Examens de l'OCDE sur la coopération pour le développement : Finlande 2024

Annexe B. Progrès accomplis au regard des instruments juridiques de l’OCDE sous la responsabilité du CAD

Recommandations adoptées par le Comité d’aide au développement

Recommandation sur les conditions financières et modalités de l’aide [OECD/LEGAL/5006]

L’élément-don moyen des engagements d’aide publique au développement (APD) de la Finlande s’est établi à 98.3 % sur la période 2021‑22, soit un pourcentage supérieur à la règle de 86 % (paragraphe 2 de la Recommandation sur les conditions financières et modalités de l’aide). En 2021 et 2022, les engagements d’APD de la Finlande en pourcentage du revenu national brut (RNB) se sont établis à respectivement 0.47 % et 0.57 %, dépassant ainsi l’effort moyen consenti par les pays du CAD au cours de ces deux années (paragraphe 3 de la Recommandation).

En 2021 comme en 2022, la Finlande a respecté l’engagement relatif aux conditions spéciales en faveur des pays les moins avancés (PMA) (paragraphe 8 de la Recommandation), puisqu’elle a dépassé la règle des 90 %. L’élément de libéralité des engagements d’APD bilatérale à destination des PMA a atteint 100 % en 2021 et en 2022. Sur la période 2020‑22, la Finlande a également respecté l’autre règle qui consiste à maintenir l’élément de libéralité de l’APD bilatérale destinée aux PMA supérieur à 86 % en moyenne sur trois ans.

Recommandation du CAD sur le déliement de l’aide publique au développement [OECD/LEGAL/5015]

La Finlande respecte enfin la Recommandation du CAD sur le déliement de l’aide publique au développement. La part de l’APD non liée de jure apportée aux pays couverts par la Recommandation s’élevait à 98.2 % en 2022, contre 91.1 % en 20211. En 2022, la moitié de l’aide liée notifiée par la Finlande, visée par la Recommandation, a été acheminée par l’intermédiaire d’institutions multilatérales.

En moyenne, sur la période de cinq ans comprise entre 2018 et 2022, la Finlande a attribué 88 % de ses contrats non liés (en valeur) à des entités des pays partenaires – cette donnée servant de valeur approximative pour la part de l’APD non liée de facto. La Finlande figure parmi les trois premiers membres du CAD en termes de pourcentage et de volume de marchés financés par l’APD attribués à des fournisseurs nationaux. Au-delà du champ d’application de la Recommandation, la Finlande a notifié 96.6 % de son APD bilatérale totale comme étant non liée en 2022. Cette même année, la majeure partie (56 %) de l’aide liée a été acheminée par l’intermédiaire d’universités et d’instituts de recherche, et 25 % par l’intermédiaire d’OSC basées dans le pays donneur.

S’agissant du respect de la disposition de la Recommandation relative à la transparence, la Finlande procède régulièrement à la notification ex post des contrats attribués à destination du Secrétariat du CAD. En revanche, elle ne notifie pas ex ante les offres de marchés sur le panneau d’affichage public du CAD. La dernière notification ex ante de la Finlande remonte à 2014. Le pays avait indiqué au Secrétariat qu’il améliorerait la mise en œuvre des notifications ex ante en 2022, mais il n’a pas encore été en mesure de le faire. Ce degré supplémentaire de transparence permettrait de mieux faire connaître les offres de marchés en dehors de la Finlande et d’effectuer une analyse plus détaillée des retombées des marchés publics puisque certaines informations ne sont recueillies qu’au niveau des notifications ex ante (par exemple, le secteur et les modalités de passation des marchés).

Recommandation du CAD sur l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix [OECD/LEGAL/5019]

En réponse à cette Recommandation du CAD, le ministère des Affaires étrangères (MAE) a rédigé et publié en 2022 une nouvelle Note d’orientation sur l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix et sur la coopération avec les États et régions fragiles. Cette note est un outil destiné à l’ensemble du personnel du MAE, y compris les missions diplomatiques, et aux parties prenantes. Elle présente des solutions pratiques permettant d’adopter une démarche fondée sur l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix lors des différentes phases des cycles de programmation de la Finlande, et couvre la coopération bilatérale et multilatérale, ainsi que la coopération avec la société civile et d’autres acteurs, dont les acteurs issus de l’administration publique, les universités et le secteur privé. Sa rédaction s’est appuyée sur un réseau interne au MAE et des consultations ont également été menées avec les partenaires nationaux. La Finlande procède actuellement à la collecte de données probantes sur sa mise en œuvre.

Sur le plan administratif, les récentes modifications apportées aux règles budgétaires du MAE ont facilité le transfert de fonds initialement destinés à des actions de développement au profit de l’aide humanitaire, par exemple lorsqu’un contexte se détériore rapidement. Dans ce cas, une consultation est organisée entre les unités compétentes en matière de développement et d’action humanitaire au sein du MAE. Il est prévu d’accroître encore cette flexibilité en mêlant les financements en faveur de la coopération pour le développement et de l’assistance humanitaire lors du prochain appel à propositions destiné aux partenaires de programmes (en 2025) (Ministry for Foreign Affairs, 2024[1]).

Concernant la réalisation d’analyses conjointes, la Finlande fait état de plusieurs obstacles, notamment le manque de temps et de ressources humaines pour que le personnel du MAE puisse procéder à des analyses complètes et régulières. La programmation par pays et la planification d’interventions spécifiques exigent du personnel qu’il analyse différents aspects (approche fondée sur les droits de la personne, objectifs transversaux divers et évaluation des risques notamment). Mais il est difficile de trouver des disponibilités communes aux experts du développement, de l’action humanitaire et de la recherche de la paix. La Finlande note également que l’analyse des conflits comporte souvent une dimension politique et que, de ce fait, le principe humanitaire d’impartialité peut rendre difficile la réalisation d’analyses conjointes à l’échelle du MAE et que ce type d’analyse est généralement plus simple à réaliser lors des évaluations des besoins et de la planification conjointe des interventions.

Concernant la collecte de données et la gestion et le partage des informations, le MAE finlandais a intégré dans trois évaluations stratégiques récentes des questions liées à l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix. Dans la mesure où les marqueurs statistiques utilisés pour la classification des projets n’indiquent pas directement si un projet financé par la Finlande comporte des éléments de cette articulation, il est nécessaire d’encourager les agents, d’une part, à coopérer étroitement avec d’autres unités et, d’autre part, à bien maîtriser l’approche fondée sur cette articulation. Une meilleure compréhension de l’articulation entre action humanitaire, développement et recherche de la paix par l’ensemble du personnel favoriserait l’apprentissage et la collecte de données probantes.

Recommandation du CAD sur l’élimination de l’exploitation sexuelle, des atteintes sexuelles et du harcèlement sexuel dans le contexte de la coopération pour le développement et de l’aide humanitaire [OECD/LEGAL/5020]

Dans le cadre sa coopération pour le développement, la Finlande promeut une approche fondée sur les droits de la personne, qu’elle intègre dans ses systèmes de gestion des risques. Cela a contribué au développement de mécanismes de réponse aux actes d’exploitation, d’atteintes et de harcèlement sexuels, en particulier de la part des partenaires (Particip GmbH et NIRAS Finland Oy, 2023[2]). La Finlande applique une politique limpide de tolérance zéro à l’égard de ces actes. Si le pays a défini des attentes claires à l’égard de ses partenaires, il est possible de systématiser davantage leur application et les actions de communication à ce sujet au sein du MAE et de l’ensemble de l’administration.

Le MAE a mis en place des lignes directrices pour la prévention du harcèlement sexuel et des violences sexuelles, et a élaboré des manuels pour le traitement des incidents de cette nature. S’agissant des partenaires, le MAE s’est doté d’une politique publique sur la prévention et l’élimination de l’exploitation, des atteintes et du harcèlement sexuels dans le contexte de la coopération pour le développement et de l’assistance humanitaire (Ministry for Foreign Affairs, 2023[3]). Cette politique a été adoptée le 1^er mars 2023 par le groupe de pilotage des politiques de développement du ministère. Elle définit les attentes du MAE à l’égard de ses partenaires, mais ne prévoit pas d’objectifs spécifiques.

La prévention et le traitement des cas d’exploitation, d’atteintes et de harcèlement sexuels sont abordés dans la note d’orientation du ministère, destinée à son personnel, sur le suivi et la surveillance des subventions et autres aides publiques accordées à partir des crédits alloués à la coopération pour le développement. Fondée sur la Recommandation du CAD, cette note acte que les abus sexuels, les violences sexuelles et le harcèlement sexuel sont couverts par le cadre général et le modèle opérationnel de gestion des risques, conformément à la Norme sur les détournements de fonds (Norme 5/2023, VN/8285/2023). Toute allégation d’exploitation, d’atteintes ou de harcèlement sexuels doit immédiatement être notifiée au MAE par l’intermédiaire du site web de signalement des soupçons de détournement des fonds alloués à la coopération pour le développement. Un canal de signalement interne distinct est mis à disposition du personnel. Les affaires sont traitées en toute confidentialité par l’unité du MAE chargée des questions administratives et juridiques relatives à la coopération pour le développement, qui transmet ensuite les rapports au directeur de l’unité régionale ou thématique concernée au sein du MAE. L’unité du MAE chargée de l’audit interne en est également informée. Bien qu’il n’existe pas de bureau ou de comité d’intervention spécifiquement consacré aux cas de comportements sexuels répréhensibles, un agent de l’unité de gestion des risques spécifiquement formé est chargé de traiter les signalements de cas d’exploitation, d’atteintes et de harcèlement sexuels.

Depuis 2023, le MAE suit le nombre de cas signalés et pris en charge par l’intermédiaire du portail de signalement, et les classe par type, en distinguant notamment les cas d’exploitation, d’atteintes et de harcèlement sexuels. Au cours du premier trimestre 2024, 35 cas présumés d’actes répréhensibles ont été signalés, dont cinq concernaient l’exploitation, les atteintes et le harcèlement sexuels. Dans l’ensemble, le nombre de cas signalés est en augmentation, ce que le MAE considère comme une évolution positive en ce qu’elle témoigne du bon fonctionnement du dispositif de signalement.

La Finlande a indiqué qu’elle intensifiait ses efforts de formation de ses agents et partenaires dans le domaine de la prévention de l’exploitation, des atteintes et du harcèlement sexuels. En Tanzanie, le personnel de l’ambassade a reçu une formation en la matière. Intégrer pleinement ces questions dans la formation ordinaire du personnel et dans l’évaluation des risques, afin de renforcer le cadre de prévention, contribuerait également à la mise en œuvre de la Recommandation.

Le code de conduite de Finnfund, l’institution de financement du développement finlandaise, impose aux employés de se conformer aux lois et réglementations en vigueur et exige que toute « activité présumée illégale, frauduleuse ou malhonnête » soit signalée. Il comprend en outre une section consacrée au signalement des infractions, mais ne fait pas spécifiquement référence à l’exploitation, aux atteintes et au harcèlement sexuels. Une formation est dispensée au personnel sur la gestion des comportements inappropriés et autres formes de harcèlement, avec notamment des procédures visant à lutter contre le harcèlement sexuel. Tous les membres du personnel doivent obligatoirement participer chaque année à une formation sur les comportements inappropriés et le harcèlement. Une formation interne de remise à niveau sur la problématique du genre, comprenant un volet spécifique sur la violence et le harcèlement fondés sur le genre, a été organisée à deux reprises en 2023.

Finnfund prévoit d’inclure les aspects liés à l’exploitation, aux atteintes et au harcèlement sexuels et à la violence et au harcèlement fondés sur le genre dans ses évaluations de l’impact environnemental et social de ses clients potentiels, en particulier dans les contextes pour lesquels son outil de filtrage contextuel axé sur les droits de la personne indique un risque élevé. Une référence à la convention n^o 190 de l’Organisation internationale du travail (Convention sur la violence et le harcèlement) est incluse dans les accords d’investissement de Finnfund. Finnfund a également collaboré avec l’organisation finlandaise Work Ahead pour mettre au point des modules de formation pour sensibiliser à la violence et au harcèlement fondés sur le genre et à l’exploitation, aux atteintes et au harcèlement sexuels ; ces modules sont destinés aux entreprises bénéficiaires d’investissements où un risque important de violence et de harcèlement fondés sur le genre avait été décelé. L’approche de Finnfund en matière de lutte contre la violence et le harcèlement fondés sur le genre dans les processus d’investissement est en constante évolution.

Le MAE finlandais participe de façon active à des forums mondiaux consacrés à l’exploitation, aux atteintes et au harcèlement sexuels et a fait de ce thème une priorité de son engagement auprès de ses principaux partenaires multilatéraux, notamment ONU-Femmes et le Fonds des Nations Unies pour la population. La Finlande participe à des conférences internationales sur les femmes, la paix et la sécurité, et soutient d’autres pays dans leurs efforts pour mettre au point des plans nationaux autour de ces questions.

Recommandation du CAD sur le renforcement de la société civile en matière de coopération pour le développement et d’aide humanitaire [OECD/LEGAL/5021]

En Finlande, les organisations de la société civile (OSC) sont des partenaires essentiels des activités de développement et humanitaires, et le soutien aux OSC est légèrement supérieur à la moyenne du CAD. Le rôle majeur de la société civile dans la coopération pour le développement est reconnu dans les Principes directeurs relatifs à la place des OSC dans la politique de développement de 2017 (Ministry for Foreign Affairs, 2017[4]) et dans le programme du gouvernement du Premier ministre Petteri Orpo, qui déclare : « Une démocratie qui fonctionne bien, l’état de droit, les droits de la personne et une société civile dynamique sont des conditions préalables à un développement social durable, que le gouvernement soutiendra » (Gouvernement de la Finlande, 2023[5]).

D’après les statistiques sur l’APD, la modalité préférée de la Finlande au fil des ans a été de financer les OSC nationales en tant qu’agents de mise en œuvre (c’est-à-dire l’APD versée par l’intermédiaire d’OSC basées dans le pays donneur). En 2022, 5 millions USD ont été acheminés vers des OSC basées dans des pays en développement, 20 millions USD vers des OSC internationales et 117 millions USD vers des OSC basées dans le pays donneur. Accroître la disponibilité et l’accessibilité des financements directs en faveur des OSC des pays partenaires (Pilier Deux, paragraphe 4 de la Recommandation) demeure un défi en raison de contraintes structurelles.

Conformément aux engagements en faveur d’un développement piloté à l’échelon local prévus par la Recommandation du CAD sur le renforcement de la société civile en matière de coopération pour le développement et d’aide humanitaire, la Finlande est encouragée à continuer d’exiger que les OSC finlandaises s’associent à des OSC locales dans les pays partenaires et à promouvoir des partenariats plus inclusifs et plus équitables entre ces acteurs. Il s’agit notamment d’impliquer les OSC locales dans les processus décisionnels ainsi que dans la conception, l’élaboration des budgets et la mise en œuvre de leurs programmes, ce qui peut aider à mieux comprendre et évaluer la diversité des besoins et des ressources des OSC, et finalement permettre aux OSC des pays partenaires de concrétiser pleinement leur potentiel. Les ambassades pourraient en outre faciliter l’apprentissage et le partage d’informations entre OSC nationales et OSC des pays partenaires, en s’inspirant des modalités de coopération pour le développement fondées sur la complémentarité qui existent de longue date, comme la coopération Sud-Sud et la coopération triangulaire.

La Finlande contribue aux travaux de la Communauté de pratique du CAD sur la société civile en participant à des réunions régulières qui offrent une plateforme d’apprentissage entre pairs au service d’une meilleure mise en œuvre de la Recommandation du CAD sur le renforcement de la société civile en matière de coopération pour le développement et d’aide humanitaire. La Finlande a également organisé plusieurs ateliers avec le personnel du MAE et des ambassades pour leur fournir des orientations sur les modalités de mise en œuvre de cette Recommandation.

Les OSC apprécient les efforts déployés par la Finlande pour leur offrir plus de flexibilité et réviser les processus de demande de subvention à la lumière des orientations de la Recommandation dans l’optique de mettre à jour les termes utilisés, la flexibilité et la disponibilité des financements à long terme – notamment en mettant fin au financement sur un à deux ans pour ne proposer qu’un financement sur trois à quatre ans, allégeant ainsi la charge pour les demandeurs.

Sur la base des observations formulées ci-dessus, et conformément à la Recommandation du CAD, la Finlande est encouragée à : 1) apporter un soutien financier à une plus grande pluralité d’acteurs de la société civile, notamment aux OSC des pays partenaires ; 2) collaborer avec les OSC pour mettre en œuvre un renforcement mutuel des capacités afin de remédier aux problèmes de vulnérabilité des OSC et de transparence ; et 3) encourager des partenariats plus équitables entre les OSC du pays donneur et/ou les OSC internationales et les OSC des pays partenaires avec lesquelles elle travaille.

Recommandations adoptées par le Conseil sous la responsabilité du CAD (conjointement avec d’autres comités de l’OCDE)

Recommandation de l’OCDE sur la cohérence des politiques au service du développement durable [OECD/LEGAL/0381]

Le plan de mise en œuvre de l’Agenda 2030 soumis au Parlement finlandais en février 2017 comprend un engagement explicite en faveur de la cohérence des politiques au service du développement durable et s’inscrit dans une perspective à long terme afin d’encourager les débats et les réflexions intergénérationnels (OCDE, s.d.[6]). Le leadership et l’orientation résolus de l’administration centrale en faveur du développement durable, ainsi que son engagement à long terme et de grande envergure, ont joué un rôle déterminant dans l’efficacité de la Finlande dans le processus de mise en œuvre de l’Agenda 2030 (Haila et al., 2023[7]). Le pays a également investi dans le recours à la prospective stratégique pour soutenir la planification à long terme et générationnelle des politiques (Airos et al., 2022[8] ; OCDE, 2022[9]).

Sur le plan institutionnel, la mise en œuvre de l’Agenda 2030 bénéficie du soutien de la Commission nationale sur le développement durable, qui occupe une place centrale dans le gouvernement. Le Comité des politiques de développement a également pour mandat clair de soutenir la cohérence des politiques au service du développement. Si la cohérence des politiques au service du développement une priorité déclarée des autorités, les structures publiques plus larges en ont adopté une vision plus étroite et il est encore possible d’en améliorer la compréhension à l’échelle de l’ensemble de l’administration. Les activités interministérielles continuent d’être perçues comme ponctuelles et cloisonnées, et il est possible d’accroître la visibilité des arbitrages en matière d’action publique et de faire en sorte que le pilotage budgétaire, réglementaire et stratégique se renforcent davantage mutuellement (OCDE, 2022[9]).

L’évaluation de 2023 sur la mise en œuvre de l’Agenda 2030 a souligné que la prise en compte des effets transfrontières négatifs de ses politiques est l’un des principaux défis que rencontre la Finlande dans la réalisation de ce programme, évoquant des obstacles majeurs comme le trop grand nombre d’acteurs et de réseaux dont les travaux se chevauchent en partie, la persistance de cloisonnements au sein de l’administration centrale, l’incohérence de la gestion des performances et le manque de corrélation entre le reporting et les objectifs stratégiques (Haila et al., 2023[7]). L’évaluation a également révélé que les informations de suivi sont incomplètes et tardives et que les données issues des travaux de recherche et des actions de suivi ne sont pas utilisées de manière efficiente dans les processus décisionnels. En outre, les actions de sensibilisation et l’expertise en matière de développement durable sont fragmentées ou trop liées à des individus.

Un rapport d’experts consacré à la définition et aux indicateurs de la gouvernance mondiale (commandé par le Cabinet du Premier ministre en 2021) a préconisé de moderniser le système de suivi existant à l’appui du développement durable afin de clarifier les retombées transfrontières. Ce rapport a indiqué que le besoin le plus immédiat était d’intégrer des indicateurs décrivant la responsabilité mondiale et la cohérence au sein du système de suivi existant, afin que les retombées transfrontières des indicateurs nationaux soient plus clairement mises en évidence. Ces travaux devraient être achevés au deuxième trimestre 2024. Si les analyses d’impact de la réglementation ne sont pas obligatoires, elles intègrent les questions transnationales ; c’est en soi une bonne pratique qui pourrait être développée davantage en rendant ces analyses systématiquement obligatoires.

Recommandation de l’OCDE à l’intention des acteurs de la coopération pour le développement sur la gestion du risque de corruption [OECD/LEGAL/0431]

Le MAE dispose d’un code de conduite (2020) qui rassemble les normes éthiques applicables à la coopération pour le développement mise en œuvre à travers des aides publiques (Ministry for Foreign Affairs, 2020[10]). Les dispositions de ce code pourraient être renforcées dans l’optique d’établir plus clairement les pratiques en matière de corruption et de lutte contre la corruption. Les conditions générales applicables aux subventions publiques discrétionnaires à l’appui de projets (Standard Terms and Conditions of Discretionary Government Grants for Project Support) (Ministry for Foreign Affairs, 2024[11]) présentent plus en détails le comportement attendu des agents de la fonction publique s’agissant de lutte contre la corruption. Elles exigent des bénéficiaires des subventions publiques qu’ils fournissent l’assurance que le partenaire et ses éventuels sous-traitants ne figurent pas sur la liste consolidée établie par le Comité des sanctions du Conseil de sécurité des Nations Unies et qu’ils ne sont pas visés par les règlements de l’UE imposant des sanctions. Un mécanisme de lancement d’alerte est en place depuis 2014 et les dispositifs existants de signalement, d’enquête et de communication en cas de suspicion de conduite répréhensible sont décrits dans la Norme sur les détournements de fonds (Norme 5/2023) (Ministry for Foreign Affairs, 2023[12]). L’unité chargée des questions administratives et juridiques relatives à la coopération pour le développement, rattachée au Département des politiques de développement du MAE, fournit des services de conseil au personnel du MAE ; par ailleurs, elle a également organisé des sessions informelles en accès libre au cours desquelles les agents basés à Helsinki et dans les ambassades peuvent consulter des experts juridiques du MAE en cas de soupçon ou de cas avéré de corruption. La formation en matière de lutte contre la corruption, fondée sur les cours du centre de ressources en ligne U4, fait partie du programme de formation obligatoire pour l’ensemble du personnel du MAE intervenant dans le domaine de l’APD. Elle pourrait toutefois être renforcée via l’ajout de scénarios plus pratiques et étendue de façon à être proposée au personnel recruté localement, là aussi avec des éléments plus pratiques fondés sur des scénarios. À l’avenir, il pourrait également être envisagé de dispenser des formations aux partenaires et de contribuer au renforcement des systèmes de gestion des risques de corruption des bénéficiaires de l’APD et des bénéficiaires de subventions.

Les risques de corruption sont évalués et gérés à toutes les étapes des projets, conformément à la politique de gestion des risques du MAE de 2021 (Ministry for Foreign Affairs, 2021[13]). Les conditions générales applicables aux subventions publiques définissent les mesures préconisées pour la prévention et la détection des actes de corruption dans le cadre des marchés financés par l’APD. Il est difficile de déterminer précisément l’existence – et la fiabilité – de mécanismes permettant de vérifier l’exactitude des informations fournies par les candidats et d’exercer un devoir de diligence préalable à l’attribution des contrats.

Les conditions générales applicables aux subventions publiques discrétionnaires à l’appui de projets (Standard Terms and Conditions of Discretionary Government Grants for Project Support) (Ministry for Foreign Affairs, 2024[11]) renvoient au régime de sanctions pour les contrats financés par l’APD et la norme interne 5/2023 du MAE (Ministry for Foreign Affairs, 2023[12]) décrit comment le ministère réagira aux cas corruption et les sanctionnera. Le régime de sanctions permet aux organismes de développement de partager les informations relatives aux actes de corruption dans l’optique de contribuer à atténuer les risques, conformément à la législation nationale sur l’accès à l’information. Des critères clairs de suspension des fonds devraient être communiqués aux partenaires et inclus dans les clauses contractuelles spécifiques de l’APD. En termes d’audit, comme l’exigent les conditions générales des subventions publiques, le MAE ou un auditeur externe doit vérifier les finances et les activités des bénéficiaires de subventions publiques ou de fonds redistribués. Les audits internes du MAE sont réalisés par l’unité chargée de l’audit interne, mais le ministère est conscient des problèmes de capacités qu’il rencontre, notamment pour les questions relatives à l’audit (Ministry for Foreign Affairs, 2024[1]).

Recommandation du Conseil concernant l’évaluation environnementale des projets et programmes d’aide au développement [OECD/LEGAL/0458]

Le MAE utilise la directive pour l’intégration des objectifs transversaux dans la politique finlandaise de développement (Ministry for Foreign Affairs, 2023[14]) comme norme pour l’évaluation environnementale des projets bilatéraux. Cette directive prévoit que les « impacts des interventions sur l’environnement (y compris la biodiversité) et le climat sont examinés et, si nécessaire, évalués. Tout impact négatif devrait être évité ou réduit au minimum et géré. Si les impacts négatifs ne peuvent être évités ou réduits au minimum et gérés, l’intervention ne doit pas être financée ». Il s’agit là d’une bonne politique de hiérarchisation des mesures d’atténuation en ce qu’elle interdit les compensations et minimise ainsi les préjudices éventuels. Avant l’approbation du financement, tous les projets de coopération bilatérale sont examinés par le Conseil de la qualité du MAE, notamment au regard de critères transversaux tels que l’impact environnemental. Il est difficile d’identifier la méthode employée pour déterminer si les projets ont fait l’objet d’un examen préalable et/ou d’une évaluation de l’impact sur l’environnement adéquats. Le MAE dispose d’une expertise spécialisée au sein de l’unité chargée de la diplomatie climatique et environnementale, rattachée au Département des politiques de développement. Il n’est pas certain qu’un expert de l’environnement soit systématiquement consulté dans le cadre du processus du Conseil de la qualité. Le MAE indique que les lignes directrices de l’UE sont couramment utilisées pour la mise au point de projets bilatéraux cofinancés par l’UE (Union européenne, 2024[15]).

Les programmes et projets des OSC qui reçoivent des fonds du MAE au titre de la coopération pour le développement sont évalués en se référant à la même clause de la directive pour l’intégration des objectifs transversaux dans la politique finlandaise de développement (Ministry for Foreign Affairs, 2023[14]). Ils sont soumis aux conditions générales applicables aux subventions publiques discrétionnaires à l’appui de projets (Ministry for Foreign Affairs, 2024[11]), qui stipulent que les bénéficiaires de subventions ou de fonds redistribués doivent « se doter de méthodes visant à évaluer les impacts climatiques et environnementaux et à minimiser les impacts négatifs dans toutes leurs activités ». Le Conseil de la qualité du MAE examine les propositions de financement des OSC et veille à ce que les impacts environnementaux soient évalués conformément à la directive pour l’intégration des objectifs transversaux. Dans le cas du financement de projets menés par des OSC via les Fonds de coopération locale, les projets font l’objet d’une évaluation plus légère, au regard d’une liste de critères qui évalue la prise en compte des risques liés au climat (Ministry for Foreign Affairs, s.d.[16]).

Pour les financements au titre de la coopération pour le développement acheminés par l’intermédiaire d’organisations et de fonds multilatéraux, la Finlande s’appuie sur les garanties environnementales et sociales de ces organisations. Les instruments de coopération avec le secteur privé imposent de soumettre les projets et les investissements à une évaluation de l’impact environnemental et social, ce qui correspond aux normes de performance exigées par la Société financière internationale et la Banque mondiale. Cela vaut pour la Facilité d’investissement du secteur public (Public Sector Investment Facility, PIF) (Ministry for Foreign Affairs, 2023[17]), Finnfund (2024[18]) et Finnpartnership (2024[19]).

Déclarations du CAD de l’OCDE

Déclaration du CAD de l’OCDE sur une nouvelle approche visant à aligner la coopération pour le développement sur les objectifs de l’Accord de Paris sur les changements climatiques [OECD/LEGAL/0466]

Sous le précédent gouvernement de Sanna Marin (2019‑23), la politique finlandaise de développement a été définie dans le Rapport sur une politique de développement qui transcende les législatures, qui mettait l’accent sur le changement climatique (Ministry for Foreign Affairs, 2021[20]). En 2022, la protection de l’environnement, avec un accent sur la préservation de la biodiversité, a été ajoutée en tant que cinquième objectif transversal de la politique finlandaise de coopération pour le développement (Ministry for Foreign Affairs, 2024[1]). Les objectifs transversaux listés dans la directive pour l’intégration des objectifs transversaux dans la politique finlandaise de développement, mise à jour en mai 2023, sont : la résilience climatique, le développement à faible émission de carbone et la protection de l’environnement, avec un accent sur la préservation de la biodiversité (Ministry for Foreign Affairs, 2023[14]). Le programme de gouvernement 2023 du Premier ministre Orpo indique que « les mesures climatiques seront également une priorité de la politique de développement du gouvernement » (Gouvernement de la Finlande, 2023[5]). Le récent rapport sur le commerce international et la coopération pour le développement, publié en juillet 2024, fait du soutien à l’action climatique dans les pays en développement l’une des priorités du gouvernement, en le liant aux obligations et objectifs internationaux (Ministry for Foreign Affairs, 2024[21]).

En 2021, la Cour des comptes finlandaise a publié un rapport d’audit consacré au pilotage et à l’efficacité du financement climatique international de la Finlande (National Audit Office of Finland, 2021[22]). Pour faire suite aux principales recommandations de cet audit, le MAE a publié en 2022 un Plan d’action pour le financement climatique international public de la Finlande (Ministry for Foreign Affairs, 2022[23]), qui fournit une estimation des dotations annuelles au titre du financement climatique pour la période 2021‑26. Le financement climatique international public consenti par la Finlande pendant cette période a fait l’objet d’une évaluation en 2023 (Particip GmbH et NIRAS Finland Oy, 2023[24]). Cette évaluation a conclu que les interventions étaient conformes aux engagements internationaux pris en vertu de l’Accord de Paris, mais encourageait le MAE à élaborer une stratégie plus claire pour l’ensemble de son financement climatique, regroupant les différents canaux et instruments, et à veiller à ce que cette stratégie soit dotée des ressources adéquates. Elle incitait également le MAE à renforcer sa démarche concernant l’intégration systématique des questions climatiques et l’alignement sur l’Accord de Paris, et à mieux définir la valeur ajoutée de la Finlande dans le domaine du financement climatique.

La Finlande rend compte de son financement climatique à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et de son financement du développement lié au climat à l’OCDE. La huitième communication nationale (Ministry of the Environment and Statistics, 2022[25]) et le cinquième rapport biennal (Statistics Finland; Ministry of the Environment, 2022[26]) de la Finlande, soumis au Secrétariat de la CCNUCC en décembre 2022, contiennent des informations relatives au financement climatique international public du pays.

La Finlande achemine une partie de ses financements climatiques par l’intermédiaire de fonds climatiques multilatéraux. Elle a apporté son concours aux septième et huitième cycles de reconstitution des ressources du Fonds pour l’environnement mondial (FEM) et contribué, en tant que membre du Conseil du FEM, au lancement du nouveau Fonds-cadre mondial pour la biodiversité. Elle a également apporté son soutien à la deuxième reconstitution des ressources du Fonds vert pour le climat (2023‑27) ainsi qu’au Fonds pour les pays les moins avancés (PMA) en versant des contributions en 2021 et 2022. La Finlande compte parmi les membres fondateurs du Fonds nordique de développement, un fonds pour le climat qui encourage les mesures d’atténuation et d’adaptation notamment dans les PMA et les contextes de fragilité, et a contribué à l’augmentation de son capital en 2020.

Afin de mobiliser davantage de ressources en faveur du climat, la Finlande investit dans des fonds fiduciaires de financement mixte axés sur le financement climatique, qui interviennent sous la supervision de banques multinationales de développement. Elle a ainsi versé 39.7 millions EUR en 2021 au Partenariat à fort impact sur l’action pour le climat, lancé par la BERD, et 50 millions EUR en 2022 au Fonds finlandais, latino-américain et caribéen de financement mixte pour le climat. En 2023, la Finlande a annoncé un investissement de 20 millions EUR dans le fonds ADB Ventures Investment Fund, qui soutient des entreprises développant des solutions numériques à l’appui de la transition vers des énergies propres et de l’adaptation aux phénomènes météorologiques extrêmes. Lors de la COP28, la Finlande, avec ses partenaires, a contribué au lancement du Mécanisme de financement de l’adaptation aux changements climatiques en milieu rural en Afrique, mis au point par le Fonds international de développement agricole, en investissant 32 millions EUR. Le Plan d’investissement pour la politique de développement 2020‑23 du MAE, qui porte sur la coopération pour le développement reposant sur les prêts et les investissements, a pour objectif d’allouer au minimum 75 % des fonds de développement à l’appui d’objectifs liés au climat (Ministry for Foreign Affairs, 2019[27]). Il n’est pas certains que cet objectif soit maintenu dans le nouveau plan d’investissement en cours de préparation pour la période qui s’ouvre à partir de 2024.

Finnfund, l’institution finlandaise de financement du développement, met également l’accent sur le climat. En 2022, les investissements liés au climat ont représenté 53 % de la valeur des nouvelles décisions d’investissement de Finnfund, bien que cette part soit retombée à 39 % en 2023 (Finnfund, 2023[28] ; Finnfund, 2024[29]). En 2022, Finnfund a lancé un cadre pour les obligations durables et levé 175 millions EUR de capitaux privés en émettant une obligation liée au développement durable en 2022 et une obligation verte en 2023 (Finnfund, 2023[28] ; Finnfund, 2024[29]).

La Finlande s’est appuyée sur son expertise pour aider les pays en développement à élaborer des systèmes d’alerte précoce, notamment par le biais d’une coopération technique institutionnelle avec son agence météorologique. En juin 2022, elle a accueilli la première réunion du comité de pilotage du Mécanisme de financement des observations systématiques, qui vise à améliorer l’observation météorologique et climatique dans les PMA et les petits États insulaires en développement. Elle a depuis versé 3 millions EUR à l’appui de ce mécanisme. La Finlande finance également des systèmes d’alerte précoce sur les risques climatiques et des projets bilatéraux axés sur l’amélioration des systèmes d’alerte précoce et d’information climatique et météorologique, bénéficiant de financements finlandais, sont actuellement mis en œuvre dans 11 pays.

Références

[8] Airos, M. et al. (2022), Strengthening foresight and the role of future generations in Finnish lawmaking, Prime Minister’s Office, Helsinki, https://tietokayttoon.fi/documents/113169639/113170760/33-2022-Strengthening+foresight+and+the+role+of+future+generations+in+Finnish+lawmaking.pdf/f1317aef-e2e2-5f7f-a56d-8151a1a62bda/33-2022-Strengthening+foresight+and+the+role+of+future+generations+in+F.

[29] Finnfund (2024), Finnfund Annual Report 2023, https://www.finnfund.fi/wp-content/uploads/2024/05/Finnfund-Annual-Report-2023_FINAL.pdf.

[18] Finnfund (2024), Finnfund: Sustainability, https://www.finnfund.fi/en/impact/corporate-responsibility/.

[28] Finnfund (2023), Finnfund Annual Report 2022, https://www.finnfund.fi/wp-content/uploads/2023/05/Finnfund_Annual-Report-2022-1.pdf.

[19] Finnpartnership (2024), Terms and Conditions of Business Partnership Support, https://finnpartnership.fi/wp-content/uploads/2024/01/Terms-and-conditions-of-Business-Partnership-Support_01012024.pdf.

[5] Gouvernement de la Finlande (2023), A Strong and Committed Finland: Programme of Prime Minister Petteri Orpo’s Government 20 June 2023, http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-818-5.

[7] Haila, K. et al. (2023), Assessing the Implementation of the Agenda2030 in Finland, Prime Minister’s Office, Helsinki, http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-381-4.

[1] Ministry for Foreign Affairs (2024), DAC Peer Review Self-Assessment Report of Finland.

[21] Ministry for Foreign Affairs (2024), Report on International Economic Relations and Development Cooperation, http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-989-2 (consulté le 16 juillet 2024).

[11] Ministry for Foreign Affairs (2024), Standard Terms and Conditions of Discretionary Government Grants for Project Support, https://um.fi/documents/397000/0/Hanketuki%20vakioehdot%20EN%2010.1.2024.pdf/56ceea41-7460-9fa1-85b2-94358906b148?t=1705662556434.

[3] Ministry for Foreign Affairs (2023), Finland’s Policy on the Prevention and Elimination of Sexual Exploitation, Abuse and Sexual Harassment in Development Co-operation and Humanitarian Assistance, https://um.fi/documents/384998/0/Finlands+policy+on+PSEAH+in+development+cooperation.pdf/868da01b-8962-1283-16b0-6443fbea55d5?t=1686832392941.

[14] Ministry for Foreign Affairs (2023), Guideline for the Cross-Cutting Objectives in the Finnish Development Policy and Cooperation, https://um.fi/documents/35732/0/Guideline+for+the+Cross-Cutting+Objectives+in+the+Finnish+Development+Policy+and+Cooperation.pdf/e9e8a940-a382-c3d5-3c5f-dc8e7455576b?t=1618230452564.

[17] Ministry for Foreign Affairs (2023), Public Sector Investment Facility Guidance Notes: Financing for Developing Countries’ Public Investments Using Finnish Technology and Expertise, https://um.fi/documents/35732/0/32340965_UM_investointituki_2021_EN_netti_Paivitys_23_11_22.pdf/83e231e8-e2e6-afab-1406-ac16d0007616?t=1700652339454.

[12] Ministry for Foreign Affairs (2023), Reporting, Investigating and Communicating Suspected Misconduct in Development Cooperation (Norm 5/2023), https://um.fi/documents/384998/0/Reporting%2C+investigating+and+communicating+suspected+misconduct+in+development+cooperation.pdf/e63bbc60-a793-3cae-c56c-f2040896eeaf?t=1687345451030.

[23] Ministry for Foreign Affairs (2022), Suomen julkisen kansainvälisen ilmastorahoituksen toimeenpanon suunnitelma [Plan d’action pour le financement climatique international public de la Finlande], https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/163925.

[13] Ministry for Foreign Affairs (2021), General Conditions for the Use of Discretionary Government Grants Awarded by the Ministry for Foreign Affairs and the Ethical Code of Conduct, https://um.fi/documents/397000/0/General+terms+and+conditions+for+discretionary+government+grants+and+the+ethical+code+of+conduct+2022+%281%29.pdf/4647eac1-aac7-c414-2e12-f755c6999bc2?t=1667311881298.

[20] Ministry for Foreign Affairs (2021), Report on Development Policy Extending Across Parliamentary Terms, http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-709-6.

[10] Ministry for Foreign Affairs (2020), Code de déontologie du ministère des Affaires étrangères en matière de coopération pour le développement, mis en œuvre avec le soutien du gouvernement, https://finlandabroad.fi/documents/384951/0/3.+Ethical+Code+of+Conduct+for+INGOs+2020.pdf/a52b679b-09f1-23bd-14b2-b852d2d75323?t=1655896434470.

[27] Ministry for Foreign Affairs (2019), Development Policy Investment Plan 2020-2023, https://um.fi/documents/35732/0/development-policy-investment-plan-2020-2030+%281%29.pdf/12807d30-0aad-d118-8174-5988a8411b36?t=1646816906031.

[4] Ministry for Foreign Affairs (2017), Guidelines for Civil Society in Development Policy 2017, https://um.fi/documents/35732/0/Guidelines+for+civil+society+in+development+policy.pdf/4a19a2aa-76fd-020e-224d-ecd98045206f?t=1534925676147.

[16] Ministry for Foreign Affairs (s.d.), Assessment of the Human-Rights Based Approach (HRBA) and Cross-Cutting Objectives (CCOs), https://finlandabroad.fi/documents/384951/0/ASSESSMENT%20OF%20THE%20HUMAN%20RIGHTS%20BASED%20APPROACH%20%28HRBA%29%20AND%20CROSS-CUTTING%20OBJECTIVES%20%28CCOS%29..pdf/bf2cd9ba-f121-619e-1819-a9fb9ed7fb29?t=1715166370127 (consulté le 20 juin 2024).

[25] Ministry of the Environment and Statistics (2022), Finland’s Eighth National Communication Under the United Nations Framework Convention on Climate Change, https://stat.fi/media/uploads/tup/khkinv/fi_nc8_final.pdf.

[22] National Audit Office of Finland (2021), Finland’s International Climate Finance: Steering and Effectiveness, https://www.vtv.fi/app/uploads/2021/09/NAOF-Audit-6-2021-Finlands-international-climate-finance.pdf.

[9] OCDE (2022), Anticipatory Innovation Governance Model in Finland: Towards a New Way of Governing, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/a31e7a9a-en.

[6] OCDE (s.d.), Policy Coherence for Sustainable Development Toolkit: Finland, https://www.oecd.org/governance/pcsd/toolkit/goodpractices/Country%20Profile%20Finland.pdf.

[2] Particip GmbH et NIRAS Finland Oy (2023), Evaluation of Human Rights-Based Approach (HRBA) in Finland’s Development Policy and Cooperation, Volume I, Main Report, Ministry for Foreign Affairs, Helsinki, https://um.fi/development-cooperation-evaluation-reports-comprehensive-evaluations/-/asset_publisher/nBPgGHSLrA13/content/evaluointiraportti-ihmisoikeusperustaisuus-suomen-kehityspolitiikassa-ja-yhteistyossa/384998.

[24] Particip GmbH et NIRAS Finland Oy (2023), Evaluation: Finland’s International Climate Finance 2016-2022, Volume I, Main Report, Ministry for Foreign Affairs, Helsinki, https://um.fi/documents/384998/0/CF_evaluointi_VOL_1.pdf/41d25448-3c4c-68e6-42eb-fd35fa9e0d4f?t=1699615517317.

[26] Statistics Finland; Ministry of the Environment (2022), Finland’s Fifth Biennial Report Under the UNFCCC, https://stat.fi/media/uploads/tup/khkinv/br5_final.pdf.

[15] Union européenne (2024), Integrating the environment and climate change into EU international cooperation and development, https://capacity4dev.europa.eu/library/guidelines-integrating-environment-and-climate-change-eu-international-cooperation-and-development_en.

Note

← 1.  Le Secrétariat de l’OCDE attend la confirmation du gouvernement finlandais sur le statut d’aide liée de 18 activités en 2021, ce qui pourrait avoir des répercussions sur le pourcentage final.