Ce chapitre identifie quatre obstacles systémiques à une participation significative des citoyen·ne·s : la compréhension commune, la coordination, l'alignement et la redevabilité. Il souligne la nécessité d'adopter le point de vue du citoyen lors de l'évaluation de ces défis et de l'élaboration de mesures pour les relever. Malgré l'expérience accumulée et les attentes élevées pour l'avenir, un manque de coordination et des pratiques incohérentes entravent aujourd'hui une participation significative des citoyen·ne·s. Le chapitre appelle à redoubler d'efforts pour surmonter les cloisonnements institutionnels, créer des objectifs communs et veiller à ce que les processus de participation citoyenne soient dignes de confiance, équitables et aient un impact.
Participation citoyenne au cycle de l'action publique
Description
Dans toute démocratie, il faut, au minimum, savoir qui prend les décisions, mais aussi à qui on peut éventuellement faire connaitre ses problèmes et de quelle manière y trouver une solution. Le pouvoir doit être lisible, pour que chaque individu ait le sentiment de pouvoir agir. (Mulgan, 2024[1]).
Reconnaître les défis et les limites liés à la participation citoyenne à l’action publique. Placer les citoyens au cœur de l’action publique suppose de considérer le temps, l’attention, les connaissances empiriques et l’énergie des individus comme des atouts précieux. Il faut également établir avec clarté les limites que l’on fixe à la participation citoyenne et de quelle manière sera assurée la redevabilité vis-à-vis des citoyens quant à leurs contributions.
Déterminer les défis systémiques associés à la participation citoyenne en plaçant le citoyen au centre. Quoiqu’elles restent fragmentées, les possibilités de participer au cycle de l’action publique dans les différents pouvoirs constitutifs de l’État et à différents niveaux de gouvernance se multiplient, créant de nouveaux défis, que ce soit pour les citoyens, les représentants élus ou les agents publics. Ces défis comprennent notamment : la nécessité d’une compréhension commune de la participation citoyenne au cycle de l’action publique ; la coordination entre les institutions publiques à tous les niveaux de gouvernance et entre ces différents niveaux ; l’alignement au sein des institutions publiques des fonctions « de première ligne » et de celles « en coulisses » ; et la garantie d’une redevabilité vis-à-vis des citoyens quant à leur participation. Adopter le point de vue des citoyens au moment d’étudier le fonctionnement pratique d’un système apporte des éléments intéressants pour en améliorer la conception.
Envisager la dynamique des écosystèmes de la participation citoyenne. Par un processus d’évolution graduel, plutôt qu’une révolution, des trajectoires hybrides de participation citoyenne émergent selon lesquelles des processus participatifs et délibératifs sont élaborés en parallèle, et déployés en association avec des mécanismes de démocratie représentative établis de longue date. Pour favoriser une approche itérative de la participation citoyenne et une représentation récursive dans l’élaboration des politiques publiques, il sera nécessaire d’accorder davantage d’attention au suivi des performances et de l’impact au fil du temps, et de renouveler les efforts visant à stimuler l’inclusion et la flexibilité.
Dans cette partie :
On trouve la description d’un modèle d’action publique centré sur les citoyens et des quatre défis systémiques à relever pour assurer une participation citoyenne constructive tout au long du cycle de l’action publique :
Défi n° 1 : Élaborer une compréhension commune de la participation citoyenne au cycle de l’action publique
Défi n° 2 : Assurer la coordination entre les institutions publiques à tous les niveaux de gouvernance et entre ces différents niveaux
Défi n° 3 : Aligner au sein des institutions publiques les fonctions « de première ligne » et de celles « en coulisses »
Défi n° 4 : Garantir la redevabilité vis-à-vis des citoyens quant à leur participation tout au long du cycle de l’action publique.
Dans une démocratie, les citoyens sont à la source de l’exercice légitime du pouvoir. Ces derniers sont libres de choisir s’ils souhaitent s’associer activement à l’élaboration, à la mise en œuvre et au contrôle de l’action publique, mais aussi à quel moment ils souhaitent le faire, à savoir souvent, de façon occasionnelle ou pas du tout. Tous les individus voyant leur vie affectée par un aspect ou un autre de l’action publique, les citoyens doivent avoir la possibilité d’exprimer leurs préférences, de faire connaitre leurs points de vue, de partager leurs expériences et d’agir pour construire un avenir collectif. Le respect des principes d’équité, de dignité et de capacité d’action est primordial à cet égard.
Les institutions publiques exerçant les fonctions législatives, exécutives, judiciaires et de contrôle dans une démocratie sont tenues de produire des résultats en mettant en œuvre les politiques publiques, tout en garantissant la régularité des procédures et la redevabilité. La participation citoyenne contribue à ces deux aspects, d’une part, en apportant des éléments utiles pour enrichir l’action publique et, d’autre part, en donnant de la légitimité au processus de l’action publique et en fournissant des motifs de confiance dans ce processus.
Il est toutefois important de reconnaitre les limites de la participation citoyenne. Dans une démocratie, les institutions publiques sont censées exercer leurs compétences décisionnelles dans l’intérêt public, tout en respectant les limites de l’autorité qui leur a été déléguée et en permettant aux citoyens de pratiquer un contrôle ex ante et ex post. Il serait difficile de gérer les affaires courantes d’une administration nationale si la participation citoyenne était permanente, ce que les citoyens n'ont d’ailleurs ni le temps ni le souhait de pratiquer. Cette reconnaissance permet de rappeler d’abord qu’il est important que les individus aient confiance dans les institutions publiques, comme cela a été mesuré par l’Enquête de l’OCDE sur la confiance, et que la réciproque l’est tout autant : « La confiance fonctionne dans les deux sens : si les pouvoirs publics veulent avoir la confiance de la population, ils doivent commencer par faire eux-mêmes confiance à la population. » (Demos, 2024[2])
Le pouvoir exécutif doit trouver un équilibre entre la demande de redevabilité verticale adressée aux chefs de gouvernement et aux ministres démocratiquement élus du pouvoir exécutif (qui doivent eux-mêmes rendre des comptes aux assemblées législatives) et, en face, la redevabilité horizontale entre les institutions publiques et les efforts continus visant à assurer la redevabilité sociale envers les citoyens (Forster, Malena and Singh, 2004[3]). Ce jeu d’équilibre perpétuel, s’il est rendu explicite et ouvert au débat public et à la remise en question, peut lui-même devenir un élément moteur de l’innovation institutionnelle (OCDE, 2020[4]). Les efforts destinés à « démocratiser la démocratie » consistant à trouver un équilibre entre les compétences technocratiques utiles et le savoir acquis par l’expérience des citoyens, ainsi que leurs contributions au jour le jour pour atteindre les objectifs établis (en tant que parties prenantes à certains résultats), leurs valeurs et leurs aspirations (étant donné que les citoyens contribuent à façonner les biens publics) nécessiteront non seulement un engagement politique, mais également des ressources financières et du temps. Il faudra pour cela mobiliser un nouvel ensemble de compétences, d’aptitudes et de valeurs, que ce soit parmi les agents publics ou les responsables élus, mais aussi les citoyens eux‑mêmes.
Néanmoins, il est important de reconnaitre que, malgré des dispositions juridiques bien établies, des cadres stratégiques clairs et l’expérience accumulée pendant des décennies par de nombreux pays, la participation citoyenne échoue souvent à se matérialiser, à être constructive ou à créer des améliorations quantifiables, que ce soit en matière d’élaboration des politiques ou de résultats ou selon d’autres indicateurs, comme l’acceptabilité publique ou la confiance dans le gouvernement. Pour assurer une participation constructive, il est d’abord nécessaire de prendre en compte les défis systémiques qui font obstacle à davantage de progrès dans ce domaine.
Pour explorer les principaux défis systémiques associés à une participation citoyenne constructive, un modèle fonctionnel est présenté dans cette partie qui place les citoyens au centre de l’action publique. Ce modèle repose sur une approche fondée sur des « atouts » plutôt que sur des « lacunes » qui valorise l’autonomie, la capacité d’action, les ressources et les contributions des individus dans la promotion de l’intérêt public, la fourniture et la protection des biens communs et la contribution à des résultats positifs, bien au-delà de leur rôle en tant que personnes ayant un « intérêt » pour un résultat donné (voir Graphique 2.1).
Cette approche traduit un changement de paradigme puisqu’elle consiste à adopter le point de vue des citoyens pour étudier les possibilités de participation citoyenne offertes tout au long du cycle de l’action publique et par l’intermédiaire de chaque pouvoir constitutif de l'État (exécutif, législatif, judiciaire et institutions publiques indépendantes). On cherche ici à distinguer les éléments disponibles en théorie (de jure) de ceux qui sont utilisés dans les faits (de facto) pour mettre fortement l'accent sur l’utilisation efficace, l’inclusion et l’impact. Ce modèle fonctionnel dépasse largement le cadre du pouvoir exécutif seul et s’appuie sur la définition de l’État ouvert proposée dans la Recommandation de l’OCDE sur le gouvernement ouvert de 2017 (OCDE, 2017[5]):
« situation dans laquelle les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, les institutions publiques indépendantes ainsi que tous les niveaux de gouvernement - tout en reconnaissant leurs rôles et prérogatives respectifs et, plus généralement leur indépendance dans le respect de leurs cadres juridiques et institutionnels existants - collaborent, exploitent leurs synergies et partagent entre eux et avec d’autres parties prenantes leurs bonnes pratiques et les enseignements tirés de leur expérience afin de promouvoir la transparence, l’intégrité, la redevabilité et la participation des parties prenantes, au service de la démocratie et de la croissance inclusive. »
Il est à noter que le modèle fonctionnel défini dans le présent document de réflexion peut être utilisé comme un moyen utile de repousser les frontières de la participation citoyenne au cycle de l'action publique et qu’il ne s’agit en aucun cas d’un cadre normatif ou d’une feuille de route. Par ailleurs, ce modèle n’a pas pour objectif de couvrir toutes les conditions propices à la participation citoyenne en amont (par exemple, le contexte démographique et socioéconomique, la société civile et l’espace civique), tout comme il ne porte pas, en aval, sur l’impact global de la participation citoyenne au-delà du cycle de l’action publique (par exemple, en termes de résilience des institutions démocratiques ou de cohésion sociale). Quoique leur importance soit évidente, ces éléments dépassent la portée de ce document et nécessiteraient une analyse plus approfondie.
Le modèle fonctionnel s’articule autour de trois composantes interdépendantes :
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Les citoyens : Ils sont au cœur du modèle, qui prend en compte leurs objectifs, la perception de leur propre efficacité, leur autonomie, leurs ressources, leurs motivations, leurs déterminants, leurs capacités et leurs compétences ainsi que les freins (intrinsèques et extrinsèques) auxquels ils sont confrontés lorsqu’ils participent au cycle de l’action publique. Cette composante constitue le principal acteur de ce que l’on peut nommer l’« écosystème de la participation citoyenne » |
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Les pouvoirs constitutifs : Ce sont les quatre pouvoirs constitutifs de l’État à savoir les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, ainsi que les institutions publiques indépendantes (comme les institutions supérieures de contrôle ou les services de médiation), auxquels les citoyens peuvent s’associer pour atteindre leurs objectifs. Cette composante comprend les principales institutions publiques qui ont des contacts directs avec les citoyens. |
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Le cycle de l’action publique : Il s’agit des cinq étapes clés que sont la fixation du programme de travail, la formulation des politiques, le processus décisionnel, la mise en œuvre, et l’évaluation des politiques publiques, auxquelles les citoyens peuvent décider de participer. L’étape de fixation du programme de travail repose sur la reconnaissance générale de l’existence d’un problème dans la sphère publique ainsi que sur la nécessité d’y remédier. L’étape de formulation des politiques couvre le processus d’élaboration de différentes options pour traiter le problème identifié. L’étape du processus décisionnel désigne l’adoption d’une législation contraignante, d’un ensemble de mesures, d’ordonnances, de règlements ou de décrets. L’étape de mise en œuvre comprend toutes les mesures visant à appliquer dans la pratique les décisions, une fois qu’elles ont été prises. L’évaluation désigne toutes les activités dont l’objectif est d’évaluer le processus, l’impact et les résultats de la mise en œuvre. Cette composante apporte une dimension temporelle au système. |
Du point de vue des citoyens, le fait de comprendre la manière dont on peut faire entendre sa voix et ses choix à chaque étape du cycle de l’action publique et d’identifier les bonnes « portes » institutionnelles auxquelles on peut frapper peut constituer un obstacle de taille. Par conséquent, rendre le processus d’action publique « lisible » pour les citoyens est une condition préalable à toute participation constructive (Mulgan, 2024[1]). Les citoyens disposent de plusieurs options lorsqu’ils décident de participer. Ils peuvent choisir d’agir en leur nom propre ou bien de confier la tâche de représenter leurs points de vue et leurs intérêts à d’autres acteurs, comme les organisations de la société civile (OSC), les syndicats ou les associations d’entreprises.
Appliquer ce modèle fonctionnel avec un regard critique conduit à identifier quatre défis systémiques :
Défi n° 1 : Instaurer une compréhension commune de la participation citoyenne au cycle de l’action publique ;
Défi n° 2 : Assurer une coordination entre les institutions publiques à tous les niveaux de gouvernance et entre ces différents niveaux ;
Défi n° 3 : Veiller au sein des institutions publiques à l’alignement des fonctions « de première ligne » et de celles « en coulisses » ;
Défi n° 4 : Assurer la redevabilité vis-à-vis des citoyens quant à leur participation tout au long du cycle de l’action publique.
2.5.1. Défi n° 1 : Instaurer une compréhension commune d’une participation citoyenne constructive
Tout en reconnaissant l’importance des contextes, des dispositifs constitutionnels et des objectifs propres à chaque pays, l’OCDE a joué de longue date un rôle dans le renforcement du dialogue entre les pays membres pour atteindre une compréhension commune de ce qui définit la participation citoyenne à l’action publique et de ce qu’elle peut apporter
Sous l’impulsion de ses pays membres, l'OCDE a adopté une approche vaste et inclusive de la définition des « citoyens », reconnus comme des « individus, indépendamment de leur âge, de leur genre, de leur orientation sexuelle, de leur religion, ou de leurs affiliations politiques. Au sens large, ce terme désigne une personne habitant un territoire qui peut être un village, une ville, une région, un État fédéré ou un pays, en fonction du contexte. Il ne vise pas son sens plus restreint défini comme « ressortissant légalement reconnu d’un État ». Dans ce sens plus large, il est synonyme de « personne ». » (OCDE, 2022[6])1. La Recommandation 2017 du Conseil de l'OCDE sur le gouvernement ouvert reconnaît non seulement que la participation citoyenne est un droit, mais aussi qu’elle peut contribuer à améliorer la conception et la prestation des politiques publiques et des services publics et soutenir la compréhension du public, la légitimité des décisions prises et la démocratie au sens large (voir Encadré 2.1).
Nonobstant cette définition commune, de nombreux responsables publics considèrent encore la participation citoyenne comme un objectif ambitieux, une question subsidiaire ou une option facultative, sans parvenir à appréhender ce qu’impliquerait le fait de placer les citoyens au cœur de l’action publique. Il ne s’agit pas d’une question sémantique ou d'un débat académique, mais bien d’un défi systémique. Comme le montre l’Enquête de 2024 de l’OCDE sur la confiance, de nombreux pays ne réussissent pas à répondre aux attentes des citoyens qui souhaiteraient pratiquer une participation constructive.
Selon la Recommandation de 2017 du Conseil de l’OCDE sur le gouvernement ouvert, l’engagement citoyen s’applique au cas de figure où les citoyens et « les parties prenantes se voient offrir la possibilité et les moyens (information, données, outils numériques, etc.) de collaborer à toutes les phases du cycle des politiques publiques. » Dans ce texte est reconnue l’égalité des citoyens en ce qui concerne la définition du programme d’action, la proposition de projets ou d’options d’action publique et l’organisation du dialogue, bien que la responsabilité de la décision finale ou de la formulation de l’orientation à suivre incombe dans de nombreux cas aux autorités publiques (OCDE, 2017[5]). Une distinction est faite entre trois niveaux de participation citoyenne, en fonction du degré d’implication :
Information : niveau initial de participation caractérisé par une relation unilatérale dans le cadre de laquelle les pouvoirs publics produisent de l’information et la communiquent aux parties prenantes. Cette notion recouvre à la fois la fourniture d’information sur demande et les mesures « volontaristes » prises par les pouvoirs publics pour diffuser l’information.
Consultation : niveau plus poussé de participation, caractérisé par une relation bilatérale dans le cadre de laquelle [les citoyens et] les parties prenantes fournissent un retour d’information aux pouvoirs publics, et vice versa. La consultation se fonde sur une définition préalable de la question au sujet de laquelle des avis sont sollicités, et elle implique la fourniture d’une information pertinente, ainsi qu’un retour d’information sur l’issue du processus.
Engagement : cas de figure où les citoyens et les parties prenantes se voient offrir la possibilité et les moyens (information, données, outils numériques, etc.) de collaborer à toutes les phases du cycle des politiques publiques ainsi qu’à la conception et à la prestation des services publics. » On y reconnaît l'égalité des citoyens en ce qui concerne la définition du programme d’action, la proposition de projets ou bien d'options d’action publique et l’organisation du dialogue, bien que la responsabilité de la décision finale ou de la formulation de l’orientation à suivre incombe dans de nombreux cas aux autorités publiques.
Source : Recommandation du Conseil de l’OCDE sur le gouvernement ouvert (2017)
Les efforts déployés pour mieux comprendre les facteurs de changement, les motivations, les attentes et les comportements des citoyens aujourd’hui seront essentiels pour adapter les processus d’action publique dans les démocraties représentatives et assurer leur résilience à l’avenir. Tout comme il n’existe pas de « citoyen générique » dans des sociétés toujours plus diverses, il n’existe pas de prescription universelle en matière de participation citoyenne. Proposer des formats inclusifs de participation qui tiennent compte de la diversité des individus et en font un atout sera une des clés de la réussite. Selon les dernières découvertes de la recherche appliquée en sciences comportementales, il est possible de prendre en compte l’influence des préférences économiques, sociales, politiques et culturelles sur la construction et l’évolution des comportements humains tout en réaffirmant la capacité d’action des citoyens. Les sciences comportementales peuvent aider les pouvoirs publics à orienter leurs ressources limitées vers des politiques conçues pour réussir (OCDE, 2024[7]). Enfin, mieux comprendre la manière dont les personnes pensent et agissent en ce qui concerne des enjeux particuliers de politique publique affectant leurs vies, ainsi que les possibilités de participer activement à leur résolution, facilitera également la conception de processus de participation citoyenne plus efficaces.
Instaurer une compréhension commune du rôle central de la participation citoyenne au sein des institutions publiques, entre les différents niveaux d’administration et dans toute la société n’est pas une activité ponctuelle et repose sur un dialogue continu sur les objectifs, la portée, le format et les effets de cette participation. Favoriser une vision stratégique partagée de la participation citoyenne capable de soutenir des pratiques nouvelles en la matière pour répondre aux besoins en évolution des responsables politiques et des citoyens demeure un défi pour de nombreux pays.
2.5.2. Défi n° 2 : Assurer une coordination de la participation citoyenne entre les institutions publiques à tous les niveaux de gouvernance et entre ces différents niveaux
Ce défi est paradoxalement exacerbé par une tendance positive, à savoir la multiplication des possibilités de participation citoyenne offertes par les institutions publiques, non seulement au niveau national mais également aux niveaux infranational et international.
Coordination horizontale de la participation citoyenne au niveau national
Nombreuses sont les personnes pour lesquelles il est difficile de savoir à quel moment et de quelle manière exercer ses droits à participer à l’action publique dans des démocraties modernes complexes. Du point de vue du citoyen, les possibilités de participer au cycle de l’action publique sont multiples et disparates. Pourtant, rares sont les occasions pour les citoyens de disposer d’une série d’options complète et régulièrement mise à jour concernant les modalités de l’engagement et les moments où celui-ci est possible. Les citoyens peuvent avoir des questionnements légitimes tels que : comment puis-je m’inscrire au prochain scrutin ou référendum et quelles sont les modalités de vote ? Comment lancer une pétition auprès du parlement ou une initiative législative populaire ? Quand aura lieu la prochaine consultation publique sur les sujets qui m’intéressent le plus ? Qu’implique la participation à une assemblée de citoyens ? Comment puis-je contribuer de manière concrète pour atteindre les objectifs d’action publique qui me concernent au premier chef ? Lorsque je n’approuve pas certains choix politiques, quelles sont les possibilités de contestation et voies de recours accessibles ?
Nombreux sont les gouvernements nationaux qui négligent la nécessité de mieux coordonner les initiatives de participation citoyenne entre les ministères de tutelle au sein du pouvoir exécutif, et entre les instances exécutives et les assemblées législatives lors des étapes de fixation du programme de travail et de formulation des politiques. Pourtant, du point de vue des citoyens, les multiples possibilités de participation offertes par les différents ministères et organismes publics dans des domaines proches ou ayant des éléments communs, mais aussi à plusieurs étapes du processus d’action publique, peuvent facilement donner l’impression d’une « amnésie institutionnelle » et engendrer un phénomène de « lassitude de la consultation ».
Si les contextes nationaux sont très variables, il est tout à fait envisageable de renforcer les mécanismes de démocratie représentative en place, notamment par une utilisation judicieuse et appropriée de pratiques de démocratie directe, participative et délibérative, qui peuvent contribuer à rendre la participation citoyenne plus efficace. Dans ce type de démarche, il faudra porter une attention plus grande au recensement, puis à la coordination des « trajectoires » selon lesquelles les aspirations et les préférences des citoyens peuvent s’exprimer, et être prises en compte, dans le cycle de l’action publique.
La coordination se heurtera sans aucun doute à certaines limites. En effet, la séparation des pouvoirs pose en elle-même des limites naturelles à la coordination entre les quatre pouvoirs, qui doivent rester indépendants pour remplir leurs missions et jouer leurs rôles respectifs. On peut néanmoins penser que la fonction de contrôle exercée par les assemblées législatives, les instances judiciaires et les institutions indépendantes (notamment les services de médiation et les institutions supérieures de contrôle) pourrait être facilitée par une approche davantage coordonnée de la participation citoyenne à l’action publique.
Avoir conscience des tensions et des choix difficiles qui peuvent se présenter en conséquence de la participation citoyenne à l’échelon national au sein des instances exécutives, législatives et judiciaires et des institutions indépendantes est une première étape importante de l’élaboration d’un « écosystème de la participation citoyenne », capable de favoriser un renforcement positif des mécanismes établis permettant d’assurer la redevabilité vis-à-vis des citoyens, tout en réduisant les frictions avec ces mécanismes dans les démocraties représentatives, en particulier les instances législatives, les institutions d’audit et, en fin de compte, les urnes.
Coordination verticale de la participation citoyenne entre les différents niveaux de gouvernance : infranational, national et international
La gouvernance à plusieurs niveaux est à la fois une réalité dans certains domaines d’action publique et une nécessité dans d’autres : traiter des problèmes stratégiques peut mobiliser plusieurs niveaux d’administration dans un pays donné et même nécessiter des efforts coordonnés au-delà des frontières nationales. S’il est souvent ardu pour les citoyens de déterminer le lieu de prise de décisions à un seul niveau de gouvernance, cela l’est d’autant plus dans les conditions réelles d’une gouvernance à plusieurs niveaux, rendant l’exercice du pouvoir « illisible » pour les citoyens (Mulgan, 2024[1]).
Deux tendances vont dans des directions opposées. On distingue, d’une part, un « mouvement vers le bas » à travers la décentralisation, l’application du principe de subsidiarité et la délégation de compétences aux autorités infranationales et, d’autre part, un « mouvement vers le haut », se traduisant par les efforts engagés pour coordonner les réponses stratégiques apportées par les pays aux enjeux et aux chocs mondiaux à l’échelle internationale et mondiale. Cependant, une gouvernance à plusieurs niveaux peut devenir plus transparente, responsable et favorable à la participation citoyenne.
On peut y parvenir tout d’abord en appliquant le « principe de subsidiarité », voulant que les décisions soient prises au plus près des citoyens dès que cela est possible (voir à ce propos l’article 5.3 du Traité sur l’Union européenne). Ce cas précis est l’une des nombreuses illustrations d’un mouvement plus large de décentralisation des compétences et des responsabilités, à l'œuvre dans tous les pays de l’OCDE depuis de nombreuses années. L’objectif dans tous les cas est de mieux répondre aux besoins et aux problématiques des citoyens, qui varient en fonction de leur lieu de vie et de leur perception des politiques publiques (OCDE, 2019[8]) (OCDE, 2022[9]). On peut observer une propension à associer les citoyens à l’échelle locale en consultant la base de données de l'OCDE sur la démocratie délibérative, dans laquelle figurent 733 cas recensés dans le monde, dont 63 % concernent l’échelle locale (OCDE, 2024[10]).
Ensuite, on peut mettre en place des « courroies de transmission » solides qui feront passer les contributions et les connaissances collectées au moyen d’un processus de participation citoyenne conduit à un niveau du système global de gouvernance vers les autres échelons concernés. Cette démarche nécessite une approche souple et « imbriquée » qui respecte l’exercice légitime du pouvoir par les gouvernements et les assemblées élus à chaque niveau, tout en offrant de multiples possibilités de participation citoyenne, en tant que de besoin.
Les citoyens sont confrontés à des choix difficiles. Ils disposent en effet d’un temps et d’une attention limités à consacrer à l’« acte civique » de participation au processus politique, compte tenu des contraintes de temps croissantes dans leur vie quotidienne, liées au travail, à la solidarité familiale et aux loisirs. À quel niveau les citoyens peuvent-ils exercer le plus d’impact ? De manière générale, le niveau local offre aux citoyens l'interface la plus accessible, les boucles de rétroaction les plus courtes et des résultats visibles. Pourtant, les connaissances, le temps et l’énergie des citoyens sont aussi des ressources précieuses au niveau national et international pour les responsables politiques, qui devront clairement travailler beaucoup plus pour surmonter les obstacles créés par la distance.
Traditionnellement, et aujourd’hui encore, le niveau infranational offre le « retour sur investissement » le plus important aux citoyens, compte tenu de sa proximité et de sa capacité à montrer des répercussions plus immédiates et tangibles de leur participation. Il n’est donc pas étonnant que les processus de participation citoyenne mis en place par des villes et des régions rencontrent souvent un taux d’adhésion élevé et enregistrent une participation plus pérenne et des niveaux de confiance plus élevés que ceux établis par les gouvernements nationaux.
On peut le constater dans la base de données de l'OCDE sur la démocratie délibérative qui recense des exemples de processus délibératifs représentatifs (tels que les assemblées, les conseils ou les jurys de citoyens) dans lesquels des citoyens sélectionnés au hasard sont invités par une autorité publique à apprendre, à délibérer et à produire des recommandations éclairées pour traiter des problématiques publiques concrètes. La base de données contient 733 cas, dont 465 ont lieu à l’échelle locale, 150 à l’échelle régionale, 101 à l’échelle nationale, et 17 à l’échelle internationale (OCDE, consulté en septembre 2024[11]).
Plus récemment, la reconnaissance publique croissante des effets de la mondialisation sur le bien-être et la vie quotidienne (notamment au travail, sur les modes de consommation et dans la capacité à profiter d’un environnement naturel sain) a conduit des citoyens à s’intéresser au rôle des organisations internationales et à la manière dont elles interviennent dans l’élaboration des politiques nationales.
Les processus d’élaboration des politiques à l’échelle internationale ont été pendant de longues décennies le domaine réservé du pouvoir exécutif national, avec seulement un apport et un contrôle limités des membres des assemblées législatives nationales agissant comme représentants élus des citoyens, sans parler des citoyens eux-mêmes. Néanmoins, ces dernières années, des possibilités de participation citoyenne au niveau international se sont ouvertes, à la faveur du développement du numérique et en réponse à des pressions concomitantes sur les institutions internationales : d’abord pour améliorer la transparence et la redevabilité à l’égard du public, ensuite pour disposer de données probantes solides sur lesquelles fonder les mesures prises (par exemple, élaboration de cadres stratégiques et normatifs internationaux, instruments de suivi, programmes d’aide au développement et investissements dans des infrastructures publiques) (OCDE, 2023[12]).
Les processus de participation citoyenne servent ces deux objectifs et se sont multipliés dans différentes enceintes internationales (par exemple, l’Union européenne) et mondiales (par exemple, la Conférence des Parties (COP) à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC)). La plupart du temps, les avis des citoyens s’expriment par l’intermédiaire des organisations de la société civile (OSC), qui agissent comme leurs « représentants sociaux » et sont parfois sollicitées de manière directe (par exemple, dans le cadre de l’Assemblée mondiale des citoyens qui s’est tenue en 2021 à l’approche de la COP 26) (Curato, 2023[13]). Il sera essentiel de rendre la participation citoyenne inclusive et constructive à tous les niveaux pour pouvoir affronter la crise climatique et d’autres défis mondiaux.
Si l’on peut dire avec certitude que les implications de la mondialisation pour la conception de processus de participation citoyenne à différents niveaux ne sont pas pleinement appréhendées, il est clair par ailleurs que la nécessité croissante d’apporter des réponses coordonnées aux menaces qui pèsent sur l’existence même de la planète va de pair avec l'obligation de concevoir des approches de participation citoyenne à plusieurs niveaux de gouvernance, de l'échelon local à l’échelon international en passant par l'échelon national. Ce n'est qu’en donnant les moyens et l’autonomie aux citoyens de partager leur énergie, leur ingéniosité et leurs idées que les cibles définies par les objectifs de développement durable (ODD) pourront un jour être atteintes. Cette nouvelle frontière est celle qui nécessitera imagination, vision, expérimentation et efforts concertés de la part des institutions publiques, de la société civile, des entreprises, des organisations syndicales et des citoyens eux-mêmes.
2.5.3. Défi n° 3 : Aligner au sein des institutions publiques les fonctions « de première ligne » et de celles « en coulisses » ;
Pour répondre aux attentes croissantes des citoyens, les institutions publiques ont fait des investissements importants dans la mise au point d’une interface accessible aux citoyens. Ces institutions ont développé leurs fonctions de « guichet » dans un certain nombre de domaines, notamment en fournissant un accès ouvert aux données, des réponses aux demandes d’accès à l’information, des communications publiques volontaristes, des consultations en personne et en ligne, et des assemblées citoyennes délibératives, pour n’en citer que quelques-unes. Elles ont cependant porté une attention moindre à la nécessité d’aligner leur guichet de première ligne et leurs fonctions « en coulisses » dans le but de permettre à la participation citoyenne d’avoir un impact réel, et donc d’être efficace, mais aussi de rendre des comptes le cas échéant. Le fonctionnement interne de l’État et les principales fonctions de l’administration publique que sont l’établissement du budget, l’élaboration de normes (réglementation), la passation des marchés publics, la gestion de la fonction publique, ou l’audit interne et externe, sont souvent opaques et ne cadrent pas avec le calendrier, le contenu et les boucles de rétroaction répétées nécessaires pour établir une interface efficace avec les citoyens.
Cet enjeu concerne particulièrement la conception fonctionnelle des institutions publiques elles-mêmes et peut être décrit en faisant une distinction simple mais nette entre :
les fonctions « de première ligne » qui couvrent toutes les activités en lien direct avec le public, comme les communications publiques, les réponses à des demandes d’accès à l’information, les consultations, les processus participatifs et les assemblées délibératives. Ces fonctions sont généralement plus à même d’être régulièrement mises à jour, de s’adapter aux besoins des utilisateurs et d’être redéfinies en permanence. Sous réserve de disposer de ressources suffisantes, ces fonctions peuvent s’appuyer sur de nouveaux formats (en personne/en ligne), technologies (téléphone/médias sociaux) et modalités temporelles (en direct/en différé), en fonction des préférences des citoyens ;
les fonctions « en coulisses » qui comprennent des processus internes comme la gestion et la comptabilité des finances publiques, la préparation des analyses d’impact de la réglementation, la rédaction de lois et de décrets, la passation des marchés publics, la planification des infrastructures, la fourniture de formation continue, et la gestion et l’audit de la performance. Ces fonctions sont généralement pérennisées dans les institutions publiques et souvent définies par des lois ou des règlements spécifiques, s’appuient fortement sur la certitude des pratiques administratives et sont soumises à une surveillance rigoureuse.
Du point de vue des citoyens, la seule partie visible d’une institution publique est l’interface fournie par les fonctions « de première ligne ». La seule rencontre qu’ils peuvent avoir avec les fonctions « en coulisses » se déroule de manière indirecte, et uniquement dans la mesure où ces fonctions ont des répercussions sur la conception, la disponibilité et la réactivité de l’interface accessible au public concernée.
À titre d’exemple, une institution publique comme un organisme gouvernemental ou un comité permanent de l’assemblée législative pourrait avoir intérêt à comprendre le point de vue des citoyens sur une question stratégique nouvelle lors de la phase de formulation des politiques. L’instance concernée peut décider de commander un sondage d’opinion, de mettre en place un groupe de réflexion, d’organiser une audition publique ou de solliciter des contributions et des idées au moyen d’un site internet dédié. Pourtant, les meilleurs efforts pour mettre en place un processus participatif ouvert et accessible dès le début du processus d’action publique (la « première ligne ») seront compromis si les limites dans lesquelles les réponses peuvent être élaborées (et établies par les fonctions « en coulisses ») ne sont pas communiquées clairement (notamment le budget et le personnel qualifié disponibles, les garde-fous constitutionnels, les calendriers législatifs, et les obligations internationales existantes) (voir Graphique 2.5 ci-dessus).
On trouve des exemples similaires de mauvais alignement à chaque étape du cycle de l’action publique et pour chacune des quatre principales institutions publiques que sont les instances exécutives, législatives et judiciaires et les institutions indépendantes. Si elles peuvent prendre de nombreuses formes, les fonctions « de première ligne » et celles « en coulisses » sont mal alignées pour ce qui concerne :
Les incitations : si tous les agents publics partagent généralement les valeurs fondamentales de respect et d’engagement en faveur de la démocratie qui sous-tendent le service public, les agents qui travaillent en lien direct avec le public ont davantage de contacts avec les citoyens, une meilleure compréhension de leurs attentes et davantage de raisons de répondre à ces attentes que leurs collègues n’ayant pas d’interactions régulières avec le public ;
Les mesures : la façon de mesurer les performances varie fortement entre les fonctions « de première ligne » et celles « en coulisses », les premières accordant plus d’importance à la participation et à l’engagement quantifiables du public et les secondes au respect des règles de procédure ;
Les compétences : si les cadres de qualification du secteur public moderne reconnaissent l’importance d’un socle commun de compétences transversales pour toutes les familles d’emploi, l’ensemble de compétences spécifiques requis pour les agents publics remplissant des fonctions en lien avec l'extérieur est sensiblement différent de celui nécessaire à leurs collègues chargés de la gestion des principales opérations en coulisses.
Reconnaitre la nécessité d’un meilleur alignement n’implique pas d’accepter le caractère inévitablement immuable des fonctions des fonctions « en coulisses », tout comme cela ne revient pas à dire que les fonctions incontournables « de première ligne », avec lequel les citoyens interagissent, devraient être parfaitement alignées. Il s’agirait plutôt de remettre en question le modèle actuel selon lequel on considère que les limites des institutions publiques et leur façon de gérer les interfaces de participation citoyenne en menant leurs actions sont établies et qu’il revient simplement aux citoyens de s’y adapter. Déplacer l’équilibre et rediriger les efforts vers un meilleur alignement s’appuiera aussi sur une capacité et une volonté politique.
S’il est nécessaire de restaurer la confiance des citoyens dans les institutions publiques, l’accent doit être mis désormais sur la manière de veiller à ce que les principales fonctions de l’administration publique moderne, comme l’établissement du budget, la communication des informations budgétaires, la passation des marchés publics, l’audit et la direction de la fonction publique, puissent être conçues explicitement pour favoriser une participation citoyenne efficace, en tant que partie intégrante d’une gouvernance démocratique moderne. Le programme de travail de l’OCDE sur l’établissement des budgets publics témoigne de longue date d’une attention renouvelée accordée à l’importance de faciliter la compréhension du public. Après de nombreuses décennies d’expérience accumulée, la participation citoyenne ne peut plus être considérée comme un élément secondaire, un aspect superflu ou une expérimentation extérieure.
2.5.4. Défi n° 4 : Assurer la redevabilité vis-à-vis des citoyens quant à leur participation tout au long du cycle de l’action publique
Ce défi émerge de l’organisation temporelle du cycle de l’action publique, elle-même souvent itérative. Naturellement, le long parcours allant de la reconnaissance initiale d’un problème pouvant donner lieu à une action publique, à la conception, l’adoption, la mise en œuvre et enfin l'évaluation d’une mesure, est une route longue et pleine d’embûches. Selon le scénario le plus optimiste, il y aurait de multiples occasions de participation citoyenne tout au long du processus, chacune d’entre elles conçue pour s’adapter aux besoins particuliers du moment.
Idéalement, le temps, les efforts et les connaissances tirées des expériences personnelles apportés par les citoyens à chaque étape du cycle de l’action publique seraient traités comme un don utile et un atout précieux à prendre en compte, et s’inscrivant dans la mesure en cours d’élaboration pour en guider la conception, éclairer les choix des responsables politiques, orienter la mise en œuvre, servir de référence au suivi et à l'évaluation et demeurer dans les annales publiques.
Bien trop souvent, les résultats de la participation citoyenne sont difficiles à cerner dans les suites immédiates, et ils le sont d’autant moins plus tard. Si le fait de vouloir assurer une cohérence complète de la participation citoyenne tout au long du cycle de l’action publique semble une aspiration déraisonnable, attendre une redevabilité vis-à-vis des citoyens quant à leurs contributions ne l’est pas.
Les citoyens doivent avoir une vue d’ensemble claire de l’intégralité du processus de l’action publique, et notamment savoir à quelle étape ils contribuent, quelles sont les limites éventuellement imposées à leur participation, et ce qu’il adviendra de leur contribution en aval.
L’importance de faire connaître clairement les limites à la participation citoyenne à chaque étape du processus d’action publique est fondamentale. En règle générale, plus on se trouve en amont ou en aval de l’étape de prise de décisions, plus on a la possibilité d’intégrer les contributions des citoyens. À moins qu’elle ne soit explicitement déléguée aux citoyens (par exemple, par l’établissement d’un budget participatif ou des transferts monétaires conditionnels) dans le cadre de la démocratie représentative, la compétence décisionnelle est détenue par le gouvernement élu du moment. Les agents publics peuvent faire face à des dilemmes au moment de concilier les exigences légitimes d’une « redevabilité verticale » vis-à-vis des responsables démocratiquement élus et celles d’une « redevabilité sociale » horizontale vis-à-vis des citoyens au moyen de processus participatifs. La redevabilité vis-à-vis des citoyens quant à leur participation commence par le fait d’établir clairement les « règles du jeu » (OCDE, 2022[6]).
Comme le définit le rapport de l'OCDE de 2001 intitulé Des citoyens partenaires, « les gouvernements ont l'obligation de rendre compte de l'usage qu'ils font des contributions des citoyens reçues par le biais du retour d'information, de la consultation publique et de la participation active » (OECD, 2001[14]). La redevabilité vis-à-vis des citoyens quant à leurs contributions dans la conception, la mise en œuvre et l’évaluation de l’action publique s’appuie a minima sur une description claire des contributions reçues et des mesures prises (ou non) par les institutions publiques en conséquence (par exemple, dans un « registre de la participation » accessible au public). L’obligation de justification est particulièrement critique dans les situations où les contributions des citoyens ne sont pas intégrées en fin de compte dans la mesure mise en œuvre. De nombreuses contraintes valables existent qui peuvent réduire la portée ou l’impact de la participation citoyenne (comme les contraintes constitutionnelles, les obligations conventionnelles internationales préexistantes ou la faisabilité technique et financière), mais celles-ci doivent être clairement énoncées dans les données publiques.
La plupart du temps, il sera suffisant, pour assurer la transparence et la redevabilité concernant le caractère naturellement contraint de la participation citoyenne dans le cadre de la démocratie représentative, d’expliquer pourquoi des limites sont imposées. Évidemment, dans une démocratie, les fondements juridiques de ces limites doivent eux-mêmes être ouverts à la remise en question, au recours juridique et à l’action législative. Par exemple, les limites juridiques à la portée de l’accès à la réglementation en matière d’information peuvent évoluer à la suite d’un contrôle juridictionnel ou d’une nouvelle loi adoptée par le parlement.
Faire en sorte que les citoyens puissent exercer pleinement leurs droits démocratiques à participer de façon constructive à l’action publique dans des domaines majeurs pouvant affecter leurs vies en produisant un impact mesurable constitue un objectif ambitieux. Pour y parvenir, il faudra prendre des mesures de manière concertée pour relever les quatre défis systémiques que sont la compréhension commune, la coordination, l’alignement et la redevabilité décrits dans cette partie. Dans la partie suivante sont étudiés les moyens qui peuvent être employés par les pays pour y parvenir en agissant sur quatre fronts : mieux cibler les pratiques participatives, faire tomber les obstacles, renforcer les capacités et faire en sorte que la participation citoyenne produise un impact tout en garantissant la redevabilité.
Références
[13] Curato, N. (2023), Global Assembly on the Climate and Ecological Crisis : An Evaluation Report.
[2] Demos (2024), Citizens White Paper.
[3] Groupe de la Banque mondiale (ed.) (2004), “Social accountability : an introduction to the concept and emerging practice”, Social development papers, Vol. n°76, http://documents.worldbank.org/curated/en/327691468779445304/Social-accountability-an-introduction-to-the-concept-and-emerging-practice.
[1] Mulgan, G. (2024), Illegible power, https://www.geoffmulgan.com/post/illegible-power.
[7] OCDE (2024), LOGIC: Good Practice Principles for Mainstreaming Behavioural Public Policy.
[10] OCDE (2024), OECD Deliberative Democracy Database, https://airtable.com/apppPtOagL1JQ6KqK/shrHEM12ogzPs0nQG.
[12] OCDE (2023), “Coopération réglementaire internationale”, in Panorama des administrations publiques 2023, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/173b9116-fr.
[9] OCDE (2022), “Implementation toolkit of the OECD Principles on urban policy”, OECD Regional Development Papers, No. 31, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/630e0341-en.
[6] OCDE (2022), OECD Guidelines on Citizen Participation Processes.
[4] OCDE (2020), Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions : Catching the Deliberative Wave, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/339306da-en.
[8] OCDE (2019), Réussir la décentralisation : Manuel à l’intention des décideurs.
[5] OCDE (2017), Recommandation du Conseil sur le Gouvernement Ouvert.
[15] OCDE (2002), Des citoyens partenaires : Information, consultation et participation à la formulation des politiques publiques, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264295568-fr.
[11] OCDE (consulté en septembre 2024), OECD Deliberative Democracy Database, https://airtable.com/appP4czQlAU1My2M3/shrX048tmQLl8yzdc/tblrttW98WGpdnX3Y/viwX5ZutDDGdDMEep.
[14] OECD (2001), Citizens as Partners: Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264195561-en.
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