduire la demande (Gouvernement australien, 2024[10]).
En outre, il sera plus difficile de verdir certaines industries. Cela pourrait être le cas lorsque les solutions bas carbone ne sont pas encore commercialisables ou compétitives, lorsque l’infrastructure de production ou de déploiement nécessite un investissement initial substantiel, ou lorsqu’une perturbation importante des opérations industrielles nuirait à la compétitivité économique. De nombreux pays allouent des fonds publics aux technologies et infrastructures de captage, d’utilisation et de stockage du carbone, ou encouragent leur financement privé. C’est notamment le cas du Canada qui a instauré un crédit d’impôt dédié (Gouvernement du Canada, 2024[11]) et de la Corée qui a mis en place un Centre de soutien à la démonstration du captage et de l’utilisation du carbone et soutient les entreprises qui mettent ces technologies en application (Korea, 2024[12]). Le Royaume-Uni prévoit quant à lui de mobiliser 8 milliards GBP d’investissements privés dans les infrastructures de captage, d’utilisation et de stockage du carbone (HM Treasury, 2024[13]).
Plusieurs pays prennent également des mesures pour rationaliser la bureaucratie ou harmoniser la réglementation afin de faire progresser les transitions vers davantage de durabilité et de contribuer à la croissance économique. L’Australie, le Canada et l’UE ont ainsi lancé des initiatives visant à réduire les formalités administratives et à accélérer les processus d’approbation des projets de croissance propre (Commonwealth d'Australie, 2024[14] ; Gouvernement du Canada, 2024[11] ; CE, 2025[15]).
L’analyse des synergies et des arbitrages entre les priorités stratégiques (Tableau 1.1), associée à des exemples des politiques mises en place par les pays étudiés (Tableau 1.2), met en évidence plusieurs solutions pour l’élaboration des approches STI intégrées nécessaires pour optimiser ou gérer les interdépendances entre les différents objectifs. Ces solutions sont décrites dans les Tableaux 1.3 et 1.4 et organisées grossièrement en fonction des différentes phases de la transformation et des points d’intervention correspondants (Kanger, Sovacool et Noorkõiv, 2020[16] ; Ghosh, 2020[17]).
Note : Dans plusieurs cas, différentes considérations relatives à l’action publique visant à gérer des transitions équitables et compétitives vers davantage de durabilité se recoupent ou concordent.
Source : D’après Kanger, Sovacool et Noorkõiv (2020[16]), Ghosh (2020[17]) and Kivimaa et Rogge (2024[18]).
Synergies et tensions entre durabilité et développement inclusif ?
Le développement fondé sur la technologie coexiste souvent avec la pauvreté absolue et relative, voire l’aggrave parfois (Chataway, Hanlin et Kaplinsky, 2014[19]). Sans mesures de redistribution ou d’inclusion appropriées, les trajectoires d’innovation contemporaines peuvent exclure de grands pans de la population mondiale, aussi bien du groupe des producteurs que de celui des bénéficiaires du changement (Planes-Satorra et Paunov, 2017[20]). L’inégalité est corrélée à une croissance plus lente et à une innovation contrainte et peut entraver le développement durable en limitant la demande de solutions à zéro émission nette moins compétitives (Mazarr, 2022[21] ; Ostry, Berg et Tsangarides, 2014[22]). Il s’agit là d’un point central de certaines des initiatives décrites dans les documents de stratégie STI.
Par exemple, le Canada s’appuie sur les efforts déployés pour améliorer les données relatives à l’industrie nationale des technologies propres afin de mieux comprendre les besoins des groupes sous-représentés et de mieux y répondre (ISED, 2025[23]). Le Royaume-Uni a intégré la durabilité et le développement inclusif dans le programme Innovation Accelerator, qui soutient l’établissement de pôles d’innovation afin de faire progresser le développement de technologies plus vertes et de contribuer à réduire les disparités régionales en matière de revenus et de productivité (DSIT, 2024[24] ; UKRI, 2025[25]). Des évaluations récentes de la stratégie de l’UE en matière de bioéconomie ont révélé une répartition inégale des activités entre les régions de l’UE (BioRural, 2024[26] ; CE, 2022[27]). Ce constat a conduit à des efforts visant à actualiser la stratégie afin de tirer parti du potentiel de croissance de la bioéconomie, un secteur en expansion, tout en réduisant la dépendance à l’égard des combustibles fossiles et en améliorant les résultats économiques dans les zones rurales.
Pour favoriser des transitions équitables, il est nécessaire d’intégrer l’inclusion et l’équité en tant qu’éléments clés à prendre en considération dans les initiatives en faveur de la durabilité5. Toutefois, le dialogue est largement absent des thèmes abordés au niveau stratégique dans les exemples nationaux examinés, sauf dans les documents stratégiques du Canada et de l’Australie, lesquels mentionnent des consultations avec les populations autochtones. Ainsi, le Canada a alloué 800 millions CAD pour soutenir les efforts de conservation environnementale menés par les autochtones (Gouvernement du Canada, 2024[11]), tandis que les pouvoirs publics australiens s’engagent à tirer parti de l’expertise des communautés aborigènes et insulaires du détroit de Torres pour atténuer le changement climatique et passer à zéro émission nette (Commonwealth d'Australie, 2024[28])6.
En outre, il peut être nécessaire de prendre des mesures pour concilier les conflits éventuels entre durabilité et développement inclusif7. De nombreux documents stratégiques font référence à des aides nationales dirigées vers les communautés et les travailleurs touchés par les transitions vers davantage de durabilité, ce qui souligne le besoin d’une coordination et d’une cohérence entre la STI et d’autres domaines d’action. Cet aspect est abordé plus longuement ci-après. Plus généralement, les politiques axées sur l’accumulation de compétences et l’apprentissage tout au long de la vie peuvent également contribuer à l’augmentation de la productivité8. Ces questions, ainsi que d’autres problématiques connexes, sont examinées en détail au chapitre 3.
Note : Dans plusieurs cas, différentes considérations relatives à l’action publique visant à gérer des transitions équitables et compétitives vers davantage de durabilité se recoupent ou concordent.
Source : D’après Kanger, Sovacool et Noorkõiv (2020[16]), Ghosh (2020[17]) and Kivimaa et Rogge (2024[18]).
Les pouvoirs publics ont recours à divers instruments de financement pour soutenir la R-D et l’innovation, dont beaucoup peuvent être utilisés pour promouvoir des activités sur une grande partie de la chaîne d’innovation (Graphique 1.6). Néanmoins, certains instruments de financement sont préférés à d’autres selon qu’il s’agit de promouvoir soit la R-D (de rupture), soit la démonstration, le déploiement et la diffusion de technologies. Les deux volets sont essentiels, car la promotion de changements transformateurs passe par la mobilisation conjointe des connaissances, de l’innovation et de technologies nouvelles et existantes9. Le défi pour les pouvoirs publics consiste à trouver un juste équilibre, qui variera notamment en fonction de la maturité d’une technologie et des capacités nationales des entreprises et des universités à développer et à adopter de nouvelles sciences et technologies connexes.
Note : Ce graphique présente une sélection d’instruments utilisés par les pouvoirs publics pour financer la R-D et l’innovation. Une taxonomie plus complète est disponible sur la plateforme STIP Compass de la Commission européenne et de l’OCDE, à l’adresse : https://stip.oecd.org/stip.
Une autre discussion importante en rapport avec les politiques STI porte sur l’équilibre à trouver entre les mesures de soutien ciblées et non ciblées aux activités de R-D et d’innovation menées dans les secteurs public et privé. Comme montré dans une section précédente (Graphique 1.3), une grande partie du soutien public à la R-D n’est pas ciblée et sert le développement économique dans son ensemble et le progrès général des connaissances. Dans le secteur public, ce soutien non ciblé prend généralement la forme (i) d’un financement institutionnel « de base » pour les universités (y compris les fonds généraux des universités, FGU) et les établissements publics de recherche et (ii) de subventions « réactives » en faveur de la R-D dans le cadre desquelles les chercheurs proposent des projets de recherche selon une approche « ascendante » en vue d’un financement. À l’inverse, dans les appels de subventions de projets dans le cadre de programmes de R-D « gérés », les organismes de financement définissent, avec plus ou moins de précision, les domaines de recherche qu’ils financeront. Ces appels « descendants » sont établis en collaboration avec les acteurs de la recherche et soutiennent une diversité d’activités de R-D, généralement la recherche fondamentale dans les universités et certains établissements publics de recherche, ainsi que la recherche appliquée et le développement expérimental dans les établissements publics de recherche qui se consacrent au soutien à la modernisation technologique des entreprises.
Il existe des tensions naturelles entre la promotion d’une recherche scientifique explicitement orientée vers la résolution de problèmes pratiques et la stimulation d’un développement à large spectre de capacités scientifiques susceptibles de contribuer à terme à la réalisation de ces objectifs. En effet, des recherches menées à des fins théoriquement différentes peuvent contribuer à atteindre des objectifs de transformation de manière inattendue. Par exemple, l’analyse de brevets portant sur des technologies à faibles émissions de carbone et autres aspects environnementaux montre que les disciplines scientifiques fondamentales telles que la chimie et la physique, ainsi que les sciences des matériaux et la biologie, figurent parmi les sources de connaissances scientifiques les plus citées par les inventeurs et les examinateurs pour les nouvelles inventions. La nature très variée de ces influences scientifiques souligne la difficulté de désigner un seul domaine dominant à l’origine de l’innovation dans les technologies bas carbone. Cela laisse à penser que les responsables de l’action publique devraient éviter une classification trop simpliste des domaines scientifiques en fonction de leur pertinence en vue d’atteindre des objectifs de transformation spécifiques (OECD, 2025[29]). En outre, ce sont bien souvent l’accumulation et l’association des activités de recherche spéculative menées dans différents domaines au fil des décennies qui donnent naissance à des percées importantes. On a pu le constater très récemment avec le développement rapide des vaccins contre le COVID-1910, qui illustre comment des investissements à long terme dans la R-D peuvent contribuer à la résilience sociétale (voir le Chapitre 4).
Des tensions similaires transparaissent dans les débats sur les aides publiques à la R-D du secteur privé. Non seulement les pouvoirs publics apportent des niveaux variables de soutien aux entreprises pour les encourager à mener des activités de R-D et à innover, mais ils diffèrent également dans le portefeuille d’instruments d’action qu’ils emploient (Graphique 1.7)11. Parmi les instruments de financement ciblés, les pouvoirs publics ont recours à des subventions, des prêts, des crédits et des garanties de dette pour soutenir les entreprises dans leurs activités de R-D et d’innovation et utilisent les marchés publics pour promouvoir l’innovation et la modernisation technologique des entreprises. Parmi les instruments non ciblés figurent les incitations fiscales à la R-D des entreprises et les bons d’innovation (Graphique 1.6).
Les panoplies de mesures visant à encourager la R-D des entreprises ont considérablement évolué au cours des 20 dernières années, les instruments d’aide ciblée étant presque partout délaissés au profit d’incitations fiscales indirectes en faveur de la R-D. En 2022, 32 des 38 pays de l’OCDE accordaient aux entreprises un traitement fiscal préférentiel pour leurs dépenses de R-D. Pour preuve, les aides fiscales à la R-D représentaient en 2022 environ 56 % du volume total de l’aide publique à la R-D des entreprises, contre 35 % en 2006 (Graphique 1.8).
En pourcentage du PIB
Note : Pour l’Afrique du Sud, l’Allemagne, l’Autriche, la Bulgarie, le Chili, la Chine, l’Irlande, le Luxembourg, la zone OCDE-38, le Portugal, la République slovaque et le Royaume-Uni, les données les plus récentes disponibles sur le soutien direct et les aides fiscales à la R-D des entreprises sont celles de 2022 et non de 2023. Pour l’Australie, les États-Unis, la France, la Nouvelle-Zélande, la Suisse et la zone UE-27, les données portent sur 2021. Dans le cas du Brésil, de la Colombie, du Danemark et de la Roumanie, elles se rapportent à 2020. Estimations préliminaires des allégements fiscaux au titre des dépenses de R-D établies par l’OCDE pour la zone OCDE en 2022. Les notes générales et propres aux pays sur les estimations des allégements fiscaux au titre des dépenses de R-D sont exposées dans le document https://stats.oecd.org/wbos/fileview2.aspx?IDFile=7bac5f9d-e557-4938-8928-dda26fb93a19. Les données sur les allégements fiscaux accordés par les pouvoirs publics à la R-D des entreprises comprennent également les aides fiscales infranationales au Canada, en Hongrie et au Japon.
Source : OCDE, Base de données sur les incitations fiscales, https://oe.cd/rdtax (consulté en avril 2025).
Zone OCDE, prix constants (USD) et PPA, 2007=100
Note : Les notes générales et propres aux pays sur les estimations des allégements fiscaux au titre des dépenses de R-D sont exposées dans le document : http://www.oecd.org/sti/rd-tax-stats-gtard-ts-notes.pdf. Les données sur les allégements fiscaux accordés par les pouvoirs publics à la R-D des entreprises comprennent également les aides fiscales infranationales au Canada, en Hongrie et au Japon.
Source : OCDE, Incitations fiscales à la R-D (base de données), https://www.oecd.org/fr/themes/incitations-fiscales-a-la-r&d.html, avril 2025, et OCDE, Principaux indicateurs de la science et de la technologie (base de données), mars 2025.
Les incitations fiscales, de par leur neutralité et leur moindre effet discrétionnaire, présentent plusieurs caractéristiques intéressantes dans le cadre du financement de la R-D. Leur gestion est moins onéreuse et, lorsqu’elles sont conçues de manière neutre et disponibles sur demande, elles se conforment plus facilement aux règles relatives aux aides d’État (OCDE, 2024). Toutefois, après deux décennies de déploiement généralisé, un large consensus se dégage sur le fait que les incitations fiscales sont, en principe, mieux à même d’encourager les activités de R-D qui sont proches du marché et présentent un délai de rentabilisation plus court. À l’inverse, les mesures directes, comme les subventions, sont mieux adaptées pour soutenir la R-D à plus long terme présentant un risque plus élevé et pour cibler des domaines particuliers qui sont susceptibles de produire des biens publics ou revêtent des perspectives de retombées notables. Les deux types de mesures sont un appui utile, mais face à l’urgence croissante de promouvoir des changements transformateurs, certains pays doivent rééquilibrer leur approche, de sorte à accorder une plus grande importance aux mesures directes qui sont plus ambitieuses (González Cabral, Appelt et Hanappi, 2021[30])12.
Étant donné l’incertitude inhérente à la recherche scientifique et à l’innovation technologique, les aides publiques devraient être réparties entre des solutions variées dans le cadre d’une approche de portefeuille. Cette stratégie évite les verrouillages technologiques et renforce les capacités d’absorption, qui permettent d’accéder aux connaissances et aux technologies venues d’ailleurs. Dans le cadre de l’approche de portefeuille, il importe également d’équilibrer les aides financières à l’échelle des différentes étapes de la chaîne d’innovation et de favoriser les interactions et les complémentarités entre les étapes afin de gérer le cycle des idées, de la conception à l’application, et de faciliter le franchissement de « vallées de la mort » spécifiques. Il n’existe pas de solution unique prête à l’emploi et la composition de cet arsenal de solutions, ainsi que la hiérarchisation des priorités attribuées aux domaines de recherche, aux technologies, aux industries et aux autres formes d’innovation dépendront dans une large mesure du contexte courant de chaque pays et de leurs visions de l’avenir.
Dans le même temps, les pouvoirs publics expérimentent de nouveaux mécanismes et dispositifs de financement afin de promouvoir une R-D plus réactive, davantage de recherche et d’innovation de rupture, et un soutien plus intégré à l’échelle de la chaîne d’innovation. Ces questions sont brièvement abordées ci-après.
Mécanismes de financement innovants pour promouvoir une R-D réactive
Des innovations en matière d’action publique visent à rendre le financement plus souple et mieux adapté aux évolutions de la situation. Certains pays ont adopté des initiatives de financement qui prennent en compte un ensemble plus large de facteurs sociétaux dans leurs décisions d’attribution. Par exemple, dans le cadre du programme suédois Strategic Innovation Partnership (SIP), l’agence d’innovation Vinnova classe les propositions en fonction de critères classiques (c’est-à-dire l’analyse de rentabilité et le degré d’excellence scientifique) et, pour celles qui passent avec succès cette évaluation initiale, des partenariats privés sélectionnent les projets à financer qui correspondent le mieux à leurs « théories du changement ». Dans le cadre de la Stratégie nationale de recherche et d’innovation pour la spécialisation intelligente de la République tchèque pour la période 2021-27, les appels à propositions typiques dans le domaine de la recherche, du développement et de l’innovation accordent un « bonus » au cours du processus d’évaluation aux projets qui sont pertinents pour les missions, ce qui augmente leur probabilité d’obtenir un financement13. Outre les éléments de substance et les considérations économiques, l’Agence autrichienne de promotion de la recherche (FFG) prend en compte la durabilité de chaque projet. Les critères vont des émissions, à la pollution, en passant par la consommation de ressources et d’énergie, et l’impact socio-économique (par exemple, les effets sur la réduction de la pauvreté, la santé, l’éducation, le genre, les conditions de travail et la lutte contre la corruption)14. Le Fonds stratégique pour l’innovation du Canada prend également en considération des aspects sociaux dans ses décisions de financement, notamment l’engagement d’un bénéficiaire à respecter le Défi 50-30 pour la diversité au sein des conseils d’administration, les pratiques d’embauche inclusives, les pratiques respectueuses de l’environnement, les consultations avec les autochtones et l’investissement dans les communautés locales15 (McIvor, à paraître[31]).
Les pays expérimentent également des structures organisationnelles souples afin de s’assurer que les agences de financement sont mieux à même de répondre aux opportunités et aux défis qui se font jour. Par exemple, certains utilisent la délégation au niveau du réseau pour attirer les investissements du secteur privé et prendre des décisions de financement. Dans le cadre de ce modèle, les pouvoirs publics sélectionnent, par un processus de mise en concurrence, des associations, des réseaux ou des consortiums qui prouvent leurs liens avec les systèmes STI afin de jouer un rôle dans le processus de financement. Bien que le modèle ne soit pas entièrement nouveau, pour faire en sorte que ces organisations se concentrent davantage sur les objectifs de transformation, les pouvoirs publics les mettent en concurrence et les sélectionnent en fonction de leurs visions ou feuilles de route élaborées conjointement à l’appui de changements transformateurs. Parmi les exemples, citons les Top Consortia for Knowledge and Innovation (TKI) aux Pays-Bas, qui jouent un rôle permanent de mise en relation au sein de leurs secteurs afin d’aider à développer des consortiums de partenaires pour postuler à des opportunités de financement qui abordent des aspects des missions néerlandaises et aident à diffuser les résultats de ces projets au sein de leurs secteurs. Dans le cadre de ces dispositifs, les pouvoirs publics conservent le pouvoir décisionnaire en ce qui concerne le financement. À l’inverse, le programme danois Innomissions utilise un modèle plus décentralisé16. Après avoir lancé un appel à propositions pour l’élaboration de feuilles de route dans quatre domaines de mission, les pouvoirs publics délèguent aux consortiums retenus le contrôle de l’émission des appels à propositions, de l’examen des propositions et de l’attribution des fonds, et ne se chargent eux-mêmes que du contrôle des aides d’État pour les projets approuvés17 (McIvor, à paraître[31]).
D’autres organismes de financement expérimentent la sélection aléatoire et les tirages au sort. Ils cherchent ainsi à déterminer si, par rapport aux méthodes d’attribution traditionnelles, ces approches leur permettent de prendre des décisions avec des résultats plus inclusifs et plus ambitieux. Il existe des variantes de la sélection aléatoire, notamment : la sélection aléatoire partielle, qui consiste à examiner d’abord les propositions avant de sélectionner au hasard celles qui satisfont à un ensemble initial de critères ; la sélection aléatoire pondérée, qui consiste à classer les propositions et attribuer à celles qui arrivent en tête davantage de « tickets » dans la sélection aléatoire ; et l’étagement, qui est similaire à la sélection aléatoire pondérée, mais avec une granularité moindre dans le classement18. Certains organismes de financement utilisent ces approches comme moyens pour progresser dans la réalisation des objectifs de transformation. Par exemple, la British Academy a eu recours à une sélection aléatoire partielle pour ses petites bourses de recherche (Small Research Grants). Elle a constaté que cela lui a permis d’obtenir une cohorte de boursiers plus diversifiée sur le plan ethnique et institutionnel19. Le Fonds autrichien pour la science a également eu recours à la sélection aléatoire partielle par le biais de subventions pilotes, qui ont apporté un financement d’amorçage à des idées de recherche radicalement nouvelles et audacieuses qui ont le potentiel de transformer les connaissances scientifiques établies dans toutes les disciplines (McIvor, à paraître[31]).
Innovations organisationnelles visant à promouvoir la R-D de rupture
Plusieurs pays portent une attention particulière à la quête de structures organisationnelles idéales pour accélérer l’innovation et la recherche de rupture ou porteuses de transformations. Ces dernières années, la communauté scientifique s’interroge de plus en plus sur les processus de financement de la recherche, considérés comme trop conservateurs et n’encourageant que des changements progressifs de la STI. Faute d’encourager et de soutenir les efforts de recherche sur des idées audacieuses et non conventionnelles, les pays risquent de compromettre leur compétitivité économique à long terme et leur capacité à exploiter la science pour apporter des solutions aux défis nationaux et mondiaux (OCDE, 2021[32]) (voir le Chapitre 4). Dans le même temps, certains s’inquiètent de constater que la productivité de la recherche a chuté au cours des dernières décennies. Plusieurs explications ont été avancées pour expliquer ce phénomène : la modification des mesures incitatives qui récompensent la science incrémentale, le besoin croissant de soutenir l’interdisciplinarité malgré les défis majeurs que cela représente, et la part décroissante de la recherche publique, qui tend à soutenir davantage la R-D de rupture (Ciaffi, Deleidi et Di Bucchianico, 2024[33] ; OECD, 2023[34]).
Ces préoccupations ont conduit plusieurs pays à créer de nouveaux organismes publics chargés de mener des travaux ciblés sur la recherche et l’innovation de rupture, largement inspirés par la Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) des États-Unis, et, dans de nombreux cas, calqués sur cette dernière avec différents degrés d’adaptation. En voici quelques exemples : Agence fédérale pour l’innovation de rupture (Allemagne) ; Moonshot Research and Development Program (Japon) ; Advanced Research and Invention Agency (Royaume-Uni) ; Programme « Recherche à risque » (France) ; ou encore Advanced Research Projects Agency for Health (États-Unis). Le Tableau 1.5 décrit certaines de ces initiatives, ainsi que d’autres qui s’appuient sur des appels à financement établis ou ouverts pour recenser des projets à fort potentiel qui pourraient être en dehors des priorités ou des mandats de financement actuels.
Diverses raisons ont été avancées pour justifier le besoin supposé de ces nouvelles agences de financement de la recherche, notamment : le besoin de projets plus importants que ceux que les laboratoires universitaires peuvent entreprendre ; le besoin d’une coordination plus étroite que celle existant au sein des départements universitaires ou des consortiums de recherche génériques ; le risque que les innovations souhaitées ne soient pas suffisamment rentables pour être créées par de jeunes pousses financées par du capital-risque ou des projets de R-D industriels ; et le décalage existant entre les délais classiques du monde universitaire et des bailleurs de fonds traditionnels de la recherche et l’immédiateté de certains défis (OCDE, 2024). Les gestionnaires de programme concernés disposent généralement d’une grande liberté pour concevoir des initiatives techniques et réorienter les ressources au sein de leur portefeuille de projets grâce à un budget intégré important (OCDE, 2021[32])20. Les décisions de financement peuvent également être prises rapidement, des organismes tels que l’Agence fédérale allemande pour l’innovation de rupture étant en mesure de prendre certaines décisions initiales dans un délai de deux semaines21.
Intégration du financement dans toute la chaîne d’innovation
Certains pays mettent en œuvre des programmes d’action à l’appui des activités de recherche, de développement et/ou de démonstration dans toute la chaîne d’innovation. Des exemples en sont donnés au Tableau 1.6. Certains pays ont mis au point des programmes de financement en deux parties destinés à soutenir dans un premier temps la recherche-développement, puis dans un second temps la démonstration de technologies ciblées, telles que le captage, l’utilisation et le stockage du carbone. C’est le cas de la Norvège avec le programme CLIMIT et du Canada avec le Programme des technologies propres en agriculture.
Des organismes de financement individuels dotés de mandats plus étendus soutiennent également des solutions à l’échelle de l’ensemble du système d’innovation et de la chaîne d’innovation en vue de promouvoir des changements transformateurs. Parce que ces organismes disposent d’un large éventail d’outils, ils sont particulièrement bien placés pour relever des défis plus systémiques. Au Royaume-Uni, le UKRI Challenge Fund22 s’attaque aux défis sociétaux en finançant plusieurs activités, notamment des projets de pôles collaboratifs, des centres de R-D, des projets de recherche, des projets de démonstration et des travaux de recherche comportementale. Si nombre de ces organismes financent des objectifs de transformation dans le cadre de leurs mandats STI étendus, certains ont intégré ces objectifs dans leur structure. Par exemple, l’Agence néerlandaise pour les entreprises (RVO) dispose d’un éventail d’instruments qui apportent un soutien global, de la démonstration de faisabilité et des investissements dans les entreprises en phase d’amorçage à l’expansion commerciale et aux partenariats. Elle s’est restructurée autour de trois domaines thématiques et de 20 défis sociétaux regroupés dans ces trois domaines. Elle a ensuite cartographié ses programmes afin d’établir pour chacun d’entre eux les liens avec ses objectifs de transformation en vue de soutenir la mise à l’échelle et l’abandon progressif de différentes technologies, et de repérer les lacunes dans son offre de programmes. RVO s’appuie sur une « théorie du changement » pour guider ses décisions d’investissement, et utilise un cycle annuel de défis sociétaux pour actualiser sa stratégie organisationnelle globale23 (McIvor, à paraître[31]).
Le financement public destiné à soutenir les percées scientifiques et technologiques ainsi que leur diffusion doit provenir de différentes administrations, notamment des ministères et des organismes sectoriels dans des domaines tels que l’énergie, les transports, l’agriculture et la santé. Les ministères et les organismes ayant des responsabilités officielles en matière de politique STI doivent contribuer à orchestrer ces efforts et à canaliser les investissements publics et privés vers les secteurs prioritaires. Toutefois, les enjeux multidimensionnels tels que le renouvellement économique inclusif, la sécurité et la résilience, et les transitions vers davantage de durabilité ne peuvent pas être résolus, ni même pilotés, par les politiques STI, et d’autres domaines d’action disposant de pouvoirs réglementaires et fiscaux sont souvent en première ligne. Ces transformations exigent une approche plus systématique et plus souple pour faire face à des questions transversales et nécessitent une coordination entre les niveaux de gouvernance infranationaux, nationaux et internationaux.
Dans de nombreux pays, le paysage de l’action publique est caractérisé par des cloisonnements structurels et un manque de communication entre (i) les différents domaines d’action, (ii) les intervenants nationaux et infranationaux, et (iii) les différents acteurs travaillant à l’intersection entre la politique STI et le système STI (les organismes de financement, par exemple). Si cette segmentation a permis de gérer, voire d’optimiser, différents aspects de systèmes complexes de manière séparée, elle peut constituer un obstacle à la transformation efficace de ces systèmes qui est indispensable pour mieux répondre à des défis sociétaux ardus.
Les administrations publiques peuvent mettre en place une panoplie de mesures de coordination interministérielle et territoriale pour limiter la fragmentation et mieux orchestrer les interventions, avec notamment des stratégies, feuilles de routes et missions nationales conjointes ; une programmation commune aux organismes chargés du financement public de la recherche et de l’innovation ; et une surveillance stratégique par des comités interministériels à haut niveau. Certains pays ont également opéré des changements structurels et organisationnels, en fusionnant par exemple des organismes de financement ou des ministères et des autorités territoriales en charge de la STI couvrant différentes parties de la chaîne d’innovation (Halme et al., 2019[35]). L’encadré 1.1 donne un aperçu de mesures connexes figurant dans la base de données CE-OCDE STIP Compass.
Une analyse des données STIP Compass a permis de recenser près de 400 initiatives uniques en faveur de la cohérence et la coordination interministérielles liées aux objectifs de transformation (CE-OCDE, 2023[36])1. Bon nombre des initiatives analysées visent à optimiser le fonctionnement de l’administration publique en réduisant la bureaucratie, en consolidant le financement et les activités, en facilitant le codéveloppement ou le cofinancement de priorités communes et de panoplies de mesures, en harmonisant la culture ou les processus d’élaboration des politiques dans certains domaines (passation de marchés, expérimentation, etc.) et en rendant les activités plus réactives et plus souples (plateformes d’assistance à la programmation, guichet unique pour les demandes de financement, etc.).
Environ 35 % des initiatives interministérielles analysées incluent des organismes chargés de la coordination horizontale entre différents domaines stratégiques nationaux. Parmi ces domaines d’action, les plus représentés sont les affaires économiques (37 %), l’éducation (31 %), l’environnement (28 %), la culture (27 %), l’énergie (27 %), les finances (25 %) et l’agriculture (23 %). Si près de la moitié formule des recommandations de mise en œuvre spécifiques à l’intention des ministères, une plus petite proportion inclut l’élaboration d’études conjointes (18 %) ou l’alignement de dotations budgétaires (7 %).
Environ 40 % des initiatives interministérielles analysées comprennent des stratégies nationales. Nombre d’entre elles ciblent des objectifs/défis ou des thèmes qui recoupent plusieurs secteurs ou ont une portée générale. Environ 50 % d’entre elles sont liées au changement climatique ou à la durabilité environnementale, tandis que plus de 25 % concernent des questions de sécurité socio-économique (énergie/alimentation) et d’autres défis sociétaux (santé, vieillissement de la population). Une part plus faible (15 %) concerne l’inclusion (inégalités, insécurité de l’emploi, par exemple). L’énergie, incluse dans environ un tiers des stratégies analysées, est le secteur le plus représenté. Plusieurs autres secteurs sont relativement bien représentés. Les domaines de la santé et des soins de santé, de l’automobile et du transport routier, de l’agriculture, de l’alimentation et de la marine et des océans figurent chacun dans 15 à 20 % des stratégies, tandis que les domaines de l’éducation, des télécommunications et de l’informatique, de l’administration publique, des produits pharmaceutiques et de l’électronique sont représentés dans 10 à 15 % des stratégies.
La présence ou l’absence de mécanismes de suivi spécifiques peut renseigner sur le niveau de coordination formalisée ou d’attention concertée pour traduire les stratégies en action publique. Environ la moitié des stratégies analysées sont introduites parallèlement à des mécanismes de suivi ou d’évaluation périodiques. Dans le même temps, une proportion plus faible est liée à des mécanismes ou des outils ciblés destinés à soutenir leur mise en œuvre : 40 % des stratégies disposent d’un plan d’action, 25 % d’un organisme public de coordination ou de suivi, et 20 % d’une dotation budgétaire spécifique ; environ 10 % sont liées à un nouveau règlement ou une nouvelle loi. En outre, certaines stratégies s’accompagnent d’initiatives complémentaires, telles que la création de nouvelles structures ou de nouveaux organes de gouvernance, d’organismes de renseignement ou de consultation stratégique, et de réseaux.
1. Des éléments de la taxonomie des données STIP Compass (thèmes d’action liés à la transition écologique, à la sécurité de la recherche, à l’équité et à l’inclusion) ont été utilisés pour recenser les mesures alignées sur les objectifs de transformation.
Source : Plateforme STIP Compass CE-OCDE, https://stip.oecd.org/stip (consultée le 10 mars 2025).
Politiques d’innovation à orientation précise
Parmi les différents types de politiques STI servant des ambitions de transformation, les politiques d’innovation à orientation précise constituent une méthode d’action reconnue à l’échelle internationale, ayant des principes et des caractéristiques spécifiques, et dont l’adoption s’appuie sur un corpus croissant de connaissances pratiques et conceptuelles (OCDE, 2024[37]). Elles reposent sur des ensembles coordonnés de mesures politiques et réglementaires destinées à mobiliser la STI pour atteindre des objectifs clairement définis liés à un défi sociétal, dans un délai précis24. Elles peuvent couvrir différentes étapes de la chaîne d’innovation, de la recherche à la démonstration et au déploiement commercial. Elles peuvent également associer des instruments axés tantôt sur l’offre, tantôt sur la demande et s’appliquer à divers domaines d’action, secteurs et disciplines. Bien qu’elles se trouvent confrontées à bon nombre des défis rencontrés habituellement par les systèmes nationaux d’innovation, les politiques d’innovation à orientation précise fournissent en règle générale un financement à plus long terme et plus cohérent que les programmes de recherche et d’innovation classiques, ce qui témoigne de leur alignement sur la dimension de long terme d’objectifs de transformation plus vastes (OCDE, 2024[38]).
Étant donné que les missions se nichent souvent à différents niveaux de l’administration, les lieux à partir desquels elles sont coordonnées et gérées jouent un rôle essentiel dans l’élaboration de leur dynamique de gouvernance. Les opportunités et les défis associés à la gouvernance des missions dépendent des centres de gravité concernés. Une étude récemment publiée par l’OCDE sur une centaine de missions visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre a révélé que, malgré des réalisations et des progrès significatifs, ces missions ne parviennent pas à tirer parti des complémentarités des diverses interventions stratégiques et réglementaires pour déployer à grande échelle des solutions vastes et ambitieuses (OCDE, 2024[38]). La plupart d’entre elles restent étroitement axées sur l’innovation technologique, sont dirigées par des autorités compétentes en matière de STI et voient leur financement dépendre des politiques d’innovation.
Les budgets sont parfois assortis de conditions de financement très strictes qui obligent différents groupes à coopérer entre eux pour la concrétisation de certains postes budgétaires. Toutefois, si de nombreuses missions sont soutenues par une structure de coordination plutôt intégrée, la plupart d’entre elles ont plusieurs sources de financement qui correspondent aux différents instruments/activités qu’elles intègrent dans leur portefeuille et proviennent de plusieurs partenaires, au sein de la mission et au-delà. Une mission peut être en mesure de financer les activités STI de base (élaboration du programme, « orchestration » de la mission), mais manquer de fonds pour d’autres activités allant de la recherche et de l’innovation aux compétences et à l’infrastructure nécessaires pour porter leurs fruits. Cette structure de financement fragmentée a des conséquences importantes sur le niveau d’intégration des missions, car elle entrave la coordination et la coopération. Les responsables de mission estiment souvent que les budgets publics sont rigides et cycliques, ce qui entrave la capacité des missions à se réorienter. L’encadré 1.2 décrit les configurations de gouvernance qui sont mieux à même de rendre les missions plus transformatrices.
Si les défis liés à l’élaboration des missions, et plus encore à leur mise en œuvre, sont nombreux et bien documentés, les solutions pour renforcer leur caractère transformateur sont moins évidentes. Sur la base des travaux antérieurs et en cours conduits par l’OCDE, cinq grandes approches peuvent être envisagées :
1. Élargissement et renforcement progressifs des missions par l’intégration échelonnée de nouveaux acteurs, l’instauration de la confiance, l’apprentissage et l’obtention d’engagements accrus de la part d’autorités publiques hors STI et d’investissements plus importants de la part d’acteurs privés. Compte tenu de la légitimité des autorités compétentes en matière de STI et des ressources dont elles disposent, qui définissent en grande partie leur pouvoir de mobilisation, il est possible que ces missions ne puissent pas être étendues ni approfondies davantage.
2. Transfert du pilotage de la mission des autorités chargées de la STI aux autorités sectorielles qui sont en première ligne face aux défis. Leur mandat s’aligne plus étroitement sur les objectifs de la mission (zéro émission nette ou économie circulaire, par exemple) et elles disposent des outils d’intervention, des ressources et des pouvoirs juridiques essentiels pour les atteindre. Les autorités compétentes en matière de STI devront veiller à ce que l’innovation reste une priorité dans les programmes stratégiques de ces missions sectorielles.
3. Appropriation des missions par des organes du centre de gouvernement tels que le bureau du premier ministre ou un puissant comité de « transition » en mesure d’imposer une approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration pour réaliser la mission. Dans la pratique, cette méthode se heurte à une tendance des approches à rester axées sur l’innovation et à un manque d’adhésion de la part des ministères participants. Il sera nécessaire d’établir un équilibre judicieux entre incitations et contraintes pour empêcher les ministères de puiser dans les budgets des missions sans adhérer pleinement aux objectifs.
4. Les missions régionales ou locales de moindre envergure peuvent être mieux à même de définir des programmes collectifs et d’intégrer différentes interventions, tout en tirant parti des avantages de l’innovation territorialisée et de diverses formes de proximité (géographique ou culturelle, par exemple). Ces « micro-missions » resteraient à coordonner avec des programmes porteurs de transformation plus vastes (nationaux ou mondiaux) pour participer concrètement à la résolution des grands défis.
5. Des organismes dédiés aux missions pourraient être créés pour « coordonner les opérations des missions à partir de la base » et rendre compte aux ministères concernés. Une fois chargés d’une ou de plusieurs mission(s), ces organismes devraient bénéficier d’une autonomie significative afin de protéger leurs activités des interférences gouvernementales à court terme. Ils devraient également disposer d’un large portefeuille d’instruments ou devraient être en mesure de coopérer avec d’autres organismes.
Ces approches ont toutes en commun d’adapter les structures de direction et de favoriser la coordination et la collaboration au-delà des autorités compétentes en matière de STI afin de libérer le potentiel de transformation des missions. Pour les départager, il conviendra de prendre en compte la trajectoire de chaque mission, mais aussi les spécificités institutionnelles nationales ou régionales sous-jacentes.
Source : D’après OCDE (2024[38]).
Pour atténuer certaines de ces difficultés, des organismes de financement distincts lancent des appels conjoints, ce qui leur permet de coordonner une sélection plus large d’instruments de financement afin de soutenir un plus grand nombre d’activités à l’échelle de la chaîne d’innovation ou du système d’innovation. Dans ce modèle, chaque organisme a sa propre enveloppe de financement. En Norvège, le PILOT-E scheme25 finance l’innovation privée du concept à la commercialisation par le biais d’une collaboration entre cinq organismes de financement qui prennent une décision coordonnée en fonction des programmes disponibles et du niveau de maturité technologique de la proposition. En Irlande, une souplesse similaire est assurée par le groupe de pilotage Impact 2030, qui lance des appels conjoints auprès des cinq ministères qui financent le plus la STI, les bailleurs de fonds déterminant ensuite les instruments les mieux adaptés pour soutenir les différentes propositions26 (McIvor, à paraître[31]).
Certains pouvoirs publics utilisent des enveloppes de financement centrales pour soutenir les activités des administrations d’une manière qui transcende les structures et les autorités ministérielles traditionnelles. En France, les Stratégies d’accélération pour l’innovation disposent d’un budget central géré directement par un organisme spécialisé relevant du cabinet du Premier ministre. Elles financent un large portefeuille d’activités sous l’égide de divers organismes publics, sans l’influence de leurs ministères de tutelle, qui couvrent un éventail d’activités, notamment la R-D, le transfert de technologie, la démonstration technologique, l’investissement dans les infrastructures et l’amélioration des compétences. Le Chili adopte une approche similaire dans le cadre de son Programme de développement productif durable, qui combine également des mesures STI et d’investissement au sein d’un même dispositif. Les ministres décident chaque année du thème central 27 (McIvor, à paraître[31]).
Bien qu’essentielle à l’agilité, la capacité de mettre fin au financement d’un programme ou d’un projet est souvent difficile à exercer au sein des structures de gouvernance classiques. De nombreuses politiques d’innovation à orientation précise prévoient des processus d’examen formels au cours du cycle de vie d’un projet, ou adoptent des approches progressives en matière de financement, dans le cadre desquelles, sur une durée déterminée, elles réduisent le nombre de projets et augmentent le montant du financement. C’est notamment le cas du programme coréen Alchemist, qui finance six projets la première année, trois la deuxième, et un seul sur cinq ans (McIvor, à paraître[31]).
Les missions confient souvent des rôles clés dans l’élaboration du programme stratégique et dans sa mise en œuvre à des acteurs établis du ou des secteur(s) concerné(s) par la mission. Ces acteurs disposent des ressources et des capacités, ainsi que des infrastructures et des réseaux, qui rendent « incontournable » leur participation à toute initiative de changement. Cependant, ils ont également des intérêts directs dans le système en place et peuvent être tentés de les préserver en préconisant des améliorations progressives plutôt qu’un changement transformationnel rendu possible par l’adoption de nouvelles solutions, davantage axées sur l’exploration28. Par conséquent, trouver un équilibre dans la participation des acteurs historiques à la gouvernance constitue un défi majeur pour de nombreuses missions, en particulier pour celles basées sur les écosystèmes et reposant sur un niveau élevé de délégation de plusieurs fonctions de gouvernance (notamment l’élaboration du programme stratégique ainsi que la mobilisation et la coordination des parties prenantes) aux acteurs de l’écosystème. Les responsables de l’action publique devraient se garder de limiter leurs contacts aux acteurs en place dans les écosystèmes existants, qui connaissent déjà l’environnement en question et savent s’y orienter. À cet égard, les pouvoirs publics doivent jouer un rôle important de « modérateur » de sorte à garantir une approche équilibrée et inclusive dans l’élaboration et la mise en œuvre du programme stratégique de la mission, afin d’éviter son instrumentalisation (OCDE, 2024).
Ces dernières années, les responsables de l’action publique et les bailleurs de fonds ont accru leurs efforts pour promouvoir des mécanismes de financement innovants susceptibles d’attirer de nouvelles sources de financement privé pour relever les défis liés au développement durable, notamment dans les domaines du climat, de l’énergie propre et de la biodiversité. Selon le rapport de 2024 sur le financement du développement durable (United Nations Department of Economic and Social Affairs, 2024[39]), le financement des ODD se chiffre chaque année en milliers de milliards de dollars. L’accès au financement reste toutefois un obstacle majeur, car le manque de fonds limite la capacité de nombreux pays à proposer et à respecter des engagements ambitieux en matière de climat. Le déficit de financement privé est le plus manifeste dans le secteur de l’énergie, où, selon l’AIE, les sources privées devront assumer 85 % des investissements nécessaires dans les énergies non fossiles (AIE 2019).
Plusieurs défaillances des marchés financiers découragent l’investissement privé dans des technologies synonymes de changements transformateurs29. Par exemple, il existe souvent des solutions de longue date pour remplacer les technologies bas carbone, tandis que les technologies de rupture sont réputées pour présenter une plus forte teneur en carbone et des temps de développement qui ne sont pas compatibles avec les exigences des investissements du secteur privé. Pour les marchés émergents et les économies en développement, il est particulièrement difficile de réunir des fonds pour la mise en œuvre de leurs plans actuels pour le climat dans un contexte de dettes publiques élevées et de soutien international au financement climatique insuffisant ([ENV/EPOC(2025)14]). La réalisation des ODD nécessitera la coopération des économies développées et des économies en développement, lesquelles sont les plus exposées aux effets des défis planétaires tels que le changement climatique et la santé mondiale. Lors de la COP29, par exemple, les pays développés se sont engagés à verser 300 milliards USD par an d’ici à 2035 pour aider les pays les plus pauvres à lutter contre le changement climatique. Ce montant est inférieur aux 1 300 milliards USD annuels que de nombreux pays en développement estiment nécessaires pour pouvoir affronter les défis climatiques (Bhattacharya et al., 2024[40]) (CORDAID, 2024[41]).
Pour orienter le financement de la STI vers les ODD, il convient de multiplier les partenariats et d’en créer de nouveaux non seulement avec les banques multilatérales de développement, les organisations caritatives et les fondations privées, et les pourvoyeurs de l’aide publique au développement, mais aussi avec les investisseurs privés, les fonds de pension et les acteurs financiers opérant à l’échelon local. Cependant, diriger le financement de la STI vers les ODD à grande échelle impose de transformer l’investissement et le financement privés. Les pouvoirs publics peuvent jouer un rôle essentiel dans la promotion de l’investissement privé dans les transitions vers davantage de durabilité grâce à plusieurs instruments économiques et réglementaires. Ces derniers s’appuient sur divers objectifs d’action publique, tels que les politiques climatiques, industrielles ou de sécurité énergétique, l’amélioration de la résilience économique et la réduction de la dépendance à l’égard des chaînes de valeur mondiales30. Même s’ils ne subventionnent pas directement les coûts des investissements des entreprises dans la R-D, nombre de ces instruments ciblent l’innovation et la technologie, car ils affectent l’écosystème financier de l’innovation dans son ensemble.
Vers un financement mixte ?
La mobilisation des capitaux privés repose essentiellement sur la gestion des risques. Lorsque des capitaux publics sont utilisés pour mobiliser des capitaux privés ou commerciaux, il faut établir un environnement d’investissement dans lequel le risque et le rendement présentent un équilibre satisfaisant pour les investisseurs. Cela dépend également du projet lui-même et de la mesure dans laquelle la solution financière proposée offre un profil risque/rendement acceptable dans chaque cas. Parmi les approches novatrices visant à mobiliser les fonds privés, on trouve le « financement mixte », principalement utilisé à l’étape du développement (OCDE, 2019[42]). En mettant l’accent sur le déploiement de ressources financières publiques dans le but de mobiliser ou d’attirer des capitaux privés, le financement mixte a permis de dégager d’importantes ressources à des fins d’investissement dans les pays en développement. Cette approche vise à combiner des instruments financiers de sorte à permettre aux participants de respecter leurs mandats respectifs et leurs préférences en matière de risque/rendement dans le cadre d’une structure contractuelle convenue.
Les approches de type « financement mixte », qui étaient à l’origine un outil innovant utilisé par les acteurs du développement pour mobiliser des financements privés pour des projets en faveur de la durabilité dans les pays en développement (Samans, 2016[43]), gagnent du terrain dans le domaine des politiques STI, car elles permettent de combiner les financements publics et privés à l’échelle de la chaîne d’innovation (OCDE, 2022[44]) (Miedzinski et al., 2020[45]).
Les travaux de recherche sur le financement mixte ont montré que divers contextes ou objectifs d’investissement conduisent généralement à des combinaisons d’instruments différentes (subventions, dette, garanties, fonds, facilités, etc.), à structurer en fonction de la situation propre à l’investissement pour obtenir la meilleure adéquation possible entre les partenaires et les instruments (Kwon et al., 2021[46]). Certains des principaux instruments et leurs définitions sont décrits au Tableau 1.7 et peuvent être regroupés en quatre groupes, comme suit :
1. Les subventions et l’assistance technique proviennent de fonds publics ou de capitaux philanthropiques, sans attente de bénéfices. Les acteurs qui tirent parti de ces instruments sont généralement ceux à l’origine des transactions, et les subventions intégrées dans le dispositif mixte jouent le rôle de catalyseur.
2. Le financement basé sur les résultats, les obligations à impact et le financement lié à l’impact se distinguent des autres instruments en ce qu’ils établissent un lien entre l’impact et la rétribution financière.
3. Divers instruments de dette et de capitaux propres, tels que la dette au taux du marché, concessionnelle ou subordonnée, prennent normalement un risque plus élevé, ce qui justifie l’attente de rendements supérieurs à ceux du financement par la dette classique31. Par conséquent, la dette peut être utilisée dans les dernières phases de développement d’un projet32.
4. L’assurance au premier risque et les garanties ne recherchent en général pas de rendement, mais sont déployées pour réduire les risques et attirer des capitaux supplémentaires. Ces mécanismes sont généralement utilisés dans les phases ultérieures du développement, lorsqu’il est nécessaire de changer d’échelle et que l’historique des performances est disponible.
Source : Élaboration par l’OCDE.
Ces groupes d’instruments coexistent souvent dans le cadre de programmes d’action plus généraux, dont certains sont brièvement décrits dans le Tableau 1.8.
Dans le même temps, il ne faut pas surestimer la capacité du financement public à mobiliser des fonds privés en faveur de transitions vers davantage de durabilité. De nombreuses réglementations et mesures incitatives qui sont solidement ancrées dans les marchés financiers et de capitaux mondiaux continuent d’orienter les fonds privés vers des entreprises rentables qui ne favorisent pas toujours la durabilité. Le financement des activités STI ciblant les ODD se heurte à des obstacles connus, tels que les défaillances du marché dans le financement privé de la R-D et de l’innovation, ainsi que les risques économiques et technologiques33. Un enjeu propre au financement des ODD réside dans le fait que plusieurs objectifs impliquent de mobiliser la STI pour la préservation et la production de « ressources communes », telles que la biodiversité, la santé mondiale et les océans durables. Les entreprises privées sont moins portées à fournir ces biens publics ; elles sont en outre incitées à maximiser l’utilisation et l’exploitation des biens communs.
De nouveaux modèles impliquant des acteurs publics et privés offrent un mécanisme permettant d’accroître le financement de la STI pour soutenir la fourniture de biens publics mondiaux. Ces modèles comprennent des financements mixtes réunissant des banques multilatérales de développement international, des sociétés philanthropiques et des investisseurs institutionnels tels que des fonds de pension. Les obligations durables émises par les pouvoirs publics et les entreprises peuvent potentiellement accroître le niveau de financement privé, si les questions de transparence, de suivi et de responsabilité peuvent être traitées efficacement. Les échanges dette contre STI, qui fonctionnent comme les échanges dette contre climat, pourraient également être un moyen d’encourager les pays en développement à investir dans le renforcement des capacités STI.
Pour promouvoir des changements transformateurs, les mesures STI doivent être axées sur les évolutions spécifiques nécessaires pour favoriser des transformations plutôt que sur les résultats opérationnels courants. Bon nombre des réformes requises sont connues des responsables des politiques STI, et la promotion de changements transformateurs coïncide souvent avec la réalisation de réformes visant à résoudre les difficultés persistantes des systèmes STI34. Toutefois, des obstacles demeurent : il est par exemple difficile de passer de stratégies ambitieuses à la conception et la mise en œuvre d’interventions publiques concrètes, et de déployer à plus grande échelle et d’institutionnaliser les innovations correspondantes en matière d’action publique.
Changement ou stabilité
La première question qui se pose est de savoir quelles sont les différences concrètes entre changement progressif (adaptation) et changement transformateur, et quels sont les liens, le cas échéant, entre ces deux processus. Le « changement transformateur » désigne « un changement qualitatif radical et durable de l’objet transformé, de sorte qu’il présente, à l’issue de sa transformation, des propriétés très différentes, et un comportement ou un fonctionnement distinct » (HM Treasury, 2022, p. 122[47]) ; et « un changement profond de la structure de l’économie induit par des efforts délibérés des pouvoirs publics à l’appui de la réalisation d’objectifs environnementaux, sociaux, économiques ou autres, sur le long terme, ou pour faire face au changement climatique ou à d’autres évolutions à long terme pertinentes » (Ministry of Business, Innovation and Employment, 2023, p. 1[48]) (traductions libres). À l’inverse, le changement progressif est principalement axé sur la préservation de l’intégrité et de la stabilité. Des ajustements à petite échelle, localisés et à court terme permettent de s’adapter aux évolutions ou aux défis. Ces changements permettent d’évoluer tout en maintenant les structures et les fonctions de base du système (Schumer et al., 2022[49])35.
En ce qui concerne les éventuels liens entre les deux processus, on est parti du principe que l’agrégation de plusieurs interventions progressives peut pousser un système vers un seuil ou un point de basculement qui, une fois franchi, déclenche un processus auto-entretenu de changement profond et rapide (Lenton et al., 2022[50]) (Mey, Mangalagiu et Lilliestam, 2024[51]). Ce processus non linéaire peut être attribué à diverses dynamiques de rétroaction communes aux processus d’innovation (Allen et Malekpour, 2023[52]) (OCDE, 2025[53]), dont certaines sont décrites dans l’encadré 1.3. La transformation qui en résulte est généralement plus rapide, plus prononcée ou plus étendue que prévu et peut entraîner des « effets en cascade » qui ont des répercussions sur d’autres systèmes (Milkoreit, 2022[54]) (Spaiser et al., 2024[55]). Elle se déroule selon une combinaison de trajectoires complexes, dynamiques et non linéaires, suivant souvent une dynamique de courbe en S où le rythme du changement s’accélère et s’atténue en fonction de la phase (Victor, Geels et Sharpe, 2019[56]) (Meadowcroft, 2021[57]) (Loorbach, Frantzeskaki et Avelino, 2017[58]). Il peut en résulter une reconfiguration des éléments constitutifs du système, notamment de leur modèle d’interaction, et des résultats qui en découlent (HM Treasury, 2022[59]).36
Économies d’échelle : Les coûts du côté de l’offre diminuent lorsque la production augmente, gagne en efficacité et que les coûts fixes sont répartis sur des volumes plus importants. Il peut en résulter un cercle vertueux dans lequel la baisse des coûts encourage l’adoption, laquelle conduit à la hausse de la production et à de nouvelles baisses des coûts.
L’apprentissage par la pratique : À mesure que l’expérience s’accumule, les performances s’améliorent et les coûts baissent, souvent parallèlement aux économies d’échelle. Il peut en résulter un cercle vertueux dans lequel une adoption accrue offre davantage de possibilités d’apprentissage, ce qui améliore la qualité et la compétitivité et stimule l’adoption.
Effets de réseau et de coordination : À mesure que l’adoption se généralise, l’utilité peut également augmenter pour certains types d’innovation. Par exemple, ce type de dynamique de rétroaction est généralement observé pour les technologies de plateforme (technologie des chaînes de blocs, IA), les systèmes interopérables (réseaux de recharge des véhicules électriques, appareils IdO) et les communautés de connaissances (logiciels libres). Lorsqu’une masse critique d’adoption est atteinte, un effet d’entraînement peut se produire et faire basculer le marché en faveur de la technologie émergente. Des effets de réseau indirects sont également possibles lorsque la qualité des biens complémentaires augmente ou leur disponibilité s’accroît (voir Mise en place du système).
Anticipations adaptatives : Les rétroactions technologiques sont renforcées par des dynamiques stratégiques, institutionnelles et culturelles. La progression de l’adoption réduit l’incertitude et renforce la confiance des utilisateurs, des investisseurs et des autres acteurs. La légitimité et la crédibilité stimulent les attentes, les normes et les nouvelles institutions telles que les associations professionnelles, les organismes de normalisation, les programmes d’enseignement et les communautés d’utilisateurs, ce qui favorise l’adoption et l’investissement et peut motiver le désinvestissement ou l’abandon du statu quo (voir Déstabilisation et abandon progressif).
Mise en place du système : Des innovations complémentaires (produits, infrastructures, modèles économiques, etc.) peuvent aider à relever les défis techniques et à améliorer l’utilité de la technologie de base. Cependant, les technologies établies ont souvent des compléments profondément ancrés qui peuvent devenir des passifs ou des actifs irrécupérables au fur et à mesure des transitions.
Déstabilisation et abandon progressif : Lorsqu’un point de basculement est atteint, une dynamique de rétroaction renforcée peut accélérer l’abandon progressif des systèmes établis par la baisse des ventes et des économies d’échelle, l’érosion des avantages de réseau, l’augmentation des coûts et la diminution de la compétitivité. Lorsque les entreprises en place anticipent une baisse de rentabilité ou un durcissement de la réglementation, elles peuvent soit se désengager, soit innover, ce qui contribue au cycle.
De même, le Programme en faveur de politiques STI transformatives indique qu’une succession de modifications apportées à la panoplie de mesures STI peut déboucher sur une intervention plus profonde qui suscite une rupture et une évolution du système tout entier37. Ainsi, la promotion de changements transformateurs peut coïncider avec la réalisation de plusieurs réformes qui s’attaquent à des problèmes touchant depuis longtemps les systèmes STI dans leur ensemble. Le caractère non linéaire des changements transformateurs les rend chaotiques et inadaptés à une action publique directe (autrement dit, « de commande et contrôle »). Les communautés d’action STI devraient plutôt recenser les leviers d’intervention permettant de prendre en compte les dynamiques de rétroaction positive ou négative, la répartition des pouvoirs au sein des systèmes38 et la nécessité de procéder aux changements étape par étape afin de donner à voir les trajectoires possibles. Cela impose de réévaluer et de recalibrer les cadres, les outils et les mécanismes actuellement utilisés pour développer et déployer les politiques STI, afin d’adopter des processus plus réflexifs, systémiques et réactifs (OCDE, 2024[1]). Les retombées sur l’action publique et des exemples d’études de cas liés à ce type de dynamiques de rétroaction sont décrits dans le Tableau 1.9, tandis que l’Encadré1.4 présente deux exemples d’adoption par les pouvoirs publics d’une approche plus systémique ciblant des cycles de rétroaction multiples et interdépendants.
La mission suédoise pour l’alimentation scolaire
La mission est un projet pilote de Vinnova destiné à transformer le système alimentaire scolaire du pays et à contribuer à un changement de l’ensemble du système alimentaire. Le programme a eu recours à plusieurs approches de l’action publique porteuses de transformations. Des cartes du système ont été élaborées en collaboration avec les parties prenantes afin de recenser les leviers d’intervention permettant de déclencher des effets à l’échelle du système. La réflexion sur la conception et le prototypage ont été utilisés pour développer des activités pilotes en partenariat avec des étudiants, des municipalités, des producteurs de denrées alimentaires et d’autres acteurs. Les mécanismes de gouvernance de l’initiative permettent également une coordination entre les différents domaines d’action. Le programme cible les dynamiques de rétroaction de différentes manières. La mission a une forte culture du prototypage et de l’itération dans le cadre de laquelle plus de 1 500 étudiants et 140 partenaires se sont engagés à tester et à évaluer des solutions à source ouverte. Le programme a évolué au fil de différents stades impliquant l’ajustement des activités et des objectifs (apprentissage par la pratique). L’initiative présente également un degré élevé de coordination du système et de copropriété par les parties prenantes, les feuilles de route et les plateformes ayant été conçues pour rassembler les acteurs par-delà des cloisonnements et favoriser la légitimité (effets de réseau). Les attentes de la société ont été façonnées par la vision commune de la mission et les plans et initiatives élaborés en commun (anticipations adaptatives). Enfin, l’objectif de la mission s’étend au-delà de l’alimentation afin de développer les systèmes complémentaires nécessaires pour faciliter une transformation plus large. Cela comprend l’infrastructure (réaménagement des salles de restauration), les systèmes de données, les outils d’approvisionnement et la réforme des programmes scolaires (mise en place du système).
La stratégie nationale allemande en faveur de l’hydrogène
La Stratégie nationale en faveur de l’hydrogène, lancée en juin 2020 et actualisée en juillet 2023, vise à faire progresser et à déployer à plus grande échelle les technologies de l’hydrogène, à développer les infrastructures et à promouvoir des partenariats pour garantir un approvisionnement en hydrogène propre. L’actualisation introduit de nouvelles mesures destinées à accélérer la production, l’importation et l’utilisation, à faciliter des solutions intégrées et un déploiement plus large dans le secteur, et à soutenir le développement et l’intégration des écosystèmes de l’hydrogène aux niveaux national et international. La stratégie cible les dynamiques de rétroaction de différentes manières. Les projets de production à grande échelle, notamment les initiatives phares internationales, contribuent à répartir les coûts fixes, tandis que les mécanismes de la demande, comme les contrats conditionnels et les ventes aux enchères, garantissent l’adoption (économies d’échelle). Plusieurs bacs à sable réglementaires et laboratoires d’innovation ouverte fournissent des terrains d’essai en conditions réelles pour repérer les défis techniques, logistiques, juridiques et économiques, facilitant ainsi l’apprentissage et l’adaptation réglementaire (apprentissage par la pratique). Le raccordement à la dorsale européenne de l’hydrogène, en plus de la construction de 1 800 km d’infrastructures nationales, permet de relier les centres de production nationaux et régionaux, les centres de stockage et les terminaux d’importation. L’initiative Southern Hydrogen Corridor entre l’Allemagne, l’Autriche et l’Italie facilite également le développement d’infrastructures stratégiques le long des corridors de transport et industriels (référence) (effets de réseau).
En outre, la loi sur l’accélération de l’hydrogène (mai 2024) contribue à renforcer la confiance des investisseurs et à rationaliser les approbations (référence). Elle a été approuvée par le gouvernement fédéral qui a alloué plus de 3 milliards EUR de financement à l’approvisionnement (2027-36) (référence) (anticipation adaptative). En plus de faire progresser les technologies d’électrolyse et l’infrastructure de l’hydrogène, les aides ciblent également le développement d’infrastructures de ravitaillement en hydrogène pour les bus, les camions et les trains, ainsi que des projets pilotes pour les technologies des piles à combustible (mise en place du système). Enfin, la construction du réseau central d’hydrogène vise à incorporer des gazoducs reconvertis, grâce auxquels 60 % du réseau est ainsi déjà disponible (abandon progressif).
Ce chapitre a présenté cinq mesures qui sont destinées à guider les pouvoirs publics souhaitant réformer leurs politiques STI afin qu’elles contribuent davantage aux programmes ouvrant la voie à des changements transformateurs, et qui portent essentiellement sur les dispositifs de financement public et privé de la STI. Dans le cadre de la première mesure, axée sur la promotion d’un programme d’action visant à susciter des changements transformateurs de grande ampleur, le chapitre a mis en évidence plusieurs lignes d’action STI qui permettent d’exploiter les synergies entre différentes priorités. Ainsi, s’il est bien pensé, le soutien à la compétitivité nationale peut également contribuer à la résilience et à la sécurité, ainsi qu’aux transitions vers davantage de durabilité.
La deuxième mesure proposée, qui vise à trouver un équilibre entre le financement direct et le financement indirect de la R-D à l’appui de changements transformateurs, présente un schéma simple permettant aux pouvoirs publics de cartographier leurs interventions selon deux axes : (i) la chaîne d’innovation, de la R-D (de rupture) à la démonstration, au déploiement et à la diffusion ; et (ii) la mesure dans laquelle elles sont dirigées « de haut en bas » par les pouvoirs publics et les organismes de financement de la STI. Tous les instruments peuvent jouer un rôle important dans la promotion de changements transformateurs, et l’un des principaux défis pour les responsables de l’action publique est de les concilier au mieux. Il n’existe pas de portefeuille unique prêt à l’emploi et le juste équilibre dépend des actifs et des priorités du pays.
La troisième mesure, qui porte sur le renforcement de la coordination entre la STI et d’autres domaines d’action, vise à jeter des ponts entre les silos de l’action publique afin de faire progresser les changements transformateurs. Les politiques d’innovation à orientation précise figurent parmi les approches les plus prisées, même si elles restent limitées par l’accent qui est mis sur l’innovation technologique et leur dépendance à l’égard de la direction et du financement de la STI. Le chapitre a montré que les pouvoirs publics ont commencé à expérimenter diverses solutions de gouvernance pour surmonter ces limitations, notamment l’appropriation des missions par des organes du centre de gouvernement et la mise en place d’organismes dédiés aux missions.
Au-delà de la coopération au sein du secteur public, la quatrième mesure porte sur la manière dont les pouvoirs publics peuvent mobiliser des financements publics pour attirer des financements privés à l’appui de changements transformateurs. Parmi ces approches, on trouve le « financement mixte », qui combine une série de mesures financières – notamment des subventions et divers instruments de dette et de capitaux propres – qui peuvent tenir compte des préférences des différents acteurs en matière de risque/rendement dans un cadre contractuel convenu. Ces approches ont toutefois leurs limites, en particulier lorsque l’objectif est d’utiliser la STI pour préserver ou produire des biens communs. Les pouvoirs publics devraient continuer à expérimenter des instruments tels que les obligations durables et les échanges dette contre STI, qui ont le potentiel d’orienter le financement STI et d’augmenter les investissements privés dans la R-D et l’innovation afin de promouvoir des changements transformateurs.
Enfin, la cinquième mesure a pour objet d’inviter à mieux appréhender la nature des changements transformateurs et à saisir en quoi ils diffèrent des changements progressifs et en quoi ils leur ressemblent. Il s’agit là d’un élément important à prendre en considération si l’on veut aller au-delà des résultats opérationnels courants. Les changements transformateurs ne sont pas linéaires, mais marqués par de multiples dynamiques de rétroaction qui peuvent accélérer le rythme du changement et reconfigurer des systèmes entiers. Le chapitre a fait valoir que les responsables de l’élaboration des politiques STI devraient recenser les « leviers d’intervention » susceptibles de déclencher et d’accélérer les types de changements systémiques nécessaires aux transformations.
Ces cinq mesures se recoupent clairement et devraient être envisagées de manière systémique lors de la formulation et de la mise en œuvre des politiques STI. La cinquième mesure, qui vise à comprendre la dynamique non linéaire des changements transformateurs, sous-tend les autres mesures proposées dans le chapitre. Il est par conséquent crucial d’en tenir compte pour équilibrer la panoplie de mesures STI. La coordination, à l’échelle de l’administration, des programmes prioritaires est également essentielle dans la mesure où la responsabilité du soutien à la recherche et à l’innovation et à leur diffusion incombe à plusieurs ministères et organismes. La coordination doit également s’étendre au secteur privé, compte tenu de son rôle dominant dans la R-D et l’innovation et leur commercialisation. Enfin, les sociétés et les économies étant confrontées à de multiples défis – et opportunités –, les pouvoirs publics doivent trouver un équilibre dans leur soutien aux politiques STI en fonction de diverses priorités, dont la compétitivité économique, la résilience et la sécurité, ou encore les transitions vers davantage de durabilité. C’est une tâche ardue, mais le chapitre a mis en évidence plusieurs solutions permettant d’exploiter résolument les synergies et d’atténuer les effets négatifs des arbitrages.
Références
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← 1. Le Programme de l’OCDE en faveur de politiques STI porteuses de transformations est le produit d’une réunion du CPST au niveau des ministres (ci-après dénommée la « Réunion ministérielle ») qui s’est tenue en avril 2024 sur le thème « Favoriser les transitions vers davantage de durabilité grâce à la science, la technologie et l’innovation : des actions transformatrices face à des enjeux communs ». Les ministres y ont souligné la nécessité de définir un programme ambitieux en faveur de politiques STI transformatives et des cadres de gouvernance des technologies fondés sur des valeurs, et formulé des orientations stratégiques destinées à guider les futurs travaux du CPST. Le principal résultat de la Réunion ministérielle a été l’adoption de la Déclaration sur des politiques de science, de technologie et d’innovation transformatives au service d’un avenir durable et inclusif [OECD/LEGAL/0501] (ci-après dénommée la « Déclaration »). La Déclaration, qui s’articule autour de quatre piliers, plaide pour l’élaboration de politiques STI transformatives afin d’accélérer les transitions vers davantage de durabilité, tout en intégrant des valeurs partagées à la gouvernance de la science et des technologies émergentes, en réaffirmant l’importance de la coopération STI internationale pour faire face aux défis mondiaux, et en s’attachant à rendre la STI plus inclusive et à enrichir la base factuelle. La Déclaration s’accompagne de deux documents destinés à aider à sa mise en œuvre, que les Adhérents ont accueillis avec satisfaction : le Programme de l’OCDE en faveur de politiques STI porteuses de transformations (OCDE, 2024[1]) et le Cadre de l’OCDE relatif à la gouvernance anticipative des technologies émergentes (OCDE, 2024).
← 2. Avec 956 milliards USD en 2023 (en parité de pouvoir d’achat [PPA], la méthode de référence pour les comparaisons macroéconomiques internationales), les États-Unis restent le pays qui dépense le plus en R-D dans le monde. Le rythme de croissance des dépenses de R-D s’est accéléré aux États-Unis il y a une dizaine d’années, ce qui a creusé l’écart avec l’UE27 et d’autres grandes économies industrielles, telles que le Japon. Selon la même méthode de mesure, la Chine occupe la deuxième place (917 milliards USD en 2023), ses dépenses en R-D ayant dépassé celles de l’UE27 il y a dix ans et leur étant aujourd’hui supérieures de 62 %. Toujours selon cette méthode de mesure, l’écart entre la Chine et les États-Unis s’est considérablement réduit en 2023, les dépenses en R-D de la Chine représentant 96 % de celles des États-Unis, contre 72 % dix ans plus tôt. Toutefois, exprimé en USD aux taux de change du marché (une autre méthode de mesure), cet écart reste beaucoup plus important, les dépenses de R-D de la Chine représentant 49 % de celles des États-Unis en 2023, contre 42 % en 2013 (OCDE, 2025).
← 3. La base de données Fundstat de l’OCDE (version : mars 2024) comprend des données sur le financement public de projets de R-D dans 19 pays de l’OCDE (Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Canada, Estonie, Finlande, France, Japon, Irlande, Lettonie, Lituanie, Norvège, Portugal, Royaume-Uni, Suède, Suisse, et États-Unis) et dans l’Union européenne depuis 2010. Les données administratives sur le financement public des projets de R-D offrent un potentiel d’analyse comparative internationale (OCDE, 2015). Bien que ces données constituent une base pour évaluer la redevabilité, dans la mesure où elles découlent des processus de financement public qui les génèrent, elles sont souvent incohérentes d’un pays à l’autre, ce qui complique l’analyse transnationale. Malgré leurs limites, les données au niveau des projets peuvent fournir des indications sur la directivité des fonds publics de R-D, avec des niveaux variables de qualité et d’exhaustivité. Fundstat est une base de données de l’OCDE évolutive supervisée par le Groupe d’experts de l’OCDE sur la gestion et l’analyse des données administratives liées à la R-D et à l’innovation (MARIAD), qui est utilisée pour analyser la directivité de la R-D liée à l’IA (Yamashita et al., 2021[60]) et de la R-D liée à la pandémie de COVID-19 (Aristodemou et al., 2023[65]).
← 4. Les projections indiquent que des efforts ambitieux de réduction des émissions pourraient entraîner un gain net de 0.23 % pour le PIB mondial à l’horizon 2040 (OCDE et PNUD, à paraître). D’ici à 2050, cela pourrait se traduire par une croissance du PIB par habitant de 60 % par rapport aux niveaux de 2025 dans les économies les plus avancées et de 124 % dans les pays à faible revenu.
← 5. Par exemple, les efforts visant à améliorer la durabilité des réseaux électriques régionaux ou nationaux ont été complétés dans certains pays par un engagement croissant des consommateurs publics dans le système énergétique en tant que « prosommateurs » (c’est-à-dire consommateurs et producteurs) et par l’évolution des réseaux intégrés de chaleur et d’électricité à l’échelle communautaire (IEA, 2022[74]).
← 6. La plateforme STIP Compass de la CE et de l’OCDE comprend un portail thématique sur les connaissances et les communautés autochtones, qui inclut des informations sur des dizaines d’initiatives provenant d’un large éventail de pays. Voir https://stip.oecd.org/stip/indigenous-portal.
← 7. On a constaté que les pertes d’emplois provoquées par les transitions vers davantage de durabilité étaient jusqu’à 24 % plus coûteuses dans les secteurs à fortes émissions que dans les secteurs à faibles émissions, en raison de la tendance des emplois affectés à être occupés par des travailleurs plus âgés et à être relativement bien rémunérés par rapport au niveau d’éducation ([ENV/EPOC(2025)12]). La création de nouveaux emplois profite largement aux travailleurs hautement qualifiés.
← 8. Selon des recherches menées par l’OCDE, il apparaît que l’augmentation des performances de la moyenne des pays de l’OCDE pour atteindre le niveau des trois pays les plus performants dans le domaine des compétences des adultes générerait une augmentation de la productivité de 17 %. Cela pourrait se faire par le biais de mesures à l’appui de l’accumulation de compétences, de l’apprentissage tout au long de la vie et de la circulation de la main-d’œuvre, entre autres initiatives (OCDE, 2025[2]).
← 9. Par exemple, l’AIE estime que plus d’un tiers des réductions d’émissions requises d’ici 2050 pour parvenir à la neutralité carbone proviendront de technologies qui, actuellement, n’existent qu’à l’échelle du laboratoire (IEA, 2023[73]). Atteindre zéro émission nette exige par conséquent d’associer des activités nouvelles de R-D et de démonstration avec le déploiement et la diffusion des technologies existantes. De plus, le développement durable et les transitions numériques supposent qu’au-delà de la seule adoption de nouvelles technologies, on favorise aussi l’investissement dans de nouvelles infrastructures, l’établissement de nouveaux marchés, le développement de nouvelles préférences sociales, et le soutien des personnes en âge de travailler et des communautés pour qu’elles aient accès à de nouvelles compétences et opportunités dans le cadre d’une « transition écologique juste » (Causa et al., 2024[72]). Les innovations non technologiques, en particulier les innovations sociales et de procédé, apporteront aussi des contributions importantes.
← 10. Des décennies d’investissement dans la recherche fondamentale sur l’ARN messager (ARNm) ont largement facilité le développement rapide et le déploiement de vaccins à ARNm en réponse à la pandémie de COVID-19 (OECD, 2023[71]). De plus, les plateformes de vaccin à ARNm s’appuient sur des technologies de vaccin établies et sont susceptibles d’accélérer le développement et les procédés de fabrication sans compromettre la sécurité (Litvinova et al., 2023[70]).
← 11. Compte tenu de l’importance du secteur des entreprises pour l’innovation, non seulement les pouvoirs publics assument une partie de leurs coûts de R-D et d’innovation, mais ils doivent également veiller à créer des conditions-cadres favorables à l’innovation qui incitent les entreprises à dépenser davantage dans la R-D.
← 12. Seuls quelques pays utilisent également des mesures fiscales pour orienter la R-D dans des domaines prioritaires spécifiques, tels que la R-D liée à l’écologie ou à l’énergie. C’est notamment le cas de l’Italie, qui applique un taux de crédit d’impôt plus élevé pour certains types d’innovation technologique en faveur de l’environnement, et de la Corée, qui applique un taux de crédit d’impôt plus élevé pour la R-D visant les « nouvelles technologies de croissance et de base » (273 technologies dans 14 domaines, dont les voitures du futur, les dispositifs électroniques d’information de la prochaine génération, l’énergie et l’environnement) et les « technologies relevant de la stratégie nationale » (OECD, 2025[69]).
← 13. Voir la boîte à outil en ligne de l’OCDE sur les politiques d’innovation à orientation précise | STIP Compass.
← 15. Voir https://ised-isde.canada.ca/site/fonds-strategique-innovation/fr/a-propos-du-programme/guide-programme.
← 16. Voir la boîte à outil en ligne de l’OCDE sur les politiques d’innovation à orientation précise | STIP Compass.
← 17. Voir la boîte à outil en ligne de l’OCDE sur les politiques d’innovation à orientation précise | STIP Compass.
← 19. Voir https://www.thebritishacademy.ac.uk/news/promising-results-from-first-year-of-innovative-grant-awarding-trial/.
← 20. Par exemple, dans le Programme d’innovation stratégique interministériel japonais, les puissants directeurs de chaque programme président leurs comités de promotion respectifs et sont considérés comme jouant un rôle clé pour la promotion et le bon fonctionnement de la coordination interministérielle et de la coopération entre la science et l’industrie. Dans le cadre de Pilot-E en Norvège, le gestionnaire du programme supervise le secrétariat du groupe de pilotage qui réunit les trois organismes partenaires. Ces programmes diffèrent également au niveau des catégories de personnes qui gèrent le portefeuille de recherche. Par exemple, les programmes Défi du Conseil national de recherches Canada font généralement appel à leurs propres experts techniques pour cela. S’ils ont réussi à orienter la recherche vers de nouveaux domaines ambitieux (ce qui est leur domaine d’expertise), le stade de la commercialisation s’avère plus difficile – ils cherchent à l’intégrer plus tôt dans leur processus. En revanche, le UK Research and Innovation Challenge Fund emploie généralement d’anciens chefs d’entreprise qui ont plus de mal à orienter la recherche, mais jouent ensuite un rôle plus important dans le recensement des débouchés commerciaux que les équipes peuvent exploiter au stade de la commercialisation (OCDE, 2024).
← 23. Voir https://docs.google.com/document/d/19VSOwbxvtVuc67gkb_ZWWZVwaOkT3FgZp5pkPQDucLY/ edit?tab=t.0.
← 24. Par exemple, de nombreuses politiques d’innovation à orientation précise visant zéro émission nette de carbone ciblent directement les objectifs à l’horizon 2030 et 2050 de l’Accord de Paris sur le changement climatique.
← 26. Voir https://www.creatingourfuture.ie/2022/07/minister-harris-publishes-more-than-18000-ideas-generated-from-national-brainstorm-creating-our-future/.
← 27. Voir https://www.economia.gob.cl/2023/11/22/gobierno-destinara-6-mil-millones-de-pesos-para-investigacion-de-litio-y-salares.htm.
← 28. L’exemple des SIP suédois a montré que des acteurs puissants dans des industries matures peuvent accaparer un rôle majeur, au détriment du potentiel de transformation des missions. Chaque SIP est dirigé par un conseil composé de représentants du monde universitaire, du secteur public et de l’industrie, ces derniers étant majoritaires. L’évaluation finale a conclu que les SIP ont principalement mené à des innovations progressives au niveau de projets individuels (Åström, 2021).
← 29. Par exemple, dans le domaine de la transition écologique, les défis auxquels font face les investisseurs privés sont les suivants : rentabilité insuffisante par rapport aux investissements présentant un profil de risque similaire ; difficulté à évaluer les risques en raison des asymétries d’informations entre les innovateurs et les investisseurs ; manque d’information et incertitude sur les priorités des pouvoirs publics et les réglementations ; difficulté à respecter les exigences de « taux de rendement interne » ou les seuils de « rendement des capitaux propres ». Ces imperfections des marchés financiers limitent les volumes de capitaux privés disponibles pour les technologies bas carbone (Montague, Raiser et Lee, 2024[68]).
← 30. Le financement de la chaîne d’approvisionnement est un nouvel outil qui permet d’augmenter les fonds propres disponibles des petites entreprises, encourageant ainsi les investissements dans les activités de R-D et d’innovation. En consolidant la chaîne d’approvisionnement pour établir des relations commerciales stables à long terme, il peut également fournir des flux de capitaux stables et réduire les coûts de financement pour les petites et moyennes entreprises. Le modèle financier basé sur la chaîne d’approvisionnement permet d’apporter un soutien financier à court terme aux entreprises et de répondre à leurs besoins de financement à long terme.
← 31. Si les pouvoirs publics soutiennent depuis longtemps le développement des investissements en capital-risque et en capital investissement, ils ciblent de plus en plus les transitions écologiques par le biais de divers modèles qui varient quant au degré d’appropriation et de contrôle publics des choix d’investissement (Berger, Criscuolo et Dechezleprêtre, 2025[67]).
← 32. L’analyse des initiatives de financement figurant dans la base de données STIP Compass en 2023 montre qu’environ 17 % des initiatives de financement par capitaux propres ciblent l’objectif de transformation Transitions vers davantage de durabilité. La plupart de ces programmes soutiennent les start-ups et les PME innovantes par l’apport de capital-risque d’amorçage, de croissance et/ou de phase tardive. Le financement transformatif basé sur les fonds propres est souvent géré par des fonds d’investissement publics directs ou des fonds de co-investissement. Il y a relativement peu d’initiatives basées sur des « fonds de fonds ». La plupart des financements par capitaux propres sont également axés sur les priorités de l’objectif Zéro émission nette. Certains programmes sont plus génériques et visent à soutenir différents domaines technologiques, tels que les technologies propres, les technologies médicales, l’agriculture de précision et l’économie circulaire. Environ 25 % des initiatives de crédit/prêt et de partage de la dette/du risque recensées dans STIP Compass sont liées aux transitions vers davantage de durabilité. Les programmes de crédit pertinents ciblent le plus souvent le développement de nouveaux produits et processus ou l’amélioration de produits ou processus existants. En général, ces initiatives soutiennent l’innovation en proposant des prêts à taux bonifiés. Elles se concentrent comparativement moins sur l’apport de fonds de roulement ou le financement d’une expansion visant à acquérir des technologies existantes.
← 33. Les obstacles et les défis auxquels est confronté le financement de la STI ne sont pas uniformes pour l’ensemble des ODD en raison des différences dans les structures financières et de marché, des différences dans l’intensité capitalistique des activités de recherche et industrielles, et des différences structurelles dans la part du financement public et privé de la R-D. Les obstacles au financement de la STI en faveur de l’énergie propre seront différents de ceux rencontrés dans le cadre du financement de la recherche sur les défis de santé mondiale. Les premiers impliquent une plus grande part de financement privé provenant des sources internes des entreprises ainsi que des marchés boursiers et financiers, tandis que les seconds reposent davantage sur le financement public de la recherche.
← 34. Par exemple, en progressant sur un certain nombre d’enjeux – comme le renforcement de différents liens au sein des systèmes STI (entre les entreprises et les universités, entre différents secteurs de l’administration, entre la science et la société...), l’amélioration des compétences et des capacités organisationnelles des entreprises, et la réduction de la précarité des parcours professionnels des chercheurs –, on contribue à des réformes de ces systèmes qui accéléreront la réalisation des objectifs de transformation. De même, en orientant les systèmes STI vers des objectifs comme la résilience et la lutte contre les inégalités, on peut aider à répondre à ces défis persistants, pour autant que des valeurs propices aux transformations entrent dans l’élaboration des politiques STI. La poursuite des objectifs de transformation donne donc l’occasion de promouvoir des réformes structurelles qui s’attaquent à des problèmes touchant depuis longtemps les systèmes STI, et l’inverse est vrai également (OCDE, 2024[66]).
← 35. La persistance ou l’absorption sont d’autres stratégies axées sur le maintien de la structure et des fonctions du système en atténuant les risques et en résistant au changement (Béné et al., 2012[64]).
← 36. La capacité d’une poignée de pays pilotes à accélérer l’adoption des véhicules électriques au niveau mondial est souvent citée comme un exemple d’action publique permettant de tirer efficacement parti de ce type de processus de changement. Dans ce cas, les économies d’échelle ont permis de créer un cycle auto-entretenu et non linéaire de progrès technologiques, de réduction des coûts et d’effets d’apprentissage (Eker et al., 2024[62]).
← 37. L’action publique a ses propres dynamiques de rétroaction positive et négative qui sont également pertinentes pour les responsables de l’élaboration des politiques STI. Selon Edmondson et al. (2019), il s’agit notamment des effets sur les ressources, l’interprétation et les institutions, ainsi que des rétroactions sociopolitiques, administratives et fiscales.
← 38. Les changements transformateurs sont susceptibles de se heurter à la résistance de coalitions influentes souhaitant maintenir le statu quo, ainsi que de groupes défavorisés préoccupés par les impacts négatifs d’un changement radical (Blühdorn, 2019[63] ; Novy, Barlow et Frankhauser, 2022[61]). Les parties prenantes dominantes ont un intérêt particulier à maintenir les filières, les technologies et les pratiques en place et sont souvent en position d’orienter les conditions structurelles, par exemple la réglementation, ou de masquer le coût total du statu quo. En conséquence, la transformation est généralement stimulée par une pression exogène, qui peut résulter d’une évolution lente, comme le changement démographique, ou d’un choc soudain.