Études économiques de l’OCDE : Brésil 2020 (version abrégée)

Résumé

La pandémie de COVID-19 a plongé l’économie dans une grave récession

La pandémie de COVID-19 a causé d’immenses souffrances humaines et provoqué une grave récession. La nécessité de relancer l’activité économique une fois la crise passée rend plus urgent encore le règlement des problèmes sous-jacents qui se posent en matière d’action publique.

Les pouvoirs publics ont réagi à la crise liée au COVID-19 en adoptant rapidement et de manière décisive des mesures économiques pour venir en aide à des millions de Brésiliens. La pandémie va néanmoins entraîner un recul de 5 % du PIB (Tableau 1).

Tableau 1. L’économie est plongée dans une grave récession

	2020	2021	2022
Produit intérieur brut	-5.0	2.6	2.2
Consommation privée	-6.2	2.7	2.2
Consommation publique	-4.8	0.5	0.0
Formation brute de capital fixe	-5.1	4.4	5.6
Exportations	-2.0	-0.6	4.0
Importations	-14.3	-4.4	4.6
Taux de chômage	13.6	16.0	15.0
Indice des prix à la consommation (IPC)	3.1	3.6	3.2
IPC (variation de déc. à déc.)	3.8	2.9	3.4
Solde budgétaire global	-15.6	-7.2	-6.3
Solde budgétaire primaire	-10.7	-2.8	-2.3
Dette publique (brute, % du PIB)	91.4	94.3	96.6
Solde des paiements courants (% du PIB)	-0.3	-0.5	-0.9

Source : Prévisions de l’OCDE.

Pour asseoir une reprise forte après la récession, il faudra améliorer durablement les politiques économiques. La croissance et les recettes publiques ne pourront plus s’appuyer sur l’accroissement de la main-d’œuvre et la vigueur des prix des produits de base. En fait, l’effet stimulant exercé par la démographie sur la croissance depuis l’an 2000 va totalement s’inverser au cours des 25 années à venir (Graphique 1). Après des décennies de quasi-stagnation, la productivité, qui est en dernière analyse le facteur déterminant pour la prospérité, devra devenir le moteur de la croissance. En l’absence de profondes réformes structurelles destinées à stimuler la productivité, la reprise sera longue à s’imposer et décevante. Les risques inflationnistes sont circonscrits depuis un certain temps, mais officialiser l’indépendance de fait de la banque centrale pourrait permettre d’ancrer cette avancée.

Graphique 1. Le vieillissement de la population va limiter le potentiel de croissance du Brésil

Source : OCDE (2017), base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.

Statlink

L’intermédiation financière reste limitée, le total des encours de crédit représentant environ 50 % du PIB, mais la structure des marchés de capitaux s’améliore de façon manifeste. Les prêts administrés, qui ont longtemps fait jeu égal avec les crédits non réglementés, sont en recul depuis la réduction des bonifications d’intérêts. De ce fait, les banques privées et les marchés d’obligations de société occupent une place plus importante sur les marchés de capitaux. Les marges d’intérêt restent élevées et laissent entrevoir des possibilités de renforcement de la concurrence dans le secteur financier, mais un programme ambitieux de mesures visant à réduire les coûts de financement a été mis en place.

La déforestation, qui est une source majeure d’émissions de gaz à effet de serre, est repartie à la hausse il y a peu. La législation et les mesures de protection actuellement en vigueur se sont avérées efficaces dans le passé en termes de réduction de la déforestation, et elles devraient être préservées. Cependant, elles ne seront efficaces que si elles sont conjuguées à des efforts d’application des lois plus vigoureux pour lutter contre la déforestation illégale, ce qui nécessitera des ressources supplémentaires.

Il faut améliorer l’efficience des dépenses pour relever les défis budgétaires.

Améliorer les résultats budgétaires reste l’un des principaux enjeux de l’action publique, compte tenu de l’ampleur de la dette du Brésil, qui a encore augmenté de 15 points de PIB sous l’effet de la pandémie (Graphique 2). L’ajustement budgétaire doit reprendre après la crise et pourra être obtenu par une amélioration de l’efficience des dépenses, sans qu’il soit nécessaire d’augmenter les taux d’imposition ou de créer de nouveaux prélèvements, et sans nuire à la croissance ou à l’inclusivité.

Graphique 2. La dette publique brute a vivement augmenté

Source : Prévisions de l’OCDE ; Banque centrale du Brésil (BCB) ; et Trésor brésilien.

Statlink

Les autorités disposent d’amples marges de manœuvre pour modifier les dépenses fiscales, notamment les subventions inefficaces à des activités spécifiques et les régimes fiscaux spéciaux, et une réforme de l’emploi dans le secteur public pourrait permettre de réaliser des économies tout en améliorant l’administration publique. De nombreuses dépenses courantes ont augmenté à cause de la préaffectation de recettes, des planchers de dépenses obligatoires ou des mécanismes d’indexation, entraînant une insuffisance des dépenses dans les domaines où elles sont les plus nécessaires, notamment en matière d’investissement. Le Brésil devra nécessairement réformer les postes de dépenses obligatoires et les règles d’indexation pour pouvoir procéder à l’ajustement budgétaire indispensable sans enfreindre les règles budgétaires, ce qui mettrait à mal la confiance et pourrait faire dérailler la reprise.

Pour accroître l’efficience des dépenses publiques, il faudra nécessairement s’appuyer sur les progrès remarquables accomplis dans le passé en matière de lutte contre la corruption et la délinquance économique. Des organismes chargés de l’application des lois forts et autonomes peuvent servir cet objectif, pour autant que la législation rende crédibles les menaces de poursuites.

L’ampleur des inégalités dans plusieurs dimensions a aussi un impact sur le bien-être. Ainsi, les 10 % de la population les plus riches gagnent-ils plus de quatre fois plus que les quatre déciles inférieurs. Les inégalités et la pauvreté ont reculé au cours des deux dernières décennies, grâce à la vigueur de la croissance, aux progrès de l’éducation et à l’amélioration des transferts sociaux. Les prestations sociales, qui représentent plus de 15% du PIB, sont mal ciblées, près de la moitié des transferts étant destinés au quintile supérieur des revenus (Graphique 3).

Graphique 3. Les transferts sociaux ne sont pas bien ciblés

Ventilation des dépenses consacrées aux transferts sociaux par quintile de la distribution des revenus (1 = quintile inférieur)

Source : Secrétariat de surveillance économique (SEAE, Secretaria de Acompanhamento Econômico).

Statlink

Revoir les mécanismes d’indexation actuellement en vigueur permettrait de dégager des ressources pour augmenter l’efficience des transferts et de réduire sensiblement la pauvreté moyennant un coût budgétaire modeste.

À condition d’être correctement ciblés, les transferts monétaires conditionnels pourraient être étendus et transformés en un véritable filet de protection sociale ; on pourrait pour cela accélérer le versement de prestations en cas de licenciement, et les réduire ensuite de manière plus progressive pour renforcer les incitations à la recherche d’un emploi. De telles mesures permettraient d’aider les travailleurs informels, qui représentent un tiers de l’emploi et ne sont pas couverts par les dispositifs de chômage, et pourraient contribuer à inverser la hausse récente du taux de pauvreté et des inégalités (Graphique 4).

Graphique 4. La pauvreté et les inégalités ont augmenté

Source : Institut brésilien de géographie et de statistique (IBGE, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística).

Statlink

Relancer la productivité est indispensable à un redressement marqué des revenus

Le Brésil ne pourra concrétiser son potentiel et améliorer son bien-être et ses niveaux de vie qu’en menant d’ambitieuses réformes structurelles à même de stimuler la productivité.

De larges pans de l’économie étant mis à l’abri de la concurrence, les entreprises n’ont que des incitations limitées à gagner en productivité. Les mécanismes de réaffectation comme la dynamique des entrées-sorties par exemple semblent moins efficaces qu’ailleurs, si bien que de nombreux emplois restent « piégés » dans des entreprises et des secteurs d’activité présentant un très faible potentiel de gains de productivité et d’amélioration des salaires. Au Brésil, les lourdeurs réglementaires et les obstacles à l’entrée sur les marchés sont parmi les plus élevés au monde (Graphique 5).

Graphique 5. La réglementation des marchés de produits entrave la concurrence

Indicateur de RMP

Source : OCDE, base de données des Indicateurs de réglementation des marchés de produits (RMP).

Statlink

Du fait de la fragmentation du système fiscal, les coûts liés aux obligations fiscales sont parmi les plus élevés du monde, et l’existence d’un très large éventail d’exonérations et de régimes spéciaux réduit l’équité et l’effet redistributif de l’impôt. Cela fait des années que les investissements dans les infrastructures ne suffisent pas à en compenser la dépréciation, ce qui rend la logistique difficile et coûteuse.

La complexité des dispositions juridiques donne lieu à un nombre excessif de litiges et provoque l’engorgement des tribunaux. Les décisions judiciaires sont lentes et difficilement prévisibles pour les entreprises, ce qui ajoute aux incertitudes et au coût de l’exécution des contrats.

La concurrence extérieure est freinée par d’importants obstacles aux échanges, qui empêchent le Brésil de profiter des possibilités offertes par le commerce international (Graphique 6). Les obstacles aux échanges sont encore plus importants pour les biens d’équipement et les intrants intermédiaires, ce qui fait augmenter les coûts de la production nationale.

Graphique 6. Les droits de douane moyens sont élevés

Source : Wits.

Statlink

Des politiques de formation bien conçues sont indispensables

Une plus grande intégration dans l’économie mondiale et une intensification de la concurrence au plan intérieur stimuleraient la productivité, notamment en facilitant le transfert des emplois vers les entreprises et les secteurs les plus productifs. Cependant, des évolutions structurelles de ce type risquent de soulever des difficultés pour les travailleurs. Des politiques judicieusement conçues en matière de formation et d’éducation pourraient grandement contribuer à aider les travailleurs à maîtriser cette transition.

Les possibilités de développement des compétences faciliteront le passage à des emplois nouveaux et mieux rémunérés, contribuant dans le même temps à accroître la productivité.

Étoffer les politiques de formation peut être un moyen très efficace d’atténuer l’impact sur l’emploi dans les régions exposées aux échanges, si le contenu des cours correspond à la demande de compétences sur les marchés du travail locaux. Renforcer les incitations des établissements de formation à améliorer l’employabilité des participants pourrait contribuer à mieux faire coïncider les cursus avec les attentes du marché. Promouvoir une meilleure intégration de contenus professionnels dans l’enseignement secondaire pourrait aussi aider efficacement les jeunes à faire face à un environnement économique en pleine mutation. Conjuguées à un élargissement de l’accès à l’éducation des jeunes enfants, de telles mesures pourraient réduire le décrochage scolaire prématuré et favoriser l’inclusivité.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Améliorer les politiques macroéconomiques, la gouvernance et la protection sociale
La pandémie de COVID-19 a provoqué une forte récession. L’inflation et les anticipations d’inflation sont inférieures à l’objectif, et la politique monétaire a été assouplie.	Maintenir les taux d’intérêt à de bas niveaux jusqu’à ce que des tensions inflationnistes se manifestent clairement.
La banque centrale a conduit la politique monétaire de manière indépendante, mais une officialisation de son indépendance renforcerait l’efficacité de cette politique.	Fixer une durée déterminée pour les mandats du gouverneur de la banque centrale et des membres du Comité de politique monétaire, et limiter les possibilités de révocation aux cas de faute grave. Garantir l’autonomie budgétaire de la banque centrale.
La pandémie ayant fait augmenter une dette publique déjà élevée, il faut que les résultats budgétaires soient considérablement améliorés.	Garantir la viabilité des finances publiques en respectant les règles budgétaires actuelles, notamment le plafond de dépenses.
Une amélioration des dépenses permettrait de faire des économies sans compromettre les objectifs des pouvoirs publics.	Renforcer l’efficience des dépenses en revoyant la structure des rémunérations dans la fonction publique, les subventions inefficaces, les régimes fiscaux spéciaux et les dépenses fiscales.
Les dépenses obligatoires ont réduit les marges de manœuvre en matière de politique budgétaire, dans la mesure où plus de 90 % du budget est maintenant déterminé par la loi.	Réduire les rigidités budgétaires en revenant sur la préaffectation de recettes, les planchers de dépenses obligatoires et les mécanismes d’indexation.
Les dépenses consacrées aux transferts sociaux ont augmenté, mais la plupart d’entre eux ne parviennent pas aux pauvres, à l’exception des prestations d’urgence récentes.	Indexer les prestations de sécurité sociale sur les prix à la consommation plutôt que sur le salaire minimum.
Malgré d’amples transferts sociaux, il n’existe pas de protection sociale universelle qui pourrait protéger les travailleurs licenciés contre les pertes de revenu. Les prestations d’urgence récemment créées ont permis d’améliorer temporairement la situation.	Augmenter les prestations et accélérer leur octroi dans le cadre du programme Bolsa Familia, et ne réduire ces prestations que progressivement.
La longueur des procédures de recours se traduit par un engorgement des tribunaux et de longs délais entre le prononcé des peines et leur exécution. Dans les affaires pénales, les prévenus fortunés peuvent échapper à la prison pendant de nombreuses années.	Envisager de créer les bases juridiques nécessaires pour que les peines soient exécutées dès la fin des procédures de recours en deuxième instance, ou limiter le nombre de recours, notamment devant la Cour suprême.
Actuellement, les procédures applicables aux lanceurs d’alerte se heurtent à l’existence de compétences concurrentes et de systèmes parallèles pour le traitement d’infractions similaires, ce qui rend difficile la protection effective de ces lanceurs d’alerte.	Mettre en œuvre une loi visant spécifiquement la protection des lanceurs d’alerte.
Rendre la croissance plus verte et plus durable
Le Brésil est doté d’un cadre juridique solide pour protéger les forêts. La déforestation a diminué jusqu’en 2014, mais elle est repartie à la hausse depuis, surtout ces dernières années. Les actions répressives ont considérablement diminué, sous l’effet de réductions budgétaires et de compressions de personnel.	Faire fond sur les succès enregistrés par le passé en matière de lutte contre la déforestation illégale, en renforçant les efforts d’application des lois déployés pour combattre cette pratique, et en veillant à ce que les organismes chargés de l’application des règles de protection de l’environnement soient dotés de ressources humaines et budgétaires suffisantes.
Les débats politiques ont envoyé des signaux contradictoires concernant l’attachement au cadre de protection de l’environnement en place.	Éviter d’affaiblir le cadre de protection juridique actuel, notamment en ce qui concerne les zones protégées et le code forestier, et mettre l’accent sur l’utilisation durable du potentiel économique de l’Amazonie.
Rehausser la productivité
Les obstacles administratifs et la réglementation des marchés de produits limitent l’entrée sur les marchés et entravent la concurrence.	Continuer de simplifier les critères d’octroi des autorisations nécessaires pour créer une entreprise et, chaque fois que possible, utiliser des guichets uniques et des règles de consentement tacite.
Les obstacles aux échanges sont élevés, ce qui prive l’économie des avantages de la concurrence internationale.	Réduire les droits de douane et les obstacles non tarifaires, en commençant par les biens d’équipement et les intrants intermédiaires.
Les impôts sont élevés, et les coûts liés aux obligations fiscales sont considérables en raison de la fragmentation du système de la fiscalité indirecte. Le nombre élevé de litiges fiscaux aggrave l’engorgement des tribunaux.	Regrouper les impôts sur la consommation en une taxe sur la valeur ajoutée unique.
L’insécurité juridique est source de coûts pour les entreprises privées. Les tribunaux doivent aligner leurs décisions sur la jurisprudence des juridictions supérieures, mais il n’existe pas de mécanisme de mise en œuvre.	Veiller à ce que les décisions des tribunaux soient conformes à la jurisprudence des juridictions supérieures, en liant la rémunération et les promotions des juges au respect des règles.
Améliorer les compétences, l’enseignement et la formation professionnelle
Le taux élevé de décrochage scolaire dans l’enseignement secondaire reflète un manque de compétences sociales et cognitives de base. Le taux d’activité des femmes pâtit du manque de structures d’accueil des jeunes enfants, particulièrement dans les zones à faible revenu.	Continuer d’élargir l’accès à l’éducation des jeunes enfants, en donnant la priorité aux familles à bas revenu et aux mères célibataires.
Des réformes structurelles visant par exemple à renforcer la concurrence et l’intégration du Brésil dans l’économie mondiale permettront une réallocation des emplois entre les entreprises et entre les secteurs.	Étoffer les ressources consacrées aux programmes de formation professionnelle, tout en veillant à ce qu’ils correspondent aux besoins des marchés du travail locaux.