Examen de l’OCDE du Bureau parlementaire du budget du Canada

3. Évaluation en fonction des Principes de l’OCDE relatifs aux IBI

La présente section examine la conformité du BPB avec les Principes de l’OCDE et identifie les forces ainsi que les domaines dans lesquels des mesures ciblées pourraient favoriser la conformité.

Dans l’ensemble, le BPB montre une grande adhésion aux Principes de l’OCDE relatifs aux IBI (OCDE, 2014[3]) et ce, dans de nombreux domaines. Son mandat est clairement défini dans la loi et couvre l’analyse budgétaire, les prévisions financières et l’évaluation du coût des mesures proposées en période électorale. Il dispose de l’autonomie nécessaire pour établir son propre programme de travail, par ailleurs les liens avec le processus budgétaire sont clairement établis. L’institution bénéficie d’une large adhésion nationale, avec un soutien multipartite à l’égard de sa loi habilitante adaptée au contexte canadien. Les ressources sont suffisantes et garanties, ce qui permet au BPB de décider de ses mesures de dotation en personnel et de sa planification budgétaire. Le cadre de responsabilisation envers le Parlement est bien établi : les rapports ainsi que les plans de travail annuels sont déposés au Parlement, et le rôle de soutien à l’examen législatif est clairement reconnu. La transparence constitue également un atout important : les rapports sont publiés sous le nom du BPB et diffusés rapidement, ce qui contribue à renforcer l’ouverture et la crédibilité de l’institution.

Néanmoins, le cadre institutionnel et les pratiques opérationnelles pourraient être renforcés à certains égards afin d’être mieux alignés aux Principes de l’OCDE. Les principaux points à améliorer concernent essentiellement les nominations à des postes de direction, la communication et l’accès à l’information.

Le tableau présente une évaluation exhaustive de la conformité du BPB avec les Principes de l’OCDE (Tableau 2).

Tableau 2. Conformité du BPB du Canada avec les Principes relatifs aux IBI de l’OCDE

3.1. Nominations des dirigeants

Le Directeur parlementaire du budget du Canada est nommé par le gouverneur en conseil, après consultation des chefs de parti et approbation du Parlement, pour un mandat initial de sept ans, renouvelable pour un ou plusieurs mandats de sept ans au maximum, jusqu'à concurrence de 14 ans. Des nominations par intérim peuvent être effectuées pour une durée allant jusqu'à six mois sans l'approbation du Parlement. La législation ne limite pas le nombre de mandats par intérim consécutifs. Ce cadre est généralement conforme au Principe 2.2 de l’OCDE sur la nomination non partisane et basé sur le principe de méritocratie. L’expérience récente a toutefois mis en exergue les faiblesses réelles et potentielles liées au processus, notamment concernant la continuité et l’indépendance à la tête de l’organisme, qui risquent d’affaiblir le BPB.

Plusieurs préoccupations sont apparues :

1. La possibilité d’une reconduction peut inciter le titulaire à apaiser la critique et à éviter les analyses controversées afin d’obtenir un deuxième mandat, ce qui pourrait compromettre son indépendance.

2. Les retards dans la nomination d’un dirigeant et le recours à l’intérim peuvent affaiblir la direction et la stabilité de l’institution.

3. Les nominations intérimaires par le gouverneur en conseil seul, sans supervision parlementaire, peuvent aussi ouvrir la porte à la partialité. L’absence de limites claires quant au nombre de mandats intérimaires consécutifs pourrait aussi être exploitée, affaiblissant davantage l’indépendance et de la stabilité de l’institution.

Pour renforcer l’indépendance et la continuité, l’OCDE recommande de passer à un seul mandat, non renouvelable, afin d’éliminer tout intérêt à être reconduit, et d’établir des délais clairs pour la nomination permanente afin d’éviter le recours excessif aux nominations intérimaires. Lorsqu’une nomination intérimaire est inévitable, la participation du Parlement, telle que l’approbation subséquente d’un comité, renforcerait la transparence, la légitimité et la confiance du public.

En outre, la loi devrait fixer des critères et des limites clairs pour les nominations intérimaires, y compris des restrictions sur les mandats consécutifs, afin d’éviter une direction temporaire prolongée. Une autre option consisterait à désigner un dirigeant intérimaire permanent au sein du bureau du BPB, comme au Bureau du directeur de la responsabilité financière de l’Ontario, ce qui garantit une transition rationalisée et impartiale jusqu’à la nomination d’un dirigeant permanent (voir l’Encadré 5). Ces changements harmoniseraient davantage le processus avec les Principes de l’OCDE et préserveraient la crédibilité du BPB en tant qu’organisme de surveillance budgétaire impartial.

Encadré 5. Dispositions sur l’intérim à la direction du Bureau du directeur de la responsabilité financière de l’Ontario

Le directeur de la responsabilité financière de l’Ontario (DRF) est nommé par l’Assemblée pour un mandat d’une durée de cinq ans, renouvelable une fois pour un mandat de même durée. Afin d’assurer la continuité et la stabilité, la loi habilitante prévoit un processus structuré pour l’intérim à la direction :

Maintien en fonction après l’expiration du mandat

Le DRF peut demeurer en fonction après l’expiration de son mandat jusqu’à la nomination d’un DRF intérimaire ou jusqu’à la nomination de son successeur par l’Assemblée législative de l’Ontario.

Processus de désignation d’un directeur intérimaire

Le DRF doit désigner par écrit au président de l’Assemblée un employé du bureau du DRF qui exerce ses pouvoirs et ses fonctions en cas d’absence du DRF ou si le poste devient vacant. La personne désignée exerce tous les pouvoirs du DRF. Cela s’est produit en 2023, lorsque le mandat du DRF a expiré et que l’employé désigné a assumé les pouvoirs et les fonctions du DRF.

En cas d’absence de désignation, d’incapacité de la personne désignée à s’acquitter de ses fonctions ou de révocation ou suspension du DRF, l’Assemblée peut nommer un directeur intérimaire par ordre. Sauf décision contraire par consentement unanime de l’Assemblée, la personne qui doit être nommée a été choisie par accord unanime d’un groupe spécial composé d’un député de chaque parti reconnu et présidé par le président de l’Assemblée (sans voix délibérative).

Si l’Assemblée ne siège pas, la Commission de régie interne peut nommer un DRF intérimaire.

Durée du mandat

Le DRF intérimaire est en poste jusqu’à ce que le DRF en titre reprenne ses fonctions, que la suspension soit révoquée, qu’un autre DRF intérimaire soit nommé ou qu’un DRF permanent soi nommé.

3.2. Communications

Le BPB du Canada s’est construit une solide image de marque et est largement reconnu comme un intervenant de confiance dans le débat budgétaire. Cette visibilité reflète le Principe 8.1 de l’OCDE, qui souligne l’importance d’une communication efficace avec les médias, la société civile et les autres parties prenantes afin de favoriser l’information auprès des électeurs et de renforcer la responsabilité. Dès sa création, le BPB a adopté une approche d’ouverture vers le public, ses dirigeants s’engageant activement auprès des médias pour promouvoir la transparence et la culture budgétaire. Cependant, ces pratiques restent largement tributaires de la personnalité des individus plutôt que d’être ancrées dans l’institution. L’absence d’une stratégie de communication officielle et les ressources internes limitées consacrées à cette tâche font que l’approche dépend fortement du style et des priorités de chaque directeur parlementaire du budget.

Au-delà des entrevues des dirigeants données aux médias, le Bureau du Directeur parlementaire du budget s’est forgé une réputation de transparence grâce à plusieurs pratiques, notamment la publication de communiqués de presse et l’organisation de conférences de presse visant à faciliter l’interprétation des rapports et des bases de données du BPB, ainsi que l’autorisation donnée au personnel de s’entretenir avec les journalistes à titre officieux. Cette approche ouverte est considérée comme essentielle pour maintenir de solides relations avec les médias.

Néanmoins, le fait de s’en remettre au Directeur parlementaire du budget comme principal porte-parole comporte plusieurs risques. Cela limite le développement d’une voix institutionnelle capable de perdurer aux transitions à la direction, ce qui compromet la continuité lorsque les priorités changent. Le fait de concentrer les responsabilités médiatiques sur une seule personne exerce également une pression opérationnelle sur le Directeur parlementaire du budget. En outre, les commentaires du Directeur parlementaire du budget peuvent être perçus comme des opinions, ce qui soulève des préoccupations en matière de réputation et un risque de politisation. Si les rapports annuels soulignent l’importance de la communication avec le public, l’absence de processus codifiés, comme des lignes directrices pour les relations avec les médias ou des protocoles pour la gestion des erreurs, fait que ces pratiques exposent le Bureau à des risques pour sa réputation. Ces lacunes pourraient nuire à la crédibilité et affaiblir la capacité du BPB à maintenir son influence au fil du temps.

Afin d’intégrer une culture de communication durable, le BPB devrait adopter une stratégie de communication officielle qui privilégie la collaboration avec le Parlement tout en maintenant une communication proactive avec les médias et le public afin de renforcer les connaissances en matière budgétaire (voir l’Encadré 6). Cette stratégie devrait comporter des mesures visant à intégrer l’expertise en communication dès les premières étapes de l’élaboration des rapports, à améliorer l’accessibilité des résultats et à fournir des lignes directrices claires pour la collaboration avec les médias et les messages clés autorisés pour les rapports. Elle devrait également détailler sa politique de correction de l’information publique en cas d’erreurs ou de faux pas, afin de protéger sa crédibilité et de maintenir la confiance. La formation du personnel, qui commencerait dès son arrivée et se poursuivrait périodiquement, contribuerait à garantir l’uniformité et la confiance dans les interactions. Une approche plus décentralisée, dans laquelle les analystes chevronnés s’engageraient davantage publiquement auprès des médias, pourrait également renforcer la crédibilité institutionnelle et réduire la pression opérationnelle sur le Directeur parlementaire du budget, tout en préservant l’influence du BPB en tant que source fiable d’analyse budgétaire.

Encadré 6. L’approche stratégique du CPB des Pays-Bas en matière de communications

La stratégie de communication du CPB des Pays-Bas définit la manière dont l'organisation peut établir un pont entre son analyse économique et la prise de décision politique. Elle s'articule autour de trois objectifs interdépendants qui forment une cascade : la réputation permet l'impact, et l'impact stimule le partage des connaissances :

1. Préserver et renforcer la réputation et l’identité : la réputation et la confiance sont essentielles pour que le travail du CPB soit apprécié. Si les décideurs politiques constituent le public principal, il est également crucial de maintenir la crédibilité auprès des médias et du grand public ; sans cela, les recherches risquent d’être ignorées et les conseils perdent de leur influence.

2. Renforcer l’impact de la recherche et des conseils : les analyses doivent atteindre les bons publics au bon moment afin d’éclairer les décisions en matière de politiques publiques.

3. Promouvoir la communication des connaissances : la transparence concernant les lacunes et l’engagement actif auprès des parties prenantes externes renforcent la fiabilité et favorisent le développement.

Pour réaliser ces objectifs, la stratégie incorpore plusieurs éléments essentiels :

• Transparence : le CPB maintient la confiance en étant franc à propos de ces choix, des publics visés, de ses limites et de ses vulnérabilités.

• Focalisation thématique : la stratégie se concentre sur un petit nombre de thèmes prioritaires pendant un à deux ans, garantissant ainsi l’uniformité et la pertinence tout en conservant la flexibilité nécessaire pour traiter les questions intersectorielles. Elle exige également une certaine continuité et des choix judicieux quant aux thèmes à aborder, aux moyens à utiliser, aux objectifs à atteindre et aux messages à transmettre.

• Approche centrée sur le public : elle détermine chacun des publics cibles de l’IBI et décrit explicitement comment atteindre chacun d’entre eux.

• Adaptabilité : la stratégie comprend un volet visant à garantir la réactivité face aux nouvelles tendances en matière de communication.

Ensemble, ces objectifs et ces éléments aident à orienter le CPB quant aux décisions sur l’affectation des ressources de communication afin que son travail l’aide à remplir son mandat.

La transition d’une approche centrée sur la direction vers une véritable culture de communication institutionnelle nécessite des ressources dédiées. Actuellement, le BPB ne dispose que d’un seul membre du personnel affecté exclusivement aux communications, recruté lors de l’expansion de 2017, et fait appel à des experts contractuels selon les besoins. En comparaison, l’Office for Budget Responsibility (OBR) du Royaume-Uni a renforcé son équipe de communication au fur et à mesure de l’élargissement de son mandat : avec un effectif global comparable, l’OBR compte trois spécialistes des communications. Un renforcement des ressources de communication au BPB permettrait de concevoir et de mettre en œuvre une stratégie officielle plus efficace, d’améliorer l’engagement numérique et d’assurer stabilité et continuité lors des périodes de transition à la direction.

3.3. Accès à l’information

Le Principe 6.1 de l’OCDE souligne l’importance de veiller à ce que les IBI aient un accès complet, en temps opportun, aux renseignements voulus, afin de pallier l’asymétrie inhérente de l’information entre les gouvernements et les IBI. Bien que le BPB du Canada ait réalisé des progrès dans l’obtention des données aux fins de ses analyses, des obstacles importants empêchent encore la conformité complète avec ses principes. Les cadres législatifs actuels imposent des restrictions notables, particulièrement la Loi de l’impôt sur le revenu, qui interdit à l’Agence du revenu du Canada de communiquer les microdonnées fiscales au BPB. En conséquence, le BPB ne peut obtenir que des données agrégées ou anonymisées, ce qui limite à capacité à produire des analyses exhaustives et opportunes.

Ces restrictions entraînent des conséquences concrètes. Par exemple, l’effort de longue date du BPB pour produire une estimation de l’écart fiscal au Canada a été entravé par l’absence de données sur l’impôt des particuliers. Son analyse ne portant que sur les données fiscales des entreprises, les parlementaires n’ont eu qu’une vision partielle de la situation (DPB, 2019[4]). Si des propositions législatives comme le projet de loi S-217 visent à combler cette lacune, certaines contraintes entravent toujours la précision et la diligence de l’analyse. En pratique, le BPB compte sur Statistique Canada pour obtenir les données requises aux fins de ses modèles de microsimulation et de ses études fiscales, mais cette solution de rechange entraîne des retards et des coûts plus élevés, les ensembles de données étant rarement à jour et n’englobant pas toujours les nouveaux programmes. Afin de réduire l’asymétrie de l’information et de renforcer la capacité du BPB à servir efficacement les parlementaires, les parties prenantes se sont généralement prononcées en faveur de modifications législatives qui garantiraient l’accès aux microdonnées fiscales et préciseraient les droits aux termes de la Loi sur l’accès à l’information, de la Loi de l’impôt sur le revenu et d’autres lois fiscales.

Exception faite des données fiscales, les relations avec les ministères sont généralement positives, mais sans PE allant au-delà des périodes électorales, l’accès aux données repose souvent sur des ententes informelles. Des PE permanents avec les ministères clés préciseraient les attentes et opérationnaliseraient les droits d’accès, une pratique courante des IBI de l’OCDE (voir le Graphique 3). Un exemple en est offert par l’OBR du Royaume-Uni, qui utilise des PE afin de définir les données requises (OCDE, 2021[5]).

Ensemble, ces mesures amélioreraient la qualité de l’analyse et les délais de production du BPB, ainsi que sa conformité avec les Principes de l’OCDE.

Graphique 3. La majorité des IBI de l’OCDE ont mis en place des PE en matière d’accès à l’information

Note : Les données englobent 35 IBI nationales de pays Membres de l’OCDE. Elles comprennent deux IBI pour l’Autriche, la Finlande, la Grèce et l’Irlande, où l’on retrouve à la fois un conseil budgétaire et un bureau du Directeur parlementaire du budget. Source : Base de données sur les IBI de l’OCDE 2021