Ce rapport présente les conclusions de l’examen par les pairs de la coopération pour le développement 2024 de la Finlande et inclut les recommandations pertinentes de l’examen par les pairs approuvés par le Comité d’aide au développement (CAD). Il se concentre sur quatre domaines de la coopération finlandaise pour le développement sélectionnés en concertation avec les représentants du gouvernement et les partenaires de la Finlande. Le rapport analyse tout d’abord le cadre d’action du pays en matière de coopération pour le développement, notamment en termes de cohérence de l’approche mise en œuvre. Il examine ensuite le rôle et le mandat du ministère des Affaires étrangères dans le contexte du programme de réforme du gouvernement, et dans quelle mesure la programmation et les partenariats tiennent compte des objectifs de la Finlande et peuvent contribuer à leur réalisation. La dernière section est consacrée à la gestion des résultats et des risques dans le cadre des opérations de coopération pour le développement de la Finlande. Pour chacun de ces domaines, le rapport fait le point sur les atouts de la Finlande, les défis et les risques auxquels elle est confrontée, et les perspectives d’avenir.
Examens de l'OCDE sur la coopération pour le développement : Finlande 2024
Description
Un contexte politique de réorientation
L’examen par les pairs de 2024 consacré à la Finlande est intervenu en pleine transition politique. En juin 2023, le gouvernement du Premier ministre Petteri Orpo a entamé son mandat de quatre ans, faisant suite au gouvernement Marin, de centre gauche, qui a dirigé le pays de 2019 à 2023. Le gouvernement Orpo repose sur une coalition de quatre partis, comprenant : le Parti de la coalition nationale, le parti conservateur du Premier ministre ; le Parti des Finlandais, nationaliste et populiste ; les Chrétiens-Démocrates, de centre droit ; et le Parti populaire suédois de Finlande, centriste. La Présidence, qui joue un rôle dans l’orientation de la politique étrangère et de défense du pays, est détenue par Alexander Stubb depuis les élections présidentielles de janvier‑février 2024.
L’évolution du contexte extérieur et sécuritaire en Europe contribue à une réévaluation substantielle de la politique étrangère de la Finlande. L’invasion totale de l’Ukraine par la Russie en 2022 a eu des répercussions importantes sur les politiques intérieure et étrangère de la Finlande, comme l’a illustré notamment son adhésion officielle à l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) en avril 2023, après des décennies de non-alignement militaire (OTAN, 2024[1]). Ces changements coïncident avec des évolutions plus vastes au sein de l’Union européenne (UE), notamment au niveau de sa politique de défense et sous la forme d’une importance plus grande accordée à la concurrence et à ses propres intérêts économiques dans sa politique de développement. La volonté de contrer l’influence économique de la République populaire de Chine à l’échelle mondiale contribue également à mettre davantage l’accent sur les intérêts des entreprises finlandaises dans le cadre de la politique étrangère de la Finlande (Gouvernement de la Finlande, 2023[2]). De nouveaux documents stratégiques visant à donner des suites concrètes à la vision du gouvernement finlandais en matière de politique étrangère et de sécurité (Ministry for Foreign Affairs, 2024[3]) et de politique économique internationale et de développement (Ministry for Foreign Affairs, 2024[4]) ont été rendus publiques en juin et juillet 2024, respectivement.
Le gouvernement cherche à réduire les dépenses et la dette publiques par des mesures d’austérité. L’économie finlandaise est fortement intégrée dans l’économie mondiale, la part des exportations et des importations dans le produit intérieur brut (PIB) étant supérieure à la moyenne de l’OCDE (OCDE, 2022[5]). Après un net recul en 2020, l’économie finlandaise s’est rapidement redressée du choc du COVID‑19, mais la croissance a de nouveau fléchi après l’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022 et la baisse de la demande chez les partenaires commerciaux de la Finlande. Bien que la confiance économique reste fragile face à l’instabilité régionale, le PIB devrait croître en 2024, pour atteindre 1.9 % en 2025, et le chômage et l’inflation devraient reculer d’ici la fin de 2024 et en 2025 (OCDE, 2024[6]). Invoquant les règles budgétaires de l’UE, le gouvernement actuel s’est fixé pour objectif de mettre un terme à la progression de la dette publique et a prévu de réduire les dépenses de l’État de 3 milliards EUR sur la période 2024-27, dont 1 milliard EUR de réduction de l’APD. La Cour des comptes de la Finlande (2024[7]) a récemment indiqué que des « facteurs structurels » sous-tendent le déficit des administrations publiques, à l’image du vieillissement de la population du pays, et elle a suggéré que les mesures visant à mieux maîtriser la croissance du ratio dette publique/PIB de la Finlande soient davantage axées sur l’origine des besoins en matière de dépenses. Dans la dernière loi de finances rectificative de mai 2024, les dépenses globales ont été revues à la baisse, même si des crédits supplémentaires ont été votés en faveur de l’Ukraine et de la défense (Ministry of Finance, 2024[8] ; Ministry for Foreign Affairs, 2024[9]). Les dépenses de défense devraient dépasser l’objectif de 2.0 % fixé par l’OTAN et atteindre 2.3 % du PIB finlandais en 2024.
Des réductions importantes du budget de la coopération pour le développement sont mises en œuvre par l’actuel gouvernement. Le gouvernement a entamé son mandat en 2023 en annonçant des coupes conséquentes dans le budget de l’APD, le programme prévoyant une diminution cumulée de l’APD de 1 milliard EUR sur la période 2024‑27 par rapport au cadre budgétaire de 2023 (Gouvernement de la Finlande, 2023[2]). En avril 2024, le gouvernement a annoncé de nouvelles réductions de l’APD, à hauteur de 50 millions EUR par an, soit un total de 1.2 milliard EUR sur quatre ans et une baisse d’environ 25 %. L’APD destinée à l’Ukraine augmente et, depuis 2023, le pays est le premier bénéficiaire de l’APD versée par la Finlande, une forte progression par rapport à la dixième place qu’il occupait en 2021 (OCDE, 2023[10]). L’APD en faveur de l’Ukraine comprend l’aide humanitaire ainsi que les augmentations prévues des dépenses liées au développement en parallèle du soutien apporté par la Finlande sous la forme de matériel de défense.
Aperçu général du système finlandais de coopération pour le développement et de ses différentes parties prenantes
Le ministère des Affaires étrangères (MAE), qui pilote la coopération pour le développement de la Finlande, est placé sous la direction de trois ministres, chargés respectivement des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et du Développement, et de la Coopération nordique. Au sein de la coalition actuelle, c’est le Parti de la coalition nationale du Premier ministre qui dirige le MAE, et le Parti des Finlandais qui s’occupe du portefeuille du commerce international et du développement. Le ministre des Affaires économiques, qui est responsable du financement des exportations, et le ministre des Finances sont également membres du Parti des Finlandais.
Les missions liées à la coopération pour le développement sont réparties au sein de la structure du MAE, le personnel concerné relevant du Département des politiques de développement ainsi que d’autres départements thématiques et régionaux. Le Département des politiques de développement est chargé de la politique de développement international et de la politique humanitaire de la Finlande, du financement du développement, ainsi que de la planification et du suivi de la coopération pour le développement en général, notamment de la gestion financière et des risques, et du contrôle de la qualité. Il travaille de concert avec le Département politique du ministère à l’engagement de la Finlande auprès du système des Nations Unies (ONU) et sur les questions relatives aux droits de la personne. Les départements régionaux sont responsables de leurs zones géographiques respectives, les agents chargés du développement dans les ambassades rendant compte directement aux bureaux-pays compétents à Helsinki. Le Département du commerce international est responsable du portefeuille des échanges, avec des responsabilités croissantes, notamment l’engagement de la Finlande au sein du Global Gateway et les travaux sur la transformation numérique (Graphique 1).
Le service extérieur fait actuellement l’objet d’une vaste réforme, dont les répercussions touchent l’organisation du MAE et sa gestion de la coopération pour le développement. À la suite de la formation du nouveau gouvernement en juin 2023, un groupe de travail interne a été mis en place au sein du MAE en vue de réformer le service extérieur finlandais, conformément au programme du gouvernement, mais aussi en raison « de l’évolution fondamentale du contexte de la politique étrangère et de sécurité » (Ministry for Foreign Affairs, 2023[11]). Publiées en décembre 2023, les recommandations du groupe de travail portent sur des domaines clés, tels que la gestion du MAE, les ressources et les structures organisationnelles. Ces changements ont des implications directes sur le rôle du Département des politiques de développement, du Finnfund – l’institution finlandaise de financement du développement –, ainsi que sur le rôle et le nombre des ambassades. La nouvelle structure du MAE est en place depuis le 1er août 2024. En juin 2024, un examen connexe réalisé par l’agence finlandaise de promotion des échanges et de l’investissement, Business Finland1, a conduit à la décision de placer les activités étrangères de cette agence sous la responsabilité du MAE (Ministry for Foreign Affairs, 2024[12]), un processus actuellement en cours. En outre, le ministère des Finances et le Trésor public ont récemment déployé un processus de numérisation de tous les systèmes de gestion des subventions publiques, y compris les systèmes du MAE pour la gestion de l’APD (Ministry for Foreign Affairs, 2024[13]).
Le cadre juridique de la coopération finlandaise pour le développement est également en cours de mise à jour, sur 2024‑26, afin de refléter le rôle croissant du secteur privé et de permettre une plus grande externalisation des activités. Plusieurs modifications de la législation existante sont proposées : 1) une réforme globale de la loi 291/1971 relative au Finnfund (Finnfund Act 291/1971) pour permettre d’externaliser les tâches d’administration publique et de les confier au Finnfund, et de créer une filiale habilitée, entre autres, à fournir un soutien technique au développement de projets ; et 2) une réforme de la loi sur les prêts concessionnels accordés aux pays en développement (Act on Concessional Credits Granted to Developing Countries 1114/2000) dans le but d’élargir la définition des fournisseurs de crédits et de simplifier les processus permettant aux entreprises finlandaises d’accéder aux fonds d’APD. Un projet de loi sur l’organisation de la coopération pour le développement comporte par ailleurs des dispositions qui permettraient de transférer des missions de coopération pour le développement du MAE à une autre autorité ou partie prenante, par exemple à des sociétés de conseil ; des dispositions visant à garantir la base juridique des prêts et instruments d’investissement relevant de la politique de développement sont également envisagées. Les deux premiers amendements à ce projet de loi devraient être finalisés en 2024‑25. Le processus d’élaboration de la nouvelle loi a débuté mi‑2024, des consultations sont prévues au second semestre 2025, et il devrait s’achever début 2026.
Plusieurs autres ministères et organismes finlandais sont étroitement associés à la mise en œuvre de la coopération pour le développement, en coordination avec le MAE. Dans les pays partenaires, plusieurs agences techniques finlandaises participent de la mise en œuvre de la coopération. Parmi eux : l’Institut finlandais de gestion publique (HAUS), l’administration fiscale finlandaise (Vero), l’Institut météorologique finlandais et le Conseil national de l’éducation. Une demande d’évaluation au titre des piliers de l’UE est en cours pour plusieurs de ces organismes. Le ministère des Affaires étrangères et les ambassades de la Finlande jouent un rôle important dans la coordination de ce travail au niveau national. Le ministère des Affaires économiques et de l’Emploi est chargé de superviser l’organisme finlandais de crédits à l’exportation, Finnvera, et le ministère des Finances et le MAE se partagent les responsabilités pour les questions relatives à la Banque mondiale, à la Banque européenne d’investissement (BEI) et à la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD). Le MAE et le ministère des Finances collaborent également s’agissant des travaux de la Finlande en matière de fiscalité et de développement.
Le Comité des politiques de développement joue un rôle important dans le suivi et l’examen de la politique de coopération pour le développement et sa mise en œuvre. Organe consultatif nommé par le gouvernement, ce comité a pour mandat de suivre les activités de la Finlande dans les domaines d’action ayant un impact sur les pays en développement, et de formuler des conseils à cet égard, afin d’évaluer la qualité et l’efficacité de la coopération pour le développement et de suivre le niveau des crédits octroyés au titre de l’APD2. En outre, il s’emploie activement à sensibiliser et à favoriser les débats sur les questions de développement en Finlande (Development Policy Committee, 2024[14]). Il est composé de membres représentant les partis siégeant au Parlement, les groupes d’intérêt, les organisations de la société civile (OSC), la communauté de la recherche et le secteur privé, ainsi que de représentants gouvernementaux des ministères sectoriels. Le Graphique 1 présente l’organisation du système finlandais de coopération pour le développement.
Note : Ce graphique présente les principaux acteurs du système de coopération pour le développement de la Finlande, tels qu’ils ont été identifiés dans le cadre du présent examen par les pairs. Pour un organigramme du MAE, voir le site web du ministère : https://um.fi/the-organisation-of-the-ministry-for-foreign-affairs.
Source : Réalisation des auteurs, d’après les données communiquées par le MAE.
Des priorités et des valeurs établies de longue date guident la politique étrangère de la Finlande et sont à la base de son influence et de son efficacité au niveau international
Au cours de la période examinée, la Finlande a fondé ses interventions internationales sur certains principes et valeurs, ce qui lui a permis d’exercer une influence sur les sujets qui la préoccupent. Le pays est mondialement reconnu pour son engagement en faveur des droits de la personne, de la transparence et de l’efficacité de la coopération internationale, ce qui lui permet d’insuffler des changements et de montrer l’exemple. Cette influence repose sur des priorités et des valeurs établies de longue date et largement partagées, notamment en ce qui concerne l’égalité des genres, les droits de la personne, à travers l’approche finlandaise fondée sur les droits de la personne, ainsi que l’atteinte des plus défavorisés3. L’engagement du pays à atteindre les plus démunis se reflète dans son assistance humanitaire fondée sur des principes, qui a fait du soutien à l’inclusion des personnes en situation de handicap un aspect visible de sa stratégie (Ministry for Foreign Affairs, 2019[15]). La bonne gouvernance intérieure de la Finlande, ses performances élevées en matière d’égalité et ses efforts en faveur de la protection de l’environnement ont renforcé la bonne image du pays sur la scène internationale (Hiilamo et al., 2022[16]) (Ministry for Foreign Affairs, 2023[17]). Reconnaissant que la façon dont le pays est perçu au niveau international est importante pour son influence sur les décisions politiques et économiques mondiales, le MAE s’est également employé à mieux comprendre l’image de « puissance douce » du pays, en menant des enquêtes et en analysant des données afin d’orienter l’élaboration des politiques4 (Ministry for Foreign Affairs, 2023[18]).
Le plaidoyer de la Finlande et son influence stratégique sur la scène internationale, fondés sur des efforts et une expertise ciblés, ont concouru à des évolutions positives. L’activisme de la Finlande au sein des enceintes internationales lui a permis de peser de tout son poids pour façonner et influencer les processus décisionnels multilatéraux. Elle dispose d’un pouvoir de rassemblement considérable en matière d’élaboration des politiques au sein de l’UE, où elle est un partenaire de coalition apprécié ; elle a été en mesure d’instaurer un climat de confiance et un dialogue, notamment concernant l’égalité des genres (Particip GmbH et NIRAS Finland Oy, 2022[19] ; Giuli, Hedberg et Ivan, 2018[20]) ; sa présidence du Conseil de l’UE en 2019 a été bien accueillie et s’est traduite par une politique climatique plus ambitieuse et un soutien accru en faveur de l’état de droit (Tuominen, 2023[21] ; Conseil européen, 2019[22]) ; et elle soutient de manière systématique les mesures adoptées par l’UE en réponse aux crises5. De récentes évaluations ont souligné que les facteurs internes ayant contribué au bilan positif de la présidence finlandaise étaient : une préparation minutieuse, des effectifs en nombre suffisant, la flexibilité, et une approche souple, constructive et inclusive des réunions et des négociations (Particip GmbH et NIRAS Finland Oy, 2022[19]). L’influence stratégique de la Finlande s’est également illustrée par sa capacité à susciter des améliorations au sein du système des Nations Unies, où ses efforts ont contribué à mettre davantage l’accent sur l’inclusion des femmes, des filles et des personnes handicapées ; à renforcer les capacités en matière de suivi des résultats et de gestion axée sur les résultats ; et à lutter contre l’exploitation, les atteintes et le harcèlement sexuels (Encadré 1 et Encadré 2). Ces résultats ont été possibles grâce au caractère cohérent et homogène de l’influence internationale exercée par la Finlande et de ses priorités de coopération pour le développement, qui a conféré une crédibilité accrue aux efforts du pays (GmbH et Oy, 2020[23]).
Des approches transparentes et inclusives de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques publiques ont également contribué à l’efficacité de la Finlande. Les valeurs fondamentales de transparence, de cohérence, de qualité et de résultats durables qui ont sous-tendu la politique de développement finlandaise (Ministry for Foreign Affairs, 2021[24]) font écho à la démarche plus générale adoptée par le pays en matière de gouvernance. Cette démarche repose sur une tradition bien ancrée de consultations, de participation et de mobilisation des citoyens, qui s’appuie sur une société civile très riche6 (OCDE, 2021[25]). La politique nationale de développement durable de la Finlande, qui a réussi à impliquer différents groupes de la société, illustre cette forte participation citoyenne. Le développement durable est ainsi devenu un objectif largement accepté en Finlande7 (Eurobarometer, 2022[26] ; Prime Minister's Office, 2020[27] ; National Commission on Sustainable Development, 2016[28]) (Cabinet du Premier ministre, 2020[23]). Grâce à ce vaste soutien, les gouvernements successifs ont pu promouvoir des politiques qui sont alignées sur l’Agenda 2030 et le soutiennent. Les différentes parties prenantes consultées au cours de cet examen par les pairs ont systématiquement souligné ce qu’elles considèrent comme un affaiblissement de cet engagement en faveur d’approches transparentes et inclusives depuis 2023 – par exemple, le raccourcissement du délai laissé aux parties prenantes pour formuler des commentaires sur les propositions d’action publique et la baisse de la qualité des auditions de consultation8.
En tant que petit pays dépendant du commerce et de la coopération internationale, la Finlande défend depuis longtemps le multilatéralisme et son efficacité. Ce faisant, elle s’est positionnée avec succès comme un soutien du système multilatéral, se forgeant une réputation d’acteur efficace, accessible et digne de confiance parmi les organisations multilatérales.
Le fait que le programme de gouvernement pour 2019 énonce explicitement l’objectif d’une « Finlande influente » et que le rapport de 2021 sur une politique de développement qui transcende les législatures (Report on Development Policy Across Parliamentary Terms) reprenne cet objectif a permis d’apporter une réflexion et une intention stratégiques à la vision de la Finlande. En réponse à cet objectif, deux évaluations stratégiques récentes ont examiné l’efficacité de l’influence de la Finlande sur l’action publique de l’UE et de huit de ses principaux partenaires multilatéraux, mettant en évidence plusieurs éléments étayant l’efficacité de sa collaboration avec et via le système multilatéral, notamment :
un personnel très expérimenté et compétent au sein du MAE, doté d’une grande expertise, permettant à la Finlande de renforcer sa crédibilité et sa réputation ;
un engagement cohérent et sur le long terme par l’intermédiaire de canaux multiples et en association avec des pays partageant les mêmes idées ;
l’élaboration de documents politiques et de plaidoyer (appelés « plans d’influence ») qui contribuent à garantir la cohérence des messages ;
l’image de fervent défenseur des contributions au budget central des organisations, que la Finlande complète par des financements subtilement préaffectés à des thèmes spécifiques, le tout soutenu par le déploiement stratégique d’une action visible, à haut niveau, de plaidoyer.
Pour renforcer encore l’efficacité de la Finlande à ce niveau, les évaluations ont également mis en évidence plusieurs domaines dans lesquels des actions supplémentaires sont nécessaires, notamment :
la nécessité de mettre en place des systèmes de suivi et d’apprentissage plus institutionnalisés au sein du MAE, afin de soutenir la formation du personnel et la transmission des bonnes pratiques et des connaissances, en particulier dans un contexte de diminution des ressources humaines ;
l’importance du leadership, de priorités clairement définies et ciblées, et de systèmes d’appui pour éviter les occasions manquées ;
la nécessité de renforcer les capacités au sein du MAE, notamment à l’heure où la Finlande cherche à concrétiser son ambition de mobiliser davantage de fonds de l’UE à l’appui des projets finlandais.
À compter de 2024, les réductions prévues des financements multilatéraux et la diminution de l’expertise en matière de développement au sein du MAE et de ses ambassades devront être soigneusement prises en considération de façon à préserver l’efficacité de la Finlande à influencer et à façonner la prise de décision multilatérale.
Sources : Particip GmbH et NIRAS Finland Oy (2020[23]), Evaluation: Finnish Development Policy Influencing Activities in Multilateral Organisations, Volume 1, Main Report, https://um.fi/documents/384998/0/Kansikuva%2C+Monenkeskisen+vaikuttamisen+evaluointi+%284%29.jpg/2074e0a8-9d0c-3258-cc9d-f7c8b17d82b8?t=1591860673808 ; Particip GmbH et NIRAS Finland Oy (2022[19]), Evaluation of the Finnish Development Policy Influencing in the European Union: Volume 1, Main Report, https://um.fi/documents/384998/0/Evaluation_Development_Policy_Influencing_in_EU_Vol_1+%282%29.pdf/c1f3acb7-4f41-92d1-c8c9-5249b3a9306a?t=1666668788984 ; ministère des Affaires étrangères (2021[24]), Rapport sur une politique de développement qui transcende les législatures (Report on Development Policy Extending Across Parliamentary Terms), http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-709-6.
L’égalité des genres est une priorité de longue date de la politique étrangère finlandaise, et trouve son ancrage dans l’approche fondée sur les droits de la personne du pays. Les efforts déployés par la Finlande dans ce domaine – qui associent intégration systématique, action ciblée et influence sur l’action publique – ont eu une portée mondiale, dans un contexte de mouvements défavorables à l’égalité des genres et de régressions.
Intégration systématique : En 2020, le MAE a adopté des lignes directrices sur la manière de promouvoir l’égalité des genres en tant qu’objectif transversal de la politique de développement menée par la Finlande. Mises à jour en 2023, ces lignes directrices s’appuient sur l’approche finlandaise fondée sur les droits de la personne et définissent des normes minimales (liste de contrôle liée au principe de « ne pas nuire »). Le gouvernement a également fixé comme objectif que 85 % des nouveaux projets de coopération pour le développement soutiennent l’égalité des sexes en tant qu’objectif significatif ou principal d’ici à 2025. En 2021‑22, 67.6 % des engagements d’APD bilatérale ventilable de la Finlande examinés avaient l’égalité des genres et l’autonomisation des femmes comme objectif principal ou significatif (en hausse par rapport aux 53.3 % enregistrés en 2019‑20). Un programme de formation spécifique est prévu dans le but de renforcer les connaissances et les compétences du personnel du MAE en matière d’égalité des genres et de prise en compte systématique de la problématique du genre.
Action ciblée : L’égalité des genres est une réalisation explicite dans la majorité des programmes-pays finlandais (Kenya, Mozambique, Népal, République-Unie de Tanzanie et Somalie), ce qui a permis de recueillir des données probantes utilisées pour la conception de nouveaux projets. Avec les Nations Unies, la Finlande utilise ses financements pour soutenir l’égalité des genres et met l’accent sur les recoupements entre le genre et le handicap, comme le montrent ses programmes multi-bilatéraux en Tanzanie avec ONU-Femmes et le FNUAP. En 2021‑22, 9.8 % des dépenses d’APD du pays avaient l’égalité des genres et l’autonomisation des femmes comme objectif principal, soit une proportion bien supérieure à la moyenne du CAD (3.9 %).
Influence sur l’action publique et dialogue : Alors que l’égalité des genres est remise en cause partout dans le monde, notamment dans le cadre de mouvements plus vastes visant à affaiblir la démocratie, la Finlande s’emploie systématiquement à proposer et à renforcer l’emploi de formulations adaptées en matière d’égalité des genres dans les enceintes multilatérales comme les Nations Unies, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, le Conseil de l’Europe, l’UE et les forums de coopération de l’Arctique. La Finlande a ainsi mis sur pied et dirigé le groupe de travail d’experts des États membres de l’UE pour des approches transformatrices en matière de genre afin d’établir des ponts de compréhension et de favoriser le soutien pour le Plan d’action III de l’UE sur l’égalité des sexes (GAP III).
Trois enseignements pour le futur : Premièrement, pour promouvoir une politique relative à l’égalité des genres qui soit vectrice de transformations, il convient d’adopter une démarche globale qui couvre l’ensemble des domaines relevant de la politique étrangère. Si la formulation d’un programme d’action en faveur des femmes, de la paix et de la sécurité a ouvert la voie à une prise en compte des questions relatives à l’égalité des genres dans la politique étrangère et de sécurité, les enseignements tirés par le MAE finlandais montrent que cette problématique est rapidement exclue des domaines de l’action publique considérés comme plus complexes, tels que la politique de sécurité internationale. Les évaluations soulignent qu’une mise à jour régulière des outils visant à promouvoir l’égalité des genres et une stratégie claire rassemblant les objectifs peuvent contribuer à garantir le statut prioritaire de l’égalité des genres.
Deuxièmement, les objectifs peuvent s’avérer utiles pour orienter la prise de décision. Des progrès manifestes ont été accomplis au regard de l’objectif de 85 % et le MAE met actuellement au point une feuille de route pour garantir qu’il sera atteint. Si cet objectif témoigne d’une attention accrue au niveau de la coopération pour le développement, les ressources allouées à l’égalité des genres sont globalement insuffisantes au sein du MAE, notamment dans les domaines de la sécurité, des échanges commerciaux et de la politique économique.
Troisièmement, les ressources doivent être à la hauteur des ambitions. Jusqu’en août 2024, trois agents à temps plein travaillaient sur l’égalité des genres au sein du MAE – un ambassadeur et deux conseillers en matière d’égalité des genres, qui mènent des activités de plaidoyer et apportent des conseils sur les questions relatives à l’égalité des genres au sein du MAE et des ambassades. Dans un contexte de pression sur les effectifs et de coupes dans le budget du MAE, il sera néanmoins essentiel de préserver cette expertise pour que la Finlande continue d’avoir un impact dans ce domaine.
Sources : Vastapuu et Lyytikäinen (2022[29]), Gender Equality in Finnish Foreign Affairs from 2019 to 2022, https://um.fi/documents/35732/0/Gender+equality+in+foreign+affairs_Vastapuu_Lyytikainen.pdf/4aef250d-4d89-41cd-d390-6059951d4aa9?t=1668426670061 ; OCDE (2024[30]), « Système de notification des pays créanciers : Activités d’aide », https://doi.org/10.1787/data-00061-fr.
La coopération pour le développement fait partie intégrante de la politique étrangère de la Finlande, et si les nouvelles orientations stratégiques sont l’occasion d’en tirer parti, elles imposent également des arbitrages
La politique de développement fait partie intégrante de la politique étrangère et de sécurité de la Finlande et se fonde sur des objectifs clairement définis. Les programmes des gouvernements Sipilä (2015) et Marin (2019) ont énoncé un engagement fort en faveur du développement durable et de la responsabilité mondiale de la Finlande, en soulignant que la promotion des droits de la personne, de l’état de droit, de la démocratie, de la paix, de la liberté, de la tolérance et de l’égalité dans toutes les activités internationales était l’élément central du socle de valeurs sur lequel repose la politique étrangère et de sécurité du pays (Prime Minister's Office, 2015[31] ; Gouvernement de la Finlande, 2019[32]). Reconnaissant qu’un monde plus stable et plus prospère est dans l’intérêt national de la Finlande, le programme de gouvernement pour 2019 indiquait que « la Finlande s’emploiera activement à renforcer la position des Nations Unies et leur capacité à fonctionner efficacement, ainsi qu’à mettre en œuvre les objectifs de développement durable de l’Agenda 2030 » (Gouvernement de la Finlande, 2019[32]). Le Rapport de 2021 sur une politique de développement qui transcende les législatures a également souligné l’interdépendance internationale de la Finlande, reconnu l’importance de disposer d’une politique de développement à long terme pour favoriser l’efficacité et l’impact, et clairement exposé que l’objectif principal de la politique finlandaise de développement était de réduire la pauvreté et les inégalités et d’adopter une approche fondée sur les droits de la personne (Ministry for Foreign Affairs, 2021[24]). Le Graphique 2 présente les principaux éléments de la politique de développement de la Finlande en 2021.
Note : Ce graphique provient du Ministère des Affaires étrangères et n’est pas disponible en français.
Source : Ministère finlandais des Affaires étrangères (2021[33]), Goals and principles of Finland’s development policy, https://um.fi/goals-and-principles-of-finland-s-development-policy.
Le programme de gouvernement pour 2023 a marqué un changement d’orientation, en indiquant que la réduction de la pauvreté et des inégalités n’est plus considérée comme l’objectif principal de la politique de développement finlandaise. En prenant comme point de départ l’évolution du contexte sécuritaire en Europe et de la situation à la frontière finlandaise (Gouvernement de la Finlande, 2023[2]), le Programme de gouvernement pour 2023 prévoit plusieurs changements dans la politique étrangère et de développement de la Finlande. Il ne mentionne pas l’Agenda 2030 comme cadre directeur et ne définit pas clairement les objectifs de la politique de développement, mais affirme que « la coopération pour le développement doit être efficiente, efficace et conditionnelle ». Les principaux engagements énoncés visent à « réduire la coopération pour le développement », à réorienter les priorités de la coopération finlandaise pour le développement « des programmes bilatéraux par pays vers une coopération pour le développement menée par les organisations de la société civile finlandaise », notamment en améliorant l’accès aux financements internationaux, et à « solliciter davantage les entreprises finlandaises pour les investissements au titre de la coopération pour le développement et de la politique de développement ». L’intérêt national finlandais dans le contexte de la politique de développement est donc plus explicitement défini comme la participation et l’internationalisation des acteurs finlandais.
Le gouvernement a détaillé, dans deux rapports publiés en juin et juillet 2024, les évolutions politiques majeures visant à concrétiser sa vision. Le fait que ces deux rapports, consacrés à la politique étrangère et sécuritaire, d’une part, et aux relations économiques internationales et à la politique de coopération pour le développement, d’autre part, aient été rédigés ensemble est conforme au programme du gouvernement, selon lequel « il doit y avoir une bonne coordination entre la médiation en faveur de la paix, l’assistance humanitaire, la coopération pour le développement et la politique commerciale » (Gouvernement de la Finlande, 2023[2]). Dirigé par le MAE, le processus de rédaction a été mené en coopération avec le Cabinet du Président et le Cabinet du Premier ministre. Un premier appel à contributions avait été lancé par le MAE fin 2023 et quelque 80 réponses écrites ont été reçues sur la nouvelle politique de développement, signe du vif intérêt des parties prenantes. Une session virtuelle d’information sur l’orientation générale de ces politiques publiques a ensuite été organisée avec la société civile et le Comité des politiques de développement en mai 2024. Contrairement aux précédents processus d’élaboration des politiques, les principales parties prenantes n’ont cependant pas eu la possibilité de commenter le projet de texte, ce qui a alimenté l’incertitude régnant parmi le personnel et les partenaires, notamment compte tenu des changements d’orientation, des coupes budgétaires et des réformes annoncés au début du mandat du gouvernement. En prolongeant les pratiques établies, qui consistent à consulter des experts et à instaurer un dialogue avec eux sur l’élaboration des politiques publiques finlandaises (OCDE, 2021[34]), le MAE pourrait planifier efficacement le changement, analyser les arbitrages à opérer et veiller à ce que les principales parties prenantes s’approprient et mettent en œuvre les politiques.
Le rapport de juillet 2024 sur les relations économiques internationales et la coopération pour le développement place l’intérêt commercial finlandais au premier plan de la nouvelle politique de développement du pays. Ce rapport a vocation à compléter le rapport de juin 2024 sur la nouvelle politique étrangère et de sécurité du gouvernement par « des mesures plus détaillées concernant les échanges et le développement ». Il se compose de trois parties : la première est consacrée aux relations économiques et aux échanges ; la deuxième à la politique de développement ; et la troisième au renforcement des liens entre ces deux aspects. Il est important de noter que le rapport de juillet 2024 renvoie à l’Agenda 2030 et indique que « les objectifs de la coopération pour le développement seront fondés sur les Objectifs de développement durable ». Il fait également référence à des partenariats fondés sur « l’avantage et le respect mutuels » et présente le soutien de la Finlande en faveur de l’action climatique internationale en termes d’objectifs internationaux – deux points positifs. Dans le même temps, le rapport de juillet 2024 décrit l’objectif général de la politique de développement finlandaise comme le resserrement du lien entre les échanges commerciaux et le développement. Les mesures visant à mettre en œuvre cette politique évoquent souvent l’internationalisation des entreprises et des institutions finlandaises, et la création d’une demande pour les exportations de technologie finlandaises9. La nouvelle politique prévoit également de restreindre l’orientation thématique de la coopération finlandaise pour le développement à trois principaux domaines, à savoir : les droits des femmes et des filles, l’éducation et l’action climatique (Graphique 3). L’accent précédemment mis sur l’économie durable et le travail décent, ainsi que sur les sociétés pacifiques et démocratiques dans les politiques antérieures, et leurs liens étroits avec la politique étrangère de la Finlande fondée sur les droits de la personne, n’a donc pas été conservé dans la nouvelle politique (Ministry for Foreign Affairs, 2021[24]).
Note : Ce graphique provient du Ministère des Affaires étrangères et n’est pas disponible en français.
Source : Ministère des Affaires étrangères (2024[4]), Rapport sur les relations économiques internationales et la coopération pour le développement, http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-989-2.
Alors que la Finlande s’efforce de resserrer les liens entre sa politique commerciale et sa politique de développement, investir dans une prise de décision de qualité et formuler clairement les objectifs contribuerait à garantir les retombées de son action. Lier commerce et développement n’est pas une nouveauté pour la politique étrangère finlandaise, qui a soutenu les capacités des pays en développement à se connecter aux chaînes de valeur internationales et à prendre part aux échanges internationaux dans le respect des règles internationales (Ministry for Foreign Affairs, 2021[24] ; Ministry for Foreign Affairs, 2023[35])10. Les efforts déployés par le passé en faveur de la cohérence des politiques au service du développement montrent que la Finlande a pris conscience du fait que des domaines de l’action publique variés ont des répercussions sur les pays en développement et peuvent donc contribuer à la réduction de la pauvreté et des inégalités, y compris les politiques commerciales. Les nouveaux documents d’orientation sont néanmoins plus ambitieux et explicites : ils mettent la coopération pour le développement au service de « la promotion des conditions d’exploitation des entreprises finlandaises dans les pays en développement » (Gouvernement de la Finlande, 2023[2]). Cependant, il est difficile d’évaluer dans quelle mesure le secteur privé finlandais est disposé à accroître ses activités dans les pays en développement ; une intensification des efforts, de la coordination et de l’expertise sera nécessaire pour y parvenir (voir la section Programmes et partenariats de la Finlande en matière de développement : trouver le juste équilibre). Par ailleurs, l’expérience des membres du CAD révèle que peu d’éléments attestent de la capacité de la coopération pour le développement à ouvrir des débouchés commerciaux pour leurs entreprises (Guillaumont, Boussichas et Dsouza, 2023[36] ; Hooli, 2021[37]). Si l’on examine les cas dans lesquels l’APD a été remplacée par des partenariats économiques (par exemple, au Viet Nam) et si l’on réfléchit à la manière de réorienter stratégiquement les partenariats au fil du temps sur la base des données probantes recueillies, il apparaît qu’une stratégie claire et des objectifs communs seront des éléments déterminants pour étayer les réflexions qui doivent être engagées concernant les coûts d’opportunité et les arbitrages liés à chaque objectif de politique publique. Le fait de différencier les objectifs et de reconnaître que le développement vise des objectifs propres, comme l’ont fait les Pays-Bas en distinguant trois catégories différentes de pays partenaires, peut contribuer à renforcer cette clarté stratégique11.
Les nouvelles conditionnalités de l’APD risquent d’avoir des conséquences inattendues sur les objectifs de politique étrangère de la Finlande. Le programme du gouvernement pour 2023 a introduit deux nouvelles conditions pour l’APD, à savoir l’obligation des pays de ne pas soutenir la « guerre d’agression menée par la Russie » et d’accepter le retour de leurs ressortissants. Ces obligations viennent s’ajouter à la condition existante selon laquelle les pays doivent souscrire à un ordre international fondé sur des règles12 (Gouvernement de la Finlande, 2023[2]). Une forme de flou persiste néanmoins autour des critères utilisés pour définir le « soutien à la Russie », mais également autour des implications de cette politique pour le financement des organisations multilatérales et des OSC, générant de l’incertitude parmi les partenaires. Ce type de conditionnalité risque également de produire un effet inverse à celui escompté en alimentant les discours anti-Europe occidentale (Sheehy et Asunka, 2021[38] ; Carbone et Ragazzi, 2023[39]). Dans la majorité des cas, les populations les plus vulnérables ciblées par l’APD finlandaise vivent dans des pays avec lesquels le dialogue politique est de plus en plus limité et où ces conditionnalités risquent de venir complexifier encore davantage les discussions. En outre, selon de récentes études, le fait de subordonner l’APD au contrôle des flux migratoires n’a que peu ou pas d’effet sur l’immigration dans les pays d’accueil, ce qui remet en question l’efficacité d’une telle politique13 (Guillaumont, Boussichas et Dsouza, 2023[36]). Les examens par les pairs et de récents travaux de recherche ont également mis en évidence les risques d’atteinte à la réputation et d’autres conséquences inattendues du recours à la conditionnalité négative pour remédier aux préoccupations en matière d’immigration14 (OCDE, 2019[40] ; Rietig et Walter-Franke, 2023[41]), tandis que les principes et critères convenus pour la notification de l’APD stipulent que tout détournement de l’APD au profit des intérêts immédiats des fournisseurs en matière de migration, aux dépens du développement durable à long terme, est proscrit (OCDE-CAD, 2022[42]). Des recherches plus approfondies visant à déterminer si, et comment, ces conditionnalités peuvent aider à renforcer la réciprocité et le respect mutuel avec les gouvernements des pays partenaires permettraient de mieux orienter les approches de la conditionnalité de l’APD à l’avenir.
Le lien entre santé sexuelle et procréative et « maîtrise de la croissance démographique » établi dans le programme de gouvernement et les récents rapports marque une rupture importante par rapport à la politique menée par la Finlande depuis de nombreuses années. Si le programme du gouvernement et les nouveaux documents d’orientation maintiennent un engagement en faveur des droits de la personne et du droit à l’autodétermination, ils associent de manière explicite le soutien aux opérations de coopération pour le développement en faveur de la santé sexuelle et procréative des femmes et la « maîtrise de la croissance démographique » (Gouvernement de la Finlande, 2023[2]). Cette approche est incompatible avec l’engagement ferme de la Finlande en faveur des droits de la personne, qui implique d’accompagner les individus dans leurs choix concernant leur propre vie. Une telle approche conduirait en outre à une mauvaise interprétation du concept de santé procréative, selon lequel chaque personne est capable de procréer et libre de le faire aussi souvent ou aussi peu souvent qu’elle le désire (Nations Unies, 2014[43])15. La réponse à venir des instances dirigeantes à la suite de l’évaluation indépendante de l’approche finlandaise fondée sur les droits de la personne menée en 2023 sera l’occasion pour le MAE de déterminer comment protéger concrètement les droits de la personne et continuer à les intégrer dans ses programmes, ses partenariats et ses activités de plaidoyer. Lors de la mise en œuvre des nouvelles orientations de la politique de développement, la Finlande devra veiller à ce que son approche ne compromette pas les fondements mêmes de la santé procréative.
En s’engageant à prendre en compte les leçons du passé, la Finlande sera davantage en mesure de gérer avec efficacité la réaffectation d’un budget d’APD en baisse
Si les efforts déployés pour tirer les leçons du passé afin de gérer efficacement les coupes dans les budgets de l’APD sont louables, la Finlande s’éloigne désormais de son engagement international de consacrer 0.7 % de son RNB à l’APD. Du fait de la rapidité avec laquelle le budget de l’APD finlandaise a été réduit en 2015‑16, les décisions n’ont pas toujours été fondées sur les résultats et les performances, ce qui a eu des répercussions sur les partenariats et affaibli la crédibilité du pays (Ministry for Foreign Affairs, 2018[44] ; OCDE, 2021[45]). Si l’APD a régulièrement augmenté en volume après 2019, la Finlande n’a établi aucune feuille de route pour atteindre son objectif de consacrer 0.7 % de son RNB à l’APD, malgré l’engagement pris en 2021 (Ministry for Foreign Affairs, 2021[24]). Dans son programme actuel, le gouvernement s’engage à mettre au point un plan en matière d’APD, qui s’étendrait sur plusieurs mandats, sans pour autant préciser de quelle façon il compte parvenir à un consensus autour d’un tel plan. Tirant les leçons du passé, ce programme indique également que les « coupes budgétaires seront mises en œuvre progressivement, en tenant compte des engagements déjà pris » (Gouvernement de la Finlande, 2023[2]), ce qui est positif. Mais l’augmentation des coupes prévues annoncée par le gouvernement en avril 2024 rend plus difficile la mise en œuvre de cette approche progressive et échelonnée. Il sera crucial de respecter cet engagement de progressivité pour la mise en œuvre des changements majeurs prévus en termes de budget et d’action publique, afin d’en limiter les répercussions sur les principaux partenariats et de trouver un équilibre entre planification efficace du changement et préservation des résultats. Le Graphique 4 montre l’évolution du ratio APD/RNB au fil du temps et les projections jusqu’en 2028.
Note : Pour la période 2018‑23, comme pour 2024‑28, le foncé correspond aux crédits budgétaires gérés par le MAE, et le clair aux crédits budgétaires au titre des « Autres formes d’APD ».
Source : Établi par les auteurs à partir des données du ministère des Affaires étrangères (2024[46]), Development cooperation appropriations (page web), https://um.fi/development-cooperation-appropriations et de l’OCDE (2024[47]), Total des flux par donneur (APD+AASP+privé) [DAC1] (base de données), https://data-explorer.oecd.org/vis?df[ds]=DisseminateFinalDMZ&df[id]=DSD_DAC1%40DF_DAC1&df[ag]=OECD.DCD.FSD&dq=DAC...1140%2B1160..Q.&lom=LASTNPERIODS&lo=10&to[TIME_PERIOD]=false&lc=fr&pg=0.
En veillant à allouer l’APD en fonction de ses avantages comparatifs, il sera possible de tirer le meilleur parti de ressources de plus en plus limitées. Le gouvernement s’est engagé à réduire l’APD finlandaise de 1.2 milliard EUR sur la durée de son mandat, soit une diminution d’environ 300 millions EUR par an sur quatre ans. Alors que les volumes d’APD sont minimes par rapport aux niveaux de la dette publique, puisqu’ils ne représentaient que 0.57 % du RNB du pays au plus fort du ratio APD/RNB en 2022 et qu’ils devraient chuter à 0.36 % du RNB en 2025, ces coupes se traduisent par une diminution massive des budgets des quatre programmes bilatéraux restants de la Finlande. Elles ont également une incidence sur les dépenses multilatérales du pays (voir la section Programmes et partenariats de la Finlande en matière de développement : trouver le juste équilibre). Outre la réaffectation des ressources en faveur de l’Ukraine, ces changements accélèrent également le désengagement de la Finlande en faveur des pays les moins avancés (PMA), sur lesquels son action était traditionnellement fortement axée16. Dans son dernier mémorandum de pilotage, le Finnfund a supprimé l’objectif imposant d’allouer 75 % de ses nouveaux investissements vers les PMA et les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure (PRITI), illustrant là encore le changement de politique à l’œuvre (voir la section Programmes et partenariats de la Finlande en matière de développement : trouver le juste équilibre). L’APD est une ressource limitée qui présente des avantages comparatifs uniques par rapport à d’autres sources de financement du développement, notamment parce qu’elle est à but non lucratif et contracyclique. Dans l’idéal, cette ressource doit cibler les contextes où elle est le plus nécessaire, à savoir principalement les contextes les plus pauvres et les plus fragiles. Alors que les besoins augmentent partout dans le monde, un vif débat est aujourd’hui engagé au sein du CAD et de la communauté internationale dans son ensemble quant à l’affectation de cette ressource rare (OCDE, 2022[48]). Alors que la Finlande cherche à tirer le meilleur parti de ressources d’APD en baisse, il sera important de fonder les décisions d’affectation de l’APD sur des données probantes, qui montrent comment elle peut avoir le plus d’impact, afin de garantir l’efficience et l’efficacité de son utilisation.
Pérenniser les solides réseaux d’experts en développement existant en Finlande permettrait de garantir des politiques publiques robustes, largement acceptées et applicables
Le MAE finlandais peut s’appuyer sur la vaste expertise qui existe au sein de l’administration et de la société finlandaises pour élaborer et mettre en œuvre la politique de développement. Il peut compter sur diverses sources pour étoffer sa base de données probantes et étayer l’action publique, notamment : des groupements scientifiques, des groupes de réflexion, des citoyens engagés et une société civile riche et active. Ces acteurs sont représentés au sein du Comité des politiques de développement, qui joue un rôle précieux en questionnant et en renforçant l’action publique et les pratiques en matière de coopération pour le développement, en plus de son statut de comité consultatif auprès du MAE17 (Encadré 3). L’avantage comparatif de la Finlande dans le cadre de ses collaborations internationales se fonde également sur de solides réseaux d’experts ; on peut citer par exemple les liens entre ses travaux sur la médiation nationale et internationale en faveur de la paix, la fiscalité et la mobilisation des ressources intérieures (Encadré 5), ainsi que la façon dont le MAE a renforcé ses propres systèmes, notamment en matière de gestion axée sur les résultats18 (Ministry for Foreign Affairs, 2024[13]). Continuer à investir dans cet écosystème d’experts et à le développer serait conforme à l’ambition du gouvernement de mobiliser plus activement l’expertise et le savoir-faire finlandais et d’accroître l’efficience de l’APD finlandaise (Gouvernement de la Finlande, 2023[2]). Pour ce faire, il faudra toutefois garantir que les experts disposent d’espaces pérennes et de ressources suffisantes pour entreprendre des travaux de recherche, prendre part à des dialogues et établir des partenariats avec divers acteurs en Finlande et à l’étranger. Pour tirer le meilleur parti du Comité des politiques de développement, il serait utile que le MAE travaille avec lui pour établir et institutionnaliser conjointement un ensemble de pratiques sur la manière dont le MAE peut s’appuyer sur l’expertise et les conseils stratégiques de ce comité dans ses travaux et les processus d’élaboration de ses politiques.
Continuer à investir dans la sensibilisation des citoyens finlandais aux questions de développement permettrait de préserver la capacité future des pouvoirs publics et de se prémunir contre les effets négatifs à plus long terme des récentes coupes budgétaires. La Finlande bénéficie depuis longtemps du soutien actif de sa population à son action en matière de développement international (Eurobarometer, 2022[26] ; Eurobarometer, 2023[49] ; Ministry for Foreign Affairs, 2024[50]). Ce soutien découle du système éducatif robuste du pays, mais aussi des initiatives de communication du MAE et des actions de sensibilisation aux questions de développement menées par la société civile19. Dans le cadre de la réforme actuelle du service extérieur et compte tenu des pressions budgétaires qui s’exercent au sein du MAE, les coupes budgétaires ont ciblé les activités de communication, notamment celles liées au développement, les activités de sensibilisation afférentes ayant été complètement interrompues20 (Ministry for Foreign Affairs, 2023[11] ; Ministry for Foreign Affairs, 2024[51]). Dans le même temps, le discours public en Finlande, notamment sur les réseaux sociaux, s’est de plus en plus concentré sur les risques et les inconvénients de l’APD plutôt que sur le rôle de levier qu’elle peut jouer et les synergies possibles avec les priorités de la politique étrangère (Mäkelä et al., 2023[52]). Alors que le contexte extérieur et sécuritaire de la Finlande évolue et que la situation mondiale est de plus en plus polarisée, il sera essentiel de rétablir les ressources et les capacités de communication du MAE afin qu’il puisse remplir sa fonction, qui consiste à fournir des informations publiques fiables sur la mise en œuvre des politiques publiques. Des évaluations récentes ont en outre montré que la coopération avec les OSC offre un potentiel inexploité pour communiquer avec le public finlandais sur les raisons pour lesquelles l’engagement international en faveur du développement durable est important pour la Finlande (Mäkelä et al., 2023[52]).
Il sera également important de garantir la transparence dans le contexte de l’attention accrue portée à la collaboration avec et via le secteur privé. Examiner comment la Finlande pourrait améliorer son classement dans les indices de transparence de l’APD pourrait être une première étape pour aider le MAE à susciter des discussions plus positives sur l’APD21 (Publish What You Fund, 2024[53] ; Publish What You Fund, 2023[54]). Le lancement par le MAE de la plateforme Openaid.fi en 2021 et ses développements ultérieurs ont constitué des jalons positifs en ce sens22. Cette plateforme jouera un rôle d’autant plus important que la Finlande recourt davantage aux canaux du secteur privé dans le cadre de sa coopération pour le développement, ce qui soulève d’importantes questions sur le plan de la transparence. Une évaluation de la politique finlandaise de développement durable, réalisée en 2019, fait ressortir un sentiment selon lequel « le fait que le secteur privé joue un rôle de premier plan dans la politique de développement […] a conduit à une situation dans laquelle les informations sur la coopération pour le développement financée par des fonds publics sont de plus en plus traitées comme des secrets d’affaires » (Berg et al., 2019[55]). Alors que le gouvernement cherche à recourir en priorité aux financements acheminés par l’intermédiaire d’acteurs du secteur privé finlandais, garantir la transparence et la communication s’agissant de l’utilisation des fonds d’APD contribuera à préserver la réputation de la coopération finlandaise ainsi que la possibilité de mener un débat public informé, fondé sur des données probantes et constructif, et de sensibiliser aux questions relatives à l’aide au développement (voir la section Systèmes adaptatifs : gestion axée sur les résultats et gestion des risques).
Le Comité des politiques de développement de la Finlande joue un rôle de premier plan en produisant des données probantes à l’appui de l’action publique et en encourageant le dialogue ; il sert également de comité consultatif pour le MAE.
En tant qu’entité indépendante du MAE, des autres organes de l’administration centrale et du gouvernement en place, il fonctionne en vertu des dispositions énoncées dans le décret gouvernemental (1071/2019) qui définit ses cinq missions principales :
établir une vision commune aux partis politiques et aux parties prenantes sur les enjeux actuels de la politique de développement ;
suivre et analyser la mise en œuvre des politiques de développement et des engagements internationaux de la Finlande ;
encourager une prise de décision favorable au développement durable dans les secteurs qui affectent la situation des pays en développement (cohérence des politiques au service du développement) ;
adresser des recommandations au gouvernement sur la planification et la mise en œuvre de la politique de développement ;
faire mieux connaître les enjeux actuels de la politique de développement.
Les membres du Comité représentent les partis siégeant au Parlement, les OSC, la communauté des chercheurs, les principaux ministères et le secteur privé. Ils sont nommés par chaque nouveau gouvernement pour la durée de son mandat, soit quatre ans. Compte tenu de cette cyclicité, l’institutionnalisation du Comité des politiques de développement en 2019 a été une étape cruciale pour lui permettre de se fixer un programme de travail et une orientation à plus long terme. Dans le même temps, le Comité dépend de la participation active de ses membres et de l’adhésion du gouvernement à ses conclusions et rapports pour garantir un fonctionnement efficace. De ce fait, son degré d’influence varie selon les législatures.
Pour tirer le meilleur parti de sa fonction consultative et de la diversité de son expertise, il serait utile que le MAE travaille avec le Comité pour établir et institutionnaliser conjointement un ensemble de pratiques sur la manière dont le MAE peut s’appuyer sur l’expertise et les conseils stratégiques de ce comité dans ses travaux et les processus d’élaboration de ses politiques.
Sources : Comité des politiques de développement (2024[14]), Development Policy Committee (page web), https://www.kehityspoliittinentoimikunta.fi/en/ ; ministère des Affaires étrangères, (2024[13]), Rapport d’auto-évaluation de la Finlande au titre de l’examen par les pairs du CAD.
Mobiliser le soutien nécessaire pour lutter contre les retombées négatives des politiques publiques nécessitera un effort et un engagement politiques accrus
Par le passé, la Finlande a été un ardent défenseur de la cohérence des politiques au service du développement, notamment au sein de l’OCDE et de l’UE, et le pays a mis en place un cadre institutionnel robuste pour soutenir cette démarche au niveau national. Le leadership et l’orientation résolue du gouvernement central en faveur du développement durable, ainsi que son engagement à long terme et de grande envergure ont joué un rôle déterminant dans l’efficacité de la Finlande à mettre en œuvre l’Agenda 2030 (Haila et al., 2023[56]). Sur le plan institutionnel, la mise en œuvre de l’Agenda 2030 est appuyée par la Commission nationale sur le développement durable. En tant que forum multipartite dirigé par le Premier ministre, la Commission canalise les différents points de vue et les idées de la société civile et dispose donc du potentiel pour soutenir la cohérence lors de l’élaboration des politiques publiques23 (Finnish National Commission on Sustainable Development, 2022[57]). Le secrétariat de la Commission se trouve dans le bureau du premier ministre. Le Comité des politiques de développement a par ailleurs pour mandat d’appuyer la production de données probantes et de favoriser le dialogue sur les questions de cohérence des politiques, et la Cour des comptes a également souligné le rôle de la cohérence des politiques, notamment dans ses dimensions transnationales, au service d’une bonne gestion financière (Niemenmaa et Kivimaa, 2021[58]). Le recours à la prospective stratégique pour appuyer la planification de politiques à long terme et générationnelles est une autre pratique phare du gouvernement finlandais qui peut contribuer à rendre les politiques plus cohérentes24 (OCDE, 2022[59]).
La compréhension de la cohérence des politiques au service du développement pourrait être améliorée au sein de l’administration. D’après l’évaluation 2023 de la mise en œuvre par la Finlande de l’Agenda 2030, l’une des difficultés majeures rencontrées par le pays concerne la maîtrise des effets transnationaux négatifs de ses politiques publiques, notamment en raison du cloisonnement au sein de l’administration centrale, du manque de corrélation entre le suivi et les objectifs stratégiques, et du fait que les actions de sensibilisation et l’expertise en matière de développement durable sont fragmentées ou trop liées aux individus (Haila et al., 2023[56]). Cette évaluation a recommandé que la Commission nationale sur le développement durable améliore l’efficacité de son fonctionnement en tant qu’« enceinte critique pour la transition » afin de transcender lors des changements de gouvernement et de renforcer le lien entre les discussions de la commission et la prise de décision du gouvernement. En outre, il ressort de récents examens réalisés par l’OCDE que, malgré la grande efficacité du système de gouvernance de la Finlande, les activités interministérielles continuent d’être perçues comme ponctuelles et cloisonnées, et qu’il est possible d’accroître la visibilité des arbitrages en matière d’action publique et de faire en sorte que le pilotage budgétaire, réglementaire et stratégique se renforcent davantage mutuellement (OCDE, 2022[59]). Si le dernier programme national de réforme (2024) de la Finlande mentionne les ODD et reconnaît la nécessité de prendre en compte les « externalités négatives » de l’élaboration des politiques, les actions proposées se concentrent sur des considérations intérieures, ce qui témoigne de la moindre attention portée aux effets transnationaux dans la pratique (Ministry of Finance, 2024[60])
Une meilleure prise en compte des retombées transfrontières dans les analyses d’impact et le suivi de la réglementation favoriserait une efficience et une cohérence accrues. Selon l’examen national volontaire de la Finlande de 2020, il n’est actuellement pas possible de procéder à une évaluation complète des retombées transnationales, en particulier sur les pays en développement, faute de données adéquates (Prime Minister's Office, 2020[27]). En conséquence, un rapport d’experts consacré à la définition et aux indicateurs de la gouvernance mondiale, commandé par le Cabinet du Premier ministre en 2021, a préconisé de moderniser le système de suivi existant afin de clarifier les retombées transnationales. Ce rapport a indiqué que le besoin le plus immédiat était d’intégrer des indicateurs décrivant la responsabilité mondiale et la cohérence au sein du système de suivi existant. Ces travaux devaient s’achever en juin 202425. Si la pratique actuelle de la Finlande en matière d’analyse d’impact de la réglementation couvre bel et bien les questions transnationales, la définition de celles-ci pourrait être clarifiée afin d’inclure les retombées sur les pays en développement (Gouvernement de la Finlande, 2023[61]). Exiger que les analyses d’impact de la réglementation incluent systématiquement les effets sur les pays en développement serait une bonne façon de relever les défis relevés dans l’examen national volontaire de la Finlande, à l’image des bonnes pratiques mises en œuvre par d’autres pays de l’UE.
Un engagement politique résolu et un débat public éclairé sont nécessaires pour procéder aux arbitrages et résoudre les questions difficiles. Les efforts déployés par la Finlande pour lutter contre la résistance aux antimicrobiens, notamment par le biais d’un plan d’action national, et sa contribution importante au maintien de la paix sont des domaines dans lesquels les politiques publiques domestiques sont particulièrement alignées sur les objectifs mondiaux de développement durable (Center for Global Development, 2023[62]). En revanche, s’agissant des droits de propriété intellectuelle, les accords commerciaux de la Finlande sont bien plus restrictifs que les normes de l’Organisation mondiale du commerce, à l’instar d’autres membres de l’UE, avec comme conséquence d’entraver l’accès des pays à faible revenu aux technologies et aux connaissances. Compte tenu de l’importance du secteur forestier en Finlande, les émissions nettes résultant de l’utilisation des terres, des changements d’affectation des terres et de la foresterie constituent un autre domaine dans lequel un débat national ouvert et éclairé sur différents objectifs pourrait aider à procéder aux arbitrages déterminants, bien que complexes, au niveau national comme au niveau de l’UE26 (OCDE, 2021[63]). Étant donné que les puits nets diminuent, la Finlande court le risque, depuis 2023, de s’écarter de la trajectoire qui lui permettrait d’atteindre son objectif de neutralité carbone d’ici 203527.
Compte tenu de l’ambition actuelle du pays de mettre la coopération pour le développement au service de l’internationalisation de son secteur privé, le respect des engagements pris en matière de conduite responsable des entreprises (CRE) revêtira une importance grandissante. En vertu de la politique publique établie de la Finlande visant à rechercher des synergies entre le commerce et le développement, la CRE est une priorité de longue date du pays en matière de développement (Ministry for Foreign Affairs, 2021[24]). En 2022, un groupe d’ambassades finlandaises a ainsi publié des informations sur la CRE dans leur pays, couvrant des sujets tels que les droits dans le cadre de la vie professionnelle, la protection de l’environnement et la prévalence du travail des enfants. Le MAE a également conçu des formations en ligne sur les entreprises et les droits de la personne28. Des OSC telles que Finnwatch ont fortement contribué à favoriser un débat public éclairé et constructif sur les questions relatives à la CRE et, en 2020, le ministère des Affaires économiques et de l’Emploi a nommé un groupe de travail chargé d’aider à la rédaction d’une législation sur la CRE en Finlande, conformément à la politique de l’UE, même s’il a été décidé de ne pas donner corps à ce projet, reconnaissant avait déjà publié une proposition (Ministry of Economic Affairs and Employment, 2020[64]). Les décisions récentes semblent également suggérer un changement de stratégie. Au niveau de l’UE, depuis 2024, la Finlande figure parmi les États membres qui ont cherché à exercer une influence sur la directive européenne sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité, en dépit du vif soutien affiché par les entreprises finlandaises, qui ont fait valoir que ce texte améliorerait la compétitivité du pays29 (Finnish Business and Society, 2024[65]). Les décisions visant à réduire le financement apporté aux OSC qui œuvrent à favoriser le débat et la compréhension autour des questions relatives à la CRE, y compris celles qui jouent un rôle de sentinelle, risquent également de saper les efforts déployés de longue date par la Finlande, tout en étant en contradiction avec la volonté d’inciter davantage le secteur privé à contribuer au développement durable30.
Pour appuyer l’élaboration et la mise en œuvre de politiques robustes et inclusives et orienter les évolutions stratégiques en cours, la Finlande devrait continuer à utiliser des données probantes pour prendre des décisions, y compris en investissant dans des évaluations stratégiques et en adaptant sa pratique de gestion axée sur les résultats à des objectifs plus intégrés et n’appuyant sur l’expertise de son Comité de la politique de développement.
Afin de veiller à ce que le développement durable demeure une priorité dans un contexte national et international changeant, la Finlande devrait renouer avec son ambition et sa volonté politique en matière de cohérence des politiques au service du développement au sein de l’administration et de la société, en s’assurant que les analyses d’impact de la réglementation tiennent compte des enjeux de développement transfrontière et que la Commission nationale sur le développement durable, chargée de l’Agenda 2030, dispose des ressources suffisantes.
Afin de maintenir un haut niveau de soutien public à son engagement et à sa coopération au service du développement international, le MAE devrait continuer à travailler en partenariat avec divers acteurs de la société civile, rester fidèle à son engagement de transparence, notamment en renforçant ses outils numériques, et affecter des ressources suffisantes à ses travaux de communication et de sensibilisation en matière de développement.
Afin de respecter ses engagements et objectifs internationaux et d’assurer une plus grande prévisibilité de l’action publique au fil des alternances gouvernementales, la Finlande devrait :
stopper le processus de déclin de son APD et définir de façon consensuelle une feuille de route, assortie d’objectifs intermédiaires, visant à consacrer 0.7 % du RNB à l’APD et 0.2 % du RNB à l’APD aux PMA d’ici à 2030, comme le recommandait le CAD dans son examen par les pairs de 2017 ;
continuer de mettre l’accent sur la réduction de la pauvreté et des inégalités et respecter son engagement en matière de déliement de l’APD, à l’heure où le pays cherche de plus en plus à utiliser la coopération au développement pour promouvoir les entreprises finlandaises.
Le MAE est doté d’un mandat clair pour définir la politique de développement du pays et piloter sa mise en œuvre
Pour mettre en œuvre sa mission, qui consiste à définir et à orienter la politique de développement du pays, le MAE s’appuie sur le Département des politiques de développement, qui constitue un important pôle d’expertise. Ce département est responsable de la politique de la Finlande dans les domaines du développement international et de l’assistance humanitaire, du financement du développement et, plus généralement, de la planification et du suivi de la coopération pour le développement, notamment la gestion financière et la gestion des risques, le contrôle de la qualité et l’élaboration d’orientations et de réglementations. Avant la réforme du service extérieur annoncée en décembre 2023, le département comprenait huit unités employant 104 agents publics, dont 48 étaient des spécialistes du développement. Le reste des employés était constitué d’agents diplomatiques affectés à des postes soumis à rotation. Compte tenu du modèle intégré du MAE, en vertu duquel les tâches et les priorités en matière de développement sont réparties dans l’ensemble du ministère, le personnel spécialisé joue un rôle important en soutenant la formulation d’actions cohérentes et en apportant conseils et expertise en matière de politique de développement à l’ensemble du MAE. D’autres départements ministériels ainsi que les ambassades finlandaises ont bénéficié de l’expertise de ces interlocuteurs clairement désignés, notamment via l’unité chargée de la politique sectorielle du ministère, qui sera dissoute à compter d’août 202431.
La bonne réputation de la Finlande doit beaucoup aux diplomates et spécialistes du MAE, mais attirer et retenir du personnel doté d’une expertise en matière de développement demeure un défi de taille. Les professionnels finlandais du développement sont très respectés et contribuent à la réputation et à la crédibilité internationales de la Finlande dans des domaines tels que l’égalité des genres, l’éducation, la technologie et l’innovation (Encadré 1). Cela a été permis par la capacité du MAE à embaucher des spécialistes des politiques publiques et à dispenser aux membres du corps diplomatique des formations consacrées au développement. La prise en compte de l’expérience en matière de développement dans le recrutement des diplomates a également aidé à renforcer le corps de personnel dans un système intégré soumis à des rotations. Mais, comme l’ont souligné les précédents examens par les pairs, il continue d’être difficile de retenir les spécialistes du développement faute de perspectives de progression de carrière, malgré les efforts prévus en 2021 qui visaient à y remédier (OCDE, 2021[45]). Les principaux postes du développement ont continué d’être sous-dotés, voire non pourvus, au cours de la période de l’examen, ce qui pèse lourdement sur les actions de développement de la Finlande.
Le modèle intégré du MAE pourrait être renforcé pour une plus grande efficacité. La structure du MAE et le rôle des quatre sous-secrétaires d’État dans la coordination des politiques ont permis d’intégrer les perspectives stratégiques dans le travail des différents départements32. Mais assurer une coopération adéquate au sein du MAE est un défi persistant, la coordination entre les différents départements et unités gérant les diverses modalités et instruments de la coopération continuant d’être perçue comme morcelée (Ministry for Foreign Affairs, 2022[66] ; Ministry for Foreign Affairs, 2023[11]). Malgré les efforts déployés pour renforcer les liens entre les domaines stratégiques, notamment en ce qui concerne les Nations Unies et les affaires climatiques, le MAE reconnaît qu’il subsiste de grosses difficultés, à la fois entre les départements du siège et entre le siège et les équipes-pays (Ministry for Foreign Affairs, 2024[13]). Par exemple, la coopération avec les différents acteurs impliqués dans les instruments du secteur privé finlandais ne se fait toujours pas de manière systématique et il faudrait également renforcer la coordination entre le Département du commerce et celui chargé du développement. Le manque d’effectifs et de temps consacré à ces questions continue d’être un facteur contribuant à ces difficultés.
Si le MAE a géré la majeure partie du budget de la coopération pour le développement de la Finlande au cours de la période examinée, la part et le volume qu’il contrôle sont actuellement en baisse, ce qui pourrait avoir des conséquences sur la capacité du ministère à remplir sa mission. Le budget de la coopération pour le développement de la Finlande se compose de deux parties : d’une part, un budget consacré exclusivement à l’APD, qui comporte neuf postes budgétaires qui sont essentiellement basés sur des subventions, entièrement comptabilisés comme APD et gérés par le MAE ; l’autre partie comprend des lignes budgétaires qui ne sont pas consacrées exclusivement à l’APD et sont majoritairement liées à des fonds non programmables, tels que la contribution de la Finlande au budget de coopération pour le développement de l’UE, le coût des réfugiés sur le territoire et l’augmentation des fonds du Finnfund, et d’autres instruments qui ne sont que partiellement comptabilisés au titre de l’APD (Ministry for Foreign Affairs, 2024[46]). En 2022, une nette progression de cette seconde catégorie a été observée, principalement en raison du coût des réfugiés sur le territoire (Graphique 5). Il y a lieu de croire que cette tendance au recul de la part du budget de l’APD gérée par le MAE devrait se poursuivre compte tenu de l’attention accrue accordée aux instruments du secteur privé et aux projets d’externalisation de tâches en dehors du MAE. Pour que le ministère puisse s’acquitter de son mandat et remplir les objectifs fixés par le gouvernement dans les nouveaux documents d’orientation, il sera important de clarifier le rôle qui lui est dévolu, d’accroître ses ressources et de renforcer ses moyens d’agir.
Note : Les statistiques de la Finlande communiquées à l’OCDE ne sont pas totalement ventilées par organismes et ne comprennent que de trois sources : le MAE, Finnfund et le gouvernement finlandais. Par conséquent, pour dresser un panorama plus précis, ce graphique croise les données communiquées par chaque organisme aux informations communiquées par la Finlande sur l’utilisation des différents canaux.
Source : OCDE (2024[30]), « Système de notification des pays créanciers : Activités d’aide », https://doi.org/10.1787/data-00061-fr.
Les ambassades finlandaises jouent un rôle essentiel en aidant le pays à renforcer sa compréhension du contexte, à bâtir des partenariats et à identifier des opportunités d’engagement
Un réseau efficace d’ambassades permet à la Finlande d’établir des relations, de résoudre des problèmes et de s’engager dans un dialogue politique. La Finlande compte 74 missions à l’étranger, dont une dans chacun des neuf pays partenaires où des actions de coopération pour le développement à long terme ont été menées au cours de la période de l’examen (Ministry for Foreign Affairs, 2023[67]). Sa présence dans les pays s’est avérée essentielle pour renforcer la confiance et la compréhension du contexte, contrôler l’utilisation des fonds, résoudre les problèmes et engager un dialogue politique ; cette présence stable et sur le long terme a également permis de recourir plus efficacement à l’ensemble des forces finlandaises existantes et d’en tirer parti (Ministry for Foreign Affairs, 2023[67]). Il est difficile de savoir ce que la suspension des programmes-pays décidée en 2023 dans quatre des neuf pays partenaires de programme de la Finlande aura comme répercussions sur le rayonnement des ambassades finlandaises, car toutes les décisions n’avaient pas encore été prises lors de la visite de l’équipe d’examen à Helsinki. On ne sait pas non plus s’il faut s’attendre à une réduction des effectifs travaillant sur le développement dans les ambassades finlandaises ou à leur réaffectation dans l’ensemble du système. Pour s’assurer que des réseaux et des partenariats clés ne disparaissent pas, il sera important d’élaborer des plans de transition qui s’appuient sur l’apprentissage et les connaissances acquises à Helsinki et par les équipes-pays, notamment dans une perspective régionale. Un tel processus devrait également être mis en œuvre pour favoriser une approche cohérente de la réaffectation des effectifs à des postes qui correspondent également à leur expertise et leur expérience.
Renforcer les capacités de coordination des ambassades serait conforme aux objectifs du gouvernement. Les ambassades semblent avoir une bonne visibilité de la coopération entre pairs existant entre les acteurs et organismes finlandais et locaux, et le personnel de coopération des ambassades joue un rôle important dans l’établissement et l’entretien de ces relations. La formulation de stratégies-pays et de programmes-pays a favorisé la coordination au niveau des pays et certaines ambassades les ont même complétés de listes d’activités pour rendre compte de l’ensemble de l’engagement finlandais à un moment donné, comme en Tanzanie. Il existe néanmoins une marge de manœuvre importante pour renforcer les efforts de coordination entre l’ensemble des canaux du secteur privé, tels Finnfund et Business Finland. Pour le moment, la présence limitée de ces organismes dans les pays les empêche de lier leurs activités à celles des ambassades (voir la section Programmes et partenariats de la Finlande en matière de développement : trouver le juste équilibre). Aider les entreprises à s’engager sur de nouveaux marchés nécessite des compétences et des connaissances spécialisées, par exemple en matière de droit de l’investissement. Dans la mesure où l’on attend de la coopération qu’elle crée des débouchés pour les entreprises finlandaises, une présence et un engagement accrus de ces acteurs sur le terrain seront donc importants. À cet égard, la décision de juin 2024 de confier au MAE la supervision des activités internationales de Business Finland va dans ce sens33, car elle permettra au ministère d’allouer des ressources complémentaires dans les pays et régions où il existe une demande et conformément à une approche cohérente et globale du commerce et du développement. Au niveau de chaque pays, il serait également utile de reproduire les consultations en ligne utilisées pour préparer la dernière série de stratégies-pays (2021‑24) et d’impliquer toutes les parties prenantes concernées.
La relative centralisation des pouvoirs financier et décisionnel du modèle finlandais nécessite l’établissement de bonnes relations et une gestion efficace des connaissances. Les ambassades ne gèrent que des fonds de coopération locale d’un montant minime et une partie seulement des fonds consacrés au choix et à la planification des actions de coopération pour le développement, Helsinki se chargeant de prendre le reste des décisions de financement34. Ce modèle s’explique par le nombre limité des effectifs et répond aux obligations légales et aux exigences normatives du pays. Or l’examen par les pairs de la Finlande de 2017 avait constaté que cette centralisation de la prise de décisions réduisait les responsabilités des ambassades en matière de définition et de mise en œuvre d’un programme efficace (OCDE, 2017[68]). En Tanzanie, les relations de travail entre l’ambassade et le département régional concerné à Helsinki sont fructueuses et donnent lieu à un dialogue rapproché et régulier. En revanche, dans d’autres pays partenaires, les changements fréquents de personnel dans les bureaux à Helsinki, liés aux rotations des postes diplomatiques et à la difficulté d’identifier le personnel doté d’une expérience en matière de développement, pose de vrais problèmes. Pour y remédier, il serait utile de chercher à reproduire les structures qui fonctionnent bien. Il s’agirait notamment de veiller à nommer dans les pays en développement des ambassadeurs ayant à leur actif une expérience du développement et à doter les bureaux-pays correspondants à Helsinki d’effectifs stables. Une mesure qui contribuerait à résoudre les problèmes liés à la forte rotation du personnel consisterait à faire en sorte que, dans les bureaux régionaux où la Finlande mène des activités de coopération (ou où l’on s’attend à un renforcement mutuel des efforts de coopération au développement et des échanges commerciaux), les postes diplomatiques soumis à rotation concernés soient convertis en postes de spécialistes du développement. Il faudra toutefois pour cela parvenir à retenir l’expertise en matière de développement.
Au sein des ambassades, les membres du personnel local apportent une connaissance approfondie du contexte ; il faudrait poursuivre et institutionnaliser les efforts visant à renforcer leur autonomie. Les précédents examens par les pairs de la Finlande ont fait ressortir la nécessité d’impliquer davantage les membres du personnel local et de mieux faire appel à leurs compétences, notamment en rendant les systèmes et procédures finlandais plus accessibles. Les propres rapports de la Finlande dressent des conclusions similaires (Ministry for Foreign Affairs, 2022[66]). Dans son rapport de 2023, le groupe de travail sur la réforme du service extérieur a également souligné le nombre insuffisant de formations dispensées en anglais au personnel local (Ministry for Foreign Affairs, 2023[11]). En Tanzanie, par exemple, les agents locaux sont appréciés pour leur expérience et leur expertise, et eux-mêmes apprécient grandement l’environnement de travail ouvert de l’ambassade. Néanmoins, les budgets limités pour la formation et les voyages, ainsi que le choix restreint d’opportunités de formations avancées plus adaptées à leur rôle, ont entravé les possibilités d’évolution professionnelle correspondant à l’expertise et aux contributions du personnel local35. Les projets de l’ambassade finlandaise en Tanzanie visant à confier davantage de responsabilités aux membres du personnel local (par exemple, participer directement aux réunions de coordination des bailleurs) vont dans le bon sens et devraient aider l’ambassade à tirer parti de leurs connaissances tout en rationalisant le partage et le retour d’informations. D’autres ambassades finlandaises pour lesquelles le développement est une priorité pourront s’inspirer de ces réflexions.
La réforme en cours du service extérieur est l’occasion de relever des défis persistants, mais présente également des risques pour la politique de développement et son efficacité
La réforme actuelle du service extérieur est l’occasion de s’assurer de la capacité du MAE à répondre à un monde changeant, tout en composant avec les pressions exercées sur ses effectifs. La réforme en cours vise à adapter la structure du MAE aux évolutions intervenues dans l’environnement de la politique étrangère et de sécurité de la Finlande et aux nouvelles priorités, telles que l’adhésion à l’OTAN et l’accent mis sur la fourniture de services de conseil aux entreprises, tout en reconnaissant que le ministère est confronté à un important manque de moyens. Les recommandations formulées par le groupe de travail mis en place en vue de réformer le service extérieur couvrent des domaines clés liés à la gestion, à la structure et à la dotation en ressources du MAE ; elles préconisent une réaffectation des ressources entre les priorités stratégiques, tout en identifiant un certain nombre de tâches à réduire ou devenant moins prioritaires36 (Ministry for Foreign Affairs, 2023[11]).
Les pressions exercées actuellement pour réduire l’ampleur de l’administration finlandaise chargée de la coopération pour le développement ne sont pas sans rappeler les problèmes soulevés lors du dernier examen par les pairs. Les examens récents ont en effet souligné que les réductions du budget de l’APD finlandaise se sont traduites par la suppression de 34 postes (OCDE, 2017[68]), que le MAE et le Département des politiques de développement ne sont pas parvenus à récupérer totalement (OCDE, 2021[45]). En 2021, il a été observé que les réductions de personnel limitaient la capacité de la Finlande à mettre en œuvre sa politique de développement et à s’engager pleinement avec ses partenaires, qu’elles augmentaient la charge de travail des effectifs tout en réduisant la capacité d’analyse du pays. Dans le cadre de l’actuelle réforme du service extérieur, le rôle du Département des politiques de développement évolue considérablement puisqu’il prend désormais en charge plusieurs tâches qui jusqu’ici étaient dévolues aux départements régionaux et à d’autres services du MAE. Les tâches en question comprennent notamment la responsabilité des subventions publiques discrétionnaires, la gestion des processus de passation des marchés et des organisations non gouvernementales internationales, ainsi que la responsabilité en matière de droits de la personne. Les responsabilités en matière de coopération déléguée de l’UE avaient été transférées au département en 2023. Celui-ci sera donc responsable d’une part croissante du budget d’APD du MAE (78 % en 2024). Si les dotations en personnel ne suivent pas, cet important surcroît de tâches pèsera lourdement sur la capacité du département à apporter des conseils fondés sur des données probantes et des connaissances, et à s’acquitter efficacement de son rôle de coordination.
Il sera important de veiller à préserver le leadership du MAE en matière de développement, ainsi qu’un corps de spécialistes du développement en son sein. Dans le contexte actuel de coupes budgétaires successives, le Département des politiques de développement a reconnu la nécessité de s’adapter, notamment en assumant davantage le rôle de prestataire de services pour d’autres départements du MAE. Dans le cadre de la réforme actuelle, l’unité chargée de la politique de développement (KEO-10) se transforme pour devenir une unité de gestion de projets37 et l’unité chargée de la politique sectorielle (KEO-20) sera dissoute à compter d’août 202438 (voir Annexe D). Le nombre total d’employés du département diminuera légèrement39, tandis que les profils et les descriptions de poste des employés restants s’élargissent à mesure que les experts politiques et sectoriels assument des tâches plus opérationnelles. Le personnel et les partenaires ont averti du risque sérieux de voir disparaître un noyau d’expertise fondamental en matière de développement. Or, comme l’illustre l’exemple d’autres membres du CAD dotés d’un MAE intégré, de nombreuses années sont nécessaires pour reconstituer une expertise en matière de développement une fois qu’elle a été perdue et la perte rapide de cette expertise peut nuire à la réputation du pays40 (OCDE, 2018[69] ; OCDE, 2024[70]). Alors que l’étendue des rôles et des tâches confiés au personnel du MAE ne cesse de croître, le manque de temps dédié des experts en politiques publiques risque également de restreindre les possibilités d’accès et de partage de l’apprentissage et d’influence des normes et des standards dans les principales communautés politiques, notamment les réseaux du CAD41. Pour sa crédibilité, il sera important que la Finlande préserve un corps de spécialistes du développement et veille à ce que celui-ci dispose du temps nécessaire pour se concentrer sur les politiques stratégiques et leur pilotage. Cette précaution s’impose même si l’ampleur de la coopération bilatérale est réduite et que la Finlande travaille de plus en plus par l’entremise de partenaires multilatéraux, car, comme les évaluations le montrent de façon systématique, l’influence et l’efficacité de la Finlande dans les instances multilatérales reposent sur son expertise et les connaissances acquises au niveau des pays et sur sa capacité à les disséminer dans l’ensemble du système.
La réforme génère de l’incertitude parmi le personnel, d’où l’importance de mettre en œuvre un processus adéquat de gestion du changement afin d’en assurer le succès. Le processus tel qu’il est mis en œuvre suscite de profondes incertitudes parmi le personnel et a sans doute manqué l’occasion de susciter l’adhésion, de tirer parti de la diversité des points de vue et de renforcer la pérennité des changements que le gouvernement entend mettre en œuvre42. La mise en œuvre actuelle de la réforme semble perpétuer le cloisonnement qui existe entre les départements du MAE, chacun décidant de son côté de la marche à suivre pour faire avancer les recommandations formulées par le groupe de travail. Adopter une approche globale de la réforme, commune à l’ensemble du ministère, permettrait une plus grande cohérence et de tirer parti des progrès accomplis par le MAE depuis dix ans en matière d’intégration des différents domaines de l’action publique, notamment le commerce et le développement. Il est également impératif de mettre en œuvre une approche de la gestion du changement prévoyant une communication efficace avec l’ensemble des membres du personnel et des parties prenantes tout au long du processus, en particulier lorsque les décisions prises entraînent des changements dans les fonctions et les grades du personnel.
Les évolutions législatives prévues auront également des répercussions importantes sur le rôle et le mandat du MAE
Les mises à jour prévues du cadre juridique sur la période de 2024‑26 visent à refléter le rôle croissant du secteur privé dans la coopération pour le développement de la Finlande et à permettre une plus grande externalisation des activités. Les changements prévus comprennent une refonte complète de la loi Finnfund (291/1971) afin d’autoriser l’externalisation de tâches d’administration publique à Finnfund et la création d’une filiale. Une réforme de la loi relative aux crédits concessionnels accordés aux pays en développement (1114/2000) est également prévue, dans le but d’élargir la définition des fournisseurs de crédit – pour y inclure des acteurs tels que la filiale de Finnvera, Finnish Export Credit Ltd, ou les institutions de financement du développement (IFD) internationales – et de simplifier les formalités d’accès aux fonds de l’APD pour les entreprises finlandaises. Une nouvelle loi relative à l’organisation de la coopération pour le développement est également à l’étude, dont les dispositions autoriseraient le transfert de tâches liées à la coopération pour le développement du MAE vers une autre autorité ou partie, par exemple des sociétés de conseil. L’expérience international montre que si l’externalisation de certaines fonctions vers le secteur privé peut être utile pour soulager les pressions exercées sur les effectifs de la fonction publique et pour faire face à l’incertitude en permettant aux administrations publiques d’avoir rapidement accès à un surcroît de capacité, elle ne va pas sans risques, notamment en termes d’optimisation des ressources et d’impacts à long terme sur les capacités de la fonction publique43. Par conséquent, les plans d’externalisation de certaines fonctions devraient s’accompagner de mesures parallèles pour garantir que les fonctions de pilotage, l’expertise et les capacités nécessaires restent au MAE.
Alors que la Finlande examine la possibilité et les modalités de la sous-traitance de certaines fonctions à Finnfund, il sera important de veiller à la clarté des mandats. Ces dernières années, l’IFD finlandaise Finnfund a été mise au premier plan de la politique de développement de la Finlande, dans le but de développer ses activités, notamment en augmentant son appétence au risque dans les PMA et les PRITI. Les instruments du secteur privé ont été développés et de nouveaux instruments ont été créés pour aider à atteindre les objectifs fixés par le gouvernement. Les programmes gouvernementaux de 2019 et de 2023 ont continué de mettre l’accent sur la mobilisation de financements supplémentaires et sur le renforcement de la participation et des investissements des entreprises dans la coopération pour le développement de la Finlande. Dans le même temps, le MAE a investi dans le renforcement de ses capacités internes en matière de secteur privé (OCDE, 2021[45]), résultant en une légère augmentation du nombre d’employés travaillant sur les questions liées au secteur privé. Cependant, à la lumière des réformes en cours et des suppressions de postes survenues au sein du MAE, le gouvernement envisage actuellement de créer une filiale de Finnfund et de lui confier des fonctions d’assistance technique et de gestion de plusieurs instruments du secteur privé jusque-là dévolues au MAE. Dès lors, il sera important d’établir des lignes de démarcation claires entre les conseils stratégiques, d’une part, et les décisions en matière d’investissement, d’autre part. L’externalisation de ces fonctions entraîne également le risque de rendre plus difficile l’accès du MAE aux connaissances et à l’expertise nécessaires, de nuire à l’apprentissage au sein des différents instruments et initiatives, et de faire perdre des occasions d’assurer la cohérence entre les actions du secteur privé et celles des autres secteurs.
Tout en adaptant la structure du MAE au contexte changeant de la politique étrangère et en cherchant à lier plus étroitement les objectifs en matière de commerce international et de développement, la Finlande devrait :
s’attaquer aux difficultés persistantes que rencontre le ministère pour attirer et retenir des experts du développement, en particulier à des postes de haut niveau ;
affecter des ressources pour permettre au MAE de respecter ses priorités d’action, notamment la coopération multilatérale, la coopération déléguée par l’UE et la stratégie « Global Gateway », qui nécessitent une expertise et des connaissances en matière de développement tirées de la présence sur le terrain ;
lors de l’externalisation de tâches à d’autres acteurs, s’assurer que les fonctions et les capacités de pilotage nécessaires restent au MAE, conformément à la mission qui est la sienne.
Les programmes bilatéraux de la Finlande ont bénéficié de priorités ciblées et bien pensées, en adéquation avec les objectifs stratégiques et les ressources du pays
Les programmes mis en œuvre par la Finlande se sont concentrés sur la réduction de la pauvreté et des inégalités, et sur l’atteinte des plus démunis. Depuis l’examen par les pairs de 2017, la Finlande a mis en pratique l’accent explicite mis sur l’éradication de la pauvreté dans sa politique de développement, en intégrant des cibles liées à la pauvreté dans plusieurs instruments de ses programmes. Ces cibles se reflètent dans les allocations de l’APD, qui se sont concentrées sur les PMA (Graphique 6), et ont également été intégrées dans certaines activités du secteur privé finlandais. Ainsi, en 2017, la note de pilotage de Finnfund alors en vigueur fixait comme objectif de consacrer 75 % des nouveaux investissements aux PMA et aux PRITI44. Le plan d’investissement 2020‑23 du MAE fixait également comme objectif d’allouer au moins 60 % des prêts et des investissements relevant de la politique de développement aux pays d’Afrique45 (Ministry for Foreign Affairs, 2019[71]).
Source : OCDE (2024[30]), « Système de notification des pays créanciers : Activités d’aide », https://doi.org/10.1787/data-00061-fr.
Une définition très précise de ses priorités a permis à la Finlande de tirer parti de ses atouts tout en exploitant au mieux ses ressources humaines et financières limitées. Les domaines prioritaires de la coopération pour le développement de la Finlande ont été les suivants au cours de la période examinée : les femmes et les filles, l’économie et l’emploi, le fonctionnement efficace de la société, l’éducation et les ressources naturelles (Graphique 7). Dans chacun de ces domaines, le pays définit des objectifs supplémentaires, plus précis, au niveau global de la politique de développement et pour chaque pays prioritaire. Ces objectifs ont éclairé la prise de décisions et l’élaboration des programmes de manière concrète, par exemple en guidant les choix de partenaires multilatéraux et en permettant de mettre en évidence l’expertise institutionnelle de la Finlande. Les coupes brutales qui ont été opérées dans le budget de l’APD à partir de 2016 ont obligé à prendre des décisions sur l’affectation des ressources, ce qui s’est traduit par des programmes-pays plus ciblés. Cela est manifeste dans les programmes actuellement menés par la Finlande en Tanzanie et au Népal, où la priorité est donnée à un ensemble de questions très ciblées. Par exemple, dans le domaine de l’éducation, le programme de la coopération finlandaise au Népal se concentre sur l’éducation inclusive pour les filles et sur les enfants en situation de handicap et issus de groupes défavorisés. En Tanzanie, l’aide en faveur des droits des femmes et des filles vise à faire progresser les questions spécifiques de l’émancipation féminine et de l’élimination de la violence fondée sur le genre, les choix des programmes et des partenariats se fondant sur l’engagement à long terme sur ces questions dans le pays. La cohérence et le ciblage de l’action de la Finlande sont une garantie de visibilité de ses travaux, malgré des ressources humaines et financières limitées.
Les travaux menés par la Finlande dans le domaine de la transformation numérique et de la sylviculture sont des exemples de l’approche ciblée mise en œuvre par le pays, en s’appuyant sur son expertise nationale. Dans les domaines prioritaires de l’économie et de l’emploi et du fonctionnement efficace de la société, les travaux de la Finlande en matière de transformation numérique ont évolué, passant de projets de renforcement des capacités essentiellement bilatéraux à une intensification de la coopération avec les organisations multilatérales et le secteur privé pour développer les infrastructures et les services numériques. À titre d’exemple, dans le cadre de l’initiative « Data Governance in Africa » de la stratégie « Global Gateway », la Finlande pilote le dispositif d’assistance technique « Digital Investment Facility », dont le but est de financer des centres de données écologiques et sécurisés et d’autres infrastructures numériques en Afrique subsaharienne. L’accent mis sur la sylviculture dans le programme-pays de la Tanzanie dans le domaine plus large des ressources naturelles est un autre exemple de la façon dont la Finlande s’appuie sur une expertise nationale pertinente et sur un engagement de longue date dans un secteur et sur un sujet précis pour obtenir des résultats. Depuis 2020, la tendance du pays à mener des projets moins nombreux mais de plus grande ampleur confirme également cette approche ciblée, consistant à employer des ressources limitées de manière efficace (Graphique 8).
Note : Le pourcentage indiqué reflète les déclarations d’APD effectuées par la Finlande par code-objet pour les cinq domaines prioritaires plus l’aide humanitaire. Il exclut le coût des réfugiés dans le pays donneur, qui représentait en moyenne 20 % de l’APD bilatérale sur la période.
Source : OCDE (2024[30]), « Système de notification des pays créanciers : Activités d’aide », https://doi.org/10.1787/data-00061-fr.
Source : OCDE (2024[30]), « Système de notification des pays créanciers : Activités d’aide », https://doi.org/10.1787/data-00061-fr.
La Finlande privilégie le travail en partenariat, principalement avec les organisations multilatérales
Le MAE a investi dans une approche plus stratégique des partenariats multilatéraux depuis le précédent examen par les pairs. La moitié environ de l’APD de la Finlande prend la forme de contributions au budget central d’organisations multilatérales. Cet investissement dans les partenariats multilatéraux semble logique compte tenu des ressources humaines limitées de la Finlande en matière de coopération pour le développement et de la grande importance qu’elle accorde à l’efficacité multilatérale. Pour cela, le MAE a mis au point une stratégie multilatérale qui présente son approche par domaine stratégique – y compris les domaines thématiques et l’efficacité organisationnelle – et par le biais de plans spécifiques à chaque organisation46. La planification des allocations multilatérales a lieu au début de chaque législature (de quatre ans), avec la possibilité de procéder à des ajustements au cours de ces quatre années. Au cours de la période examinée, les partenaires ont apprécié le dialogue ouvert qui a été noué, qui a permis à la Finlande d’établir des partenariats plus stratégiques et à long terme. La conclusion d’accords de partenariat formels avec les principaux partenaires des Nations Unies pourrait contribuer à accroître encore la prévisibilité.
L’approche fortement axée sur les partenariats de la Finlande est visible dans ses allocations de fonds et sa participation aux conseils d’administration des organisations multilatérales. L’approche stratégique de la Finlande, qui privilégie le travail en collaboration avec – et par l’intermédiaire – des organisations multilatérales, est particulièrement évidente dans ses partenariats avec les Nations Unies, qui reçoivent environ un tiers de ses contributions au budget central d’organisations multilatérales. Le Fonds des Nations Unies pour la population (FNUAP) arrive en tête des allocations budgétaires du MAE aux organisations multilatérales, tandis que la contribution de la Finlande au budget central de l’organisation ONU-Femmes fait du pays l’un de ses principaux donneurs. Le MAE finlandais combine en outre financement aux budgets centraux et APD bilatérale consacrée à des programmes spécifiques, ce qui aboutit à une association efficace d’influence politique mondiale et de résultats associés à des programmes au niveau des pays bénéficiaires. La participation de la Finlande aux conseils d’administration de ces organisations, de même que son style ouvert et franc, sont appréciés par ces organismes et par les autres États membres. Il sera essentiel de préserver la capacité du MAE et de l’administration publique à poursuivre cet engagement alors que la Finlande cherche à réduire les fonds consacrés aux programmes-pays bilatéraux et s’appuie davantage sur le travail en collaboration avec – et par l’intermédiaire – des organisations multilatérales. Ces dernières années, les efforts croissants déployés par le pays pour encourager le recrutement de ressortissants finlandais ont été perçus par certains partenaires multilatéraux comme se rapprochant d’une forme de conditionnalité et pourraient peser sur les partenariats. Il sera important de trouver un équilibre entre la promotion du recrutement de personnel finlandais et les approches de financement qui favorisent l’efficacité des organisations multilatérales.
À l’heure où la Finlande renforce son action en lien avec l’UE, des ressources humaines et de l’expertise seront nécessaires
Les opportunités d’accroître les actions menées avec l’UE risquent de se heurter à la diminution des programmes bilatéraux. Afin d’accroître les capacités institutionnelles d’Helsinki à attirer et gérer davantage de coopération déléguée par l’UE, le MAE a créé en 2023 un poste dédié. À compter d’août 2024, ce poste est rattaché à l’unité de gestion de projets (KEO-10). Les évaluations soulignent la bonne gestion par la Finlande des fonds de l’UE pour la coopération au développement et suggèrent que le pays pourrait s’engager plus avant dans ce rôle (Particip GmbH et NIRAS Finland Oy, 2022[19]). La visite en Tanzanie a cependant mis en lumière les difficultés auxquelles la Finlande pourrait se confronter si cette éventualité venait à se confirmer. En Tanzanie, deux projets potentiels de coopération avec l’UE ont été identifiés dans les secteurs de la sylviculture et de la fiscalité, dans lesquels la Finlande dispose de programmes bilatéraux et d’une expertise de longue date. Bien qu’aucun des deux projets n’ait pu être approuvé, il est difficile d’imaginer qu’ils auraient été sélectionnés ou mis en œuvre par la Finlande sans une ambassade dotée des ressources adéquates. Lorsqu’une coopération déléguée par l’UE ou une initiative de l’Équipe Europe est identifiée ou planifiée à Bruxelles en lien avec le MAE, les ambassades jouent néanmoins un rôle important en aidant à la mise en œuvre. Une présence plus réduite dans les pays, la réduction des capacités du MAE (notamment du nombre d’experts en matière de politique sectorielle) à Helsinki et dans les ambassades, et une moindre importance accordée à la coopération pour le développement dans les représentations diplomatiques risquent donc de freiner l’ambition de la Finlande d’accroître la coopération déléguée par l’UE (voir la section Rôle et mandat du MAE : gérer le changement et y faire face).
Alors que les institutions publiques finlandaises cherchent à s’engager dans la coopération déléguée de l’UE, le MAE devra être doté des prérogatives et des ressources nécessaires pour assurer des tâches de coordination et de soutien. Le MAE, qui a fait l’objet d’une évaluation des piliers pour gérer la coopération déléguée par l’UE, aide d’autres organismes publics à mener à bien le processus d’évaluation et contribue à coordonner ce processus au niveau des pays bénéficiaires. Les modifications apportées aux procédures de la Commission européenne ont ralenti ces évaluations complémentaires, dont l’issue est actuellement incertaine, ce qui a également entraîné des retards dans l’approbation des projets au niveau des pays. Une étude réalisée en 2023 sur le rôle des institutions publiques finlandaises a montré que leur participation à la coopération institutionnelle apporte une valeur-ajoutée pour atteindre les objectifs de la politique de développement finlandaise (Uusikylä et al., 2023[72]). Un autre constat de cette étude est que le MAE dispose d’une marge de manœuvre pour coordonner plus efficacement les actions des différents organismes publics finlandais et pour améliorer la coordination générale avec les pays partenaires, en reconnaissant le caractère unique des contextes de mise en œuvre des projets et de gestion des risques. À l’heure où les organismes publics finlandais projettent d’accroître leur participation à la coopération déléguée de l’UE, il sera tout aussi important que le MAE soit doté des prérogatives et des ressources nécessaires pour assurer des missions de soutien. Alors que la réforme actuelle du service extérieur et les changements apportés aux responsabilités du département chargé des politiques de développement visent à renforcer les capacités de gestion des projets, la réduction du rôle des départements régionaux dans la programmation bilatérale et dans la coordination avec les ambassades au niveau des pays, la diminution de la présence dans les pays et l’augmentation des tâches opérationnelles confiées aux experts de la politique de développement risquent dans le même temps d’exercer une pression sur les capacités de coordination.
La présence dans les pays aura de l’importance à l’heure où la Finlande cherche à apporter sa patte à la stratégie « Global Gateway », à Bruxelles et dans les pays bénéficiaires. En 2023, la création de la fonction d’ambassadeur pour le « Global Gateway » au sein du MAE vient appuyer l’objectif du pays de participer activement à la stratégie « Global Gateway » de l’UE, en recueillant des informations à Bruxelles pour les transmettre aux acteurs compétents en Finlande. La Finlande mène également une action stratégique aux côtés d’autres États membres de l’UE, comme l’Estonie, afin de défendre conjointement les intérêts des petits pays membres et de plaider pour la participation des petites et moyennes entreprises (Ministry for Foreign Affairs, 2024[73]). Le potentiel de la Finlande à contribuer efficacement à la stratégie « Global Gateway » est attesté par sa participation à un premier projet emblématique en Afrique, où Finnfund a signé en 2023 un accord d’assistance technique et de garantie pour un programme de transformation numérique financé par le Fonds européen pour le développement durable Plus (FEDD+) (Finnfund, 2024[74]). Comme le montrent les discussions en cours en Tanzanie, les initiatives relevant du « Global Gateway » peuvent émerger non seulement à Bruxelles, mais également par l’entremise des ambassades et des délégations de l’UE dans les pays partenaires. L’importance de la présence dans les pays bénéficiaires pour, à la fois, identifier et mettre en œuvre efficacement les initiatives conjointes de l’UE est également réaffirmée dans les règles de gouvernance de la stratégie « Global Gateway » de la Commission européenne – qui insistent sur l’adoption d’une approche inclusive, fondée sur des valeurs et faisant participer les acteurs locaux47 – et confirmée par l’expérience des autres États membres de l’UE, qui souligne l’importance de disposer d’expériences antérieures dans un pays donné. À l’heure où la Finlande cherche à apporter sa patte à la stratégie « Global Gateway » à Bruxelles et dans les pays bénéficiaires, sa présence dans les pays s’avérera essentielle pour garantir sa capacité à saisir efficacement les opportunités offertes par le « Global Gateway » et à y apporter une valeur ajoutée.
Les programmes-pays de la Finlande favorisent la cohérence entre les différents instruments, permettant de tirer de précieux enseignements
Les programmes-pays de la Finlande, d’une durée de quatre ans, fournissent un cadre pour la planification et la gestion axée sur les résultats, et contribuent à ancrer l’action du pays dans la réalité des contextes locaux. Les stratégies-pays du MAE tiennent compte des objectifs stratégiques de la Finlande dans le pays concerné et couvrent les domaines suivants : relations économiques, coopération pour le développement, sécurité, migrations et aide humanitaire. Les programmes-pays en cours ont été établis en 2021 pour chacun des pays partenaires prioritaires à long terme de la Finlande (Tableau 1). Ils portent spécifiquement sur la coopération pour le développement et, à l’instar des stratégies-pays, sont mis à la disposition du public, ce qui est une bonne pratique. Ces documents, qui couvrent la période 2021‑24, regroupent les activités financées par les départements régionaux du MAE. Comme l’a montré le cas de la Tanzanie, ces programme-pays ont favorisé la cohérence entre les différents instruments de la coopération finlandaise en permettant aux différentes composantes du dispositif finlandais de coopération pour le développement, ainsi qu’aux principaux partenaires et parties prenantes, de comprendre les objectifs convenus et de s’aligner sur eux48. Ces documents s’appuient en outre sur les apprentissages antérieurs et l’analyse du contexte (notamment en ce qui concerne les droits de la personne, les conflits et l’économie politique), ce qui contribue à ancrer l’action de la Finlande dans les contextes locaux.
Continuer à élaborer des documents stratégiques efficaces permettra de guider l’action de la Finlande et de ses partenaires, et ce plus particulièrement en l’absence de programmes-pays bilatéraux. Les modifications importantes apportées aux priorités et aux budgets de l’APD finlandaise ont eu pour effet de retarder le cycle d’élaboration des documents de programmes-pays applicables après 2024, car le MAE attendait la publication des nouveaux rapports d’orientation. Le programme gouvernemental indique en outre clairement l’intention de renoncer aux programmes-pays bilatéraux et de recourir aux OSC finlandaises pour mettre en œuvre la coopération au développement, et de promouvoir les activités du secteur privé49 (Gouvernement de la Finlande, 2023[2]). Le risque est que l’action de la Finlande devienne plus ponctuelle et fragmentée. L’expérience antérieure du pays a montré que l’abandon des programmes-pays bilatéraux augmentait la fragmentation entre les différents instruments, secteurs et institutions (Particip GmbH et NIRAS Finland Oy, 2021[75]). Pour éviter cela, il sera important d’utiliser les dispositifs et les outils déjà été mis en place par le MAE finlandais et d’élaborer des documents stratégiques publics portant sur plusieurs années. Lors de la préparation du prochain cycle de documents de programmes-pays – c’est-à-dire à partir de 2025 –, l’adoption d’une approche plus globale entre les différentes équipes et les différents canaux du MAE, ainsi que l’assouplissement des pratiques – en accordant plus d’importance aux résultats qu’à leurs indicateurs – permettraient de parvenir à des documents facilitant davantage le pilotage et la gestion adaptative. De récentes évaluations ont également révélé un décalage entre, d’une part, le temps et l’expertise nécessaires pour mettre à jour les documents et, d’autre part, les effectifs disponibles au MAE ; elles identifient également des moyens pour simplifier ces documents de manière à faciliter la planification et la mise en œuvre des programmes (Particip GmbH et NIRAS Finland Oy, 2024[76]).
Note : 1. Le format et la structure de la prochaine itération des programmes par pays sont en cours d'élaboration.
Source : Ministère des Affaires étrangères (s.d.[77]), Finland’s partner countries for bilateral development cooperation (page web), https://um.fi/bilateral-partner-countries).
L’intégration de plans de transition et de sortie dans les futures stratégies peut s’appuyer sur l’expérience du MAE et des principales parties prenantes. Le MAE peut notamment tirer des enseignements utiles de son expérience au Viet Nam sur la période 2008‑20, où la Finlande a progressivement mis un terme à la coopération pour le développement bilatérale pour s’orienter vers d’autres modalités de coopération et de partenariat, en particulier celles axées sur le secteur privé (Particip GmbH et NIRAS Finland Oy, 2021[75]). L’importance d’un calendrier progressif de transition a été l’une des principales leçons de cette expérience, l’évaluation menée en 2021 soulignant que les changements soudains ont des effets néfastes sur les relations à long terme. Il sera donc utile d’investir dans des stratégies de transition transparentes dans les pays où les programmes-pays bilatéraux vont être suspendus. L’élaboration de ces stratégies devrait également être associée à la formulation d’une offre claire de l’ensemble des partenaires disponibles, afin de favoriser un débat et des décisions éclairées avec les principales parties prenantes. Dans sa tentative de reproduire l’approche mise en œuvre au Viet Nam, la Finlande devrait également tenir compte du contexte de chaque pays. Ainsi, alors que le Népal s’apprête à sortir de la liste des PMA en 2026 et que son gouvernement se prépare à recevoir moins d’aides financières, les possibilités de s’orienter vers des partenariats fondés sur la coopération économique seront fondamentalement différentes dans ce pays étant donné la situation du secteur privé.
Les OSC finlandaises de développement devraient recevoir une part croissante de l’APD, il sera donc essentiel de continuer à leur donner les moyens de travailler sur la base de leurs avantages comparatifs
Si le gouvernement s’est engagé à continuer d’utiliser l’APD pour soutenir les OSC finlandaises intervenant dans la coopération pour le développement, les modalités de ce soutien évoluent. Au cours de la période 2016‑22, la Finlande a fourni chaque année, directement ou indirectement, environ 140 millions USD d’APD bilatérale brute aux OSC, dont la majorité à des organisations finlandaises. En 2023, le gouvernement a initialement présenté un budget d’APD cumulé dans lequel les coupes budgétaires globales n’affectaient pas les OSC finlandaises de développement (Gouvernement de la Finlande, 2023[2]). Il a ensuite annoncé en mai 2024 un budget révisé prévoyant une hausse de 10 millions EUR par an des financements accordés auxdites organisations sur la période 2024‑27. Compte tenu des réductions du budget global de l’APD, les sommes affectées aux OSC représenteront donc 18 % du budget total de l’APD du MAE au cours de cette période. Si ces décisions reflètent l’appréciation positive à l’égard des contributions bénéfiques de la société civile finlandaise à la politique de développement, d’autres modifications ont suscité des interrogations quant au contexte opérationnel des organisations concernées. Il est notamment attendu que les OSC collaborent davantage avec le secteur privé finlandais et qu’elles se concentrent plus sur la mise en œuvre de projets que sur le travail de sensibilisation et de plaidoyer. La Recommandation du CAD sur le renforcement de la société civile en matière de coopération pour le développement et d’aide humanitaire insiste sur les différents rôles que peut jouer la société civile pour contribuer non seulement à la mise en œuvre, mais aussi au plaidoyer, à la redevabilité et à la sensibilisation. D’autres décisions budgétaires prises en 2024 ont également eu des conséquences sur les travaux menées par les OSC finlandaises sur de grandes questions de politique étrangère et de sécurité (comme la consolidation de la paix, la paix et la sécurité), ainsi que sur l’éducation au développement mondial50. Ces décisions, ainsi que la décision d’exclure les OSC de développement des récentes dispositions fiscales visant à encourager les dons privés, ont généré de l’incertitude au sein de la société civile finlandaise dans son ensemble et risquent de compromettre sa capacité à remplir son rôle51.
Si elle privilégie les financements transitant par les OSC finlandaises, la Finlande est également en mesure de soutenir la société civile des pays partenaires de deux manières. La première consiste à financer des OSC finlandaises qui doivent démontrer comment elles soutiendront des OSC locales et engageront un partenariat équitable avec elles, sans limiter les frais généraux des partenaires locaux ni les coûts liés au renforcement de leurs capacités. La seconde est le Fonds pour la coopération locale, utilisé par certaines ambassades finlandaises pour fournir directement à des OSC locales de petites sommes d’argent en organisant des appels à propositions concurrentiels. Suite à la recommandation de l’examen par les pairs de 2017, la Finlande a amélioré la prévisibilité de ces fonds en prolongeant la durée des appels à projets, qui passe d’un à deux ans, et aucune limite n’a été fixée au montant pouvant être perçu par les OSC. Là où les fonds pour la coopération locale sont utilisés, les OSC partenaires locales estiment qu’il serait possible de les renforcer davantage grâce à la participation accrue des ambassades dans le dialogue entre les différents acteurs afin d’accroître les opportunités d’apprentissage mutuel. Un autre moyen d’améliorer la prévisibilité et la transparence est de continuer à publier des informations sur les résultats des appels à propositions de ces fonds.
Parvenir à un meilleur alignement des instruments du secteur privé sur les objectifs stratégiques est un travail en cours
Depuis le précédent examen par les pairs, la Finlande a continué à mettre au point et à perfectionner toute une gamme d’instruments visant à soutenir son approche du développement tiré par le secteur privé. Au cours de la période examinée, les travaux menés par la Finlande en lien avec le secteur privé se sont articulés autour de trois objectifs : mobiliser des fonds privés pour financer le développement durable ; renforcer le secteur privé dans les pays partenaires ; et consolider l’environnement commercial et les capacités des pays partenaires. Les différents instruments utilisés pour atteindre ces objectifs sont financés par différentes lignes budgétaires : le budget d’APD du MAE ; un budget spécial (des prêts et investissements relevant de la politique de développement, ainsi que des financements mixtes) relevant pleinement de l’APD mais devant être remboursé ; des fonds hors APD (utilisés par exemple pour Finnvera). Les prêts et investissements relevant de la politique de développement ont été instaurés par la Finlande en 2016 et ont ceci de particulier que le capital investi doit être restitué avec un excédent et ne doit pas avoir d’incidence sur le déficit budgétaire. L’implication des entreprises finlandaises est l’objectif principal et explicite de plusieurs instruments financés par le MAE, notamment Finnpartnership, la Facilité d’investissement du secteur public (PIF) et la Plateforme pour les marchés en développement (DevPlat), et constitue un objectif transversal pour d’autres instruments (Graphique 9).
Note : ISP = instrument du secteur privé ; FP = Finnpartnership ; BMD = banques multilatérales de développement ; IF = institutions financières.
Source : Élaboré par les auteurs, d’après les données communiquées par le MAE.
L’entreprise publique Finnfund s’est efforcée d’aligner ses investissements sur l’objectif de réduction de la pauvreté et d’impact sur le développement, et représente un atout du dispositif finlandais de coopération pour le développement. En 2022, Finnfund a fortement axé son action sur les PMA, avec 43 % de ses investissements ayant bénéficié aux PMA et 92 % aux PMA et aux PRITI (Finnfund, 2023[78]). L’entreprise a également développé des outils robustes pour évaluer ex ante l’additionnalité et l’impact sur le développement – par exemple, l’outil d’évaluation des effets sur le développement, ou DEAT (Finnfund, 2024[79]) – et a adopté une approche inédite en mettant en place à l’intention de ses gestionnaires de portefeuilles des incitations financières liées à l’impact de leurs investissements sur le développement. Finnfund gère en outre, pour le compte du MAE, le programme Finnpartnership qui accorde des aides financières aux entreprises finlandaises déployant des projets commerciaux ayant un impact sur le développement des pays. En 2023, 73 % des 70 projets du Finnpartnership (pour un budget de 6.8 millions EUR) ciblaient des PMA ou des PRITI (Finnpartnership, 2024[80]).
Le recentrage de l’action de Finnfund sur l’additionnalité et l’impact sera d’autant plus important que l’entreprise est encouragée à travailler davantage avec les entreprises finlandais. La nouvelle note de pilotage de Finnfund pour 2024‑27 souligne que l’entreprise devrait jouer un rôle central dans la mise en œuvre des politiques du gouvernement liées à la stratégie « Global Gateway », en particulier dans le domaine de la transformation numérique (Ministry for Foreign Affairs, 2023[81]). Si cette note ne donne plus d’indication sur la part des investissements devant être consacrés aux pays les plus pauvres, la direction de Finnfund s’est dite confiante dans le fait que les taux d’investissement dans ces contextes se maintiendront à un niveau élevé. Cela pourra néanmoins s’avérer difficile car la note spécifie en outre clairement que Finnfund devra utiliser ses financements pour offrir des débouchés aux entreprises finlandaises, ce qui risque d’être plus facilement réalisable dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, où les cadres réglementaires sont plus solides et les climats d’investissement plus stables. Un nouvel indicateur permet de suivre la participation des entreprises finlandaises aux projets financés par Finnfund, mais aucun objectif n’a été fixé. En outre, alors qu’il est envisagé que Finnfund assume de nouvelles responsabilités en fournissant aux administrations publiques une assistance technique liée aux subventions octroyées (voir la section Rôle et mandat du MAE : gérer le changement et y faire face), il sera important d’éviter les conflits d’intérêts dans les contextes où l’entreprise intervient à la fois pour apporter des financements et des conseils au secteur public.
Formuler clairement les objectifs des différents instruments du secteur privé permettrait de se focaliser sur les résultats en matière de développement. L’examen par les pairs de 2017 recommandait à la Finlande de clarifier son approche du partenariat avec le secteur privé. Le pays a donc investi dans le renforcement des différents instruments (par exemple, en renforçant les exigences en matière de qualité et d’impact52) et les stratégies-pays prennent désormais en compte la manière dont les partenariats avec le secteur privé s’inscrivent dans les objectifs stratégiques généraux53 (Ministry for Foreign Affairs, 2024[13]). Dans le même temps, le MAE reconnaît qu’il est difficile d’assurer la cohérence entre le programme d’action du commerce et celui du développement (Ministry for Foreign Affairs, 2024[13]), et les partenaires consultés lors de cet examen estiment que le ministère doit encore clarifier sa stratégie sur la manière dont les différents instruments et investissements liés au secteur privé produisent des résultats en termes de développement. Les efforts déployés par la Finlande pour mobiliser des fonds privés au service de l’action climatique en sont un exemple : l’absence de stratégie ou de plan global clair sur le financement climatique a donné lieu à un ensemble complexe de projets, de contributions à des fonds et de travaux menés par l’intermédiaire de banques multilatérales de développement, ce qui rend l’évaluation de l’efficacité difficile54 (Particip GmbH et NIRAS Finland Oy, 2023[82]). Avec la réduction des programmes-pays et l’évolution vers des instruments du secteur privé davantage axés sur la demande, il pourrait être utile pour le MAE d’examiner les différents instruments et canaux d’investissement afin de déterminer plus clairement comment ils contribuent – individuellement et collectivement – à l’obtention de différents types d’impacts sur le développement. Cela permettrait en outre à la Finlande de communiquer avec ses partenaires sur ses résultats et son offre, dans un contexte de concurrence géopolitique pour l’engagement du secteur privé dans les pays partenaires.
Une plus grande clarté sur l’ampleur de l’aide liée dans les différents instruments permettrait de concrétiser l’engagement de la Finlande en faveur du déliement de l’aide, dans l’objectif de délier au maximum son APD. L’examen par les pairs de 2017 encourageait la Finlande à examiner dans quelle mesure son choix de renforcer les instruments du secteur privé risquait de nuire à son engagement de délier son aide (OCDE, 2017[68]). Depuis lors, la part de l’APD finlandaise visée par la Recommandation du CAD sur le déliement de l’APD et non liée à des acteurs finlandais a connu une évolution à la hausse (OCDE, 2022[83]), atteignant 98.2 % en 2022 (OCDE, 2024[30]). Plusieurs des dispositifs finlandais d’aide financière visant à promouvoir le développement du secteur privé constituent par définition une aide liée ; c’est notamment le cas de Finnpartnership, PIF et DevPlat55. Si ces dispositifs représentent une faible part de l’APD finlandaise, la place accrue qui leur est accordée dans les nouveaux documents d’orientation et les nouveaux plans – en général, et en particulier en ce qui concerne l’Ukraine – souligne la nécessité pour la Finlande de poursuivre ses efforts concertés pour délier au maximum son APD, conformément à la Recommandation du CAD (l’Encadré 4 décrit le soutien apporté par le pays à l’Ukraine). En ce qui concerne Finnfund, la loi 291/79 adoptée à son sujet (Finnfund, 2024[84]) dispose que ce fonds « doit financer les entreprises […] au service des intérêts de la Finlande ». Les responsables de Finnfund ont indiqué que cela signifiait l’obligation de servir les intérêts de la politique de développement finlandaise, et non de faire intervenir des entreprises finlandaises56. Afin d’éviter tout dérapage dans le processus de déliement de son aide, la Finlande pourrait envisager d’indiquer plus clairement que la participation d’entreprises nationales n’est pas une condition requise pour le financement.
La Finlande apporte son soutien à l’Ukraine depuis 2014, par le biais de la coopération pour le développement, de la gestion de la crise civile et de l’aide humanitaire, et grâce aux fonds du Conseil de l’Europe, des OSC et de l’OTAN. Depuis 2022, le gouvernement finlandais s’est résolument engagé à fournir une aide humanitaire supplémentaire et à soutenir la reconstruction de l’Ukraine, en association avec d’autres États membres de l’UE. Dans le cadre du programme gouvernemental, la majorité des fonds affectés par la Finlande à la coopération pour le développement bénéficieront à l’Ukraine (Gouvernement de la Finlande, 2023[2]) et, depuis 2023, l’Ukraine est devenue le principal bénéficiaire de l’aide humanitaire de la Finlande. En avril 2024, l’aide matérielle de la Finlande au secteur de la défense ukrainien s’élevait à quelque 2 milliards EUR, son aide humanitaire et sa coopération au service du développement à 220 millions EUR et son appui matériel par l’intermédiaire du mécanisme de protection civile de l’UE à environ18 millions EUR.
La priorité a également été donnée à l’élaboration d’un plan national pour guider le soutien de la Finlande à la reconstruction de l’Ukraine. La première partie de ce plan, rendue publique en décembre 2023, se concentre sur la participation des entreprises finlandaises. La deuxième partie, encore en cours d’élaboration, traitera de l’utilisation plus générale des fonds de la coopération pour le développement en Ukraine et de l’implication des autres parties prenantes au-delà du secteur privé.
La première partie du plan envisage l’intervention des entreprises finlandaises via l’utilisation et l’adaptation des instruments existants, qui combinent des budgets divers, dont celui de l’APD, notamment Finnfund, Finnpartnership, PIF et Finnvera. Un nouvel instrument de crédit mixte, le Mécanisme d’investissement pour l’Ukraine, sera en outre créé.
Parmi ces instruments, Finnfund devrait jouer un rôle central dans le financement des investissements pour la reconstruction de l’Ukraine, notamment en faisant appel à des entreprises finlandaises. Le plan prévoit une hausse des dotations de ce fonds de 25 millions EUR pour les investissements en Ukraine, ainsi qu’une couverture supplémentaire des risques sous la forme d’une garantie de l’État permettant de couvrir jusqu’à 80 % des risques, soit jusqu’à 20 millions EUR. La note de pilotage de Finnfund pour la période 2024‑27 comprend un indicateur permettant de suivre la valeur totale de ses investissements en Ukraine (Ministry for Foreign Affairs, 2023[81]).
Alors que les mesures prévues dans la première partie du plan sont mises en œuvre et que la deuxième partie est en cours d’élaboration, les parties prenantes ont exprimé diverses craintes, qui pourraient être prises en compte :
la reconnaissance, dans la première partie du plan, que « l’environnement des affaires en Ukraine comporte des difficultés, en ce qui concerne par exemple la corruption » (Ministry for Foreign Affairs, 2023[85]), ce qui a d’importantes implications pour le renforcement et l’adaptation des systèmes de gestion des risques du MAE ;
les difficultés attendues pour attirer les investissements du secteur privé, y compris finlandais, alors que le conflit est toujours en cours dans le pays, même si une couverture supplémentaire des risques est mise en place ;
la façon dont les instruments d’aide financière à la société civile seront développés ou adaptés pour encourager son intervention en Ukraine, et la question plus générale de savoir si les OSC seront également incitées à s’impliquer massivement en Ukraine, quitte à réduire ou suspendre leur action dans d’autres contextes ;
des interrogations sur la manière dont seront coordonnées les interventions prévues au sein de la communauté du CAD, et avec les autorités ukrainiennes en particulier, dans le contexte d’un chantier de reconstruction de l’Ukraine post-conflit qui devrait être très concurrentiel.
Source : Gouvernement finlandais (2023[2]), A Strong and Committed Finland: Programme of Prime Minister Petteri Orpo’s Government 20 June 2023, https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/165044 ; ministère des Affaires étrangères (2023[81]), Note de pilotage gouvernementale pour 2024-2027 (en finnois), https://www.finnfund.fi/en/finnfund/strategy/government-ownership-steering ; ministère des Affaires étrangères (2023[85]), Reconstruction of Ukraine: Finland’s National Plan Part One, https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/165346/UM_2023_25.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
Reconnaissant que l’APD ne peut à elle seule répondre aux besoins de financement du développement, la Finlande réfléchit à la façon dont elle pourrait davantage utiliser cette ressource pour mobiliser des financements durables du secteur privé
La Finlande mobilise des fonds du secteur privé pour le financement du développement, principalement par le biais d’investissements directs dans des entreprises et de structures ad hoc, même si les montants concernés demeurent relativement modestes. Au cours de la période 2018‑22, la Finlande a mobilisé en moyenne 134 millions USD de financements privés par an, se classant ainsi au dixième rang des membres du CAD. Ces sommes restent globalement modestes et ont beaucoup fluctué d’une année sur l’autre (Graphique 10).
Note : SPC = structures de placement collectif.
Source : OCDE (2024[30]), « Système de notification des pays créanciers : Activités d’aide », https://doi.org/10.1787/data-00061-fr.
La Finlande étudie comment mobiliser des montants plus importants de financements privés pour le développement. Alors que la Finlande cherche à mettre l’accent sur la mobilisation de financements, la mise en place d’incitations plus efficaces au sein de son dispositif d’aide au développement sera très utile pour parvenir à mobiliser de façon plus systématique des financements privés. Un nouveau plan d’investissement sera élaboré à la mi‑2024, mettant l’accent sur la mobilisation de capitaux auprès du secteur privé et sur la valeur ajoutée de la Finlande, tandis que le MAE étudie également la possibilité de travailler avec des fonds gérés par le secteur privé. Le cadre juridique national sur le financement mixte est en cours de révision par l’État et devrait être mis en conformité avec la nouvelle stratégie d’investissement (Ministry for Foreign Affairs, 2024[13]) ; dans ce cadre, le pays pourra également utilement prendre en compte les Principes du CAD relatifs au financement mixte (OCDE, 2018[86]) et les lignes directrices plus récentes sur le sujet (OCDE, 2021[87]). Le fait d’utiliser non pas des structures ad hoc ou des structures de placement collectif mais des instruments présentant un potentiel supérieur de mobilisation de ressources (comme des garanties) permettrait de mobiliser des sommes plus importantes. Il serait également utile de prendre part à des structures de financement de plus grande ampleur, de travailler davantage avec des acteurs spécialisés dans la garantie des prêts consentis par les institutions financières aux pays en développement, et de continuer à mener des travaux collaboratifs dans le but de renforcer l’Alliance pour la collaboration et la mobilisation de l’investissement (Investment Mobilisation Collaboration Alliance, IMCA) et les structures du même type.
Réaliser l’ambition d’impliquer davantage les entreprises finlandaises dans la coopération pour le développement nécessitera du temps, de l’expertise et des ressources humaines. Le secteur privé finlandais est majoritairement composé de petites et moyennes entreprises, surtout si on le compare à celui d’autres États membres de l’UE comme l’Allemagne, la France et la Suède (OCDE, 2024[88]). Il est donc peu probable que la contribution de la Finlande au financement du développement durable prenne la forme de gros volumes de financements privés. Le programme bilatéral de la coopération pour le développement finlandaise contribue de façon importante à la création d’un environnement favorable au secteur privé dans les pays partenaires. En Tanzanie, par exemple, le programme-pays comprend un appui technique à l’administration fiscale du pays (Encadré 5) et, dans le secteur de la sylviculture, l’un des volets du programme finlandais pour le développement de la sylviculture et des chaînes de valeur (FORVAC) vise à supprimer les obstacles au niveau du cadre juridique et stratégique afin d’améliorer les chaînes de valeur. S’il existe de réelles opportunités pour les entreprises finlandaises dans les pays partenaires, l’expérience significative de la Finlande dans ce domaine montre que le changement prend du temps, qu’il doit s’accompagner d’une attention particulière à des facteurs comme les droits de la personne et qu’il est peu probable que des évolutions importantes ou rapides interviennent à court ou moyen terme en ce qui concerne l’investissement des entreprises privées finlandaises.
Le soutien apporté par la Finlande à la mobilisation accrue de ressources intérieures dans les pays partenaires traduit son engagement à donner aux pays en développement les moyens de répondre eux-mêmes à leurs besoins. Conformément à cet engagement, la Finlande a consacré en 2022 une part relativement plus importante de son APD à cet objectif (0.5 % de l’APD bilatérale ventilable) par rapport à la moyenne du CAD (0.2 %) et elle complète son soutien au niveau des pays par des actions stratégiques visant à influencer les politiques fiscales mondiales.
L’approche adoptée par la Finlande pour mettre en œuvre cette priorité constitue une expérience précieuse pour les autres pays :
Les travaux en faveur de la mobilisation des ressources intérieures dans les pays partenaires bénéficie d’un soutien politique en Finlande. Deux plans d’action mondiaux (2016‑19 et 2020‑23) ont défini des objectifs généraux pour l’administration, tout en orientant le travail technique et d’influence. Des évaluations indépendantes et des partenariats avec le milieu universitaire (comme l’Institut mondial de recherche sur les aspects économiques du développement de l’Université des Nations Unies) ont également guidé ces travaux.
La Finlande adopte une approche à plusieurs niveaux pour soutenir la mobilisation de ressources intérieures dans les pays partenaires, par le biais d’initiatives aux niveaux mondial, régional et national. Les évaluations ont montré que la Finlande avait eu une influence sur le programme d’action mondial en matière de fiscalité grâce à son appui à l’initiative « Inspecteurs des impôts sans frontières » de l’OCDE et son soutien de longue date au Forum sur l’administration fiscale africaine. Son plan d’action mondial 2020‑23 met également l’accent sur la responsabilité fiscale des entreprises bénéficiant d’une aide dans le cadre de la coopération pour le développement.
La mise à disposition des connaissances institutionnelles de la Finlande par le biais de partenariats avec des organismes publics des pays partenaires a été déterminante. En Tanzanie, par exemple, un programme bilatéral de plannification avec l’administration fiscale du pays s’appuie sur des relations avec l’Institut finlandais de gestion publique (HAUS) et l’administration fiscale finlandaise (Vero).
La Finlande a en outre reconnu que l’appui technique apporté à la mobilisation de ressources intérieures dans les pays partenaires peut avoir des effets d’entraînement plus larges en améliorant l’environnement commercial et d’investissement dans les pays en question.
La Finlande prépare actuellement un troisième plan d’action mondial et une évaluation récente de ses travaux en matière de mobilisation des ressources intérieures propose des pistes d’amélioration des bonnes pratiques existantes (Particip GmbH et NIRAS Finland Oy, 2023[89]). L’une d’entre elles porte sur le renforcement de l’approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration, qui pourrait bénéficier des orientations de l’OCDE sur le renforcement des capacités fiscales (OCDE, 2022[90]). Des mesures visant à améliorer la cohérence des politiques fiscales – par exemple, la réalisation d’une analyse des répercussions de la législation et des pratiques de la Finlande en matière fiscale (à l’instar de ce qu’ont fait l’Irlande et les Pays-Bas) – seraient également importantes. En 2015, la Finlande s’était engagée, dans le cadre de l’Initiative fiscale d’Addis-Abeba, à doubler son aide au renforcement des capacités fiscales des pays partenaires d’ici 2020, engagement qu’elle a atteint pour la première fois en 2022, mais pas en 2023. L’incidence des réductions récentes de son APD sur sa capacité à tenir cet engagement dans le temps sera un autre aspect important à prendre en compte lors de l’élaboration du troisième plan d’action mondial.
Sources : OCDE (2024[30]), « Système de notification des pays créanciers : Activités d’aide », https://doi.org/10.1787/data-00061-en ; ministère des Affaires étrangères (2016[91]), Tax and Development: Finland’s Action Programme 2016-2019, https://um.fi/documents/35732/48132/tax_and_development_finland%E2%80%99s_action_programme_2016%E2%80%932019.pdf/b720eebf-343b-aca6-e8b3-fc99b1f108bc?t=1560450206884 ; ministère des Affaires étrangères (2020[92]), Taxation for Development: Finland’s Action Programme 2020-2023, https://um.fi/documents/35732/0/Finland_Tax4D_Action_program_050620.pdf/cf6f8dae-434c-96e5-be1c-b9e79e0dc102?t=1591620474451 ; Particip GmbH et NIRAS Finland Oy (2023[89]), Evaluation of Finland’s Initiatives Focused on Enhanced Domestic Resource Mobilization (DRM), https://um.fi/documents/384998/0/DRM_evaluation%20report.pdf/02f2c302-ef94-30ba-a2ab-f3ca3314b424?t=1702629120408 ; OCDE (2022[90]), Tax Capacity Building: A Practical Guide to Developing and Advancing Tax Capacity Building Programmes, https://doi.org/10.1787/c73f126f-en.
Alors que la Finlande met un terme à certains de ses programmes-pays bilatéraux, le MAE devrait s’assurer que la coopération continue d’être guidée par les priorités de développement des pays partenaires et gérer le risque de fragmentation grâce à une planification stratégique continue prenant en compte l’ensemble des actions menées par la Finlande dans un contexte donné.
Pour conserver son influence auprès de ses partenaires multilatéraux en dépit de ressources en baisse et d’une présence sur le terrain réduite, la Finlande devrait s’assurer que son financement du système multilatéral est flexible et prévisible, et privilégier les approches conjointes.
Alors que le MAE cherche à impliquer un plus grand nombre d’acteurs du secteur privé finlandais dans les opérations de coopération pour le développement, il devrait :
continuer à mettre l’accent sur l’additionnalité, l’impact sur le développement et une approche fondée sur les droits de la personne, en s’appuyant sur les leçons tirées des expériences récentes ;
veiller à ce que Finnfund demeure une institution de financement du développement efficace, avec une mission axée sur la réduction de la pauvreté, à mesure que ses responsabilités et son cadre juridique évoluent.
Les solides systèmes d’apprentissage et de gestion axée sur les résultats du MAE produisent des données empiriques utiles pour la prise de décisions et contribuent aux objectifs de redevabilité et de communication
Le MAE a mis au point un système et une culture de gestion axée sur les résultats impressionnants qui permettent de saisir les résultats de l’ensemble des niveaux et outils de programmation. La Finlande a été l’un des chefs de file de la Communauté des spécialistes des résultats du CAD. Les lignes directrices du MAE pour la gestion axée sur les résultats mises à jour en 2023 s’alignent sur les meilleures pratiques57 en la matière et le pays cherche à aligner les objectifs de ses projets sur ceux des pays partenaires58. Au niveau de la politique de développement globale de la Finlande et pour chaque domaine prioritaire, les lignes directrices de 2023 définissent les théories du changement, liées aux ODD et étayées par un ensemble d’indicateurs globaux, que le personnel et les partenaires peuvent utiliser pour élaborer des cadres de résultats au niveau des projets (Ministry for Foreign Affairs, 2023[35]). Comme le prévoient ces lignes directrices, qui sont accessibles au public, la gestion axée sur les résultats est intégrée dès les premiers stades de la formulation et de l’approbation des projets (Graphique 11) ; les cadres de résultats et les résultats des interventions ou phases de projet pertinentes antérieures sont pris en compte lorsque les projets sont soumis à l’approbation du Conseil de la qualité59. Des responsables du MAE soulignent que les résultats ont également servi à informer la prise de décisions au sujet des programmes ; notamment au Viet Nam, lors de l’abandon de la coopération bilatérale en faveur d’autres modalités de coopération au cours de la période de transition 2008‑20. Ces lignes directrices explicitent également utilement les liens entre gestion des résultats et gestion des risques, dans la mesure où il convient d’envisager ces questions de pair et non de manière indépendante, ce qui est une bonne pratique.
Sources : Élaboré par les auteurs à partir de ministère des Affaires étrangères (2023[35]), Theories of Change and Aggregate Indicators for Finland’s Development Policy, https://um.fi/documents/35732/0/theories-of-change-and-aggregate-indicators-for-finlands-development-policy-2020.pdf/7bc4d7f2-ffc8-5f4d-8382-43193fd887e8?t=1619609986346 ; ministère des Affaires étrangères (2022[66]), Finland’s Development Policy Results Report 2022, https://um.fi/documents/78278153/0/Finlands_Development_Policy_Results_2022.pdf.
Le cycle institutionnalisé de gestion axée sur les résultats favorise également la redevabilité et la communication. L’approche finlandaise en matière de résultats se fonde sur un exercice annuel d’analyse, de synthèse et de réflexion sur les résultats. Le cycle de résultats du MAE vise à préparer, une fois par an, des rapports de synthèse des résultats pour chaque domaine prioritaire, programme-pays bilatéral et canal de partenariat ou d’engagement (Graphique 11). Des rapports de synthèse sont préparés tous les ans par les équipes-pays du MAE et/ou par des experts sectoriels et des chefs de file de partenariat, qui s’appuient sur l’expertise sectorielle pour analyser les résultats et les enseignements à en tirer. Les rapports de synthèse, ainsi que les conclusions d’évaluation, sont débattus à l’occasion de la Journée annuelle des résultats de la coopération pour le développement du MAE ; il s’agit d’un forum d’apprentissage collectif qui éclaire la prise de décisions et l’établissement du budget pour l’année suivante. Ces processus contribuent à l’élaboration de rapports de résultats complets sur quatre ans, qui présentent les résultats dans un langage accessible en les accompagnant de visuels et d’infographies60. En raison de la rotation du personnel et d’autres problèmes de capacité, on constate des failles dans l’élaboration des rapports annuels, et ce pour l’ensemble des modalités et des canaux de partenariat. Néanmoins, la présentation de ces rapports de résultats sur quatre ans et les discussions qui ont eu lieu lors des sessions plénières du Parlement finlandais en 2018 et 2022 ont contribué à renforcer le recours aux informations sur les résultats à des fins de redevabilité et de communication.
La Finlande a également mis en place une pratique solide des évaluations stratégiques. L’unité indépendante d’évaluation du développement au sein du MAE entreprend des évaluations globales et stratégiques. Elle rend directement compte au sous-secrétaire d’État responsable de la coopération pour le développement. Les évaluations stratégiques commanditées par l’unité d’évaluation du développement sont opportunes, utiles et de grande qualité. Le processus se fonde sur le manuel d’évaluation61, un outil d’apprentissage en ligne interactif et public développé par cette unité, qui comprend des concepts, processus et outils d’évaluation s’inspirant des normes de l’OCDE. Par ailleurs, la norme pour l’évaluation du développement du MAE est un autre élément important de ce dispositif et constitue la base juridique de l’évaluation de la politique de développement et de la coopération pour le développement de la Finlande (Ministry for Foreign Affairs, 2015[93]). La norme 1/2015 exige que les évaluations soient rendues publiques ; que des réponses de la direction soient apportées et publiées, et que les plans de mise en œuvre ultérieurs soient examinés dans un délai de deux ans ; enfin qu’un calendrier des évaluations prévues soit élaboré sur une base glissante de deux ans. L’actuel plan glissant d’évaluation pour la période 2022‑24 donne des exemples concrets de la manière dont les conclusions des évaluations seront utilisées. Par exemple, il a été décidé de procéder à une méta-analyse des résultats des programmes-pays, achevée en 2024, en vue de s’appuyer sur les résultats pour formuler les programmes-pays à venir, la période actuelle de programmation couvrant la période 2021‑24 (Ministry for Foreign Affairs, 2024[94]). S’il existe en théorie des orientations précises quant à la nécessité de reprendre les conclusions des évaluations, les entretiens ont fait apparaître que, dans la pratique, il est possible de rendre plus systématique le suivi et l’utilisation des conclusions et recommandations des évaluations.
Le MAE reconnaît la nécessité de continuer à améliorer les systèmes actuels, compte tenu notamment des contraintes en matière de ressources humaines, des projets visant à intégrer plus étroitement la politique commerciale et la politique de développement, et de l’importance accrue accordée à l’engagement du secteur privé. Pour le MAE, la gestion axée sur les résultats s’inscrit dans la durée et requiert des améliorations constantes. En témoigne la décision d’évaluer l’approche de la gestion axée sur les résultats de la Finlande en 2011 et 2015. Compte tenu des coupes budgétaires récentes et de la réorientation de l’APD de la Finlande, il sera essentiel de maintenir des mécanismes de suivi et d’évaluation solides pour comprendre ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas et permettre ainsi une allocation efficace et optimale des ressources. Les partenaires ont fait observer que l’importance accrue accordée aux investissements et aux partenariats du secteur privé, notamment en utilisant l’effet de levier de l’APD pour mobiliser des financements privés, doit s’accompagner d’une approche davantage axée sur les résultats afin de ne pas perdre de vue l’attention à apporter aux résultats du développement et à l’additionnalité (voir la section Programmes et partenariats de la Finlande en matière de développement : trouver le juste équilibre) (Finnish Development NGOs Fingo, 2023[95]). De même, alors que la Finlande prévoit d’acheminer une part croissante de son APD par l’intermédiaire des organisations multilatérales, il sera important de réfléchir à la manière de rendre compte des résultats de ce travail. D’autres membres du CAD dont le MAE est intégré ont également réfléchi aux moyens d’adapter leurs cadres et systèmes de résultats à des objectifs de politique étrangère plus étroitement intégrés, notamment en matière de commerce ; parmi eux, des pays dotés d’une administration publique relativement petite, comme la Nouvelle-Zélande (OCDE, 2023[96]). La Finlande pourrait tirer de précieux enseignements de ces expériences d’adaptation des systèmes de résultats à des priorités intégrées communes à l’ensemble du ministère.
Le MAE pourrait profiter de ses investissements destinés à renforcer les systèmes de gestion des risques pour mettre en œuvre une approche de portefeuille en matière de gestion des risques
Le MAE finlandais a investi dans le renforcement de ses systèmes de gestion des risques, conformément aux normes et pratiques internationales. Depuis l’examen par les pairs de 2017, le MAE a considérablement investi pour développer les systèmes, stratégies, lignes directrices et processus de gestion des risques, notamment en élaborant en 2021 une politique de gestion des risques pour les opérations de coopération pour le développement (Ministry for Foreign Affairs, 2021[97]). Cette politique repose sur des dispositions juridiques pertinentes qui s’appliquent à l’ensemble de l’administration, notamment en ce qui concerne l’emploi de fonds discrétionnaires (Finland Ministry of Finance[98]) et la stratégie nationale de lutte contre la corruption (Ministry of Justice, 2021[99]), et reconnaît également la complexité de la gestion des risques liés à la coopération pour le développement dans des contextes de fragilité et de faible gouvernance et compte tenu des nouveaux instruments et accords de partenariat. En 2014, un portail public pour la dénonciation et le signalement des cas d’inconduite a été lancé sur Internet par le MAE, qui a continué à le développer depuis le dernier examen par les pairs afin de l’adapter aux normes de l’OCDE et de l’UE62.
Des systèmes internes sont en place pour signaler, instruire et suivre les cas présumés d’inconduite, que le MAE s’est engagé à améliorer en permanence. Depuis 2023, le MAE recueille des données sur le nombre de cas d’inconduite signalés via son portail de signalement sur Internet et les classe en fonction de leur type, qu’il s’agisse par exemple de signalements de risques fiduciaires ou de cas présumés d’exploitation, abus ou harcèlement sexuels. Il a également développé un système interne de gestion des cas, qui prévoit des protocoles précisant les responsables du MAE à informer des cas signalés et leur rôle dans les enquêtes sur les signalements, ainsi que la communication à avoir avec les partenaires au sujet de ces cas. Le nombre de cas signalés a dans l’ensemble augmenté au fil du temps63, ce que le MAE interprète positivement comme une indication que les partenaires se conforment aux règles de signalement obligatoire en cas de suspicion de détournement de fonds.
La gestion des risques à travers le dialogue avec les partenaires, notamment au niveau des pays, s’est avérée efficace et devrait être poursuivie. La visite en Tanzanie a permis de mieux comprendre la façon dont les risques sont gérés concrètement, en mettant en évidence des pratiques positives de gestion des risques par le dialogue et la collaboration avec les partenaires de mise en œuvre. La gestion des risques potentiels implique un dialogue entre le personnel des ambassades et les partenaires, ainsi que des échanges réguliers entre les ambassades et les équipes-pays à Helsinki. Ces dernières assurent également la liaison avec d’autres unités pertinentes du MAE afin de leur apporter une expertise sur les risques dans des domaines d’intervention spécifiques. Le personnel des ambassades finlandaises apprécie cette source supplémentaire de conseils et d’accompagnement en matière de gestion des risques qui se développe depuis quelques années. On peut également citer comme pratique intéressante la mise en place de permanences hebdomadaires, au cours desquelles les membres du personnel du MAE et des ambassades peuvent discuter des questions de risques avec des experts juridiques du ministère. Réduire la complexité de la matrice de gestion des risques et exiger un examen plus régulier des plans de gestion des risques pourraient favoriser un recours accru à ces instruments en tant qu’outils de gestion plutôt que comme simples outils de signalement. Sur la base de ses bonnes pratiques de dialogue avec les partenaires dans les pays bénéficiaires, la Finlande pourrait également aider ses partenaires à améliorer leurs propres systèmes de gestion des risques, conformément à la Recommandation du Conseil à l’intention des acteurs de la coopération pour le développement sur la gestion du risque de corruption (OECD/LEGAL/0431).
Il sera important de continuer à garantir des réponses proportionnées aux risques qui se matérialisent afin d’équilibrer risques et bénéfices et de soutenir la réalisation des résultats de développement. Le MAE échange régulièrement avec les partenaires sur les stratégies et les pratiques en matière de gestion des risques, en particulier avec les OSC partenaires finlandaises. Lorsque des cas d’inconduite sont signalés, la norme relative au détournement de fonds (norme 5/2023) et, dans le cas des OSC, la loi relative aux subventions publiques discrétionnaires (688/2001) donnent à l’unité responsable du MAE la prérogative de suspendre ou non les versements pendant la durée de l’enquête. Dans la mesure où la perspective d’un gel immédiat des fonds peut dissuader les partenaires de faire part de leurs suspicions, le MAE pourrait envisager de renforcer la communication avec les partenaires afin de leur expliquer les raisons de ce gel de fonds suite au signalement de suspicions précoces d’un possible détournement de fonds ; une telle précaution garantit que les réponses apportées sont proportionnées au risque et qu’elles cherchent à équilibrer les niveaux de risques et les possibilités d’obtenir un impact et des résultats en matière de développement64. Afin d’ancrer davantage ces bonnes pratiques, il sera essentiel que le MAE continue de communiquer aux partenaires son souhait d’observer un seuil bas de critères pour le signalement d’incidents et entretiennent avec eux un dialogue continu axé sur la prévention, les solutions et l’apprentissage. Il est également important de comprendre les vulnérabilités locales en matière de corruption, notamment grâce à l’analyse de l’économie politique et à la présence de la Finlande dans les pays, et de mettre en œuvre une approche proportionnée de la tolérance zéro à l’égard de la corruption en vue de parvenir à des résultats en matière de développement et de les protéger. Une note d’orientation de l’OCDE à paraître sur l’application de la tolérance zéro recommande une tolérance zéro face à l’inaction plutôt qu’une tolérance zéro stricte à l’égard des incidents à proprement parler ; elle identifie plusieurs moyens concrets pour y parvenir, comme le recours à des mesures conditionnelles de non-radiation dès lors que les partenaires se conforment aux enquêtes et acceptent de réformer leurs systèmes.
Les risques opérationnels et contextuels pourraient être davantage pris en compte. La politique de gestion des risques 2021 du MAE recense plusieurs catégories de risques devant être pris en compte dans l’analyse des risques et suivis tout au long de la mise en œuvre des projets65. Sur le papier, l’attention portée aux risques fiduciaires ou de réputation n’est pas particulièrement disproportionné, mais elle le devient dans la pratique. Cet écart tient peut-être au climat politique qui règne en Finlande, où certains médias se sont attachés à révéler des cas de détournement de fonds des opérations de la coopération pour le développement. De même, le rapport de juillet 2024 sur les politiques commerciale et de développement ne fait référence au risque que dans le contexte d’une mauvaise utilisation de fonds, qui n’est pourtant qu’un élément de l’approche plus large de la gestion des risques du MAE. Une mesure certes modeste mais importante pourrait être de revoir les termes employés sur son site web afin d’inviter à signaler spécifiquement les cas d’inconduite présumée plutôt que de regrouper tous les risques sous l’intitulé « détournement de fonds ». Cela pourrait encourager un plus grand nombre de signalements sur d’autres problèmes graves, tels les cas d’abus, d’exploitation et de harcèlement sexuels, qui pour l’heure sont répertoriés de manière incongrue sous la rubrique du détournement de fonds. Il serait également utile de renforcer les pratiques concernant la manière dont le personnel de projet identifie et comprend les risques de corruption spécifiques à l’environnement opérationnel – par exemple, en examinant les indices concernant les principaux organismes ou entreprises les plus à risque (notamment via un contrôle des listes d’exclusion), ou en s’assurant que les analyses spécifiques à un pays qui ont été réalisées pour informer un programme-pays et les documents stratégiques tiennent compte des risques de corruption spécifiques au pays en question. Les recommandations formulées par la récente évaluation de l’approche finlandaise fondée sur les droits de la personne pourraient également être utiles à cet égard, s’agissant notamment de l’utilité d’accroître le nombre et la précision des analyses contextuelles relatives aux relations de pouvoir, à la situation en matière de droits de la personne et aux risques de préjudice, y compris la situation de manque d’effectifs au sein du MAE (Particip GmbH et NIRAS Finland Oy, 2023[100]).
Les plans visant à adopter une approche par portefeuille de la gestion des risques seront utiles afin d’informer les décisions quant aux domaines où la Finlande peut avoir le plus d’impact. En 2023, le MAE a développé et déployé un nouveau système en ligne pour la gestion des risques tout au long du cycle de vie des projets. Les données pertinentes sont prises en compte dans le processus d’approbation d’un projet par le Conseil de la qualité, ainsi que pour la gestion des risques pendant sa mise en œuvre. Un objectif majeur du système est de recueillir des données sur le type de risques qui se manifestent et leurs répercussions sur les résultats. Au fil du temps, les données recueillies par le système sur les différents projets et programmes fourniront une base factuelle pour évoluer vers une approche de gestion des risques par portefeuille. Une telle approche permettra au MAE d’agréger les risques entre les différentes interventions – en équilibrant les projets à haut risque et ceux à moindre risque – afin de mieux gérer le niveau de risque dans l’ensemble du portefeuille en fonction d’un niveau d’appétence au risque clairement défini. Cette évolution sera particulièrement utile alors que la Finlande entend faire de l’Ukraine son plus grand pays partenaire et compte tenu des risques accrus de corruption dans le contexte de la reconstruction de l’Ukraine, comme évoqué à l’Encadré 4. L’intégration d’indicateurs sur le risque au niveau des pays (au-delà du risque au niveau des projets) serait également utile à la constitution de tels portefeuilles. L’unité du MAE en charge des questions administratives et juridiques relatives à la coopération pour le développement envisage la gestion des risques comme une pratique d’apprentissage itératif et de correction de trajectoire ; cette vision constitue une base solide sur laquelle s’appuyer pour développer davantage l’approche de la Finlande et est soutenue par l’évaluation de la politique de gestion des risques prévue en 2024.
En s’appuyant sur la pratique actuelle du MAE, la Finlande devrait s’assurer que ses systèmes et ses outils de gestion des risques continuent de favoriser une prise de décision éclairée, notamment en s’orientant vers une approche de gestion des risques par portefeuille et en veillant à ce que les analyses de risques tiennent compte du contexte et ne se limitent pas aux risques et contrôles fiduciaires pour adopter une approche globale fondée sur le risque.
Tout en continuant à apporter son soutien indéfectible à la reconstruction de l’Ukraine et alors qu’elle prépare le second volet de son plan national, la Finlande devrait veiller à ce que ce soutien soit guidé par les principes de l’efficacité du développement, prenne en compte le paysage complexe de la gouvernance, tienne compte des aspirations du secteur privé et soit bien coordonnée entre tous les acteurs finlandais, y compris la société civile.
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[9] Ministry for Foreign Affairs (2024), Momentille myönnetään lisäystä 3 032 000 euros [Une augmentation de 3 032 000 euros est accordée pour le moment], https://budjetti.vm.fi/download.jsp?lang=fi&file=/2024/ltae2/hallituksenEsitys/YksityiskohtaisetPerustelut/24/24.pdf.
[50] Ministry for Foreign Affairs (2024), « Press release - Survey: Eighty per cent of Finns believe that global eradication of poverty and reduction of inequality is important », https://um.fi/current-affairs/-/asset_publisher/gc654PySnjTX/content/kysely-80-prosenttia-suomalaisista-pitaa-tarkeana-koyhyyden-poistamista-ja-eriarvoisuuden-vahentamista-maailmasta/35732.
[12] Ministry for Foreign Affairs (2024), « Press release: Changes to management structure and foreign functions of Team Finland network », https://um.fi/current-affairs/-/asset_publisher/gc654PySnjTX/content/team-finland-verkoston-johtaminen-ja-ulkomaantoiminnot-uudistetaan/35732.
[73] Ministry for Foreign Affairs (2024), « Press release: EU development ministers’ meeting to focus on crises and fragile contexts », https://um.fi/press-releases/-/asset_publisher/ued5t2wDmr1C/content/eu-development-ministers-meeting-to-focus-on-crises-and-fragile-contexts/35732.
[51] Ministry for Foreign Affairs (2024), « Press release: Kehityslehti magazine and communications to increase development awareness to be discontinued as part of Foreign Service reform », https://um.fi/current-affairs/-/asset_publisher/gc654PySnjTX/content/ulkoasiainhallinnon-uudistuksen-myota-kehityslehti-ja-kehitystietoisuuden-lisaamiseen-tahtaava-viestinta-loppuvat/35732.
[4] Ministry for Foreign Affairs (2024), Report on International Economic Relations and Development Cooperation, http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-989-2 (consulté le 16 juillet 2024).
[18] Ministry for Foreign Affairs (2023), Country Image Annual Report 2023, https://um.fi/documents/35732/0/Maakuvan_vuosikatsaus_2023.pdf/6a74a36b-8bc2-929b-a7be-fbbd000c5726?t=1678708644193.
[81] Ministry for Foreign Affairs (2023), Government Ownership Steering Memorandum in 2024-2027 (en finlandais), https://www.finnfund.fi/en/finnfund/strategy/government-ownership-steering.
[17] Ministry for Foreign Affairs (2023), « Press release: International visibility increases Finland’s influence », https://um.fi/current-affairs/-/asset_publisher/gc654PySnjTX/content/kansainvalinen-nakyvyys-on-kasvattanut-suomen-vaikutusvaltaa/35732 (consulté le 24 mai 2024).
[85] Ministry for Foreign Affairs (2023), Reconstruction of Ukraine: Finland’s National Plan Part One, https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/165346/UM_2023_25.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
[67] Ministry for Foreign Affairs (2023), Tasks of the Finnish missions abroad, https://um.fi/missions.
[35] Ministry for Foreign Affairs (2023), Theories of Change and Aggregate Indicators for Finland’s Development Policy, https://um.fi/documents/35732/0/theories-of-change-and-aggregate-indicators-for-finlands-development-policy-2020.pdf/7bc4d7f2-ffc8-5f4d-8382-43193fd887e8?t=1619609986346.
[11] Ministry for Foreign Affairs (2023), Working Group Recommendations on the Reform of the Foreign Service, http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-281-802-7 (consulté le 11 mai 2024).
[66] Ministry for Foreign Affairs (2022), Finland’s Development Policy Results Report 2022, https://um.fi/documents/78278153/0/Finlands_Development_Policy_Results_2022.pdf.
[97] Ministry for Foreign Affairs (2021), General Conditions for the Use of Discretionary Government Grants Awarded by the Ministry for Foreign Affairs and the Ethical Code of Conduct, https://um.fi/documents/397000/0/General+terms+and+conditions+for+discretionary+government+grants+and+the+ethical+code+of+conduct+2022+%281%29.pdf/4647eac1-aac7-c414-2e12-f755c6999bc2?t=1667311881298.
[33] Ministry for Foreign Affairs (2021), Goals and principles of Finland’s development policy, https://um.fi/goals-and-principles-of-finland-s-development-policy (consulté le 18 juin 2024).
[24] Ministry for Foreign Affairs (2021), Report on Development Policy Extending Across Parliamentary Terms, http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-709-6.
[92] Ministry for Foreign Affairs (2020), Taxation for Development: Finland’s Action Programme 2020-2023, https://um.fi/documents/35732/0/Finland_Tax4D_Action_program_050620.pdf/cf6f8dae-434c-96e5-be1c-b9e79e0dc102?t=1591620474451.
[71] Ministry for Foreign Affairs (2019), Development Policy Investment Plan 2020-2023, https://um.fi/documents/35732/0/development-policy-investment-plan-2020-2030+%281%29.pdf/12807d30-0aad-d118-8174-5988a8411b36?t=1646816906031.
[15] Ministry for Foreign Affairs (2019), « Suomi humanitaarisen avun antajana [la Finlande, donneur d’aide humanitaire] », https://um.fi/documents/35732/0/UM_2019_01+%282%29.pdf/4db83d14-fdc7-aa66-c540-0ff1d6171452?t=1646981824921.
[44] Ministry for Foreign Affairs (2018), Finland’s Development Policy Results Report 2018, https://um.fi/documents/35732/0/UM+KPR+2018+ENG+WEB.pdf/944cf817-9d4a-43ca-07a7-2aebd6053801 (consulté le 8 juin 2024).
[91] Ministry for Foreign Affairs (2016), Tax and Development: Finland’s Action Programme 2016-2019, https://um.fi/documents/35732/48132/tax_and_development_finland%E2%80%99s_action_programme_2016%E2%80%932019.pdf/b720eebf-343b-aca6-e8b3-fc99b1f108bc?t=1560450206884.
[93] Ministry for Foreign Affairs (2015), Norm 1/2015: Development Evaluation Norm of the Ministry for Foreign Affairs (MFA), https://um.fi/documents/35732/48132/development_evaluation_norm_2015 (consulté le 9 juin 2024).
[77] Ministry for Foreign Affairs (s.d.), Finland’s partner countries for bilateral development cooperation, https://um.fi/bilateral-partner-countries.
[64] Ministry of Economic Affairs and Employment (2020), « Ministry of Economic Affairs and Employment to appoint a working group to support the drafting of legislation on responsible business conduct », https://tem.fi/en/-/ministry-of-economic-affairs-and-employment-to-appoint-a-working-group-to-support-the-drafting-of-legislation-on-responsible-business-conduct (consulté le 8 juin 2024).
[60] Ministry of Finance (2024), Finland’s National Reform Programme 2024, https://commission.europa.eu/document/download/f5f5116a-3e03-4439-9713-d0df77706790_en?filename=Finland-NRP-2024_EN.pdf.
[8] Ministry of Finance (2024), « Government reaches agreement on second supplementary budget proposal for 2024 », https://valtioneuvosto.fi/en/-/government-reaches-agreement-on-second-supplementary-budget-proposal-for-2024.
[99] Ministry of Justice (2021), Anti-Corruption Strategy, https://korruptiontorjunta.fi/en/anti-corruption-strategy (consulté le 9 juin 2024).
[7] National Audit Office of Finland (2024), Fiscal Policy Monitoring Assessment on the Management of General Government Finances, Spring 2024, https://www.vtv.fi/en/publications/fiscal-policy-monitoring-assessment-on-the-management-of-general-government-finances-spring-2024/.
[28] National Commission on Sustainable Development (2016), The Finland We Want by 2050: Society’s Commitment to Sustainable Development, https://kestavakehitys.fi/documents/2167391/2186383/FINAL+Kest%C3%A4v%C3%A4n+kehityksen+yhteiskuntasitoumus+20+4+2016_eng-GBs_Final+-+kielenhuolto_EN_rev+(2).pdf/e057e638-507e-464c-a3dd-d3f0826f8950/FINAL+Kest%C3%A4v%C3%A4n+kehityksen+yhteiskuntasitoumus+.
[43] Nations Unies (2014), Programme of Action - Adopted at the International Conference on Population and Development, Cairo, 5-13 September 1994, Fonds des Nations Unies pour la population (FNUAP), New York, https://www.unfpa.org/sites/default/files/event-pdf/PoA_en.pdf.
[58] Niemenmaa, V. et P. Kivimaa (2021), « Policy coherence is the foundation of sustainable development and sound financial management », National Audit Office of Finland, https://www.vtv.fi/en/other-articles/policy-coherence-is-the-foundation-of-sustainable-development-and-sound-financial-management/ (consulté le 3 juin 2024).
[47] OCDE (2024), Flux totaux par donneur (APD+AASP+privé) [CAD1] (base de données), https://data-explorer.oecd.org/vis?df[ds]=DisseminateFinalDMZ&df[id]=DSD_DAC1%40DF_DAC1&df[ag]=OECD.DCD.FSD&dq=DAC...1140%2B1160..Q.&lom=LASTNPERIODS&lo=10&to[TIME_PERIOD]=false&lc=fr&pg=0.
[70] OCDE (2024), Mid-term Review of the United Kingdom DCD/DAC/AR(2024)3/17, Éditions OCDE, Paris, https://one.oecd.org/document/DCD/DAC/AR(2024)3/17/en/pdf.
[6] OCDE (2024), Perspectives économiques de l’OCDE, Volume 2024 Numéro 1 : L’amorce d’une reprise, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/69a0c310-en.
[88] OCDE (2024), « Statistiques structurelles et démographiques des entreprises (SDBS) », https://data-explorer.oecd.org/vis?df[ds]=DisseminateFinalDMZ&df[id]=DSD_SDBSBSC_ISIC4%40DF_SDBS_ISIC4&df[ag]=OECD.SDD.TPS&dq=A..ENTR%2BTUTT.C._T%2BS1T249%2BS_GE250.&pd=2018%2C&to[TIME_PERIOD]=false&ly[cl]=TIME_PERIOD%2CSIZE_CLASS&ly[rs]=MEASURE&ly[rw]=REF_AREA%2CCOMBINED_UNIT_MEASURE&lc=fr&pg=0 (consulté le 27 mai 2024).
[30] OCDE (2024), « Système de notification des pays créanciers : Activités d’aide », Statistiques de l’OCDE sur le développement international, https://doi.org/10.1787/data-00061-fr (consulté le 9 septembre 2024).
[96] OCDE (2023), Examens de l’OCDE sur la coopération pour le développement : Nouvelle-Zélande 2023, Examens de l’OCDE sur la coopération pour le développement, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/7f5c91cc-fr.
[10] OCDE (2023), Finlande, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/dbcd0a36-en.
[59] OCDE (2022), Anticipatory Innovation Governance Model in Finland: Towards a New Way of Governing, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/a31e7a9a-en.
[5] OCDE (2022), Échanges de biens et de services (indicateur), Éditions OCDE, Paris, https://www.oecd.org/fr/data/indicators/trade-in-goods-and-services.html (consulté le 2 juin 2024).
[48] OCDE (2022), Global Outlook on Financing for Sustainable Development 2023 : No Sustainability Without Equity, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/fcbe6ce9-en.
[83] OCDE (2022), Rapport 2022 sur la mise en œuvre de la Recommandation du CAD sur le déliement de l’aide publique au développement, Éditions OCDE, Paris, https://one.oecd.org/document/DCD/DAC(2022)34/FINAL/fr/pdf.
[90] OCDE (2022), Tax Capacity Building : A Practical Guide to Developing and Advancing Tax Capacity Building Programmes, OECD Forum on Tax Administration, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/c73f126f-en.
[34] OCDE (2021), Civic Space Scan of Finland, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/f9e971bd-en.
[25] OCDE (2021), Drivers of Trust in Public Institutions in Finland, Building Trust in Public Institutions, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/52600c9e-en.
[63] OCDE (2021), Examens environnementaux de l’OCDE : Finlande 2021 (version abrégée), Examens environnementaux de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/686f2832-fr.
[45] OCDE (2021), Peer Review: Mid-term Review of Finland, Éditions OCDE, Paris, https://one.oecd.org/document/DCD/DAC/AR(2024)3/22/en/pdf.
[87] OCDE (2021), The OECD DAC Blended Finance Guidance, Best Practices in Development Co-operation, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/ded656b4-en.
[40] OCDE (2019), Examens de l’OCDE sur la coopération pour le développement : Suisse 2019, Examens de l’OCDE sur la coopération pour le développement, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264312364-fr.
[86] OCDE (2018), OECD DAC Blended Finance Principles for Unlocking Commercial Finance for the Sustainable Development Goals, Éditions OCDE, Paris, https://web-archive.oecd.org/2022-08-19/469783-OECD-Blended-Finance-Principles.pdf.
[69] OCDE (2018), OECD Development Co-operation Peer Reviews: Australia 2018, Examens de l’OCDE sur la coopération pour le développement, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264293366-en.
[68] OCDE (2017), OECD Development Co-operation Peer Reviews: Finland 2017, Examens de l’OCDE sur la coopération pour le développement, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264287235-en.
[42] OCDE-CAD (2022), Clarifier les règles d’éligibilité à l’APD des activités dans le domaine des migrations, https://one.oecd.org/document/DCD/DAC(2022)53/FINAL/fr/pdf.
[1] OTAN (2024), Topics - Relations avec la Finlande (page web), Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN), Bruxelles, https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49594.htm?selectedLocale=fr (consulté le 8 juin 2024).
[76] Particip GmbH et NIRAS Finland Oy (2024), Evaluation: Meta-analysis of Country Programmes 2021-2024, Volume I, Synthesis Report, Ministry for Foreign Affairs of Finland, Helsinki, https://um.fi/documents/384998/0/Meta-analysis%20cover%20page.jpg/24f18fdd-76ec-b6f3-45fe-fc7070501a9e?t=1718008620700.
[89] Particip GmbH et NIRAS Finland Oy (2023), Evaluation of Finland’s Initiatives Focused on Enhanced Domestic Resource Mobilization (DRM), Ministry for Foreign Affairs, Helsinki, https://um.fi/documents/384998/0/DRM_evaluation%20report.pdf/02f2c302-ef94-30ba-a2ab-f3ca3314b424?t=1702629120408.
[100] Particip GmbH et NIRAS Finland Oy (2023), Evaluation of Human Rights-Based Approach (HRBA) in Finland’s Development Policy and Cooperation, Volume I, Main Report, Ministry for Foreign Affairs, Helsinki, https://um.fi/development-cooperation-evaluation-reports-comprehensive-evaluations/-/asset_publisher/nBPgGHSLrA13/content/evaluointiraportti-ihmisoikeusperustaisuus-suomen-kehityspolitiikassa-ja-yhteistyossa/384998.
[82] Particip GmbH et NIRAS Finland Oy (2023), Evaluation: Finland’s International Climate Finance 2016-2022, Volume I, Main Report, Ministry for Foreign Affairs, Helsinki, https://um.fi/documents/384998/0/CF_evaluointi_VOL_1.pdf/41d25448-3c4c-68e6-42eb-fd35fa9e0d4f?t=1699615517317.
[19] Particip GmbH et NIRAS Finland Oy (2022), Evaluation of the Finnish Development Policy Influencing in the European Union: Volume 1, Main Report, Ministry for Foreign Affairs, Helsinki, https://um.fi/documents/384998/0/Evaluation_Development_Policy_Influencing_in_EU_Vol_1+%282%29.pdf/c1f3acb7-4f41-92d1-c8c9-5249b3a9306a?t=1666668788984.
[75] Particip GmbH et NIRAS Finland Oy (2021), Evaluation on the Transition Process of Finnish-Vietnamese Cooperation in 2008-2020, Volume 1, Main Report, Ministry for Foreign Affairs, Helsinki, https://um.fi/documents/384998/0/Evaluation_Transition+of+Finnish-Vietnamese+Cooperation_VOL1_web+%284%29.pdf/9b0268fe-25f1-0887-f7a3-8b1d00a8878d?t=1624341970063.
[27] Prime Minister’s Office (2020), Voluntary National Review 2020 Finland, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/26265VNR_Report_Finland_2020.pdf.
[31] Prime Minister’s Office (2015), Finland, a Land of Solutions: Strategic Programme of Prime Minister Juha Sipilä’s Government (29 May 2015), https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/163401/VNK_2015_12.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
[53] Publish What You Fund (2024), Aid Transparency Index 2024, https://www.publishwhatyoufund.org/the-index/2024/ (consulté le 3 juin 2024).
[54] Publish What You Fund (2023), DFI Transparency Index 2023, https://www.publishwhatyoufund.org/dfi-index/2023/.
[41] Relations, G. (dir. pub.) (2023), « Conditionality in Migration Cooperation », https://dgap.org/en/research/publications/conditionality-migration-cooperation.
[38] Sheehy, T. et J. Asunka (2021), « Countering China on the continent: A look at African views », Afrobarometer, https://www.afrobarometer.org/publication/countering-china-on-the-continent-a-look-at-african-views/.
[21] Tuominen, H. (2023), « In defence of common values: The Finnish EU Council Presidency 2019 », Cooperation and Conflict, vol. 58/1, pp. 23-41, https://doi.org/10.1177/00108367221077639.
[72] Uusikylä, P. et al. (2023), Participation of Finnish Public Sector Institutions in the Implementation of Development Policy and Cooperation: Opportunities and Challenges, Ministry for Foreign Affairs, Helsinki, https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/164862/UM_2023_6.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
[29] Vastapuu, L. et M. Lyytikäinen (2022), Gender Equality in Finnish Foreign Affairs from 2019 to 2022, Minstry for Foreign Affairs of Finland, Helsinki, https://um.fi/documents/35732/0/Gender+equality+in+foreign+affairs_Vastapuu_Lyytikainen.pdf/4aef250d-4d89-41cd-d390-6059951d4aa9?t=1668426670061.
← 1. D’après son site web (consulté le 20 mai 2024), « Business Finland est l’organisme public finlandais chargé de la promotion des échanges commerciaux et de l’investissement, du financement de l’innovation, de la promotion des voyages et de l’attraction des talents ». Voir : https://www.businessfinland.com/
← 2. La lettre de nomination du Comité des politiques de développement énumère les principaux objectifs généraux pour chaque mandat du Comité. En vertu de la lettre de nomination pour 2020‑23, par exemple, le Comité devait : suivre la mise en œuvre des principaux accords et engagements internationaux (dont l’Accord de Paris sur le changement climatique), du programme du gouvernement et du programme relatif à la politique de développement du gouvernement ; promouvoir la cohérence des politiques au service du développement durable dans les processus décisionnels à l’échelon national ; accroître la sensibilisation aux questions de responsabilité mondiale liée au développement durable et fournir à l’ensemble du gouvernement des recommandations sur ces thèmes ; encourager la coopération entre les parties prenantes et les groupes d’intérêt, en particulier la coopération parlementaire, en vue d’atteindre les objectifs de la politique de développement et rattacher ces derniers aux objectifs de développement durable ; et collaborer avec les parties qui évaluent et étudient la coopération pour le développement afin d’en améliorer la qualité et l’efficacité. Voir : https://www.kehityspoliittinentoimikunta.fi/wp-content/uploads/sites/27/2020/12/KPT_tyoohjelma_ENG_FINAL.pdf
← 3. Une évaluation approfondie réalisée en 2023 a analysé la façon dont les droits de la personne et l’approche fondée sur ces droits ont été mis en œuvre dans la politique de développement et dans la coopération de la Finlande sur la période 2019‑21, y compris leurs liens avec la gestion des risques. Cette évaluation a mis en évidence des possibilités d’amélioration et recommandé au gouvernement de réaffirmer cette approche en tant que principe fondamental de la coopération finlandaise pour le développement. Elle a en outre suggéré d’étendre la mise en pratique de cette approche, ainsi que le suivi de sa mise en œuvre et de ses résultats, afin d’améliorer l’efficacité. Plus précisément, cette évaluation a souligné la nécessité de renforcer les capacités d’évaluation en matière de droits de la personne, d’analyse des conflits et des rapports de force, et d’évaluation de l’engagement à « ne pas nuire » chez les partenaires et le MAE. Elle a également recommandé au MAE de renforcer ses pratiques de sélection relatives aux risques liés aux droits de la personne. Pour en savoir plus et connaître les résultats de ces évaluations, voir : https://um.fi/documents/384998/0/Evaluation+report+Volume+1+-+Main+report+%281%29.pdf/3c31e625-861a-0620-1181-61a43c938005?t=1698219364711.
← 4. Une « Finlande influente à l’échelle mondiale » était également un objectif explicite du programme proposé par le gouvernement en 2019, voir : https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/161935/VN_2019_33.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
← 5. Par exemple, en 2019, sous l’impulsion de sa présidence finlandaise, le Conseil de l’UE a adopté une conclusion sur le rôle de la Banque européenne d’investissement (BEI) et du Fonds européen en matière de développement durable et est parvenu à des compromis sur les questions de migration. Toujours sous la présidence de la Finlande, le rapport annuel sur le deuxième plan d’action sur l’égalité des sexes a été adopté au consensus (voir https://um.fi/documents/384998/0/Evaluation_Development_Policy_Influencing_in_EU_Vol_1+%282%29.pdf/c1f3acb7-4f41-92d1-c8c9-5249b3a9306a?t=1666668788984). Sous sa présidence, en matière de politique climatique et d’état de droit, le Conseil a également adopté des conclusions sur l’évaluation du dialogue sur l’état de droit, sur le lien entre compétitivité économique et bien-être, ainsi qu’un cadre mondial pour la biodiversité, la protection et la restauration des forêts. La Finlande a également déployé des efforts concertés dans le domaine de la transparence, notamment en publiant, à la fin de sa présidence, un rapport sur les mesures de transparence et sur la mise au point des méthodes de travail du Conseil. Pour en savoir plus, voir : https://www.consilium.europa.eu/media/56249/2019-jul-dec-fi-results.pdf.
← 6. Le rapport 2022 sur les indicateurs de gouvernance durable de la Finlande a constaté que « la capacité exécutive du gouvernement est forte » et que « les organisations représentant les intérêts, différents groupes de la société civile et, de plus en plus, le grand public sont consultés lors de l’élaboration des textes de loi ». Voir : https://www.sgi-network.org/docs/2022/country/SGI2022_Finland.pdf
← 7. Voir également le billet intitulé « What makes Finland happy? » sur le blog Civil Service Quarterly, à l’adresse : https://quarterly.blog.gov.uk/2019/07/04/what-makes-finland-happy/. Concernant les résultats de l’Eurobaromètre, l’enquête de 2023 a souligné que les Finlandais soutiennent fortement l’idée de mettre l’accent sur la paix et la sécurité (50 % des personnes interrogées), ainsi que sur la démocratie et les droits de la personne (39 %) dans le cadre de la coopération internationale de l’UE. Seuls 4 % des personnes interrogées estiment qu’il est important de mettre l’accent sur les migrations (https://europa.eu/eurobarometer/surveys/detail/2952). Les résultats de l’enquête de 2022 témoignent des mêmes tendances : « Depuis 2020, les personnes interrogées en Finlande se montrent plus positives sur un certain nombre d’aspects de l’aide au développement. Neuf personnes sur dix (soit 90 %, contre 89 % en moyenne dans l’UE) estiment qu’il est important de s’associer à des pays tiers afin de réduire la pauvreté dans le monde, soit une augmentation de huit points de pourcentage depuis novembre‐décembre 2020 et l’une des plus fortes hausses enregistrées parmi tous les États membres » (https://europa.eu/eurobarometer/surveys/detail/2673).
← 8. Les parties prenantes consultées comprennent des organisations de la société civile, le secteur privé, des agents publics et le Comité des politiques de développement (Annexe C). Ce point figurait également dans la note conjointe soumise par le Comité des politiques de développement lors des consultations ayant eu lieu à Helsinki en avril 2024. Les documents cités par les différentes parties prenantes lors des consultations étaient notamment le plan national 2023 de la Finlande pour la reconstruction de l’Ukraine (https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/165346/UM_2023_25.pdf?sequence=1&isAllowed=y) et le rapport 2024 du gouvernement sur les relations économiques internationales et de la coopération au développement (http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-989-2).
← 9. Par exemple, les objectifs de la première mesure figurant à la sous-section 4.2.2 du rapport sur l’éducation sont de « [p]romouvoir une coopération plus étroite entre les acteurs de Team Finland afin de renforcer les exportations et l’internationalisation des entreprises et des établissements d’enseignement » et de « [p]rendre des dispositions en vue de renforcer la participation des acteurs finlandais à l’initiative Global Gateway de l’UE ». Deux des mesures relatives à l’action climatique présentées à la sous-section 4.2.3 visent à « [p]romouvoir l’exportation vers les pays en développement des solutions conçues par les entreprises finlandaises dans les domaines des technologies climatiques et environnementales et de l’économie circulaire, en utilisant différents instruments de coopération pour le développement » et à « [s]usciter une demande pour les solutions finlandaises dans le domaine des technologies climatiques et environnementales parmi les pays en développement dans le cadre de la mise en œuvre des accords internationaux sur le climat et l’environnement [et] à [c]ontribuer au financement international en faveur du climat et de l’environnement conformément aux obligations internationales ». Voir : http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-989-2
← 10. D’importants enseignements ont été tirés de cette expérience, qui remontent à plusieurs années. Voir par exemple une évaluation de l’aide finlandaise pour le commerce (https://www.oecd.org/derec/finland/49442624.pdf) et un rapport sur le rôle du secteur privé dans la politique finlandaise de développement (https://www.kehityspoliittinentoimikunta.fi/wp-content/uploads/sites/27/2017/02/dpc-private-sector-in-finnish-development-policy.pdf).
← 11. Depuis 2022, les Pays-Bas ont beaucoup investi dans le travail à l’intersection des programmes d’action en matière de commerce et de développement, et le lien entre les échanges commerciaux et l’APD a d’ailleurs été au centre des travaux menés dans 14 pays désignés comme « pays d’activités combinées ». Cela illustre la démarche néerlandaise, qui consiste à distinguer trois catégories différentes de pays partenaires. Outre les 14 pays dans lesquels des synergies sont recherchées entre la coopération au développement et la promotion des échanges commerciaux, en mettant l’accent sur les transitions écologique et numérique, les Pays-Bas collaborent avec 12 pays cibles de la coopération pour le développement dans le cadre d’une relation élargie et 10 pays cibles dans le cadre d’une relation spécifique. Pour de plus amples détails, voir : https://doi.org/10.1787/f1487cdf-fr.
← 12. Plus précisément, le programme du gouvernement pour 2023 contient plusieurs passages décrivant ces conditions. Il stipule que « l’aide financière bilatérale à fournir aux pays tiers sera subordonnée à la réadmission par le pays de ses ressortissants devant être renvoyés ». Il précise également que « le gouvernement procédera à la réadmission des ressortissants et souscrira aux conditions d’un ordre international fondé sur des règles à l’appui de la coopération finlandaise pour le développement. La Finlande n’accordera pas d’aide au développement aux gouvernements ou entités qui soutiennent la guerre d’agression menée par la Russie. La Finlande appuiera les efforts déployés par l’UE pour encourager les pays tiers à admettre de nouveau sur leur territoire leurs ressortissants, par le biais d’instruments de coopération au développement et de la politique relative aux visas, par exemple. » Voir : https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/165044. Le rapport de juillet 2024 sur le commerce international et la coopération pour le développement fait également référence à ces conditions (http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-989-2. La sous-section 4.1 (« réciprocité avec les pays en développement ») du rapport de juillet 2024 prévoit également que « le gouvernement soutiendra la réadmission des ressortissants et souscrira aux conditions d’un ordre international fondé sur des règles à l’appui de la coopération finlandaise pour le développement » et que, bien que cette question soit abordée dans sa nouvelle politique étrangère et de sécurité, « les relations économiques internationales jouent un rôle important au regard des questions relatives aux migrations et aux réfugiés ». Le rapport expose trois mesures que le gouvernement finlandais adoptera pour mettre en œuvre cette politique : « [l]e soutien au système international fondé sur des règles et la coopération en matière de réadmission des ressortissants d’un pays sont des conditions préalables au ciblage de la coopération pour le développement et à la collaboration avec les pays partenaires » ; « [l]a mise en place de fonds flexibles pour contribuer à la pérennité des retours et des réadmissions », car le financement « favorise des actions rapides et flexibles de sensibilisation dans l’ensemble de l’administration centrale en faveur des sites faisant l’objet d’une enquête conjointe » ; et « [l]a mise au point de projets de coopération pour le développement propres à chaque pays, soumis à des conditions de ressources, de manière à corréler la mise en œuvre de programmes et de projets liés aux retours et la promotion de solutions efficaces et durables pour ces retours ». Voir : http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-989-2
← 13. Comme l’a conclu un document de travail du Groupe d’experts chargé des études sur l’aide, « s’agissant des effets de l’aide relative à l’immigration dans les pays d’accueil, la plupart des études vont dans le même sens : l’augmentation de l’aide à cette fin ne réduit pas les migrations vers les pays donneurs qui accueillent des ressortissants étrangers […] ni le nombre de migrants appréhendés aux frontières de l’Europe » ; subordonner l’aide au contrôle des flux migratoires « serait donc illusoire ». Voir : https://eba.se/wp-content/uploads/2023/09/Bistandskonditionalitet-September-2023-webb.pdf.
← 14. L’examen par les pairs de 2019 consacré à la coopération suisse pour le développement en est un exemple. Ce rapport note que l’APD suisse est « soumise à une pression grandissante visant à limiter l’immigration irrégulière… certaines discussions ouvrant la possibilité d’accorder un soutien à la condition que les pays partenaires ajustent leurs politiques migratoires ». Le rapport souligne qu’« un programme destiné principalement à prévenir l’immigration en Suisse plutôt qu’à aider les pays partenaires à mettre en œuvre leurs priorités en matière de développement durable pourrait créer un risque pour la réputation de la Suisse : la fameuse neutralité du pays serait compromise, ce qui amoindrirait son influence dans l’élaboration des politiques mondiales ». L’examen par les pairs a recommandé à la Suisse de « mettre en place des garde-fous pour faire en sorte que le programme de développement demeure concentré sur les investissements à long terme ciblant la réduction de la pauvreté et le développement durable dans les pays partenaires » (https://doi.org/10.1787/9789264312364-fr). Des questions connexes ont également été abordées dans l’examen par les pairs de 2020 consacré à l’Autriche (https://doi.org/10.1787/03b626d5-en).
← 15. Le paragraphe 7.2 du Rapport de la Conférence internationale sur la population et le développement (CIPD) de 1994 stipule que la santé en matière de reproduction « suppose donc qu’une personne peut mener une vie sexuelle satisfaisante en toute sécurité, qu’elle est capable de procréer et libre de le faire aussi souvent ou aussi peu souvent qu’elle le désire ». Voir : https://aa.unfpa.org/sites/default/files/event-pdf/icpd_fre_3.pdf
← 16. Les PMA et les autres pays à faible revenu sont depuis longtemps au cœur des priorités de la Finlande en matière de coopération pour le développement, conformément au principe de ne laisser personne de côté. Les documents d’orientation et les déclarations reflètent cette orientation, en orientant explicitement la coopération finlandaise pour le développement vers les PMA. Le site web du MAE, par exemple, indique que « presque tous les pays partenaires de la Finlande appartiennent au groupe des pays les moins avancés (PMA) d’Afrique et d’Asie ». Voir : https://um.fi/bilateral-partner-countries (consulté le 18 juillet 2024). Dans le même temps, la part de l’APD finlandaise destinée aux PMA a diminué ces dernières années, en pourcentage du RNB et en volume : elle est passée de 0.16 % du RNB en 2021 à 0.11 % en 2022, et de 199 millions USD à 178 millions USD sur la même période.
← 17. L’examen par les pairs à mi-parcours de la Finlande réalisé par le CAD en 2021 a souligné que « l’institutionnalisation récente du Comité des politiques de développement […] lui a permis d’inscrire son programme de travail et ses priorités à plus long terme », ajoutant que le Comité « joue un rôle de premier plan en produisant des données probantes à l’appui de l’action publique et en encourageant le dialogue, et sert de comité consultatif pour le MAE ». Voir : https://one.oecd.org/document/DCD/DAC/AR%282024%293/22/en/pdf.
← 18. Pour plus d’informations sur les travaux de la Finlande en faveur de la paix, voir : https://um.fi/peacemediation.
← 19. De récentes évaluations ont révélé que les actions de communication du MAE sont efficaces et très demandées, même si les ressources sont insuffisantes dans ce domaine. Voir par exemple : https://um.fi/documents/384998/0/32216229_Evaluation_of_Development_Communications_vol_1_23_05_16+v4+%281%29.pdf/48622f3f-f752-2a0b-3476-8acdf54b51bf?t=1685098514461. D’après les données notifiées par la Finlande à l’OCDE, l’APD consacrée à la sensibilisation aux questions de développement a diminué, passant d’environ 1 million USD par an au moment du dernier examen par les pairs de la Finlande en 2017 à 416 000 USD en 2021, selon les données les plus récentes disponibles ici : https://doi.org/10.1787/data-00061-fr.
← 20. Le financement des activités de sensibilisation menées par la société civile a lui aussi été fortement réduit. Voir également la section Programmes et partenariats de la Finlande en matière de développement : trouver le juste équilibre.
← 21. Les résultats du MAE au regard de l’indice Publish What You Fund ont légèrement progressé entre 2022 et 2024, mais la Finlande reste dans la moitié inférieure du classement dans la catégorie « passable ». Ses performances pourraient être améliorées de façon à atteindre le niveau « bon », à l’instar de pays comparables comme le Canada, la Nouvelle-Zélande et la Suède. Voir : https://www.publishwhatyoufund.org/the-index/2024/
← 22. Pour plus d’informations sur la plateforme Openaid.fi et ses tableaux de bord, voir : https://openaid.fi/en/.
← 23. La Commission se réunit au moins deux fois par an et soutient la mise en œuvre de la feuille de route nationale pour l’Agenda 2030 élaborée en 2021. Pour en savoir plus, voir : https://kestavakehitys.fi/en/commission.
← 24. Le gouvernement prépare un rapport sur l’avenir qu’il présente au Parlement au début de chaque législature. Ce rapport constitue la base du dialogue sur l’avenir entre le gouvernement et le Parlement et a pour objet de recenser les questions majeures pour la prise de décision et nécessitant une attention particulière dans l’optique de construire la Finlande des générations futures et de renforcer la préparation du pays pour l’avenir. Publié en 2023 sous le gouvernement Marin, le dernier rapport sur l’avenir est disponible à l’adresse suivante : https://valtioneuvosto.fi/en/foresight-activities-and-work-on-the-future/government-report-on-the-future.
← 25. Il convient de noter que le site web sur lequel étaient présentés les plans et les engagements de mise à jour du cadre de suivi de l’Agenda 2030 avant juin 2024 n’est plus actif depuis juillet de cette année : https://kestavakehitys.fi/en/monitoring. Le MAE finlandais a indiqué que le système de suivi qui était auparavant géré par le Cabinet du Premier ministre – sur la base des indicateurs de l’Agenda 2030 considérés comme les plus pertinents pour la Finlande – était jugé trop lourd à utiliser. Depuis 2024, le suivi de la mise en œuvre de l’Agenda 2030 sur la base d’indicateurs est assuré par Statistics Finland. Le secrétariat chargé du développement durable au sein du Cabinet du Premier ministre utilise comme instruments de travail des articles (commandés à un cabinet de conseil externe) portant sur six domaines de changement ayant été décrits dans la stratégie de la Commission nationale sur le développement durable pour 2022‑30. Des synthèses sont disponibles en ligne : https://kestavakehitys.fi/kestavan-kehityksen-strategia-seuranta. La synthèse la plus récente (2024) est publiée en anglais à l’adresse suivante : https://kestavakehitys.fi/documents/205289881/212129447/Monitoring+of+the+Strategy+2024+-+summaries.pdf/6d4b1202-fea9-80a1-913d-37e2948b70bb/Monitoring+of+the+Strategy+2024+-+summaries.pdf?t=1717073596041.
← 26. Par exemple, à l’issue d’un débat de fond à l’échelon national, la Finlande n’a pas apporté son soutien au Règlement de l’UE sur la restauration de la nature, qui a été adopté à la majorité qualifiée en 2024 : https://valtioneuvosto.fi/en/-//1410903/eu-s-nature-restoration-regulation-supported-by-member-states-regulation-into-force-in-july-august.
← 27. Pour de plus amples informations sur l’objectif de neutralité carbone de la Finlande à l’horizon 2035, énoncé dans la loi sur le climat entrée en vigueur en juillet 2022, voir : https://www.treasuryfinland.fi/investor-relations/sustainability-and-finnish-government-bonds/carbon-neutral-finland-2035/. Pour plus d’informations sur les éventuels dérapages par rapport à cet objectif, voir : https://wwf.fi/tiedotteet/2024/07/ymparistojarjestot-suomi-ei-edes-yrita-esittaa-riittavia-toimia-ilmastotavoitteiden-saavuttamiseksi-energia-ja-ilmastosuunnitelmassaan/.
← 28. Pour en savoir plus, voir : https://um.fi/current-affairs/-/asset_publisher/gc654PySnjTX/content/vastuullisen-liiketoiminnan-tietoa-yrityksille-eri-maista.
← 29. Si la Finlande a finalement soutenu la directive (voir : https://tem.fi/en/-/eu-corporate-sustainability-due-diligence-directive-receives-qualified-majority-of-votes-in-coreper), elle figure parmi les États membres qui ont préconisé d’en affaiblir la teneur.
← 30. En juin 2024, le gouvernement a annoncé d’importantes coupes dans le budget de Finnwatch. Pour en savoir plus, voir : https://finnwatch.org/fi/uutiset/finnwatchin-haetaekeraeys-saavutti-tavoitteensa-ennaetysajassa.
← 31. Avant les réformes de 2024, les bureaux chargés de la stratégie au sein du Département des politiques de développement et leurs effectifs étaient répartis comme suit : politique de développement (9 personnes), assistance humanitaire (8), politique sectorielle (17), politique en matière de développement durable et de climat (21), société civile (10), financement du développement et coopération avec le secteur privé (15), et questions administratives et juridiques relatives à la coopération pour le développement (15). Outre le Département des politiques de développement, les départements régionaux sont responsables de la coopération bilatérale pour le développement dans leurs zones géographiques respectives et l’unité d’évaluation du développement se charge des évaluations stratégiques et politiques de la politique de développement et de la coordination du développement.
← 32. Cette structure intégrée a également favorisé la transition d’une coopération centrée sur l’APD à une relation plus axée sur le commerce et l’investissement dans les pays partenaires, comme on le constate au Viet Nam. Voir : https://um.fi/documents/384998/0/Evaluation_Transition+of+Finnish-Vietnamese+Cooperation_VOL1_web+%284%29.pdf/9b0268fe-25f1-0887-f7a3-8b1d00a8878d?t=1624341970063
← 33. Pour plus d’informations sur la décision de juin 2024 relative aux modifications de la structure de gestion et des fonctions à l’étranger de Business Finland, voir : https://um.fi/current-affairs/-/asset_publisher/gc654PySnjTX/content/team-finland-verkoston-johtaminen-ja-ulkomaantoiminnot-uudistetaan/35732.
← 34. Le ministre du Commerce extérieur et du Développement prend toutes les décisions de financement d’un montant supérieur à 500 000 EUR, ainsi que toutes les décisions de financement pour les OSC et la coopération institutionnelle. Le directeur général du Département des politiques de développement peut prendre des décisions de financement jusqu’à 500 000 EUR et le directeur de l’assistance humanitaire a le pouvoir de prendre les décisions de financement humanitaire urgentes.
← 35. Par exemple, le MAE propose tous les ans à Helsinki une formation sur les fondamentaux de la politique de développement et de la coopération pour le développement. Des cours sur les fonds de coopération locale sont dispensés en anglais et, en 2023 et 2024, des cours sur des sujets tels que la gestion des risques ont été dispensés en anglais sous la forme d’ateliers de deux jours à Helsinki. Bien que le MAE encourage les membres du personnel local à assister à ces formations, les contraintes budgétaires en matière de déplacements peuvent constituer un obstacle et le personnel local fait observer qu’une formation plus concrète, basée sur des scénarios, leur serait plus utile dans leur travail quotidien à l’ambassade.
← 36. Le rapport de janvier 2024 du groupe de travail sur la réforme du service extérieur a recommandé que, sur la base des objectifs stratégiques, les ressources soient affectées au moins aux domaines prioritaires suivants : les États-Unis et les autres partenaires clés qui se partagent les mêmes idées ; l’Europe du Nord ; l’exercice d’une influence au sein de l’UE ainsi que la politique de sécurité ; les relations entre grandes puissances et la concurrence géoéconomique (notamment le Groupe des Sept (G7), le Groupe des Vingt (G20) et les BRICS). Il préconise d’intensifier les efforts de promotion des exportations et des investissements en concentrant les ressources et en ciblant les activités de promotion économique et commerciale sur les marchés clés. Il est prévu de réformer les activités et la gestion du réseau Team Finland de la manière indiquée dans le programme gouvernemental. Selon le rapport, « dès lors qu’elles cessent d’être jugées prioritaires, les tâches devraient être rattachées à des regroupements de plus grande envergure ». Et de préciser : « Compte tenu de la réduction visée dans le programme gouvernemental des fonds consacrés au développement et des programmes-pays, les ressources affectées aux départements peuvent être revues à la lumière des priorités. » Voir : http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-281-802-7.
← 37. Avant la réforme, les missions confiées à l’unité KEO-10 (en charge de la politique générale de développement) étaient les suivantes : développer l’efficacité, la gestion axée sur les résultats et le suivi de la politique de développement, y compris la coordination des rapports sur les résultats, et coopérer avec l’UE et l’OCDE sur les questions relatives à la politique de développement, notamment par la coordination de la politique de développement menée en Finlande, dans l’UE et à l’OCDE. Cette même unité était également responsable des questions relatives à la politique de développement international, à moins que cette mission ne relève de la compétence d’autres unités ; du renforcement de la qualité de la coopération pour le développement et de la mise en œuvre du principe international de gestion axée sur les résultats ; de la coordination et de l’élaboration des lignes directrices, des méthodologies et des instruments utilisés dans la coopération pour le développement ; de la fourniture de conseils pour améliorer les connaissances et les compétences liées à la politique de développement et à la coopération pour le développement ; de la coordination des formations; de la coordination des travaux du groupe d’assurance qualité et de la fourniture de conseils sur ce thème. Voir : https://um.fi/unit-for-development-policy (consulté le 16 juillet 2024).
← 38. Avant sa dissolution, l’unité KEO-20 (chargée de la politique sectorielle) assumait les tâches suivantes : la préparation et la mise en œuvre des politiques et stratégies sectorielles et thématiques et la participation aux activités de coopération internationale qui ne relevaient pas de la compétence d’autres unités du MAE ; la fourniture de services de spécialistes aux départements et unités chargés des questions relatives à la coopération pour le développement ; le suivi de la qualité de la coopération pour le développement, la mise à niveau des instruments de coopération pour le développement et l’apport de conseils ; l’amélioration des réglementations, instructions, méthodes et modalités administratives de la coopération pour le développement liées aux politiques sectorielles, ainsi que celles liées aux aspects du commerce et du développement de la politique de développement et aux questions liées à l’aide au commerce ; et la coordination des travaux du Conseil d’assurance qualité. Voir l’Annexe D et https://um.fi/unit-for-sectoral-policy (consulté le 16 juillet 2024).
← 39. À compter du 1er août 2024, le nombre total des effectifs du Département des politiques de développement sera de 100 personnes. Un conseiller numérique et un conseiller en innovation seront transférés dans la nouvelle unité technologique du Département du commerce international. L’ambassadeur pour la stratégie « Global Gateway » sera lui aussi affecté au Département du commerce international. Un agent du bureau de l’UE sera transféré dans la nouvelle unité de l’UE créée au sein du nouveau Département Europe et Atlantique Nord. Selon son nouveau mandat, le Département des politiques de développement devrait continuer à fournir des services de conseil en matière de politique de développement et de coopération à d’autres départements, ainsi que sur d’autres thèmes, en donnant la priorité aux domaines recevant le plus d’APD. Il devra également apporter un soutien en amont à d’autres bureaux du Département pour assurer l’exécution réussie et efficace de leurs projets et accompagner des organismes finlandais et d’autres institutions nationales dans l’utilisation des fonds nationaux et provenant de l’UE. On attend également de la nouvelle unité de gestion de projets KEO-10 (qui remplace l’unité chargée de la politique de développement) qu’elle participe au réseau des praticiens de l’UE en vue de créer des partenariats au sein de l’UE et de faire du lobbying auprès de la Commission européenne. Elle continuera d’être responsable de la gestion centralisée de la coopération déléguée de l’UE et sera également chargée de celle des subventions publiques discrétionnaires et des établissements de recherche et de l’enseignement supérieur. La nouvelle unité KEO-10 comptera neuf personnes. En plus du directeur, l’unité sera composée d’une équipe de quatre personnes chargées de la qualité et de la formation et de quatre spécialistes de la coopération pour le développement chargés de l’appui à la mise en œuvre des projets.
← 40. Pour prendre un autre exemple, de tels efforts ont été déployés pour remédier à des difficultés similaires rencontré par le MAE intégré du Canada, notamment par la création d’une filière professionnelle dédiée à l’aide internationale soumise à rotations au sein du service extérieur et par la commande de plusieurs évaluations stratégiques sur la cohérence entre diplomatie, commerce et l’aide internationale. Voir : https://www.international.gc.ca/transparency-transparence/audit-evaluation-verification/2023/egm-coherence-report-rapport.aspx?lang=fra
← 41. D’autres membres du CAD disposant de relativement peu d’effectifs travaillant comme experts de la coopération pour le développement au sein du ministère responsable ont signalé que le manque de temps du personnel pour participer aux réseaux du CAD et aux communautés de pratique est un problème important. Dans le cas de la Pologne, par exemple, le temps que le personnel consacre à la gestion des projets et des accords de financement restreint considérablement la possibilité pour le personnel du ministère de tirer parti des réseaux du CAD et d’y participer, ce qui a des implications sur les ambitions de la Pologne de renforcer l’efficacité de ses efforts de coopération pour le développement. Pour en savoir plus, voir : https://doi.org/10.1787/deae8fba-en.
← 42. Veiller à ce que le personnel ait la possibilité de contribuer à l’amélioration des prestations de service public et soit impliqué en tant que partenaires dans les questions de gestion du service public serait par ailleurs conforme à la Recommandation de 2019 du Conseil de l’OCDE sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique, disponible à l’adresse suivante : https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0445.
← 43. Prenant acte de la tendance généralisée à l’externalisation depuis plusieurs dizaines d’années, plusieurs études de l’OCDE formulent des conclusions utiles concernant l’optimisation des ressources lors du recours à des services de conseil et de sous-traitance des tâches au secteur privé. Par exemple, Emploi et gestion publics 2021 : L’avenir de la fonction publique (https://www.oecd-ilibrary.org/fr/governance/emploi-et-gestion-publics-2021_e6645a1d-fr) met en évidence les avantages et inconvénients potentiels associés à l’externalisation des tâches de l’administration publique. Le rapport L’emploi public, un état des lieux (https://doi.org/10.1787/9789264055902-fr) examinait également les principales tendances à l’œuvre au sein des administrations publiques des pays de l’OCDE, notamment le recours croissant à des contrats directs ou indirects de sous-traitance au secteur privé dans l’idée de générer une plus grande efficacité. Parmi les constatations relatives à la France, aux Pays-Bas et à d’autres pays de l’OCDE, il ressort que les coûts des services produits par le secteur privé et financés par les administrations publiques ont augmenté et sont sujets à une plus grande instabilité, tandis que les coûts de rémunération des fonctionnaires sont relativement stables dans le temps en pourcentage du PIB. Les expériences récentes en Australie et au Royaume-Uni fournissent également des enseignements et des éclairages intéressants sur les limites que peut présenter la sous-traitance de tâches publiques à des sociétés de conseil, tant en matière de coûts que d’efficacité. Dans un rapport de 2016, le National Audit Office du Royaume-Uni constatait que la sous-traitance de tâches à des spécialistes externes est plus coûteuse que de recourir à du personnel de la fonction publique, faisant observer : « Bien utilisé, le recours à des consultants et à du personnel temporaire peut être une source importante de compétences et de capacités spécialisées pour les ministères qui doivent transformer leur mode de fonctionnement. Mais ces effectifs spécialisés peuvent coûter cher, jusqu’au double de leurs homologues permanents les plus proches » (https://www.nao.org.uk/reports/use-of-consultants-and-temporary-staff/). Une enquête parlementaire australienne de 2024 a souligné l’importance d’envisager le transfert de connaissances vers la fonction publique et de réfléchir aux répercussions potentielles du recours à des sociétés de conseil sur les capacités du secteur public, et a formulé plusieurs recommandations dans un contexte d’optimisation des ressources (https://apo.org.au/sites/default/files/resource-files/2024-06/apo-nid327127.pdf). D’autres pistes de réflexion ont été citées dans un exercice d’apprentissage par les pairs du CAD en 2019, qui comprenait un module sur le renforcement, l’achat et l’emprunt de compétences pour la coopération au développement (https://one.oecd.org/document/DCD/DAC%282020%2948/en/pdf).
← 44. Si la note de pilotage la plus récente (2024‑27) est consultable sur le site web de Finnfund, le contenu des notes antérieures est accessible dans les rapports annuels de l’entreprise. On peut ainsi lire, à la page 28 du rapport annuel de Finnfund de 2022, que 75 % de la valeur des nouveaux investissements de Finnfund doivent être affectés aux pays à faible revenu et à revenu intermédiaire de la tranche inférieure (https://www.finnfund.fi/wp-content/uploads/2023/05/Finnfund_Annual-Report-2022-1.pdf). La note de pilotage de Finnfund pour 2024‑27 ne fixe pas de tels objectifs d’investissement dans les PMA et les PRITI.
← 45. Un nouveau plan est en cours d’élaboration en 2024.
← 46. Ces plans n’ont pas été rendus publics.
← 47. Comme on peut le lire sur le portail de la Commission européenne consacré à la stratégie « Global Gateway » : « Les délégations de l’UE, les ambassades des États membres et les bureaux chargés des projets contribuent à coordonner et mettre en œuvre les projets “Global Gateway” et les initiatives de l’Équipe Europe. » Voir : https://international-partnerships.ec.europa.eu/policies/global-gateway/governance_fr
← 48. Le soutien de la Finlande à l’institut UONGOZI, né en Tanzanie à l’issue du processus d’Helsinki sur la mondialisation et la démocratie (2002‑08), est un exemple de la façon dont la coopération pour le développement sert les objectifs stratégiques finlandais. Cet institut, rattaché au bureau du président tanzanien, promeut le rôle du leadership dans le développement en Tanzanie et sur le continent africain. La Finlande contribue au budget central de l’institut et lui apporte un appui technique par l’intermédiaire de l’Institut finlandais de gestion publique (HAUS) et de l’Institut mondial de recherche sur les aspects économiques du développement de l’Université des Nations Unies. Ce soutien est plus particulièrement axé sur le leadership des femmes. Pour en savoir plus, voir : https://uongozi.or.tz/ (consulté le 24 mai 2024).
← 49. Le MAE a indiqué que les programmes-pays sont conclus, comme dans le cas du Viet Nam et de la Zambie, lorsque les pays se rapprochent du statut de pays à revenu intermédiaire et peuvent donc davantage bénéficier de la coopération dans des domaines tels que le commerce, la recherche et l’éducation. Néanmoins, on ne sait pas si le MAE a l’intention de dispenser son soutien à l’aide d’instruments fondés sur la demande uniquement à ces pays ou également aux PMA. Pour en savoir plus, voir : https://um.fi/bilateral-partner-countries.
← 50. Alors que le gouvernement a accru le financement des OSC finlandaises engagées dans la coopération pour le développement, il a annoncé au premier semestre 2024 d’importantes coupes budgétaires pour d’autres OSC finlandaises. Pour en savoir plus sur ces coupes appliquées à diverses organisations finlandaises, voir les déclarations publiques (en finnois) de plusieurs d’entre elles : https://fingo.fi/ajankohtaista/tiedotteet/yli-60-kansalaisjarjestoa-vetoaa-hallitukseen-alkaa-lakkauttako-vgk-tukea/, https://rauhanliitto.fi/rauhanliitto/ajankohtaista/tiedotteet/valtioneuvosto-on-paattanyt-lakkauttaa-rauhantyon-rahoituksen, https://www.ykliitto.fi/uutiset-media/tiedotteet/ulko-ja-turvallisuuspoliittisen-valtionavun-lakkautus-romahduttaa, https://2250finland.fi/nuoret-rauha-ja-turvallisuus-toiminnan-kaikki-rahoitus-lakkautetaan/ (tous ces sites ont été consultés le 18 juin 2024).
← 51. Les OSC spécialisées dans le développement et l’aide humanitaire ne font pas partie des organisations pour lesquelles les dons privés seront exonérés d’impôt à partir de 2026, ce qui a suscité des critiques. Pour en savoir plus, voir : https://www.hs.fi/politiikka/art-2000010458590.html (consulté le 18 juin 2024).
← 52. Dans l’autoévaluation de la Finlande, le MAE cite un ensemble d’efforts ayant été accomplis depuis l’examen par les pairs de 2017 pour renforcer les exigences de qualité et d’impact des instruments du secteur privé. Ainsi, la note de pilotage de Finnfund pour la période 2017‑23 recommandait que plus de 75 % des nouveaux investissements soient effectuées dans les pays à revenu faible et intermédiaire ou dans des pays plus pauvres, et Finnpartnership se concentre également sur le soutien au financement de partenariats commerciaux avec des entreprises de ces pays.
← 53. Un exemple est la stratégie-pays de l’Éthiopie pour 2021‑24, qui cite non seulement les instruments du secteur privé (Finnfund, Finnpartnership, PIF, DevPlat) mais également la participation au dialogue politique pour améliorer l’environnement des entreprises dans le pays. Cette stratégie identifie également des secteurs pouvant offrir des synergies entre la coopération pour le développement et les relations économiques entre les deux pays. Voir : https://um.fi/documents/35732/0/finlands-country-strategy-for-ethiopia-2021-2024.pdf/66c5870f-53a5-f560-b5ff-026e2b981834?t=1624974582623
← 54. Bien que l’évaluation de novembre 2023 du financement climatique international de la Finlande souligne que les interventions du MAE sont conformes aux grands engagements pris au niveau mondial dans le cadre de l’Accord de Paris et des processus de la CCNUCC, ainsi qu’aux ambitions et priorités d’action des pays en développement, elle recommande que le MAE élabore une stratégie plus claire pour son financement climatique global, qui rassemble les différents canaux et instruments (https://um.fi/documents/384998/0/CF_evaluointi_VOL_1.pdf/41d25448-3c4c-68e6-42eb-fd35fa9e0d4f?t=1699615517317). En 2021, un rapport de la Cour des comptes finlandaise indiquait que la programmation et l’affectation des fonds étaient globalement cohérentes et réalistes malgré l’absence de cadre stratégique, mais notait en conclusion « l’absence d’objectifs et de plans de mise en œuvre clairs », ce qui rend « l’évaluation globale de l’efficacité difficile ». Voir : https://www.vtv.fi/app/uploads/2021/09/NAOF-Audit-6-2021-Finlands-international-climate-finance.pdf. Une analyse réalisée par le Comité des politiques de développement est arrivée à des conclusions similaires (https://www.kehityspoliittinentoimikunta.fi/en/activity/finlands-climate-financing-needs-a-clear-direction-analysis-by-the-finnish-development-policy-committee). Lors de la COP28, la Finlande s’est associée au Danemark, à la Suède et à l’Agence pour le développement international des États-Unis pour lancer un dispositif de collaboration pour la mobilisation des investissements, l’Investment Mobilisation Collaboration Arrangement. Pour en savoir plus, voir : https://www.prnewswire.com/news-releases/the-united-states-and-nordic-countries-launch-joint-funding-initiative-to-increase-climate-investments-in-emerging-and-developing-markets-world-climate-foundation-302004370.html (consulté le 18 juin 2024).
← 55. Les partenariats éligibles au titre de Finnpartnership doivent être conclus entre une entreprise finlandaise et une entreprise locale (https://finnpartnership.fi/wp-content/uploads/2024/01/Terms-and-conditions-of-Business-Partnership-Support_01012024.pdf). La Facilité d’investissement du secteur public (PIF), financée en partie par des fonds de la coopération pour le développement, exige que l’une des entreprises soit enregistrée en Finlande et que le projet ait un contenu suffisant dans le pays (https://um.fi/public-sector-investment-facility). C’est également le cas pour DevPlat (https://www.businessfinland.fi/en/for-finnish-customers/services/funding/research-and-development/co-innovation-in-developing-markets). Le Secrétariat de l’OCDE et le groupe de travail WP-Stat ont œuvré pour parvenir à une compréhension collective du statut d’aide liée de ces instruments. S’agissant de DevPlat, par exemple, d’autres Membres possèdent des mécanismes similaires d’aide financière B2B soumis à la règle de minimis. Si les fonds sont réservés aux entreprises des pays donneurs, l’OCDE considère qu’il s’agit d’une aide liée. La question a été examinée récemment par les Membres(voir : https://one.oecd.org/document/DCD/DAC/STAT%282023%2942/en/pdf, paragraphe 63), qui ont également confirmé que ces fonds devraient être déclarés en tant qu’aide liée (voir : https://one.oecd.org/document/DCD/DAC/STAT%282024%294/en/pdf, point 8). De même, pour Finnpartnership, si les fonds sont réservés à des entreprises finlandaises, l’aide doit être considérée comme liée. Ce point a également été clarifié par les Membres dans le cadre du groupe WP-Stat.
← 56. Comme on peut le lire dans le rapport annuel 2022 de Finnfund : « Nous agissons dans l’intérêt de la politique de développement de la Finlande. Nous sommes heureux d’investir dans des projets auxquels participent des entreprises finlandaises, mais ce n’est pas une condition préalable à l’investissement. » Voir : https://www.finnfund.fi/wp-content/uploads/2023/05/Finnfund_Annual-Report-2022-1.pdf
← 57. Il s’agit des Principes directeurs du CAD pour une gestion axée sur les résultats en matière de développement durable (https://doi.org/10.1787/20eee248-fr) et des critères d’évaluation du CAD (Des meilleurs critères pour des meilleurs évaluations : Définitions adaptées et principes d’utilisation, https://doi.org/10.1787/183eee4f-fr).
← 58. Cette analyse de la pratique de la Finlande en matière d’alignement se fonde sur les résultats soumis pour le Népal dans le cadre des données communiquées au 4e cycle de suivi du Partenariat mondial pour une coopération efficace au service du développement (PMCED) (2023‑26), qui se déroule sur une base glissante. Le suivi du PMCED évalue l’alignement des projets de coopération bilatérale. Au moment de la rédaction du présent rapport, le Népal est le seul pays partenaire pour lequel la Finlande a communiqué des données dans le cadre du cycle de suivi en cours. Des données supplémentaires seront disponibles à la fin de l’actuel cycle de suivi en 2026, ce qui permettra d’évaluer de manière plus complète l’alignement des projets bilatéraux de la Finlande ainsi que les performances des organisations multilatérales auxquelles la Finlande apporte un soutien. Pour accéder à plus d’informations et à l’ensemble complet des données de suivi du PMCED pour le Népal, voir : https://www.effectivecooperation.org/Nepal-Monitoring-Results-2023%20-%202026 (consulté le 20 juin 2024).
← 59. Le Conseil de la qualité (Groupe qualité pour la coopération pour le développement) examine les plans des projets et programmes de coopération pour le développement à financer, afin de s’assurer qu’ils correspondent à la politique de développement en vigueur du MAE et répondent aux exigences de qualité. Il formule des propositions de décisions et/ou des commentaires. Le directeur général adjoint du Département des politiques de développement en assure la présidence et deux autres représentants du Département la vice-présidence. Ses membres sont choisis à tour de rôle parmi les représentants des départements concernés par les sujets débattus. Pour en savoir plus, voir : https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2008/20080550 (consulté le 18 juin 2024). À l’heure actuelle, il est difficile de dire si la réforme du service extérieur en cours affectera le fonctionnement du Conseil de la qualité et de quelle façon.
← 60. Ces rapports périodiques sur les résultats permettent de lier mesure des résultats et redevabilité au plus haut niveau. Dans son autoévaluation, le MAE a ainsi fait observer que les discussions en séance plénière sur le rapport de 2018 avaient éclairé le processus d’élaboration du rapport de 2022.
← 61. Pour en savoir plus sur le manuel d’évaluation, voir : https://www.eoppiva.fi/kurssit/evaluation-manual-2/#/.
← 62. Pour en savoir plus et pour accéder au portail de signalement, voir : https://vaarinkayttoilmoitus.fi/#/?lang=en (consulté le 25 mai 2024).
← 63. Depuis 2014, le MAE comptabilise le nombre total de signalements effectués via le portail public de signalement, ce qui peut inclure des demandes d’ordre général et des observations adressées au MAE sans lien avec des soupçons d’inconduite. Il comptabilise également le sous-ensemble de ces signalements qui sont consignés dans le système de gestion des cas et font l’objet d’un suivi en tant que signalements légitimes de conduite répréhensible potentielle. Le nombre le plus élevé de signalements (35) a été enregistré en 2023.
← 64. En cas d’intention de suspendre les versements, la loi de procédure administrative (893/2015) exige que les partenaires concernés soient entendus. Des discussions informelles avec les partenaires sur les raisons de la suspension des fonds viendraient compléter utilement les audiences formelles requises par la loi.
← 65. La politique identifie différentes catégories de risques : stratégiques, opérationnels, financiers et en termes de préjudice.