Ce chapitre explore les tendances à la baisse de la confiance de la population, les défis posés à l'intégrité de l'information et les limites de l'espace civique. Il montre qu'au fil du temps, les citoyen·ne·s sont devenus plus éduqué·e·s, plus connecté·e·s et plus engagé·e·s, et que leurs attentes en matière de participation à l'élaboration des politiques se sont également accrues. Les décideurs politiques sont de plus en plus confrontés à des questions politiques complexes qui nécessitent des compromis entre le long et le court terme, entre les différents groupes de la société d'aujourd'hui et les générations futures. Ce chapitre montre qu'une participation significative des citoyen·ne·s est désormais impérative pour rétablir la confiance, aborder des questions politiques complexes et renforcer la résilience démocratique.
Participation citoyenne au cycle de l'action publique
Description
La résilience démocratique est fondée sur la confiance. Une démocratie forte est aussi source de confiance ; en ce sens, la confiance est l’une des matières premières de la résilience démocratique. Une démocratie forte est source de confiance ; en ce sens, la confiance est un produit de la démocratie. Et la résilience démocratique peut se mesurer en niveau de confiance ; en ce sens, la confiance est un indicateur.
(Department of Home Affairs, Commonwealth of Australia, 2024[1])
Les processus d’action publique doivent s’adapter à un contexte mondial de connectivité numérique qui évolue rapidement. L’environnement dans lequel s’inscrit l’action publique a connu de profondes transformations au cours des dernières décennies. La transition numérique, la mondialisation et les évolutions démographiques, ainsi que les attentes de la population elle-même, ont toutes eu une incidence sur la capacité des pays à concevoir et à mettre en œuvre des politiques efficaces.
La confiance est un pilier de l’action publique en démocratie. Pourtant, d’après les dernières données disponibles issues de l’édition 2024 de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance, menée auprès de 30 pays, 44 % des citoyens déclarent avoir peu ou n’avoir pas confiance dans leur gouvernement national. Les personnes interrogées ont également indiqué avoir une confiance limitée dans la capacité des pouvoirs publics à relever les défis complexes et durables auxquels leur pays fait face désormais. L’écart de confiance est le plus marqué entre les personnes qui estiment avoir la possibilité de donner leur avis sur les mesures prises par les pouvoirs publics et celles pour qui ce n’est pas le cas.
La participation renforce la confiance. Plus de la moitié (53 %) des participants à l’édition 2024 de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance estiment que le système politique ne permet pas à la population d’avoir son mot à dire sur l’action des pouvoirs publics. Le fait d’avoir confiance dans sa propre capacité à participer à la vie politique est associé à un niveau élevé de confiance dans l’administration. Le développement des possibilités d’une véritable participation citoyenne peut renforcer la confiance en soi de la population ainsi que ses « compétences en matière de participation », et accroître sa confiance dans les institutions publiques. Il est essentiel de veiller à ce que l’élaboration des processus de participation citoyenne aboutisse à des processus inclusifs et que ceux-ci satisfassent les attentes impérieuses de la population en matière d’appartenance, de respect et d’épanouissement.
Un attachement renouvelé à une véritable participation citoyenne. Les résultats de l’édition 2024 de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance montrent qu’aucun pays ne peut céder à l’auto-satisfaction. Il sera essentiel de repousser les limites de la participation citoyenne à l’action publique pour renforcer la confiance dans les institutions publiques et bâtir des démocraties résilientes. Dans le contexte actuel difficile, les pouvoirs publics ont intérêt à investir dans une véritable participation citoyenne, ce dont ils pourraient tirer triplement parti grâce à une plus grande efficacité de l’action publique, à un développement des « compétences en matière de participation » des citoyens et à un renforcement de la confiance dans l’administration.
La présente section :
expose le contexte difficile et mouvant dans lequel s’inscrit l’action publique en démocratie ;
décrit en quoi les attentes et la confiance des citoyens à l’égard des institutions publiques en démocratie révèlent leur volonté de se faire davantage entendre ;
met en lumière le fait qu’il importe de repousser les limites de la participation citoyenne, et en particulier de veiller à ce qu’elle soit réellement suivie d’effets.
La démocratie est un chantier perpétuel. Les modèles de gouvernance démocratique sont naturellement très divers en ce qu’ils reflètent tout à la fois les trajectoires historiques propres à chaque pays et les priorités et défis actuels de ce dernier. Pourtant, tous ces modèles se heurtent à un certain nombre d’obstacles communs et reposent sur le principe fondamental selon lequel la gouvernance est dictée par la volonté du peuple.
À l’instar de tous les pays du monde, les démocraties sont aux prises avec des problèmes imbriqués et interdépendants, et ce dans un contexte empreint de volatilité, d’incertitude, de complexité et d’ambiguïté. La mondialisation, la transition numérique, les mutations démographiques et l’interdépendance écologique, tendances de fond dont le rythme s’accélère, ont conduit à l’émergence de problèmes particulièrement épineux qui se caractérisent par des formulations ambiguës et contestées des problématiques en jeu, de multiples solutions potentielles et l’absence de règle d’arrêt claire (Rittel and Webber, 1973[2]).
Dans ce contexte difficile, les démocraties font aussi face à une série de problèmes communs qui nuisent au modèle démocratique de gouvernance per se. Les données et analyses récentes de l’OCDE jettent un éclairage cru sur la nature et l’étendue de ces problèmes, qui comprennent : les effets pernicieux des fausses informations (la « mésinformation ») et de la désinformation ; la polarisation accrue et la montée en puissance de la conflictualité au sein de la société ; l’accentuation des pressions pesant sur l’espace civique ; les effets corrosifs de la corruption et du manque d’intégrité ; les réalités de l’ingérence étrangère. Aujourd’hui, les citoyens, qui font face à un déluge d’informations numériques et à des sollicitations permanentes en vue d’y réagir et de les partager, semblent ne pas manquer d’occasions de contribuer au débat public et de l’influencer. Cependant, la population se dit de plus en plus inquiète face à la « pollution » de la sphère publique imputable à la mésinformation et à la désinformation, et a de plus en plus souvent le sentiment que ses élus ne l’écoutent pas.
Dans le même temps, les citoyens, qui sont au cœur des démocraties modernes, ont évolué. Par rapport à toutes les générations précédentes, les citoyens actuels des pays de l’OCDE bénéficient d’une meilleure éducation, vivent plus longtemps, voyagent plus loin et sont davantage liés au reste du monde. Dans les pays de l’OCDE, l’espérance de vie à la naissance s’établit aujourd’hui à 80 ans en moyenne, soit 11 années de plus qu’en 1960. Sous l’effet conjugué de l’augmentation de l’espérance de vie et de la baisse des taux de fécondité, la pyramide des âges s’est renversée dans de nombreux pays, avec d’importantes répercussions sur les marchés du travail, les systèmes de santé et le revenu des ménages. Dans les pays de l’OCDE, la part des personnes âgées de 65 ans ou plus est passée de moins de 9 % en 1960 à plus de 17 % en 2017, et devrait atteindre 27 % d’ici 2050 selon les projections. Le PIB par habitant a certes enregistré une hausse sur cette même période, mais les niveaux d’inégalité ont aussi augmenté. En moyenne, les 10 % de ménages les plus riches possèdent désormais plus de la moitié (52 %) du patrimoine total des ménages (OCDE, 2024[3]). En 1960, l’accès à l’enseignement supérieur était réservé à quelques privilégiés, et même le deuxième cycle de l’enseignement secondaire restait hors de portée pour la plupart des jeunes. Dorénavant, la situation s’est inversée. En moyenne dans la zone OCDE, 80 % des élèves terminent le deuxième cycle de leur scolarité secondaire et 40 % des adultes (25‑64 ans) sont diplômés de l’enseignement supérieur (OCDE, 2023[4]).
Dans un monde interconnecté, les migrations internationales ont considérablement accru la diversité au sein de la société dans de nombreux pays de l’OCDE. En 2022, les personnes nées à l’étranger représentaient environ 10.6 % de la population totale des pays de l’OCDE, contre 8.9 % en 2012, et le nombre de nouveaux immigrés permanents a atteint le chiffre record de 6.1 millions (OCDE, 2023[5]).
Enfin, l’avènement de l’ère de l’information et l’essor d’internet ont eu de profondes répercussions sur la manière dont les citoyens font entendre leur voix, sur leur capacité d’agir et sur leur aptitude à mener des actions collectives. Dans les années 1960, la plupart des ménages des pays de l’OCDE s’informaient et se divertissaient par le biais de la presse, de la radio et de la télévision en qualité de destinataires passifs d’une communication à sens unique. En 2023, environ 67 % de la population mondiale étaient connectés, et le nombre d’internautes avait progressé de 280 millions en l’espace d’un an. En outre, les citoyens qui naviguent sur le web ne suivent plus une démarche passive en termes de consommation d’informations. Du fait de l’omniprésence des médias sociaux, les individus jouent désormais un rôle actif de créateurs, de curateurs et de diffuseurs de contenus, et ce à une échelle inédite puisque selon les estimations, il existe plus de 5 milliards de comptes associés à un média social dans le monde. (Datareportal, 2024[6])
De toute évidence, la conjonction de ces transformations vastes, profondes et rapides a fait naître une nouvelle série d’attentes chez les citoyens. Si le vote aux élections demeure la forme par excellence de participation citoyenne – et qu’il reste un élément central du dynamisme d’une démocratie – il ne suffit plus néanmoins. Il n’est guère étonnant que nos institutions publiques, qui ont été créées dans la perspective d’une autre époque, semblent souvent peiner ne serait-ce que pour suivre le rythme. Ces nouvelles attentes des citoyens se retrouvent dans les résultats de l’Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques.
De nos jours, les citoyens veulent que leur voix soit entendue de façon à influencer les décisions qui ont une incidence sur leur vie ; or, les éditions successives de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance montrent que les pouvoirs publics ne sont pas à la hauteur de ces attentes. Les derniers résultats issus de l’édition 2024 de cette enquête (OCDE, 2024[7]) révèlent que parmi les 30 pays de l’OCDE participants, 44 % des personnes interrogées ont peu ou n’ont pas confiance dans leur gouvernement national ; ces personnes sont donc plus nombreuses que celles (39 %) qui expriment un niveau de confiance élevé ou modérément élevé. Seuls 37 % des citoyens estiment que l’administration fera preuve d’équité pour concilier les intérêts des différentes générations. Plus de la moitié des personnes interrogées (53 %) jugent que le système politique ne permet pas aux « gens comme eux » d’avoir voix au chapitre ; autrement dit, sur les quelque 600 millions d’adultes qui vivent dans les 30 pays de l’OCDE ayant participé à l’Enquête, près de 320 millions de personnes ont le sentiment de ne pas être suffisamment en capacité d’agir sur le plan politique. Si les niveaux de confiance ont globalement enregistré une légère baisse par rapport à l’édition 2021 de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance, il convient de noter que dans les 18 pays ayant participé aux deux éditions citées, c’est chez les femmes et les personnes peu instruites que la confiance a reculé le plus fortement.
L’Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques a pour objet d’étudier la manière dont les attentes et les expériences des citoyens en matière d’interactions courantes avec l’administration et de processus complexes de prise de décisions influencent leur niveau de confiance dans les institutions publiques. L’Enquête, qui a été conçue sur une période de 10 ans, a été réalisée pour la première fois en 2021 dans 22 pays de l’OCDE ; sa deuxième édition a été conduite en 2023 dans 30 pays de l’OCDE (OCDE, 2024[7]). En réponse aux attentes que les pays Membres ont exprimées dans la Déclaration de Luxembourg de 2022, l’Enquête sur la confiance sera menée tous les deux ans.
Les résultats de l’édition 2024 de l’Enquête montrent qu’à la fin de 2023, à l’échelle de la zone OCDE, la part des individus ayant peu ou n’ayant pas confiance dans leur gouvernement national (44 %) était supérieure à celle des personnes déclarant un niveau de confiance élevé ou modérément élevé (39 %) (Graphique 1.1) ; il existait toutefois d’importantes variations entre les pays et les groupes de population.
Note : ce graphique présente pour chaque pays la répartition des réponses à la question « Sur une échelle de 0 à 10 (0 signifiant "Pas du tout" et 10 "Totalement"), dans quelle mesure faites-vous confiance au gouvernement national ? ». S’agissant des réponses, « Confiance faible ou inexistante » correspond à un niveau de confiance compris entre 0 et 4, « Neutre » au niveau 5, et « Confiance élevée ou modérément élevée » à un niveau compris entre 6 et 10. La barre « OCDE » représente la moyenne non pondérée pour l’ensemble des pays.
Source : Graphique 1.2, « Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques – résultats 2024 ».
Sources: (OCDE, 2024[7]) (OECD, 2024[8])
On peut se féliciter que la plupart des usagers récents de services publics (dans les domaines de la santé, de l’éducation et des formalités administratives) se déclarent satisfaits de ces services, presque la moitié d’entre eux (45 %) indiquant avoir confiance dans les agents publics (OCDE, 2024[7]). Les services publics restent aujourd’hui la principale interface par laquelle les citoyens interagissent avec l’État (qu’il s’agisse de services en ligne ou de services assurés à un guichet physique), et la satisfaction à l’égard des services administratifs est un puissant déterminant de la confiance dans les institutions publiques. Par conséquent, améliorer ces interactions et prévenir les manquements dans la prestation des services publics demeure – à juste titre – une préoccupation centrale. Ces objectifs figurent dans la Recommandation de l’OCDE de 2024 sur les services administratifs publics centrés sur l’humain, qui fixe un cadre commun explicite pour aider les administrations à mettre au point et fournir des services publics dont la conception et la prestation sont axées en priorité sur l’usager (OCDE, 2024[9]).
En revanche, les résultats de l’édition 2024 de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance indiquent que des améliorations éventuelles de la prestation des services administratifs n’entraîneront qu’une élévation minime des niveaux de confiance de la population, quand bien même les manquements potentiels dans la prestation de ces services seraient susceptibles de faire chuter ces mêmes niveaux. Aujourd’hui, un des leviers les plus puissants pour rehausser la confiance dans les institutions publiques réside dans le fait d’accroître la capacité d’influence des citoyens en s’intéressant à leurs points de vue et pas uniquement à leurs choix.
Les résultats de l’Enquête apportent des éclairages importants sur le sentiment d’avoir voix au chapitre dans la vie politique ainsi que sur la confiance dans sa propre capacité à y participer. Ces aspects sont étudiés par le biais des deux questions suivantes : la première (« Dans quelle mesure diriez-vous que le système politique dans votre pays permet aux personnes comme vous d’avoir leur mot à dire sur ce que fait le gouvernement ? ») donne des indications sur le sentiment d’avoir voix au chapitre, et la seconde (« Dans quelle mesure êtes-vous convaincu de votre capacité à participer à la vie politique ? »), des indications sur la perception qu’a chaque individu de sa propre capacité à participer à la vie politique (voir le Graphique 1.2) :
1. Voix au chapitre. Les résultats de l’édition 2024 de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance montrent que parmi les personnes qui estiment avoir la possibilité de donner leur avis sur l’action des pouvoirs publics, 69 % déclarent avoir une confiance élevée ou modérément élevée dans le gouvernement national, contre seulement 22 % parmi les personnes qui estiment ne pas avoir voix au chapitre, soit un énorme écart de 47 points de pourcentage, pour ce qui est de la confiance dans le gouvernement national, entre les personnes qui estiment avoir voix au chapitre concernant l’action des pouvoirs publics et celles qui estiment le contraire. Cet écart est le plus marqué de tous les écarts constatés entre les personnes issues de différents groupes socioéconomiques et démographiques, ce qui prouve clairement que le fait de veiller à écouter les citoyens et à les traiter avec dignité permet d’influer considérablement sur leur niveau de confiance dans les pouvoirs publics, indépendamment de leur genre1, âge ou milieu.
2. Conviction de sa propre capacité à participer à la vie politique. En moyenne dans les pays participants, parmi les personnes qui sont convaincues de leur capacité à participer à la vie politique, 53 % déclarent un niveau élevé ou modérément élevé de confiance dans le gouvernement national, contre seulement 28 % parmi les personnes qui ne le sont pas, soit un écart de confiance notable de 25 points de pourcentage entre ces deux catégories de personnes. Au vu de ces résultats, investir dans des mesures qui renforcent les compétences en matière de participation et la confiance en soi de la population permettra aussi d’obtenir d’importantes retombées positives quant à la confiance de la population dans les institutions publiques government (Prats and Meunier, 2021[10]).
Note : ce graphique présente, pour chaque pays, la répartition des réponses à la question « Sur une échelle de 0 à 10 (0 signifiant "Pas du tout" et 10 "Totalement"), dans quelle mesure faites-vous confiance au gouvernement national ? » en fonction du sentiment des répondants d’avoir leur mot à dire (en bleu) et de leur confiance quant à leur capacité à participer à la vie politique (en jaune). Il illustre la part des personnes interrogées qui font état d’une « confiance élevée ou modérément élevée », sur la base de l’agrégation des valeurs 6 à 10 sur une échelle de 0 à 10, regroupées selon que les personnes ont ou non le sentiment d’avoir leur mot à dire (en bleu) d’après les réponses à la question : « Dans quelle mesure diriez-vous que le système politique dans votre pays permet aux personnes comme vous d’avoir leur mot à dire sur ce que fait le gouvernement ? », et selon qu’elles se sentent ou non confiantes quant à leur capacité de participer à la vie politique (en jaune) d’après les réponses à la question : « Dans quelle mesure êtes-vous convaincu de votre capacité à participer à la vie politique ? ». « OCDE » représente la moyenne non pondérée des réponses recueillies dans les différents pays.
Source : Graphique 2.2, « Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques – résultats 2024 ».
Fournir des éléments prouvant qu’il existe une corrélation positive entre la perception qu’ont les citoyens de leur capacité d’action politique et leur niveau de confiance dans les pouvoirs publics est une première étape importante. Eu égard à cette corrélation positive, le fait pour les pouvoirs publics d’intégrer dans leur action une véritable participation citoyenne tout en en élargissant la portée permettra d’augmenter non seulement la valeur instrumentale de la démocratie en tant que régime politique (en donnant lieu à une élaboration des politiques de meilleure qualité et à une mise en œuvre plus efficace de ces dernières), mais aussi sa valeur intrinsèque (en démontrant une adhésion aux normes démocratiques et en renforçant la confiance, les compétences en matière de participation et l’efficacité politique).
Cela étant, les résultats de l’édition 2024 de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance constituent également un sérieux avertissement à destination des pouvoirs publics. En effet, ils révèlent que seul un tiers (32 %) des personnes interrogées jugent qu’il y a de bonnes chances que les autorités prennent en considération les avis exprimés lors des consultations publiques. Autrement dit, nombre de citoyens sont profondément sceptiques quant aux effets réels des pratiques de consultation actuelles.
Cet élément à lui seul devrait sonner le glas des consultations « de façade » dont les résultats sont remisés au placard sitôt leur déploiement achevé. Comme le souligne l’OCDE dans son rapport de 2023 Open Government for Stronger Democracies – A Global Assessment (OCDE, 2023[11]), les citoyens des pays de l’OCDE ne cherchent pas simplement à participer plus fréquemment à l’action publique : ils veulent y participer de façon à exercer une réelle influence. Les individus souhaitent que le précieux temps qu’ils y consacrent et leur « connaissance empirique » du terrain soient considérés comme une ressource de grande valeur et que les pouvoirs publics rendent compte de la manière dont ils s’en servent (OCDE, 2022[12]).
Les résultats de l’édition 2024 de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance confirment la nécessité qui s’impose aux pouvoirs publics d’améliorer leur capacité à « écouter activement » les avis des citoyens. Un des trois principaux déterminants de la confiance dans les institutions publiques s’agissant de la prise de décisions relatives aux problématiques mondiales, complexes et de long terme est le « poids politique », juste après le fait de « concilier les intérêts intergénérationnels » et la « prise de décisions fondée sur des éléments probants » (voir Graphique 1.3). L’une des conclusions tirées dans l’Enquête est la suivante :
« Aujourd’hui, les actions permettant de renforcer le sentiment que la prise de décision est fondée sur des données probantes, traite équitablement des intérêts des générations présentes et futures, prend en considération l’avis de la population, et garantit la redevabilité des institutions seraient celles qui contribueraient le plus au renforcement de la confiance dans le gouvernement national ».
Déterminants relevant de la gouvernance publique liés aux interactions courantes et à la prise de décisions sur des questions de long terme et d’ampleur planétaire qui ont une incidence sur la confiance dans les institutions correspondantes (gouvernement national et fonction publique) (2023)
Lecture : ce graphique présente un ensemble d’informations issues de l’analyse de régression de la confiance dans les institutions correspondantes par rapport aux déterminants relevant de la gouvernance publique et aux variables de contrôle, ainsi que l’écart de la perception moyenne du déterminant correspondant par rapport à un seuil de 80 %. Les déterminants qui présentent la plus forte corrélation positive avec la confiance dans l’institution correspondante et pour lesquels en moyenne seule une faible part de la population des pays de l’OCDE a une perception positive peuvent avoir un plus fort impact potentiel sur la confiance, dans la mesure où ils offrent une importante marge d’amélioration et où cette amélioration s’accompagnerait vraisemblablement d’une augmentation des niveaux de confiance. D’autre part, les déterminants présentant une faible corrélation positive avec la confiance et pour lesquels les perceptions sont déjà plutôt positives dans les pays de l’OCDE ont une moindre probabilité de contribuer à des améliorations substantielles de la confiance. Néanmoins, tous les déterminants mentionnés dans ce graphique sont statistiquement significatifs, aussi toute amélioration dans les domaines correspondants peut-elle contribuer à renforcer la confiance.
Note : ce graphique présente les déterminants statistiquement significatifs de la confiance dans le gouvernement national et la fonction publique, obtenus à l’aide de régressions logistiques de la confiance dans chacune de ces institutions par rapport aux déterminants relevant de la gouvernance publique. Les analyses tiennent compte des caractéristiques individuelles, par exemple si la personne a voté ou aurait voté pour l’un des partis actuellement au pouvoir, ainsi que des niveaux autodéclarés de confiance interpersonnelle, et des effets fixes pays. Toutes les variables représentées sont statistiquement significatives au seuil de 1 %.
Source : Graphique 1.12, « Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques – résultats 2024 »
Les résultats de l’édition 2024 de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance confirment en outre l’information importante que certains groupes de population, tels que les jeunes, les femmes et les personnes défavorisées sont particulièrement désabusés par les institutions publiques (voir Encadré 1.2). De ce fait, il faudra redoubler d’efforts et adopter des approches novatrices pour faire participer à l’action publique les groupes difficiles à atteindre, sous une forme qui leur garantisse la possibilité d’exercer leurs libertés civiques tout en réunissant les conditions concrètes indispensables pour que leur participation ait un réel impact. Le renforcement de leur confiance dans les institutions publiques dépendra de la réussite de cette démarche. Gérer les revendications exprimées par divers groupes de citoyens pour que les pouvoirs publics entendent leurs voix et les traitent en toute équité et avec dignité crée de nouvelles difficultés pour la mise au point d’une véritable participation citoyenne.
Au-delà des moyennes nationales, les résultats de l’édition 2024 de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance mettent en lumière d’importantes variations des niveaux de confiance, dans les pays qui ont aussi participé à la précédente édition de l’Enquête, entre différents groupes d’individus, tout en attestant l’importance de l’intersectionnalité. Pour mettre au point une véritable participation citoyenne, il faut en premier lieu prendre acte des différences qui existent entre les différents groupes de population en ce qui concerne le niveau « de base » de confiance dans les pouvoirs publics :
Genre. Dans la quasi-totalité des pays de l’OCDE participants, les femmes ont tendance à avoir moins confiance dans les pouvoirs publics que les hommes. Aujourd’hui, en moyenne, seulement 36 % des femmes accordent une confiance élevée ou modérément élevée aux pouvoirs publics, contre 43 % des hommes (Graphique 2.9). Cet écart de confiance ne semble pas se résorber, puisque la part des femmes qui déclarent n’avoir aucune confiance ou avoir peu confiance dans les pouvoirs publics a augmenté dans les pays ayant participé aux deux éditions de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance, passant de 39 % en 2021 à 45 % en 2024.
Âge. En moyenne, un peu plus d’un tiers (36 %) des individus âgés de 18 à 29 ans ont généralement confiance dans les pouvoirs publics, contre 43 % des individus âgés de 50 ans ou plus (Graphique 2.11).
Niveau d’études. En moyenne dans les pays participants, le niveau de confiance à l’égard des pouvoirs publics des titulaires d’un diplôme universitaire est supérieur de 13 points de pourcentage au niveau de confiance déclaré par les personnes qui n’ont pas continué leur scolarité au-delà du premier cycle de l’enseignement secondaire. Cet écart s’est creusé ces deux dernières années dans les pays ayant aussi participé à l’édition 2021 de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance.
Sécurité économique. En moyenne, dans les pays de l’OCDE, seulement 35 % des personnes préoccupées par leur avenir économique et financier ont déclaré avoir un niveau de confiance élevé ou modérément élevé dans leur gouvernement national, contre 52 % des personnes qui sont peu préoccupées par leur situation économique (« Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques – résultats 2024 », Graphique 2.6).
Inclusion ou exclusion. En moyenne, parmi les 30 pays de l’OCDE participants, l’écart de confiance interpersonnelle entre les individus qui s’identifient comme appartenant à un groupe faisant l’objet de discriminations et ceux dont ce n’est pas le cas est de 12 points de pourcentage ; l’écart de confiance dans les pouvoirs publics est encore plus marqué, s’établissant à 14 points de pourcentage (Graphique 2.8).
Qu’impliquent les conclusions de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance pour l’action publique ? Compte tenu du contexte actuel difficile, les pouvoirs publics ont manifestement intérêt à investir dans des mesures et mécanismes favorisant l’efficacité et l’inclusivité de la participation citoyenne, ce dont ils pourraient tirer triplement parti grâce à une plus grande efficacité de l’action publique, à un développement des « compétences en matière de participation » des citoyens et à un renforcement de la confiance dans l’administration.
Il est important d’avoir conscience que de nombreux États ont déployé des efforts non négligeables pour garantir la transparence, la consultation et la participation à l’action publique. L’expérience acquise par les pays Membres de l’OCDE a également fait l’objet d’une analyse comparative dans le cadre du programme de travail sur l’ouverture de l’administration mis en œuvre depuis longtemps par l’Organisation, et qui a jeté les bases d’un consensus international sur les principes essentiels sur lesquels reposent les bonnes pratiques en la matière ; l’adoption de la Recommandation du Conseil de 2017 sur le gouvernement ouvert en est un exemple.
Néanmoins, compte tenu des défis complexes auxquels font face les démocraties aujourd’hui, les pays Membres de l’OCDE renouvellent leur attachement au fait qu’il importe d’un point de vue stratégique de développer et d’approfondir les possibilités de participation citoyenne au cycle de l’action publique, tout en veillant à protéger l’espace civique et à trouver des solutions aux problèmes de la mésinformation et de la désinformation. On retrouve ces éléments dans les travaux précurseurs que l’OCDE mène dans ce domaine.
Plus de 500 participants issus de gouvernements, d'entreprises, de la société civile, des médias et des universités de 80 pays ont assisté au Forum mondial de l'OCDE 2024 sur l’instauration de la confiance et le renforcement de la démocratie, accueilli par le gouvernement italien à Milan les 21 et 22 octobre 2024. Les points saillants des débats sur le renforcement de la démocratie représentative par le biais d'une participation citoyenne significative sont les suivants :
La transparence et la redevabilité sont des valeurs fondamentales qui sous-tendent la participation des citoyens. Des cadres juridiques et institutionnels solides sont nécessaires pour garantir la participation des citoyens, mais ils doivent évoluer.
Le centre de gouvernement peut jouer un rôle clé en dirigeant, en convoquant et en renforçant les capacités en matière de participation citoyenne dans l'ensemble de l'administration publique.
Il est désormais essentiel de garantir des processus de participation plus inclusifs et centrés sur les citoyens, en accordant une attention particulière aux jeunes.
Le renforcement de la participation citoyenne par l'utilisation de l'IA nécessite la transparence des algorithmes ainsi que des conceptions qui favorisent le débat, identifient de nouveaux domaines de consensus et de solutions.
Les enregistrements des tables rondes et un ensemble de documents de référence sont disponibles en ligne (voir : https://www.oecd-events.org/global-forum-on-democracy/fr).
De nombreux pays ont adopté des plans et programmes d’action visant à renforcer la démocratie dans lesquels est explicitement reconnu le rôle central et actif que jouent les citoyens en tant que source suprême de pouvoir et de légitimité. Par exemple, le groupe de travail pour le renforcement de la démocratie mis en place par l’Australie souligne la résilience démocratique, c’est la capacité des peuples, des communautés et des institutions, de répondre à un défi de manière démocratique (ministère des Affaires intérieures, Commonwealth d’Australie, 2024[2]). D’autres juridictions ont lancé des initiatives similaires, par exemple le Canada avec son plan pour protéger la démocratie (Gouvernement du Canada, 2024[13]), et l’Union européenne avec le « bouclier européen de la démocratie » de la Commission européenne ou encore la Recommandation de la Commission de 2023 relative à la promotion de l’implication des citoyens et des organisations de la société civile dans les processus d’élaboration des politiques publiques et de leur participation effective à ces processus (Commission européenne, 2023[14]). Pour sa part, l’OCDE a aussi grandement contribué à ces efforts en encourageant l’apprentissage par les pairs entre les pays et en analysant des pratiques innovantes en matière de délibération publique. À cet égard, elle a défini la généralisation des assemblées citoyennes représentatives et autres « mini-publics » comme une « vague délibérative » (OCDE, 2020[15]).
En d’autres termes, il est désormais convenu que les démocraties doivent dépasser l’approche instrumentale de la participation citoyenne, suivant laquelle les citoyens sont consultés en qualité d’usagers des services publics ou comme un acteur parmi tant d’autres dans le but d’une amélioration de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques publiques. À l’inverse, elles doivent mettre davantage l’accent sur la valeur intrinsèque de la participation citoyenne. C’est uniquement en admettant qu’il faut changer de paradigme pour placer les citoyens au centre de l’action publique, de même qu’en développant et en approfondissant les possibilités d’une véritable participation citoyenne, que les pays progresseront dans le renforcement de la confiance et de la démocratie.
Comment y parvenir ? Dans les sections suivantes de la partie I du présent document de réflexion, on étudie certaines des difficultés systémiques qui empêchent l’avènement de ce nouveau paradigme et l’on met en évidence des domaines dans lesquels il est possible d’agir. Cette démarche s’inscrit dans la perspective d’un meilleur éclairage sur la conception la plus efficace de l’interface institutionnelle permettant à l’avenir une véritable participation citoyenne au cycle de l’action publique.
Références
[14] Commission européenne (2023), RECOMMANDATION DE LA COMMISSION relative à la promotion de l’implication des citoyens et des organisations de la société civile dans les processus d’élaboration des politiques publiques et de leur participation effective à ces processus.
[6] Datareportal (2024), Global Social Media Statistics, https://datareportal.com/social-media-users (accessed on 2024).
[1] Department of Home Affairs, Commonwealth of Australia (2024), Strengthening Australian democracy: A practical agenda for democratic resilience.
[13] Gouvernement du Canada (2024), https://www.canada.ca/fr/institutions-democratiques/services/protection-democratie.html.
[7] OCDE (2024), Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques – résultats 2024 : Instaurer la confiance dans un contexte complexe, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/80ddd09b-fr.
[3] OCDE (2024), Panorama de la société 2024 : Les indicateurs sociaux de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/6af21682-fr.
[9] OCDE (2024), Recommandation du Conseil sur les services administratifs publics centrés sur l’humain [OECD/LEGAL/0503], https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0503.
[11] OCDE (2023), Open Government for Stronger Democracies : A Global Assessment.
[5] OCDE (2023), Perspectives des migrations internationales 2023, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/87c79978-fr.
[4] OCDE (2023), Regards sur l’éducation 2023 : Les indicateurs de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/ffc3e63b-fr.
[12] OCDE (2022), OECD Guidelines for Citizen Participation, https://www.oecd.org/en/publications/oecd-guidelines-for-citizen-participation-processes_f765caf6-en.html.
[16] OCDE (2021), “Political efficacy and participation:An empirical analysis in European countries”, OECD Working Papers on Public Governance, n° 46.
[15] OCDE (2020), Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions : Catching the Deliberative Wave, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/339306da-en.
[8] OECD (2024), OECD Trust Survey Design and Technical Documentation, https://www.oec.org//content/dam/oecd/en/publications/support-materials/2027/07/oecd-survey.
[10] Prats, M. and A. Meunier (2021), “Political efficacy and participation: An empirical analysis in European countries”, OECD Working Papers on Public Governance, No. 46, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/4548cad8-en.
[2] Rittel, H. and M. Webber (1973), “Dilemmas in a general theory of planning”, Policy Sciences, Vol. 4, pp. 155–169, https://doi.org/10.1007/BF01405730.
← 1. Dans l’ensemble du document, la République de Türkiye donne la même signification aux termes « genre » et « sexe », conformément à la définition binaire du sexe biologique féminin ou masculin. Par « égalité des genres », on entend « égalité entre les femmes et les hommes ».