Les technologies numériques et les données influent sur tous les secteurs de l’économie et les aspects de la vie. Dans ce contexte, il devient plus important, mais aussi plus ardu, d’élaborer, de mettre en œuvre et de coordonner des cadres d’action souples qui permettent de tirer pleinement parti des possibilités qu’offrent les technologies numériques tout en limitant les risques qu’elles font naître. Ce chapitre s’appuie sur le Cadre d’action intégré sur la transformation numérique et sur les réponses au questionnaire qui a servi à la préparation de l’édition 2024 des Perspectives de l’économie numérique de l’OCDE pour examiner l’évolution des priorités des pays dans le domaine des politiques du numérique. On y analyse les stratégies numériques nationales dans les pays qui en ont adopté et les mécanismes de gouvernance mis en place pour les concevoir, les mettre en application et en assurer le suivi. Enfin, on étudie le paysage global des politiques du numérique dans les pays.
Perspectives de l’économie numérique de l’OCDE 2024 (Volume 2)
Description
Malgré les nombreux changements induits par les technologies numériques, les priorités des pouvoirs publics dans ce domaine restent relativement stables
En 2023, l’administration numérique, la connectivité et les compétences constituaient les trois grandes priorités numériques dans 38 pays de l’OCDE et économies partenaires. Les priorités ont relativement peu évolué depuis 2016.
Pour coordonner les politiques du numérique, les pays privilégient les stratégies numériques nationales, qui sont fréquemment révisées
Plus de 90 % des pays de l’OCDE et des économies partenaires pour lesquels on disposait de données en 2023 ont indiqué avoir adopté ou entrepris d’élaborer une stratégie numérique nationale.
Les stratégies numériques nationales sont de plus en plus souvent élaborées et coordonnées aux plus hauts niveaux de l’État, mais les processus de dotation budgétaire varient
La part des pays de l’OCDE et des économies partenaires qui attribuent la responsabilité principale de l’élaboration des stratégies numériques nationales à un niveau supra-ministériel (cabinet du Premier Ministre, présidence ou chancellerie) a plus que triplé, passant de 12 % en 2016 à 42 % en 2023. Dans 38 % de ces pays, il en va de même de la coordination des stratégies.
Dans les pays de l’OCDE et les économies partenaires, la part des stratégies numériques nationales élaborées par des ministères dédiés a progressé d’un peu moins d’un quart (24 %) en 2016 à près de la moitié (47 %) en 2023.
On observe une répartition à peu près égale entre les pays qui affectent un budget dédié à leur stratégie numérique nationale et ceux qui ne le font pas, avec des écarts marqués en termes de part des dépenses dans le produit intérieur brut (PIB).
Le paysage des politiques nationales en matière de numérique varie selon les pays, mais des points communs se dessinent
Les pays qui n’ont pas adopté de stratégie numérique nationale globale tendent à disposer de plusieurs stratégies spécifiques et d’autres mesures qui composent le paysage national de la politique du numérique.
Parmi les quelque 1 200 initiatives recensées dans les pays de l’OCDE et les économies partenaires en 2023, environ un tiers vise à favoriser l’utilisation efficace des technologies numériques, promouvoir la prospérité sociale et stimuler l’innovation. L’intelligence artificielle (IA) et la 5G sont les technologies les plus fréquemment citées.
Les « données » sont une composante transversale du paysage des politiques du numérique. Si les politiques mises en place dans les sept dimensions du Cadre d’action intégré sur la transformation numérique traitent des données, elles sont surtout mentionnées dans les politiques visant à promouvoir l’innovation et renforcer la confiance.
La transformation numérique est engagée dans les économies, les administrations et les sociétés du monde entier. Bien qu’elle ait débuté il y a près d’un demi-siècle, son rythme s’est accéléré. L’informatique est désormais partout et les technologies en rapide mutation, comme l’IA, les technologies immersives et l’informatique quantique, évoluent et gagnent du terrain.
Ces technologies génèrent des volumes considérables de données de toutes sortes, qui deviennent des actifs stratégiques importants. Dans le même temps, la mise au point et le déploiement des réseaux de nouvelle génération modifient les modes et les lieux d’accès à l’internet et à l’écosystème des technologies numériques au sens large ainsi que leur utilisation par les individus et les entreprises.
Les technologies numériques et les données influent sur tous les secteurs de l’économie et les aspects de la vie. Il devient dès lors plus important, mais aussi plus ardu, d’élaborer des cadres d’action souples et de les coordonner. Ce faisant, les pays peuvent tirer pleinement parti des possibilités qu’offrent les technologies numériques tout en réduisant les risques qui y sont associés.
La libre circulation, à l’échelle internationale, des données sur l’internet ajoute aux difficultés. La coopération multilatérale transfrontières est donc essentielle dans le cadre des infrastructures critiques mondiales et sur les grands enjeux stratégiques tels que la protection de la vie privée et la sécurité. Grâce à la cartographie des politiques du numérique et des mécanismes de gouvernance connexes mis en place dans les différents pays, les décideurs disposent d’informations utiles pour s’adapter à l’évolution de l’écosystème des technologies numériques et aux incidences sur l’économie et la société.
Le Cadre d’action intégré de l’OCDE sur la transformation numérique (ci-après dénommé le « Cadre d’action » ou le « Cadre ») (OCDE, 2020[1]) propose une approche interministérielle souple de l’élaboration des politiques du numérique (Annexe 1.A). Le présent chapitre s’appuie sur le Cadre pour établir une cartographie à haut niveau du paysage des politiques du numérique dans les pays. Pour ce faire, il examine l’évolution des priorités des pouvoirs publics dans ce domaine ; analyse les stratégies numériques nationales dans les pays qui en ont adopté et les mécanismes de gouvernance mis en place pour les concevoir, les mettre en œuvre et en assurer le suivi ; et étudie plus largement le paysage des politiques du numérique dans les différents pays.
Les données sur la politique numérique sur lesquelles ce chapitre est basé sont dérivées du questionnaire qui a servi à la préparation de l’édition 2024 des Perspectives de l’économie numérique et reflètent les informations autodéclarées sur les politiques des pays de l’OCDE et des économies partenaires. Le questionnaire comprend trois parties : les priorités de l’action publique dans le domaine du numérique, les stratégies numériques nationales (le cas échéant) et les mécanismes de gouvernance ; les principales politiques du numérique mises en place dans les pays, au-delà des stratégies numériques nationales ; et une section spéciale sur les initiatives ciblées liées aux technologies immersives, à la santé mentale, et aux contenus erronés et trompeurs publiés en ligne.
La première partie a servi à collecter des données auprès de 42 pays1 sur les priorités de l’action publique dans le domaine du numérique et auprès de 38 pays2 sur les stratégies numériques nationales et les mécanismes de gouvernance. La deuxième partie a permis de rassembler des données sur 1 195 initiatives différentes prises dans 46 pays3, ainsi que sur les principaux objectifs, les budgets et les dispositifs de gouvernance qui leur sont associés. La troisième partie a permis de recueillir, auprès de 38 pays4, des informations sur les initiatives publiques mises en place dans des domaines d’intérêt particuliers.
Dans ce chapitre, les références aux « pays » s’entendent des pays de l’OCDE et des économies partenaires qui ont répondu aux questionnaires diffusés aux fins de la préparation des éditions 20175, 20206 et 20241,2,3,4 des Perspectives de l’économie numérique.
Le recensement des initiatives mises en place par les pouvoirs publics, ainsi que la catégorisation et la quantification des informations, sont des activités particulièrement utiles. De fait, les décideurs peuvent s’appuyer par exemple sur les comparaisons entre les pays pour concevoir et mettre en œuvre leurs politiques du numérique. De plus, l’établissement d’un lien empirique entre les politiques et les résultats observés exige de disposer de données comparables sur l’action des pouvoirs publics ; les enquêtes sur les politiques sont l’un des seuls moyens de collecter ce type d’informations.
Pour autant, les données issues des questionnaires sur les politiques contiennent généralement des biais. Elles renseignent par exemple sur l’existence d’initiatives (quantité) plutôt que sur leur efficacité (qualité). En outre, les enquêtes supposent la contribution de décideurs qui peuvent avoir des avis différents sur l’arsenal de mesures optimal. Compte tenu des ambiguïtés qui entourent la définition d’une « politique du numérique », il est peu probable que les enquêtes permettent de recenser l’ensemble des initiatives mises en place dans chacun des pays qui y ont participé.
La première étape de la cartographie du paysage des politiques du numérique consiste à recenser les priorités des pouvoirs publics. Au fil des années, ce type d’analyse a aidé à mettre au jour de nouveaux enjeux stratégiques, tels que l’inclusion numérique, l’égalité entre les genres et la gouvernance des données, devenus depuis des domaines d’intervention importants pour de nombreux gouvernements. Cette section passe en revue les priorités qui se dégagent des réponses au questionnaire diffusé dans l’optique de l’édition 2024 des Perspectives de l’économie numérique et établit des comparaisons entre les pays et au fil du temps.
L’administration numérique, la connectivité et les compétences sont les priorités phares des pays pour les cinq prochaines années
L’administration numérique, la connectivité et les compétences restent en 2023 les principales priorités des pouvoirs publics dans le domaine du numérique, sans grand changement depuis le début des exercices de collecte de données, en 2016 (Tableau 1.1)1,5,6. Elles sont aussi citées fréquemment dans les stratégies numériques nationales, un constat déjà formulé en 2019. Pour la première fois en 2023, l’accélération de la transformation numérique des entreprises figure parmi les cinq priorités les plus élevées. La promotion de la croissance économique et la hausse de la compétitivité internationale apparaissent également comme des thèmes distincts mais similaires. La stimulation de l’innovation, notamment celle liée à des technologies particulières comme l’IA ne fait plus partie des cinq priorités les plus fréquemment citées, alors qu’elle arrivait en troisième position en 2019. La cybersécurité reste quant à elle à la cinquième place.
Notes: Les classements sont établis d’après les priorités déclarées par 38 pays pour l’année 2016, 38 pays pour l’année 2019 et 42 pays pour 2023. La « transformation des entreprises » désigne l’adoption des technologies numériques par les entreprises.
Source: Calculs des auteurs, d’après les réponses aux questionnaires diffusés dans l’optique de l’élaboration des éditions 2017, 2020 et 2024 des Perspectives de l’économie numérique.
Au-delà de celles mentionnées par les pays pour les cinq prochaines années, les priorités d’action transparaissent également lorsque l’on examine les politiques déjà mises en place. Grâce à une méthode d’exploration de texte, les 40 paires de co-occurrences les plus fréquentes ont été extraites de l’ensemble des initiatives mentionnées dans les réponses au questionnaire destiné à l’édition 2024 des Perspectives de l’économie numérique (Graphique 1.1)3.
Paires de co-occurrences (groupes de deux mots) les plus fréquentes extraites des descriptions des initiatives prises par les pouvoirs publics, toutes dimensions confondues, 2023
Notes: Les données se fondent sur les réponses à l’enquête de 46 pays. Chaque terme a été compté une seule fois par initiative rapportée.
Source: Calculs des auteurs, d’après les réponses au questionnaire diffusé dans l’optique de l’élaboration de l’édition 2024 des Perspectives de l’économie numérique.
Cette méthode fait apparaître des différences manifestes entre les grandes priorités déclarées par les pays pour les cinq prochaines années et les termes les plus fréquemment mentionnés dans les descriptions des politiques signalées. L’expression « favoriser l’innovation » (y compris dans l’IA) était citée moins souvent parmi les grandes priorités des pays en 2023. En revanche, « intelligence artificielle » est la deuxième co-occurrence rencontrée dans les politiques signalées. Par ailleurs, les expressions liées à l’innovation, telles que « recherche développement » et « recherche innovation » sont très fréquentes. Ce qui laisse à penser que les politiques liées à l’innovation en général, et à l’IA en particulier, restent importantes, bien qu’elles figurent moins souvent parmi les grandes priorités déclarées par les pays.
Dans nombre de pays, les stratégies numériques nationales sont devenues une composante essentielle du paysage des politiques du numérique. Elles favorisent en particulier la coordination et la cohérence des politiques mises en place dans de nombreux domaines d’action. Cette section examine l’évolution des stratégies numériques nationales depuis 2019, propose une version actualisée de l’indicateur d’exhaustivité des stratégies numériques nationales mis au point par l’OCDE et passe en revue les méthodes et tendances actuelles en matière de gouvernance de ces stratégies.
Les pays tendent à réviser fréquemment leurs stratégies numériques nationales
Les stratégies numériques nationales sont couramment utilisées pour gérer les possibilités et les difficultés transversales inhérentes aux politiques du numérique. La plupart des pays de l’OCDE et de nombreux non-Membres disposent aujourd’hui d’une telle stratégie. Le périmètre et la forme qu’elles prennent varient selon le contexte et les priorités au niveau national. Toutefois, elles servent généralement à orienter et coordonner les politiques nationales en matière de numérique, fixent les grands objectifs et des cibles mesurables, et énoncent les mesures à prendre pour les atteindre.
Les finalités et la teneur des stratégies numériques nationales peuvent varier sensiblement. Certaines sont plus ambitieuses, d’autres plus ciblées et pragmatiques. Certaines comportent de nombreuses mesures, issues notamment de stratégies coordonnées. D’autres comptent moins de mesures mais se caractérisent par un niveau de coordination élevé avec les stratégies et politiques connexes.
Dans ce chapitre, on entend par « stratégie numérique nationale » la stratégie numérique la plus complète mise en place au niveau national, traitant exclusivement ou essentiellement des questions de fond relatives au numérique dans les différents domaines d’action qui sont concernés par la transformation numérique ou qui l’influencent (Gierten et Lesher, 2022[2]). Par conséquent, une stratégie numérique nationale telle que définie ici contient et/ou coordonne les principales mesures qui composent le paysage de la politique du numérique d’un pays.
L’évaluation de l’exhaustivité d’une stratégie numérique nationale apporte aux pouvoirs publics des éclairages utiles à leur action. Les données tendent à montrer que les pays procèdent à des révisions fréquentes de leurs stratégies. Il peut être judicieux, pour guider la réflexion sur les politiques à prévoir au titre d’une nouvelle stratégie, de déterminer dans quelle mesure la stratégie couvre les dimensions du Cadre. En y associant des indicateurs de performance, tels que ceux des tableaux de bord de la Boîte à outils de l’OCDE sur la transformation numérique (OCDE, 2024[3]), les décideurs peuvent établir un lien entre les résultats au titre des sept dimensions du Cadre et l’exhaustivité de leur stratégie.
Depuis 2021, 22 pays de l’OCDE et économies partenaires ont mis au point une stratégie numérique nationale conforme à cette définition ou actualisé la stratégie en place. Ce qui laisse à penser que les stratégies numériques nationales sont devenues une méthode de choix pour coordonner les politiques du numérique. Pour autant, les objectifs d’une telle stratégie et ses interactions avec le paysage plus large de l’action des pouvoirs publics varient sensiblement d’un pays à l’autre.
Sur les 27 stratégies numériques nationales évaluées en 2021, un peu moins d’une sur cinq (19 %) est toujours en vigueur aujourd’hui. Cela montre qu’elles sont mises à jour fréquemment de manière à suivre les progrès technologiques et les priorités de l’action publique. De fait, si les grandes stratégies des pouvoirs publics tendent à être définies à un horizon de trois à cinq ans, les stratégies numériques nationales semblent être en constante mutation, ce qui leur permet de rester en phase avec le contexte global de l’action publique, qui évolue rapidement.
Les auteurs se sont appuyés sur la méthodologie de mesure d’exhaustivité définie par l’OCDE (Gierten et Lesher, 2022[2]) pour évaluer les nouvelles stratégies numériques nationales7. Le Graphique 1.2 donne une indication actualisée des valeurs d’exhaustivité des stratégies numériques nationales de 27 pays8, pour chacune des sept dimensions du Cadre. Plus la couleur tend vers le bleu foncé, plus la stratégie du pays est complète. L’évaluation de l’exhaustivité montre dans quelle mesure la stratégie numérique d’un pays permet de coordonner les politiques nécessaires pour mettre la transformation numérique au service de la croissance et du bien-être. Elle ne renseigne ni sur la qualité ni sur l’étendue du paysage global de l’action publique dans le domaine du numérique.
Exhaustivité des stratégies numériques nationales pour chaque dimension du Cadre, 2023
Notes: Les réponses de l’Autriche, de la Grèce, de l’Italie, de la Norvège et du Portugal n’ont pas changé depuis 2021 car les stratégies numériques de ces pays sont les mêmes que celles qui étaient alors en vigueur. La réponse de la Nouvelle-Zélande tient compte de politiques mises au point par une précédente administration. La Norvège a entrepris, en juin 2024, une révision de sa stratégie numérique nationale.
Source: OCDE (2024)[5], « National digital strategy comprehensiveness » (indicateur), Boîte à outils de l’OCDE sur la transformation numérique, d’après la base de données de l’OCDE sur les stratégies numériques nationales, https://oe.cd/ndsc.
Les résultats montrent que la dimension « Accès » continue d’afficher les niveaux de couverture les plus élevés ; c’est également la dimension où l’on retrouve le plus souvent une couverture complète. Ces résultats témoignent du degré de maturité des politiques en faveur de la connectivité, qui figurent souvent dans les stratégies en matière de haut débit. De nombreux pays ont adopté de telles stratégies dès le début de la révolution des technologies de l’information et des communications. Elles ont ensuite été actualisées, à mesure que les réseaux sont passés des premiers services d’accès à l’internet et de téléphonie mobile 2G aux services de fibre jusqu’au sous-répartiteur et de téléphonie mobile 3G et 4G, puis aux services de fibre jusqu’au domicile et de téléphonie 5G mis en œuvre aujourd’hui.
Parmi les dimensions qui affichent la couverture la plus complète arrivent ensuite les dimensions Innovation, Société et Utilisation. Si ces résultats sont similaires à ceux observés en 2021, les écarts de couverture entre les dimensions Accès, Utilisation et les autres se sont réduits. Cette tendance pourrait s’expliquer en partie par le fait que les initiatives passées en faveur de la transformation numérique ont contribué à améliorer l’accès aux technologies numériques et leur utilisation, de sorte que les pouvoirs publics ont porté leur attention sur d’autres domaines. La dimension Confiance occupe une place à peu près centrale entre les dimensions affichant les degrés d’exhaustivité les plus élevés et celles enregistrant les moins bons résultats.
Les dimensions Emplois et Ouverture des marchés restent les moins couvertes dans les stratégies numériques nationales étudiées. Pour autant, dans les pays qui ont entrepris de réviser leur stratégie depuis 2021, la dimension Ouverture des marchés a, avec celle de la Confiance, progressé presque partout. C’est également dans ces deux dimensions que l’on observe les écarts les plus marqués en termes de degré de couverture. Ce qui laisse à penser que des mesures sont en train d’être prises dans ces domaines, et, par conséquent, que les possibilités de collaboration et de partage de connaissances mutuellement bénéfiques y sont les plus grandes. Cette collaboration pourrait se développer à mesure que l’on met au point des solutions à des problématiques liées aux marchés du travail – et que l’on apporte des réponses communes dans les domaines de la fiscalité, des échanges et de la concurrence.
L’examen de l’exhaustivité des stratégies numériques nationales au niveau des domaines montre que les trois grandes priorités des pays pour les cinq prochaines années (voir plus haut) tendent à transparaître clairement dans les résultats de l’évaluation (Tableau 1.2). Dans les 27 stratégies numériques nationales analysées, le domaine Administration numérique figure systématiquement dans au moins une des dimensions pertinentes du Cadre. Dans 26 stratégies, le domaine Compétences apparaît dans au moins une dimension pertinente, tandis que 23 stratégies intègrent le domaine Connectivité (ou infrastructures et services de communication). La sécurité, qui faisait partie des cinq priorités phares pour les cinq années à venir, était présente dans au moins une dimension du Cadre dans l’ensemble des 27 stratégies étudiées.
Les domaines Concurrence, et Prélèvements et prestations, sont parmi les moins couverts. Deux interprétations sont possibles. D’une part, les mesures dans ces domaines mériteraient une attention accrue des pouvoirs publics. D’autre part, un lien plus étroit pourrait être établi entre les mesures pertinentes au regard de la transformation numérique prises dans ces deux domaines et les stratégies numériques nationales.
Pour ce qui concerne la dimension Emplois, un tiers des pays seulement avaient pris des mesures répondant aux critères dans le domaine de la protection sociale. En revanche, près de 85 % des pays disposaient d’une mesure relevant du domaine Politiques sociales dans la dimension Société. Il y a donc lieu de penser que malgré les efforts incontestables déployés pour lutter contre les fractures numériques observées dans la vie quotidienne, il pourrait être utile de mettre davantage l’accent sur les politiques sociales propres à aider les travailleurs à passer d’un emploi à un autre – surtout si ces politiques sont coordonnées dans le cadre des stratégies numériques nationales.
Les stratégies numériques nationales sont de plus en plus souvent élaborées et coordonnées aux plus hauts niveaux de l’État
Toute approche de l’élaboration des politiques nationales en matière de numérique doit aller de pair avec une véritable gouvernance, qui a pour objectifs d’éviter les incohérences, de dégager des synergies et de renforcer l’efficacité. Leur réalisation repose avant tout sur la coordination de l’ensemble des entités et des acteurs qui interviennent dans l’élaboration et la mise en œuvre de la politique nationale en matière de numérique. L’attribution d’un budget suffisant, le suivi de l’avancement et l’évaluation des stratégies et/ou des politiques sont d’égale importance.
Points de l’exhaustivité des stratégies numériques nationales par domaine, 27 pays, 2023
Notes: Ce tableau présente les points par domaine politique pour 27 pays (voir le Graphique 1.2 pour la liste des pays). Le décompte peut varier de 0 à 27. Il reflète le nombre de stratégies numériques nationales, pour lesquelles des points sont disponibles, qui incluent chacun des domaines politiques du Cadre.
Source: Calculs des auteurs.
Depuis quelques années, l’élaboration et la coordination des stratégies numériques nationales tendent à être prises en charge à des niveaux d’administration plus élevés (cabinet du Premier Ministre, présidence ou chancellerie) ou par des ministères chargés spécifiquement du numérique (Graphique 1.3)2,5,6. Les données dont on dispose laissent entrevoir une forte progression (de 12 % en 2016 à 42 % en 2023) de la part des pays qui confient la responsabilité principale de l’élaboration de leur stratégie numérique nationale à un organe supraministériel (cabinet du Premier Ministre, présidence ou chancellerie). Dans 38 % de ces pays, il en va de même de la coordination des stratégies. On observe une hausse comparable de la part des stratégies numériques nationales élaborées par des ministères dédiés au numérique : au cours de la même période, elle est passée d’un peu moins d’un quart (24 %) à près de la moitié (47 %).
Organe principal responsable de l’élaboration de la stratégie numérique nationale dans les pays, 2016-23
Note: Les données tirées des réponses aux enquêtes concernent : 38 pays (2016) ; 38 pays (2019) ; et 38 pays (2024).
Source: Calculs des auteurs, d’après les réponses aux questionnaires diffusés dans l’optique de l’élaboration des éditions 2017, 2019 et 2024 des Perspectives de l’économie numérique.
On observe dans le même temps une baisse sensible de la part des répondants indiquant que les stratégies numériques nationales sont avant tout élaborées par un ministère ou un organisme qui n’est pas chargé exclusivement des questions numériques (Tableau 1.3). En 2016, 44 % des stratégies numériques nationales étaient élaborées par des organisations non dédiées au numérique, contre seulement 8 % dans la dernière enquête. De même, un peu moins d’un cinquième (18 %) des stratégies avaient été élaborées par plusieurs ministères ou organismes en 2016 ; en 2023, seuls les Pays-Bas avaient privilégié cette approche.
Source: Calculs des auteurs, d’après les réponses au questionnaire diffusé dans l’optique de l’élaboration de l’édition 2024 des Perspectives de l’économie numérique.
L’attribution de la responsabilité de la coordination des stratégies numériques nationales a suivi une évolution similaire, quoique moins marquée. Dans les deux tiers des pays, elle relève d’un ministère ou d’un organisme chargé spécifiquement du numérique. La part des pays qui ont choisi cette solution a plus que doublé depuis que l’on a commencé à collecter des données, en 2016. La proportion de pays dans lesquels la coordination de la stratégie relève d’un ministère ou d’un organisme qui n’est pas chargé exclusivement des questions numériques a sensiblement baissé, passant de 39 % à moins d’un pays sur dix (8 %). Dans plus d’un pays sur cinq (21 %), la stratégie numérique nationale est coordonnée à un niveau supraministériel, cette catégorie arrivant pour la première fois, en 2023, au deuxième rang des solutions choisies.
L’attribution de la responsabilité du pilotage et de la coordination des stratégies numériques nationales à des niveaux d’administration de plus en plus élevés et spécialisés, ainsi qu’à des ministères dotés d’une mission dédiée au numérique témoigne de l’importance croissante qui leur est accordée dans le paysage global de l’action publique. Tandis que divers acteurs publics et privés contribuent à l’élaboration et la mise en œuvre des stratégies numériques nationales, les connaissances spécialisées et la surveillance à haut niveau semblent occuper une place croissante au fil de l’évolution des stratégies.
Bien que les mécanismes de gouvernance des stratégies numériques nationales semblent suivre des évolutions similaires dans les différents pays, les données montrent que les dispositifs budgétaires sont plus disparates. On observe une répartition à peu près égale entre les pays qui n’affectent pas de budget à leur stratégie numérique nationale (47 %) et ceux qui y consacrent un budget dédié (45 %) ou lui ont réaffecté un budget existant (8 %).
Pour ce qui est du type de budget affecté aux stratégies numériques nationales, les approches varient. On dénombre un peu plus de budgets pluriannuels que de budgets annuels (11 et 9 respectivement). La Corée, l’Estonie et la Thaïlande ont indiqué que le budget alloué à leur stratégie numérique nationale mêlait des éléments annuels et pluriannuels. Par ailleurs, on observe une répartition presque égale, en 2023, entre les pays qui ont affecté un budget centralisé à leur stratégie numérique nationale (48 %) et ceux qui y ont consacré un budget décentralisé (52 %).
Comme le montre le Graphique 1.4, la taille du budget alloué aux stratégies numériques nationales varie en outre sensiblement selon les pays. Les montants s’échelonnent entre 1.2 million USD (au Portugal) et plus de 20 milliards USD (en Espagne) après intégration des fonds de relance de l’UE. Si l’on s’intéresse aux budgets en pourcentage du PIB, l’Estonie arrive en tête, le budget qu’elle consacre à sa stratégie numérique nationale représentant 3.3 % du PIB. À l’autre extrémité du spectre, la moitié des pays dont la stratégie numérique nationale est assortie d’un budget y consacrent une part inférieure ou égale à 0.1 % du PIB.
Budget alloué à la stratégie numérique nationale (millions USD), en pourcentage du PIB, 2023
Notes: Les données se fondent sur les réponses à l’enquête de 18 pays et peuvent couvrir différents éléments ; les comparaisons directes entre les pays doivent donc être faites avec la plus grande prudence. Les taux de change en USD sont ceux publiés par le Fonds monétaire international (FMI), sauf pour le Mexique, pays pour lequel les données fournies étaient libellées en USD. Les données relatives au produit intérieur brut (PIB) sont fondées sur la série du SCN 2022, sauf pour la Jordanie, le Pérou et la Thaïlande, pays pour lesquels les données du FMI ont été utilisées, et pour le Mexique, qui a fourni les données en pourcentage du PIB.
Source: Calculs des auteurs, d’après les réponses au questionnaire diffusé dans l’optique de l’élaboration de l’édition 2024 des Perspectives de l’économie numérique.
Par conséquent, les décisions budgétaires liées aux stratégies numériques nationales dépendent dans une large mesure du contexte. La grande diversité des approches et des montants dénote probablement une hétérogénéité d’organisation des budgets nationaux et de calcul des budgets alloués aux stratégies numériques nationales. Certains pays décident d’affecter à leur stratégie un budget suffisant pour couvrir l’ensemble des mesures à mettre en œuvre et coordonner. D’autres prévoient un budget centralisé plus réduit, auquel s’ajoutent des budgets décentralisés alloués à chacune des mesures.
La mise en place d’un suivi et d’une évaluation efficaces est essentielle pour veiller à ce que les stratégies numériques nationales atteignent les objectifs et servent les ambitions visées. Tous les pays qui ont répondu au questionnaire diffusé dans l’optique de l’édition 2024 des Perspectives de l’économie numérique ont indiqué effectuer un suivi de leur stratégie numérique nationale à l’exception du Canada, qui assure le suivi et l’évaluation des différentes initiatives menées dans le cadre de sa charte du numérique, plutôt que de la charte dans son ensemble (Graphique 1.5)1. Seuls deux pays ne procèdent pas à une évaluation de leur stratégie numérique nationale (le Luxembourg et les Pays-Bas). Ces observations sont conformes à celles de 2019 (OCDE, 2020[4]) et de 2021 (Gierten et Lesher, 2022[2]).
Par ailleurs, près de neuf pays sur dix (89 %) ont recours à des objectifs quantitatifs pour le suivi de leur stratégie numérique nationale, contre deux tiers en 2021. Il y a donc lieu de penser que le niveau de suivi augmente avec les versions successives des stratégies numériques nationales. Un peu plus des trois quarts des pays (78 %) évaluent également l’impact potentiel de leur stratégie numérique nationale sur les objectifs globaux, tels que l’accélération de la croissance économique.
Suivi et évaluation des stratégies numériques nationales, 2023
Notes: Les données se fondent sur les réponses à l’enquête de 38 pays. Le Royaume-Uni n’a pas répondu à la question B. L’Estonie et la Roumanie n’ont pas répondu à la question D.
Source: Calculs des auteurs, d’après les réponses au questionnaire diffusé dans l’optique de l’élaboration de l’édition 2024 des Perspectives de l’économie numérique.
Pour la troisième et dernière étape de la cartographie du paysage des politiques du numérique, il convient d’examiner tous les types de programmes d’action mis en place dans les pays. Cette étape est particulièrement utile pour les pays qui n’ont pas adopté de stratégie numérique nationale et tendent à disposer de plusieurs stratégies plus ciblées et d’autres mesures qui composent le paysage national de la politique du numérique. La plupart des pays ayant mis en place une stratégie numérique nationale comptent également des politiques antérieures à cette stratégie, plus récentes ou en dehors de son champ d’application. Cette section analyse le paysage général des politiques du numérique dans les pays par le prisme du Cadre d’action.
Le Graphique 1.6 donne un aperçu des initiatives signalées par 46 pays3. Le paysage de l’action publique dans le domaine du numérique semble être dominé par des politiques destinées à favoriser une utilisation efficace des technologies, promouvoir la prospérité sociale et stimuler l’innovation. Ces politiques représentent environ 30 % de l’ensemble des initiatives mises en place dans les pays. Ces éléments viennent confirmer l’hypothèse selon laquelle, bien que la stimulation de l’innovation ne figure plus parmi les cinq grandes priorités citées par les répondants pour les cinq prochaines années, les pays continuent d’y accorder une grande attention.
Répartition des initiatives prises dans le domaine des politiques du numérique entre les dimensions du Cadre d’action, 2023
Notes: Les données se fondent sur les réponses à l’enquête de 46 pays. Les données sont exprimées en pourcentage du nombre total de politiques dans chaque dimension. Certaines initiatives sont comptabilisées dans plusieurs dimensions selon leur champ d’application ; la somme des barres est donc supérieure à 100 %.
Source: Calculs des auteurs, d’après les réponses au questionnaire diffusé dans l’optique de l’élaboration de l’édition 2024 des Perspectives de l’économie numérique.
Les dimensions Utilisation et Société sont largement couvertes dans les stratégies numériques nationales (voir le Graphique 1.2) et dans un nombre relativement élevé d’autres grandes politiques du numérique. En revanche, si la dimension Accès affiche également une couverture élevée dans les stratégies numériques nationales, elle est moins représentée dans les grandes politiques du numérique (Graphique 5.6). Ce constat s’explique par le fait que les politiques visant à favoriser l’accès au numérique correspondent souvent à des projets de transformation pluriannuels de grande ampleur adossés à des budgets conséquents, plutôt qu’à des grappes d’initiatives de moindre envergure.
La dimension Ouverture des marchés tend quant à elle à être la moins couverte à la fois dans les stratégies numériques nationales et dans les initiatives individuelles. Pourtant, elle englobe des domaines dans lesquels les technologies numériques exercent une forte influence, à l’instar de la fiscalité, de la concurrence, du commerce et des marchés financiers. Dans certains d’entre eux, des politiques pourraient encore être en cours d’élaboration.
Si l’observation des évolutions à l’échelle internationale apporte des éclairages utiles, il importe également d’étudier les pays en détail. Le Graphique 1.7 présente les politiques du numérique dans les 45 pays qui ont fourni des données sur une masse critique d’initiatives (à savoir les pays qui ont signalé une initiative minimum dans au moins trois des sept dimensions du Cadre).
Répartition des initiatives prises dans le domaine des politiques du numérique, par dimension du Cadre, 2023
Notes: Certaines initiatives sont comptabilisées dans plusieurs dimensions, compte tenu de leur champ d’application. Par conséquent, la somme du nombre d’initiatives par dimension du Cadre n’équivaut pas nécessairement au nombre total d’initiatives signalées par le pays concerné.
Source: Calculs des auteurs, d’après les réponses au questionnaire diffusé dans l’optique de l’élaboration de l’édition 2024 des Perspectives de l’économie numérique.
Comme le montre ce graphique, tant le nombre de politiques signalées par les pays que leur couverture des différents aspects du Cadre varient sensiblement d’un pays à l’autre. Certains pays, comme la Grèce et les Pays-Bas, comptent de nombreuses initiatives concentrées dans quelques dimensions. À l’inverse, au Japon et en Pologne, les initiatives sont moins nombreuses mais couvrent plus largement le Cadre. Cette analyse tient uniquement compte du nombre de mesures signalées dans chaque dimension du Cadre. Elle ne renseigne donc pas sur la qualité du paysage des politiques du numérique mises en place dans chacun des pays.
Les politiques relatives aux données sont une composante transversale du paysage des politiques du numérique
Les données sont le carburant de la transformation numérique. Dans le Cadre d’action, les données et la gouvernance des données sont considérées comme des problématiques transversales puisqu’on les retrouve dans toutes les dimensions. Le Graphique 1.83 présente les occurrences du terme data (« données ») dans les descriptions des initiatives signalées en 2023. Les données ont été normalisées de manière à refléter le nombre d’initiatives comptabilisées dans chaque dimension du Cadre.
Même pour les dimensions dans lesquelles on dénombre le moins d’occurrences du terme « données » (à savoir les dimensions Accès et Emplois), celui-ci est cité une fois toutes les cinq politiques environ. Les dimensions Innovation et Confiance sont celles dans lesquelles le terme « données » apparaît le plus fréquemment, avec plus d’une mention par initiative. Si l’on observe des disparités entre les dimensions, le mot « données » est beaucoup plus transversal qu’un terme plus spécifique. L’expression AI/artificial intelligence (« IA/intelligence artificielle »), par exemple, est citée quatre fois toutes les cinq politiques dans la dimension Innovation. En revanche, il apparaît seulement une fois toutes les 25 politiques dans la dimension Accès et jamais dans la dimension Ouverture des marchés.
Résultats de recherches sémantiques du terme data (« données ») dans les descriptions des initiatives, normalisés par rapport au nombre total d’initiatives dans chaque dimension, 2023
Note: Les données se fondent sur les réponses à l’enquête de 46 pays.
Source: Calculs des auteurs, d’après les réponses au questionnaire diffusé dans l’optique de l’élaboration de l’édition 2024 des Perspectives de l’économie numérique.
L’IA est la technologie émergente à laquelle les pouvoirs publics consacrent le plus grand nombre d’initiatives
Les politiques liées à la transformation numérique sont généralement neutres du point de vue des technologies et axées sur de grands objectifs comme l’adoption du numérique par les entreprises ou l’amélioration des compétences. Pour autant, certaines technologies poussent les pouvoirs publics à prendre des mesures particulières. Tel est le cas notamment des technologies nouvelles et émergentes dont les incidences sur la société peuvent ne pas être totalement quantifiées ou comprises.
Aux fins de cette étude, les données sur les initiatives prises dans le domaine du numérique sont analysées en utilisant un dictionnaire prévu à cet effet afin de déterminer quelles technologies émergentes, parmi les plus importantes, apparaissent le plus fréquemment. Les résultats montrent que l’IA est mentionnée plus de deux fois plus souvent que la 5G, qui arrive en deuxième position (Graphique 1.9)3. La 5G est quant à elle mentionnée plus fréquemment que toutes les autres technologies combinées (à l’exception de l’IA). Si les pouvoirs publics s’intéressent depuis peu à certaines des technologies étudiées, à l’instar de la 6G, d’autres font l’objet de débats depuis plusieurs années. De nombreux pays ont mis au point des stratégies spécifiques dans le domaine de l’IA ; en revanche, la plupart des autres technologies figurant dans le dictionnaire sont mentionnées dans des stratégies plus générales en faveur de l’innovation.
Technologies émergentes et termes connexes cités dans les initiatives des pouvoirs publics, 2023
Notes: Les données se fondent sur les réponses à l’enquête de 46 pays. Le graphique présente les occurrences de termes choisis, issus du dictionnaire personnalisé. Le bloc « Intelligence artificielle » comprend les occurrences de l’acronyme AI (« IA »). Le bloc « Internet des objets » inclut les occurrences de la forme abrégée IoT (« IdO »). Le bloc « Technologies immersives » comprend les occurrences de metaverse (« métavers ») et de virtual reality (« réalité virtuelle »).
Source: Calculs des auteurs, d’après les réponses au questionnaire diffusé dans l’optique de l’élaboration de l’édition 2024 des Perspectives de l’économie numérique.
L’évolution de l’écosystème des technologies numériques aura à l’avenir des incidences sur l’élaboration des politiques du numérique. L’IA générative, les technologies immersives et les réseaux de nouvelle génération ont fait leur apparition il y a peu ; d’autres progrès se profilent. Les décideurs doivent comprendre ces technologies pour déterminer s’il y a lieu d’adapter les cadres d’action et décider de l’approche à adopter. La mise en place de ministères dédiés au numérique, une tendance qui devrait se poursuivre, peut les y aider. Face à la multiplication des initiatives en matière de numérique, ces ministères peuvent également fixer le cap et apporter l’appui nécessaire à mesure que les pays s’efforcent de faire en sorte que les politiques du numérique atteignent les objectifs visés.
D’autres grandes évolutions ont de vastes répercussions sur les aspects liés au numérique dans divers domaines d’action, qui influeront à leur tour sur l’élaboration des politiques du numérique. La pandémie de COVID-19 en est un exemple : ce choc ponctuel extrême a eu des incidences sur le télétravail (marchés du travail), le commerce électronique (échanges) et la télémédecine (santé). La transition écologique est au contraire une transformation progressive plus lente, dont les coûts et les avantages sont plus difficiles à quantifier mais tout aussi importants à gérer. Par exemple, les activités numériques telles que celles liées aux cryptomonnaies (finance) et aux centres de données (infrastructures de connectivité) soulèvent des questions d’ordre climatique, qui auront à leur tour des incidences sur la politique du numérique. La situation géopolitique – notamment la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine – aura elle aussi des conséquences sur l’élaboration des politiques du numérique. L’attention croissante portée à la propagation de contenus erronés et trompeurs en ligne et l’utilisation de satellites pour la connectivité dans les situations de crise en sont des illustrations.
L’examen approfondi des incidences de ces grandes évolutions et de celles qui ne manqueront pas de suivre exige de la souplesse et de l’adaptabilité de la part de tous les acteurs du paysage des politiques du numérique. À mesure que les technologies numériques gagnent en puissance et que leur utilisation se généralise, les pouvoirs publics font face à des enjeux de plus en plus élevés. Ils doivent faire en sorte que le cadre d’action soit suffisamment flexible et coordonné pour permettre tout à la fois de tirer parti des avantages qu’offrent les technologies numériques et de limiter les risques qu’elles font naître. Ils doivent disposer d’une base factuelle solide pour prendre des décisions éclairées. Les travaux de mesure s’inscrivant dans une perspective de moyen à long terme et couvrant un large éventail de domaines, il est essentiel de déterminer les activités et les partenariats à mettre en place et d’en hiérarchiser les priorités.
La transformation numérique a des incidences sur presque tous les aspects de l’économie et de la société, et la mise au point de politiques du numérique efficaces exige un effort à l’échelle de l’ensemble de l’administration. Si les effets des technologies numériques et des données varient selon le contexte et la culture des pays, il est partout difficile de mener à bien la transition numérique et de veiller à ce qu’elle préserve et favorise le bien-être et la croissance. C’est pourquoi l’OCDE a mis au point le Cadre d’action intégré (OCDE, 2020[1]), qui vise à aider les pays à bâtir un avenir numérique plus inclusif et prospère à la faveur de politiques du numérique fondées sur des données probantes, efficaces et fructueuses.
Le Cadre s’articule autour de sept dimensions interdépendantes (Accès, Utilisation, Innovation, Emplois, Société, Confiance et Ouverture des marchés), dont chacune couvre plusieurs domaines d’action (Graphique 1.A.1). La croissance et le bien-être sont au cœur du Cadre, et des domaines transversaux (investissement, administration numérique, compétences, petites et moyennes entreprises, prélèvements et prestations, développement régional, protection de la vie privée et sécurité) recoupent plusieurs dimensions. Enfin, certains domaines, tels que les données et la gouvernance des données ou encore l’égalité entre les genres, sont communs à toutes les dimensions du Cadre.
Source: Gierten et Lesher (2022[2]).
Compte tenu du caractère évolutif des technologies, le Cadre reste relativement souple afin d’accompagner les mutations du paysage des technologies numériques. Par ailleurs, il fournit des orientations sur la gouvernance des politiques du numérique de manière à en assurer la cohérence et la coordination à l’échelle des différents domaines et secteurs qui façonnent la transformation numérique, ainsi que sur les moyens de favoriser la participation de l’ensemble des parties prenantes à l’élaboration et la mise en œuvre des politiques du numérique.
Stratégies numériques nationales et stratégies et politiques connexes ayant servi à l’élaboration de l’indicateur d’exhaustivité des stratégies numériques nationales, 2024
Notes: Les politiques néo-zélandaises évaluées ont été élaborées par une précédente administration. La Norvège a entrepris, en juin 2024, une révision de sa stratégie numérique nationale.
Références
[2] Gierten, D. et M. Lesher (2022), « Assessing national digital strategies and their governance », Documents de travail de l’OCDE sur l’économie numérique, n° 324, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/baffceca-en.
[3] OCDE (2024), Boîte à outils de l’OCDE sur la transformation numérique, https://goingdigital.oecd.org (consulté le 27 février 2024).
[5] OCDE (2024), « National digital strategy comprehensiveness » (indicateur), Boîte à outils de l’OCDE sur la transformation numérique, d’après la base de données de l’OCDE sur les stratégies numériques nationales, https://oe.cd/ndsc (consulté le 18 novembre 2024).
[4] OCDE (2020), « Going Digital integrated policy framework », Documents de travail de l’OCDE sur l’économie numérique, n° 292, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/dc930adc-en.
[1] OCDE (2020), OECD Digital Economy Outlook 2020, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/bb167041-en.
← 1. Les pays de l’OCDE qui ont répondu à la première partie du questionnaire sur les priorités de l’action publique dans le domaine du numérique sont les suivants : Allemagne, Autriche, Belgique, Canada, Chili, Colombie, Corée, Costa Rica, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, Grèce, Hongrie, Irlande, Islande, Italie, Japon, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Mexique, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République slovaque, République tchèque, Royaume-Uni, Slovénie, Suède, Suisse et Türkiye. Les économies partenaires qui y ont répondu sont les suivantes : Brésil, Bulgarie, Croatie, Jordanie, Pérou, Roumanie, Singapour et Thaïlande.
← 2. Les pays de l’OCDE qui ont répondu à la première partie du questionnaire sur les stratégies numériques nationales et leur gouvernance sont les suivants : Allemagne, Autriche, Belgique, Canada, Corée, Costa Rica, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, Grèce, Hongrie, Irlande, Islande, Italie, Japon, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Mexique, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Portugal, République slovaque, République tchèque, Royaume-Uni, Slovénie, Suisse et Türkiye. Les économies partenaires qui y ont répondu sont les suivantes : Brésil, Bulgarie, Croatie, Jordanie, Pérou, Roumanie, Singapour et Thaïlande.
← 3. Les pays de l’OCDE qui ont répondu à la deuxième partie du questionnaire sur le paysage des politiques du numérique sont les suivants : Allemagne, Autriche, Belgique, Canada, Chili, Colombie, Corée, Costa Rica, Danemark, Espagne, Estonie, États-Unis, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Islande, Israël, Italie, Japon, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Mexique, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République slovaque, République tchèque, Royaume-Uni, Slovénie, Suède, Suisse et Türkiye. Les économies partenaires qui y ont répondu sont les suivantes : Argentine, Brésil, Bulgarie, Croatie, Jordanie, Pérou, Roumanie, Singapour et Thaïlande.
← 4. Les pays de l’OCDE qui ont répondu à la troisième partie du questionnaire sont les suivants : Allemagne, Autriche, Belgique, Canada, Chili, Colombie, Corée, Costa Rica, Danemark, Espagne, Finlande, Hongrie, Irlande, Islande, Israël, Italie, Japon, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Mexique, Norvège, Pays-Bas, Portugal, République slovaque, République tchèque, Royaume-Uni, Slovénie, Suède, Suisse et Türkiye. Les économies partenaires qui y ont répondu sont les suivantes : Bulgarie, Croatie, Jordanie, Pérou, Roumanie, Singapour et Thaïlande.
← 5. Les pays de l’OCDE qui ont répondu au questionnaire diffusé dans l’optique de la préparation de l’édition 2017 des Perspectives de l’économie numérique sont les suivants : Allemagne, Autriche, Belgique, Canada, Chili, Corée, Danemark, Espagne, Estonie, États-Unis, Finlande, France, Hongrie, Irlande, Israël, Italie, Japon, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Mexique, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République slovaque, République tchèque, Royaume-Uni, Slovénie, Suisse et Türkiye. Les économies partenaires qui y ont répondu sont les suivantes : Brésil, République populaire de Chine, Costa Rica, Fédération de Russie, Lituanie et Singapour.
← 6. Les pays de l’OCDE qui ont répondu au questionnaire diffusé dans l’optique de la préparation de l’édition 2020 des Perspectives de l’économie numérique sur les stratégies numériques nationales et les politiques connexes sont les suivants : Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Canada, Chili, Colombie, Corée, Danemark, Espagne, Estonie, États-Unis, Finlande, Grèce, Hongrie, Islande, Israël, Italie, Japon, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Mexique, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Royaume-Uni, Slovénie, Suède, Suisse et Türkiye. Les économies partenaires qui y ont répondu sont les suivantes : Brésil, Costa Rica, Fédération de Russie, Singapour et Thaïlande.
← 7. Une stratégie numérique nationale est considérée comme exhaustive si elle-même ou une stratégie ou politique coordonnée comporte au moins une mesure dans chacun des 38 domaines d’action du Cadre. On entend par « stratégie ou politique coordonnée » un document qui a été introduit, examiné ou mentionné dans une section de la stratégie numérique nationale qui traite de questions relevant du ou des domaine(s) d’action au titre duquel/desquels la ou les mesure(s) du document coordonné peuvent être envisagées. Une valeur d’exhaustivité est donnée pour chaque dimension du Cadre ; elle reflète la proportion de domaines qui, au sein de la dimension, comprennent au moins une mesure éligible. Chaque mesure ne peut être prise en compte qu’une seule fois dans le processus d’évaluation. Une liste complète des documents pris en considération dans le cadre de l’évaluation est proposée à l’annexe 1.B.
← 8. Le Graphique 2 couvre 22 pays disposant d’une stratégie numérique nationale conforme à la définition précitée, qui s’ajoutent aux cinq pays dont les stratégies évaluées précédemment restent valables.