Ce chapitre donne un aperçu des principaux enjeux, des options politiques et des recommandations présentés dans le rapport.
Protection financière contre les risques de catastrophe (version abrégée)
Inondations, incendies et autres risques majeurs
Description
Les individus, les ménages et les entreprises sont exposés tout au long de leur vie à un large éventail de risques sociaux, économiques, technologiques et environnementaux. La concrétisation de ces risques peut avoir des conséquences financières pour ceux qui les subissent, comme l’obligation de supporter le coût de la reconstruction d’un bien endommagé, le remplacement des équipements ou du contenu d’un logement sinistré, le financement de soins de santé ou la perte de revenu ou de recettes. S’ils étaient victimes d’un sinistre important ou d’une perturbation majeure, un grand nombre d’individus, de ménages et d’entreprises éprouveraient des difficultés à absorber les coûts financiers qui en découleraient, et se retrouveraient en situation de vulnérabilité financière.
L’accès à une couverture d’assurance peut jouer un rôle déterminant dans la protection des individus, des ménages et des entreprises face à des pertes financières potentiellement dévastatrices, en leur procurant une source de financement sûre pour soutenir la reprise et en favorisant leur participation aux activités économiques, y compris en leur donnant accès au crédit. Les assurances peuvent aussi contribuer à l’atténuation des conséquences économiques, sociales et financières d’événements de grande ampleur. Les études consacrées à l’assurance contre les risques d’aléas naturels ont montré les avantages procurés par cette forme de protection financière, à savoir une moindre contraction de l’activité économique et une accélération de la reprise. Il en est également ressorti que l’élévation du niveau de pénétration de l’assurance allège la charge que représente, pour les contribuables, la remise en état après une catastrophe, et qu’elle atténue les tensions sur les notes de crédit souverain.
Cependant, pour de nombreux types de risques, l’accès à l’assurance privée est limité. S’agissant des risques qui ne se concrétisent que rarement, mais ont des conséquences lourdes et à grande échelle, comme les aléas naturels, les cybercatastrophes ou les pandémies, il peut arriver que les marchés privés de l’assurance et de la réassurance ne soient pas en mesure de fournir une protection financière significative en raison de leur incapacité à absorber des pertes simultanées importantes. Dans le contexte de l’évolution des risques météorologiques et environnementaux, de la rapidité des changements technologiques et de l’intensification des tensions géopolitiques et des troubles sociaux, la capacité des marchés privés de l’assurance d’offrir une protection financière large est de plus en plus mise à l’épreuve, en particulier lorsque les efforts déployés pour atténuer les risques n’ont pas suffi pour réduire les pertes subies en dernier ressort. Une couverture insuffisante de ces risques par l’assurance privée peut laisser des individus, des ménages et des entreprises avec des expositions financières non protégées, ce qui peut les entraîner dans des difficultés financières et ce qui peut avoir, plus largement, des conséquences sociales, économiques et financières.
Le présent rapport a pour objet d’accompagner les efforts engagés par les pouvoirs publics pour renforcer la résilience financière face aux risques de catastrophes, et pour atténuer les répercussions sociales, économiques et financières que peuvent des expositions financières non protégées. Il trace un cadre utile pour aider les responsables publics à évaluer la nécessité de mettre en place une protection financière bénéficiant d’un soutien public et propose une application de ce cadre aux risques d’aléas naturels, de cyberattaques et d’épidémies de maladies infectieuses. Il propose ensuite un examen des stratégies à l’appui d’une offre d’assurance couvrant deux risques d’aléas naturels de plus en plus critiques, à savoir les feux de forêt et les inondations, qui met en exergue les effets que les différentes dynamiques à l'œuvre sur les marchés de l’assurance peuvent avoir sur le choix d’une stratégie d’élargissement de l’accès à une couverture d’assurance.
Les pouvoirs publics jouent un rôle important lorsqu’il s’agit d’assurer l’accès à une protection financière adéquate pour répondre aux risques de catastrophes, que ce soit en favorisant l’accès à une couverture d’assurance ou en développant des dispositifs publics d’indemnisation et d’aide financière destinés à combler les déficits d’accès à une protection financière via les marchés de l’assurance. Disposer d’un cadre permettant d’évaluer la nécessité de mettre en place une protection financière bénéficiant d’un soutien public ainsi que les avantages et inconvénients des principales stratégies envisageables à cette fin aiderait les responsables de l’action publique à entreprendre ce type d’évaluation (chapitre 2).
L’évaluation des besoins en matière de protection financière bénéficiant d’un soutien public s’articule autour de trois grands axes (Graphique 1.1)
Les pouvoirs publics devraient mettre en évidence les risques potentiellement préoccupants, en concentrant leur attention sur le recensement de ceux dont la probabilité qu’ils se concrétisent n’est pas négligeable et qui pourraient avoir un impact fort sur une part importante de la population.
Les pouvoirs publics devraient ensuite évaluer l’adéquation de la protection financière pour les risques jugés potentiellement préoccupants. Cette évaluation devrait permettre d’appréhender la disponibilité, l’accessibilité financière et la souscription de polices d’assurance couvrant ces risques ainsi que la capacité de cette couverture à atténuer l’exposition financière potentielle des ménages et des entreprises. L’évaluation devrait avoir pour but de repérer les expositions financières à des risques potentiellement préoccupants qui ne seraient pas protégées et de dégager les principaux facteurs expliquant ces expositions financières non protégées (manque de disponibilité, d’accessibilité financière ou de souscription). Elle devrait en outre servir à déterminer si les expositions financières non protégées sont répandues ou circonscrites à quelques segments de la population, notamment ceux exposés à des risques élevés qui disposent parfois de possibilités d’accéder à une protection financière en investissant davantage dans la réduction des risques.
Il conviendrait ensuite que les pouvoirs publics évaluent la nécessité de proposer une offre de protection financière bénéficiant d’un soutien public en prenant en considération : (i) la probabilité, la fréquence et la gravité du risque ; et (ii) les conséquences potentielles qu’une exposition financière non protégée pourrait avoir sur les activités économiques, notamment via le mécanisme d’accès au crédit, et sur les segments plus vulnérables de la population, dont la capacité à se relever serait plus limitée s’ils étaient privés de protection financière. Une composante essentielle de cette évaluation devrait être un examen des possibilités d’élargissement de la protection financière grâce aux marchés privés de l’assurance ainsi que des obstacles potentiels à la participation de ces marchés à la prise en charge de ces risques. Enfin, la justification de la nécessité d’offrir une protection financière sera d’autant plus solide pour des risques qui : (i) se concrétisent plus fréquemment et sont plus graves ; (ii) entravent l’activité économique et l’accès au crédit ; et (iii) sont considérés comme non assurables sur les marchés privés de l’assurance en raison de difficultés telles que la mutualisation de risques non corrélés ou le chiffrage des pertes éventuelles.
Une protection financière bénéficiant d’un soutien public peut être offerte, le cas échéant, au moyen d’un programme d’assurance public-privé ou de dispositifs publics d’indemnisation et d’aide financière. Les deux stratégies présentent des caractéristiques différentes en termes de financement, de niveau de certitude qui pourrait être offert aux bénéficiaires, de degré de discrétion des pouvoirs publics pour préparer leur réponse et de participation des marchés privés de l’assurance et de la réassurance (Graphique 1.2).
Compte tenu de ces différences, la stratégie optimale sera également différente selon la nature et les conséquences de l’exposition aux risques sur l’accès au crédit et sur les segments vulnérables de la population, ainsi que sur la contribution que peuvent apporter les marchés privés de l’assurance à l’absorption des pertes, à l’exécution rapide des paiements et à la lutte contre la fraude.
Les programmes d’assurance public-privé sont probablement plus adaptés pour couvrir les risques qui se concrétisent plus fréquemment et pour lesquels la certitude d’avoir accès à une protection financière est importante pour en atténuer les effets préjudiciables sur l’activité économique. Le choix de cette stratégie produit le maximum de bénéfices lorsque les programmes visent des risques pour lesquels les marchés privés de l’assurance et de la réassurance peuvent apporter une contribution significative à l’absorption des pertes, à l’accélération et à l’exactitude des paiements et à la promotion de la gestion et de la réduction des risques.
Les dispositifs publics d’indemnisation et d’aide financière sont probablement plus appropriés face à des risques dont la concrétisation est censée ne survenir que très rarement et pour lesquels une certaine flexibilité dans la réponse pourrait être nécessaire compte tenu du niveau plus élevé d’incertitude entourant leur impact. Ces dispositifs pourraient jouer un rôle notable pour remédier aux expositions financières non protégées pour les risques dont il est peu probable qu’ils suscitent une forte appétence sur les marchés de l’assurance, ou auxquels sont fortement exposés des ménages et des entreprises qui se verront sans doute appliquer des primes excessivement lourdes.
Ces considérations devraient avoir leur part dans les décisions qui seront prises sur l’opportunité de la mise en place d’une offre de protection financière bénéficiant d'un soutien public et sur la stratégie à employer. Néanmoins, les pouvoirs publics, et les sociétés de façon plus générale, présentent en fin de compte des caractéristiques sociales et économiques, et portent des valeurs, qui sont différentes, et qui forgent des points de vue également différents sur les rôles respectivement dévolus aux pouvoirs publics et aux marchés privés, sur les niveaux acceptables de risque et de vulnérabilité financière et sur les seuils d’intervention publique.
Les aléas naturels, les épidémies de maladies infectieuses et les cyberincidents et cyberattaques peuvent avoir des conséquences financières graves et à grande échelle, et concernent la plupart des pays, sinon tous. Dans de nombreux pays, les marchés privés de l’assurance n’ont pas été en mesure d’assurer la couverture de l’intégralité de l’exposition financière à ces risques. C’est pourquoi il est sans doute nécessaire, pour des risques de grande ampleur de ce type, de procéder à une évaluation de la nécessité d’offrir une protection financière bénéficiant d'un soutien public et de la stratégie à suivre à cette fin (chapitre 3).
Les aléas naturels, les cyberincidents et cyberattaques et les épidémies de maladies infectieuses sont tous des événements qui peuvent avoir des effets notables sur une partie significative de la population. Les aléas naturels peuvent causer des dégâts majeurs sur les habitations et les locaux professionnels et avoir un impact simultané sur un grand nombre de ménages et d’entreprises. Les cyberincidents et les cyberattaques peuvent faire subir aux entreprises ciblées des pertes relativement importantes découlant d’interruptions de l’activité tandis que les cybercatastrophes qui touchent des fournisseurs de services critiques peuvent entraîner une propagation du risque de pertes à un nombre élevé d’activités tributaires de ces services. Les épidémies de maladies infectieuses, quoique relativement plus rares, peuvent atteindre des populations entières et avoir des répercussions notables sur les personnes et les entreprises dans les secteurs visés par des mesures de restriction de l’activité économique.
Un déficit dans l’adéquation de la protection financière face à ces risques peut aboutir à une exposition financière non protégée. S’agissant des risques d’aléas naturels, ce déficit de protection résulte des difficultés liées à l’accessibilité financière pour certains ménages et certaines entreprises et du défaut de souscription. Dans le cas des cyberincidents et des cyberattaques, il résulte de l’inadéquation des montants maximums assurés, d’une faible souscription et de l’application d’exclusions ayant pour but de protéger les assureurs contre de lourdes pertes corrélées. En ce qui concerne les épidémies de maladies infectieuses, l’accès à une couverture des pertes de recettes pour les entreprises est extrêmement restreint.
La justification de la volonté d’offrir, sous une forme ou une autre, une protection financière bénéficiant d’un soutien public devrait être plus solide dans le cas d’aléas naturels se produisant à une plus grande fréquence et risquant davantage d’avoir une incidence sur l’accès au crédit. Dans certains cas cependant, une exposition financière non protégée est imputable presque exclusivement à un déficit de souscription de couvertures disponibles et abordables qui appelleraient plutôt d’autres interventions publiques et réglementaires, comme des investissements dans la réduction des risques et des actions destinées à améliorer la sensibilisation aux risques. La volonté d’offrir une protection financière bénéficiant d’un soutien public pour les risques cyber peut également trouver sa légitimité dans le constat que les effets d’une exposition financière non protégée sur les relations contractuelles sont de plus en plus forts et qu’un soutien public éventuel pourrait contribuer à lever l’un des obstacles majeurs à l’accès à une couverture d’assurance.
Les programmes d’assurance public-privé seraient peut-être plus appropriés pour des risques donnant lieu à des demandes de financement plus fréquentes, lorsque la certitude de bénéficier d’une protection financière est nécessaire pour ceux qui y sont exposés et lorsque le secteur de l’assurance peut éventuellement contribuer à la prise en charge des sinistres, à l’accélération des paiements, à la réduction de la fraude et à la promotion de la gestion et de la réduction des risques. Le secteur de l’assurance manifeste également un plus grand intérêt et dispose de capacités plus importantes pour la couverture des risques d’aléas naturels et cyber, et certains éléments donnent à penser qu’il concourt à la réduction de ces deux types de risques même si sa contribution semble être plus restreinte dans le cas des ménages et des petites entreprises. Les marchés de l’assurance et de la réassurance se montrent moins enclins à couvrir les pertes de recettes liées à des épidémies massives de maladies infectieuses, et leur aptitude à œuvrer pour encourager la réduction des risques est sans doute plus limitée.
Les pouvoirs publics sont peu intervenus en faveur de l’accès à des couvertures d’assurance contre les risques de feux de forêt. Dans les pays à forte souscription de polices d’assurance dommages aux biens, les assureurs ont généralement absorbé une part importante des pertes passées. Cependant, l’augmentation de ces risques, favorisée par l’extension de l’interface entre les zones urbaines et sauvages et par des conditions météorologiques plus propices aux départs de feux et à la propagation des incendies, a entraîné une hausse spectaculaire des pertes dues à ce type d’incendie au cours des dix dernières années.
Cette hausse a des effets sur l’accessibilité financière des couvertures d’assurance dans certains pays exposés aux feux de forêt comme l’Australie, le Canada et les États-Unis. Comme les organismes de prêts hypothécaires demandent souvent aux emprunteurs de souscrire une assurance contre le risque d’incendie, un accès réduit à des couvertures d’assurance abordables pourrait avoir des répercussions sur les marchés du logement. Le chapitre 4 examine les conséquences de l’augmentation des sinistres liés aux feux de forêt et passent en revue les stratégies des pouvoirs publics à l’appui de la disponibilité, de l’accessibilité financière et de la souscription de couvertures d’assurance contre ce risque.
Certains pays et territoires très menacés ont pris des mesures pour élargir l’accès aux polices d’assurance dommages aux biens. Dans de nombreux États des États-Unis particulièrement sujets aux feux de forêt, une proportion croissante de ménages et d’entreprises à haut risque sont couverts par des dispositifs d’assurance du risque résiduel même si cette couverture est généralement limitée et onéreuse. La forte demande de couverture, induite par une large applicabilité des exigences en matière d’assurance pour l’obtention de crédits hypothécaires dans certaines régions, a amené le secteur de l’assurance à innover dans les domaines de l’évaluation des risques et de la conception des produits d’assurance, ce qui a ouvert un accès plus large à des couvertures d’assurance à des assurés à profil de risque plus faible résidant dans des régions à haut risque.
Il est généralement plus difficile de résoudre les problèmes d’accessibilité financière. La stratégie la plus soutenable pour améliorer l’accessibilité financière à long terme consiste à privilégier l’investissement dans la réduction des risques et l’adaptation. Réprimer artificiellement les taux de primes par la réglementation pourrait conduire les assureurs à limiter l’accès aux couvertures d’assurance ou à se retirer du marché. Les primes basées sur les risques peuvent inciter les ménages et les entreprises à investir dans la réduction des risques même si les assureurs, dans certains pays, ne semblent pas tenir compte des niveaux de risque de feux de forêt pour la fixation des primes. Pour qu’une tarification basée sur les risques soit une incitation efficace à investir dans la réduction des risques, il faut que les assureurs acceptent d’accorder des remises de primes aux assurés qui réalisent des investissements réduisant visiblement les risques de pertes. Le secteur de l'assurance utilise son savoir-faire en matière de modélisation et de gestion des risques pour repérer les mesures efficaces de réduction des risques. Dans un petit nombre d'États américains, les autorités de réglementation des assurances exigent également que les assureurs accordent des remises de primes au titre de mesures spécifiques de réduction des risques. Une stratégie d’investissement globale recouvrant l’amélioration de la résistance au feu des habitations, la création d’une zone de protection autour des habitations et des mesures d’atténuation des risques prises au niveau des collectivités semblent être le meilleur moyen de réduire les sinistres et d’obtenir des assureurs les remises sur primes les plus élevées.
Rendre obligatoire la souscription d’une police d’assurance contre le risque de feux de forêt pourrait faire monter le taux de souscription. Une telle obligation aurait sans doute un impact maximum si elle était instaurée dans des zones rurales où l’exposition est élevée et où les exigences en matière d’assurance pour les crédits hypothécaires ne sont pas largement applicables. Néanmoins, l’obligation de souscrire une assurance n’aura d’effet sur la diminution des sinistres liés aux feux de forêt que si elle s’accompagne de mesures visant à encourager ou à imposer des investissements dans la réduction des risques.
L’accroissement du risque d’inondations dans le contexte de l’évolution des régimes de précipitations et de la poursuite de l’aménagement de zones exposées à ce risque a entraîné une augmentation des sinistres liés à ce phénomène. Les pertes économiques annuelles liées aux inondations dans les pays membres de l’OCDE et les pays candidats à l’adhésion ont été en moyenne supérieures de près de 80 % depuis le début de cette décennie (2020-2024) à celles enregistrées au cours de la demi-décennie précédente (2015-2019). Pourtant, la part des pertes économiques causées par des inondations qui sont assurées est faible dans de nombreux pays. Dans beaucoup de pays, les pouvoirs publics encouragent la protection financière contre le risque d’inondations. Les programmes d’assurance public-privé assurant la couverture des risques d’inondations sont de plus en plus courants et ont contribué à la disponibilité, à l’accessibilité financière et à la souscription de polices d’assurance contre les inondations. Ces programmes ont permis l’élargissement de la couverture des sinistres liés aux inondations et contribué à la réduction de l’exposition globale du secteur public au risque d’inondations ainsi qu’à l’accompagnement de la réduction des risques et de l’adaptation. Le chapitre 5 porte sur la conception des programmes d’assurance contre les risques d’inondations qui ont été mis en place.
Les pays ont adopté des stratégies différentes pour la conception de ces programmes au regard des aléas couverts, des assurés éligibles, du type d’indemnisation ou d’assurance (ou réassurance), du rôle du programme sur le marché, de la stratégie de fixation des primes et de la mission des pouvoirs publics dans le soutien financier et la surveillance. Si ces différentes stratégies peuvent toutes avoir une efficacité lorsqu'il s’agit de combler les déficits de couverture d’assurance contre les inondations, les résultats peuvent varier selon la façon d'aborder la conception des programmes.
Les programmes qui concourent plus largement et plus directement à la prise en charge des risques d’inondations, par exemple qui couvrent directement un large éventail de risques et d'assurés, permettent généralement de garantir l’accès à une couverture abordable. Cependant, la couverture ne peut être large si des mesures ne sont pas mises en œuvre pour favoriser la souscription, notamment des mesures visant à inclure automatiquement la couverture des risques d’inondations dans les polices d’assurance ou à exiger généralement une assurance contre les risques d’inondations pour les crédits hypothécaires. Les pays dans lesquels la pénétration des assurances dommages aux biens est plus faible sont aussi ceux qui risquent de connaître des déficits de couverture, même lorsque des programmes ouvrent un large accès à des polices d’assurance contre les inondations abordables. Les programmes jouant un rôle plus important dans la couverture des risques d’inondations pourraient toutefois amener à manquer des opportunités qui s’offrent de mettre à profit l’expertise des marchés privés et leur capacité d’assumer des risques. Ils pourraient également contribuer à accroître les risques budgétaires si les primes n’étaient pas fixées de manière adéquate et si les pouvoirs publics offraient un filet de sécurité trop généreux pour les pertes du programme.
Les programmes davantage axés sur des déficits spécifiques de couverture par le marché sont généralement plus propices à une mobilisation du savoir-faire des marchés privés et de leurs capacités de prise en charge des risques. Cependant, la mise en place de programmes ciblant des déficits de couverture par le marché est susceptible d’aboutir à une mutualisation des risques au sein de portefeuilles contenant davantage de biens à haut risque, ce qui pourrait entraîner une plus grande volatilité des pertes. Des programmes plus ciblés risquent aussi de compliquer l’obtention d’une large couverture si les marchés privés de l’assurance ne sont pas en mesure de couvrir, ou ne souhaitent pas couvrir, des aléas ou des assurés non éligibles au programme, ce qui pourrait donner lieu à des demandes d’indemnisation ou d’aide financière publiques au titre de sinistres non assurés.
Exiger des assureurs qu’ils couvrent le risque d’inondations, ou des ménages ou des entreprises qu’ils souscrivent une assurance contre le risque d’inondations, est généralement une mesure efficace pour encourager la souscription. Le fait d’imposer une telle obligation pourrait néanmoins avoir des conséquences pour les assurés, si la couverture obligatoire était trop coûteuse, ou pour les assureurs, s’ils étaient contraints d’assumer un risque alors qu’ils n’en ont pas la capacité. Il sera capital de veiller à ce que la couverture soit abordable pour tous les souscripteurs tenus de s’assurer même si ce but est difficile à atteindre sans recourir à une forme ou une autre de subventionnement des assurés à haut risque, ce qui peut avoir des incidences sur le risque budgétaire et peut amplifier l’aléa moral.
L’application d’une tarification basée sur les risques dans le cadre d’un programme peut donner des signaux de risque importants et inviter à réduire les risques. L’efficacité des incitations tarifaires à encourager la réduction des risques dépendra toutefois de la capacité des assurés à investir dans ce domaine. La tarification basée sur les risques peut aussi poser des problèmes d’accessibilité financière pour les assurés à haut risque, et des défis politiques si ceux-ci ont l’obligation de s’assurer contre les inondations. Les subventions croisées ou une plus grande mutualisation des risques, pour couvrir les assurés à faible risque comme les assurés à haut risque, sont une pratique courante dans le cadre des programmes d’assurance contre les risques d’inondations, en particulier ceux qui couvrent de multiples risques d’aléas naturels, même si cette approche peut émousser les incitations à réduire les risques et potentiellement encourager l’aménagement de zones à haut risque. Ce risque peut être atténué par l’application de contrôles effectifs de l’utilisation des sols et de normes de construction résiliente. Un certain nombre de programmes comportent des exigences en matière de gestion des risques, des conditions ou des incitations à réduire l’impact de la limitation des signaux de risque dans le cadre de la fixation des primes.
Il sera primordial de favoriser la réduction des risques et l’adaptation pour pouvoir faire face à l’augmentation des sinistres liés aux inondations, que la couverture d’assurance contre les risques d’inondations soit fournie par des assureurs privés, au moyen d’un programme d’assurance contre les risques d’inondations, ou par les deux à la fois. Il a été quelquefois démontré que les programmes d’assurance contre les risques d’inondations qui ont des liens directs avec secteur public recèlent un plus grand potentiel de mobilisation de cette relation pour influer sur la réduction des risques de façon générale, bien qu’un certain nombre de programmes du secteur privé concourent également à la gestion des risques d’inondations.