Ce chapitre présente la trajectoire de transformation au cœur du programme « débrider l’action publique ». Il décrit les caractéristiques d’une administration capable de produire des changements concrets pour les citoyens tout en renforçant la légitimité démocratique et la confiance du public. Le chapitre explore quatre objectifs complémentaires qui se renforcent mutuellement : construire une nouvelle relation entre les pouvoirs publics et les citoyens ; simplifier nettement l’action publique et la réglementation ; redonner des marges de manœuvre aux pouvoirs publics en matière de finances publiques ; et développer des administrations plus préparées et proactives. Pour chacun de ces objectifs, il examine ce que signifie concrètement le fait de « débrider l’action publique » et les transformations nécessaires pour combler l’écart entre les capacités actuelles des administrations et cette ambition.
Débrider l’action publique
Description
Ce chapitre expose la première partie du programme « Débrider l’action publique ». Il présente une trajectoire ambitieuse que peuvent emprunter les pouvoirs publics pour réaliser ce débridage et libérer ainsi leur capacité à apporter des changements utiles pour les citoyens, tout en renforçant la légitimité démocratique et la confiance de la population qui sont indispensables à leur action au long cours. L’orientation du changement, qui sera le terme employé dans l’ensemble de ce rapport, recouvre quatre objectifs clés :
1. Une relation nouvelle entre les pouvoirs publics et les citoyens.
2. Une simplification nette de l’administration et de la réglementation.
3. Reconstituer des marges de manœuvre budgétaires des pouvoirs publics.
4. Une administration préparée et proactive.
Ces quatre objectifs renvoient à une tendance commune : les systèmes au sein desquels les pouvoirs publics évoluent récompensent trop l’accumulation des règles, des programmes et des engagements, ainsi que l’aversion au risque et les mesures correctives, plutôt que l’examen, la consolidation, l’innovation ou l’anticipation. Cela découle du rythme du changement et de l’évolution rapide des attentes des citoyens et de leurs attitudes à l’égard des pouvoirs publics. Pour éliminer le décalage entre les pratiques actuelles et les objectifs exposés dans cette section, il ne suffit donc pas de procéder à des réformes progressives dans chaque domaine. Il s’agit de transformer les incitations, les structures et les capacités sous-jacentes qui empêchent le débridage de l’action publique. Le présent chapitre examine tour à tour chaque objectif, décrit à quoi ressemble concrètement ce débridage et met en lumière ce qu’il faudrait pour éliminer le décalage. Le chapitre 3 se penche ensuite sur les pratiques concrètes qui montrent dans quels domaines les pays progressent déjà.
2.2.1. Pourquoi est-ce d’actualité ?
L’édition 2026 de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance met en évidence d’importants défis démocratiques, non pas parce que les citoyens ont perdu confiance dans la démocratie elle-même, mais parce que nombre d’entre eux ne pensent plus pouvoir exercer une influence effective sur les décisions entre les élections. Si 68 % des personnes interrogées dans les pays membres de l’OCDE estiment que le vote influe sur l’action des pouvoirs publics, seuls 31 % estiment que les personnes comme elles ont leur mot à dire dans les décisions publiques (voir le Graphique 2.1). Ce dernier chiffre apparaît comme l’un des plus importants déterminants de la confiance à l’égard des pouvoirs publics : l’écart entre les répondants estimant que des personnes comme elles ont leur mot à dire et celles qui pensent le contraire atteint 47 points de pourcentage. D’autres données viennent renforcer ce message. Quelque 40 % seulement des personnes interrogées ont confiance dans leur propre aptitude à participer à la vie politique, 39 % pensent que la participation à une consultation influe sur les décisions des responsables publics et 32 % jugent que les pouvoirs publics sont susceptibles de se ranger aux avis exprimés lors des consultations. Dans le même ordre d’idées, seuls 39 % des personnes interrogées pensent que les pouvoirs publics modifieraient une politique si une majorité de citoyens s’y opposaient. Le facteur le plus souvent cité par les répondants pour expliquer pourquoi ils n’ont pas leur mot à dire dans l’élaboration des politiques est le sentiment que les responsables politiques sont déconnectés des citoyens ordinaires. Ces constatations valent également pour les institutions représentatives : près de la moitié des répondants ont déclaré n’avoir que peu ou pas du tout confiance dans leur parlement national, seul un tiers d’entre eux estiment qu’un représentant élu leur apporterait une réponse valable s’il était sollicité, et quelque 40 % seulement pensent que les parlements tiennent véritablement l’exécutif comptable de son action. Considérés dans leur ensemble, ces résultats semblent indiquer que les citoyens restent attachés à la démocratie représentative, mais souhaitent de plus en plus avoir davantage de possibilités de peser effectivement sur les décisions entre les élections que les institutions démocratiques et les mécanismes de participation existants le permettent (OCDE, 2026[1]).
Pourcentage de citoyens attribuant différents niveaux d’impact aux formes citées de participation civique (OCDE, 2025)
Note : Le graphique présente les pourcentages moyens non pondérés de réponses, au sein de la zone OCDE, à la question suivante : « Quel impact pensez-vous que les actions suivantes, menées par des gens comme vous, peuvent avoir sur les décisions du gouvernement ? Par "impact significatif", nous entendons une action susceptible de conduire à des changements politiques concrets ou à une prise en compte sérieuse par les décideurs. »
Source : OCDE (2026[1]), Résultats 2026 de l’enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques : Des attentes croissantes, de nouveaux horizons, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/f1cdd038-fr.
Ces résultats de l’enquête de l’OCDE sur la confiance reflètent sans doute le fait que les pouvoirs publics évoluent aujourd’hui dans des sociétés en profonde mutation et n’ont pas été en mesure de suivre le rythme. Les citoyens n’ont jamais été aussi connectés, informés et désireux de se faire entendre que maintenant. De plus en plus, ils s’engagent, se mobilisent et se forgent une opinion selon des modalités que de nombreux gouvernements sont souvent moins à même de comprendre ou de prendre en compte. Le débat public est en train de basculer d’une dynamique essentiellement façonnée par des espaces de type « un à plusieurs » (médias traditionnels, diffuseurs publics et pouvoirs publics) vers une dynamique très décentralisée de type « plusieurs à plusieurs », qui se caractérise par des écosystèmes d’information numérique morcelés et personnalisés, ainsi que par l’influence des communautés en ligne, des personnes de confiance, des médias alternatifs et de mouvements sociaux souvent dépourvus de dirigeants. Il peut en résulter un affaiblissement des repères communs et une domination du débat public par des voix minoritaires mais bruyantes. Parallèlement, bon nombre de corps intermédiaires qui aidaient traditionnellement les pouvoirs publics à canaliser et à négocier les revendications sociales se sont affaiblis ou fragmentés, notamment les partis politiques, les syndicats, les organisations de la société civile et les médias traditionnels (OCDE, 2024[2]). Dans ces conditions, les pouvoirs publics jouent rarement le premier rôle dans la définition de l’ordre du jour du débat public, et la perception de leur action est de plus en plus façonnée par des intermédiaires tels que les réseaux de pairs et les influenceurs en ligne sélectionnés par les algorithmes des plateformes en ligne. En 2025, 21 % des Américains (et 38 % parmi les moins de 30 ans) se tournaient régulièrement vers des influenceurs en ligne pour s’informer, et au Royaume-Uni, près de 55 % des 16-34 ans s’informaient quotidiennement auprès d’influenceurs (Pew Research Center, 2025[3] ; IPSOS, 2025[4]).
Ces évolutions rebattent les cartes de la relation entre les administrations et les citoyens. Les moyens traditionnellement employés par les pouvoirs publics pour appréhender les points de vue de la société et renforcer l’adhésion aux politiques et aux réformes ont perdu de leur poids. Il existe certes beaucoup de nouveaux outils pour assurer une participation plus constructive et pour aider à comprendre les préoccupations qui se font jour et à prévoir les réactions de la collectivité, mais les pouvoirs publics peinent encore à anticiper les difficultés de mise en œuvre, à communiquer de manière crédible, à expliquer en langage clair les arbitrages difficiles, à maintenir l’adhésion aux réformes complexes et à faire preuve d’une réactivité perçue comme constructive par les citoyens. Dans ces conditions, même des réformes fondées d’un point de vue technique peuvent paraître déconnectées des réalités que vivent les citoyens et susciter des oppositions, des mobilisations et des actions en justice qui ralentissent ou empêchent une action publique bien intentionnée répondant à l’intérêt général. Le décalage croissant entre le fonctionnement des sociétés et celui des administrations contribue à donner l’impression d’un « enfermement » des secondes.
2.2.2. Renouveau de l’engagement démocratique
Les transformations technologiques et sociétales qui font qu’il est plus difficile de gouverner créent également des possibilités de réinitialiser et de renforcer cette relation. Les technologies numériques, les données et l’IA fournissent aux pouvoirs publics des moyens de nouer des liens plus continus, réactifs et adaptatifs avec les citoyens en permettant une meilleure compréhension de la société, un dialogue plus personnalisé et des boucles de rétroaction plus fécondes entre les citoyens, l’élaboration des politiques et la prestation de services. Ces technologies permettent également de mettre à profit un plus large éventail de sources d’expertise sociétale, d’expériences vécues et d’intelligence collective pour améliorer les décisions publiques et adapter les services publics. Cela étant, les technologies numériques ne peuvent pas se substituer systématiquement aux interactions en face à face, et elles peuvent soulever de nouvelles problématiques sur le plan de l’équité, de la cohésion sociale, de l’intégration de l’information, du respect de la vie privée et de la protection des données. Par conséquent, l’orientation préconisée dans cette section consiste à recourir aux nouvelles capacités pour améliorer aussi bien l’élaboration des politiques destinées à répondre aux défis complexes et de longue haleine que la prestation de services au quotidien, en procédant de manière à renforcer la légitimité, la réactivité et la capacité d’agir des pouvoirs publics tout en préservant les garanties démocratiques, la transparence et la confiance.
Le reflet de la société, façonné avec les citoyens
Loin de s’appuyer uniquement sur les élections, les procédures de consultation formelle et les intermédiaires traditionnels pour comprendre les priorités des citoyens, les administrations font aussi de plus en plus appel à des contributions et des signaux plus continus en provenance de la société, qui combinent souvent des méthodes de participation en ligne et hors ligne. Les nouvelles capacités d’analyse peuvent créer des possibilités de conjuguer la participation avec d’autres moyens d’obtenir de vastes éclairages sociétaux, en mettant à profit les nouvelles sources de données en temps réel sur les comportements et les perceptions, les avis sur les services et les interactions avec les administrations publiques, les plaintes et les procédures de recours, l’écoute sociale et l’analyse des tendances sociétales, pour identifier les enjeux et les préoccupations qui se font jour, anticiper la réaction des citoyens et s’adapter plus rapidement. Ces capacités peuvent également aider les pouvoirs publics à distinguer le sentiment général de la collectivité des voix en ligne très amplifiées qui occultent souvent les opinions d’une « majorité silencieuse » moins visible (OCDE, 2026[5]). Certains pays mettent déjà en place des mesures en ce sens. En France, par exemple, le Service d’information du Gouvernement s’est doté de capacités analytiques faisant appel à l’IA qui intègrent les réseaux sociaux, la presse et les autres sources d’informations, afin de repérer les récits émergents et de fournir en temps réel des éclairages aux communicants et aux décideurs, et son Service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères documente et rend publiques les campagnes de manipulation de l’information en ligne. Pour sa part, la Finlande a mis en place des dialogues nationaux, qui constituent un exemple de modèle structuré et récurrent d’écoute sociale davantage axé sur les échanges en face à face, dans le cadre duquel les pouvoirs publics organisent et facilitent des conversations dans les différentes collectivités pour comprendre comment les gens vivent le changement, faire remonter leurs préoccupations et identifier les difficultés émergentes. Les résultats sont synthétisés au niveau central et servent à informer l’administration et à éclairer la définition des priorités.
Cet engagement continu et plus approfondi peut permettre aux pouvoirs publics de gouverner avec les citoyens en profitant de leurs contributions à la recherche de solutions. En tirant plus systématiquement parti de l’expérience vécue par les citoyens et de leur consentement à consacrer de leur temps, à avancer des idées et à mobiliser leurs compétences et leur aptitude à résoudre les problèmes, les pouvoirs publics peuvent améliorer encore la conception et la mise en œuvre des politiques publiques. Les nouvelles formes d’engagement, qui vont des innovations démocratiques avancées telles que les processus délibératifs à l’utilisation de plateformes numériques assistées par l’IA et d’autres technologies émergentes, peuvent ouvrir des possibilités de faire participer des groupes élargis, y compris des groupes jusqu’alors moins impliqués dans la vie publique (OCDE, 2025[6]). Cette démarche est illustrée par la plateforme en ligne « Brasil Participativo » du Brésil, qui est utilisée en conjonction avec des échanges en présentiel menés dans l’ensemble des États fédérés afin de faire participer directement les citoyens à la définition des priorités du Plan national pluriannuel (2024-2027), et qui place la participation au cœur de la définition des priorités de l’administration au lieu de la traiter comme un exercice à part. Les approches de ce type peuvent permettre aux pouvoirs publics d’accéder à des formes d’intelligence collective qui se sont révélées difficiles à mobiliser à grande échelle, tout en assurant une participation plus continue et intégrée sur l’ensemble du cycle de l’action publique.
Concernant les écueils potentiels de ces mécanismes, il s’agit premièrement d’éviter que la consultation constitue un exercice de pure forme, deuxièmement de différencier la consultation des citoyens de celle des parties prenantes – la première ayant des conséquences quasi contraignantes pour la prise de décision alors que la seconde reste purement consultative –, troisièmement d’éviter que la consultation débouche sur du « bruit » illisible et enfin, quatrièmement, d’indiquer clairement en quoi les résultats des consultations ont influencé les décisions.
De meilleurs services au quotidien qui répondent à l’évolution des besoins et des attentes des citoyens
La relation nouvelle entre les pouvoirs publics et les citoyens peut aussi permettre de fluidifier l’expérience qu’ont les seconds de la première au quotidien en anticipant leurs besoins et en y répondant. Les services publics deviendront plus réactifs à l’évolution des besoins de la société et des attentes et aux progrès technologiques rapides. Cet aspect revêt aujourd’hui une importance particulière, quand on sait que seulement quatre personnes sur dix environ estiment probable que les services publics soient réactifs aux idées novatrices et aux plaintes (OCDE, 2026[1]). Plutôt que de s’adapter lentement par le biais de réformes périodiques, les pouvoirs publics intégreront de plus en plus des boucles de rétroaction continue dans la prestation de services et les échanges avec l’administration, ce qui permettra aux services d’évoluer plus rapidement en fonction de la façon de vivre, de travailler et d’interagir des citoyens. Il en résultera des services plus fluides entre les institutions et les canaux, qui seront plus faciles à appréhender et mieux à même de répondre aux attentes et aux situations de plus en plus variées. Les citoyens seront aussi de plus en plus impliqués dans la conception des services par le biais des approches de cocréation et, le cas échéant, de co-prestation, qui s’appuient sur l’expérience vécue et les connaissances locales pour améliorer les résultats et renforcer la réactivité (OCDE, 2011[7]).
Cette transition oblige également les administrations à repenser la façon dont elles communiquent et informent les citoyens au sujet des services au quotidien. Elles rencontreront les citoyens là où ils sont, y compris dans des espaces et sur des plateformes numériques où ceux-ci ont tendance à faire davantage confiance aux personnes et aux communautés faisant écho à leur expérience qu’aux voix institutionnelles traditionnelles. En même temps, les informations et les services doivent rester accessibles et cohérents aux différents points d’entrée, pour que les citoyens puissent y accéder de la manière qui leur convient le mieux. Par conséquent, les administrations travaillent davantage par le biais de canaux fiables et centrés sur l’humain, dont les travailleurs de première ligne, les acteurs locaux et les intermédiaires de confiance qui aident les citoyens à comprendre l’accompagnement dont ils peuvent bénéficier. Cette démarche peut les aider à atteindre des citoyens qui ne se sentent pas concernés, sont méfiants ou se heurtent à des obstacles pour accéder aux services publics et aux institutions publiques. Au Royaume-Uni, par exemple, l’Unité des nouveaux médias a été créée au sein du Service de communication du gouvernement après qu’il a été constaté que beaucoup de citoyens s’étaient coupés de la communication traditionnelle de l’administration. Pour atteindre les publics qui se sentent déconnectés des institutions, elle fait intervenir des personnalités de confiance en première ligne, propose des récits localisés et illustre par des démonstrations concrètes la prestation de services publics.
Avec le temps, les progrès des technologies numériques et de l’IA peuvent créer des possibilités de mettre en place un modèle de fourniture de services publics plus proactif et sur mesure. Les systèmes d’IA agentique (voir Encadré 2.2) pourraient de plus en plus aider les administrations à anticiper les besoins, à personnaliser les interactions, à coordonner l’assistance entre les différents services et à réduire la charge imposée aux citoyens par l’utilisation répétée des systèmes administratifs. Les citoyens pourront bénéficier de services qui s’adaptent à leur situation, leur évitent des interactions inutiles, leur fournissent un accompagnement avant que les problèmes ne s’aggravent et leur évitent de devoir de manière répétée rechercher des informations ou établir le contact en ne leur demandant qu’une seule fois les renseignements. La concrétisation de cette vision nécessitera une gouvernance prudente, de solides garde-fous et le maintien d’une supervision humaine, afin d’assurer que des services plus personnalisés et proactifs renforcent le lien entre l’administration et les citoyens au lieu de favoriser l’opacité, la dépendance ou des craintes pour le respect de la vie privée et l’autonomie. Les pouvoirs publics devront aussi apporter des réponses aux interrogations au sujet de l’intérêt de la prestation numérique par rapport aux échanges interpersonnels, de l’équilibre idéal entre les deux et des implications sur le plan de la redevabilité.
Une participation plus effective dans un espace civique dynamique
Toutes ces évolutions combinées peuvent contribuer à renforcer la redevabilité et la légitimité en établissant des liens plus clairs entre la voix des citoyens, les décisions publiques et l’action des pouvoirs publics. L’objectif est de rendre l’engagement plus effectif et davantage lié à des résultats. Les administrations privilégieront de plus en plus la qualité de la participation par rapport à la quantité, en recourant, en fonction du contexte et des objectifs, à différentes formes d’engagement relevant d’un spectre démocratique plus large, dont la participation, la délibération, la consultation et la prise de décision représentative. La participation renforce ainsi la démocratie représentative et la capacité d’agir des pouvoirs publics en améliorant les décisions, en suscitant l’adhésion et en rehaussant la légitimité, tout en permettant aux citoyens de contribuer de manière plus effective à façonner l’action publique.
Cette nouvelle relation dépend également de la préservation des conditions qui permettent aux citoyens et aux organisations de contribuer de manière constructive à la vie publique. L’espace civique est désormais reconnu non seulement comme une garantie démocratique, mais aussi comme une infrastructure de gouvernance qui permet aux sociétés de s’auto-organiser, d’exprimer leurs besoins, d’apporter leur expertise et de demander des comptes aux pouvoirs publics. Sa solidité favorise la résilience de la démocratie et la résolution collective des problèmes, tout en aidant les pouvoirs publics à rester en phase avec l’évolution des attentes de la société. Du point de vue des citoyens, la redevabilité devient plus tangible : ils peuvent mieux voir comment les décisions sont prises, comprendre en quoi leur voix compte et avoir confiance dans le fait que les institutions restent à la fois ouvertes à la société et capables de produire des résultats.
2.2.3. Passer des intentions aux actes
L’orientation du changement exposée ci-dessus implique une relation foncièrement différente entre les administrations et les citoyens. Or, dans beaucoup de pays de l’OCDE, il existe un décalage entre les réalités actuelles et l’état futur visé. De nombreuses administrations ne sont pas encore équipées pour écouter et comprendre la société en temps réel, malgré un accès croissant aux données comportementales, de perception et d’interaction et aux nouveaux outils permettant de rassembler les éclairages provenant des canaux en ligne et en personne. En outre, la communication publique peine à s’adapter à l’évolution des environnements informationnels, qui voit les citoyens s’en remettre de plus en plus à des réseaux personnalisés et décentralisés, des communautés en ligne, des créateurs de contenus et des classements algorithmiques plutôt qu’aux messages institutionnels. Parallèlement, même si les pouvoirs publics ont élargi les possibilités de participation, l’engagement reste souvent fragmenté et insuffisamment intégré dans l’élaboration des politiques – étant trop souvent traité comme une formalité et non comme un mécanisme qui influe sur les choix publics ou renforce la légitimité –, tandis que les approches plus récentes telles que les processus délibératifs restent sous-utilisées et difficiles à déployer à grande échelle, en particulier au niveau national (OCDE, 2025[6]).
L’élimination de ces décalages nécessitera des avancées sur plusieurs fronts interconnectés qui sont décrits plus en détail au chapitre 3. Par exemple, les pratiques essentielles concernant l’écoute sociale continue (voir la section 3.4.2 du chapitre 3) montrent comment les pouvoirs publics peuvent enrichir leur compréhension du vécu des citoyens en s’appuyant sur un plus large éventail de données probantes et en créant des boucles de rétroaction qui relient directement les éclairages apportés à l’action publique et à sa mise en œuvre. Les pratiques en matière de communication publique (voir la section3.4.4 du chapitre 3) montrent comment la fonction peut contribuer plus largement à débrider l’action publique, en favorisant un dialogue constructif, en renforçant la compréhension et en expliquant les arbitrages difficiles en langage clair. Parallèlement, les pratiques porteuses d’une participation plus effective et mieux ciblée (voir la section 3.4.3 du chapitre 3) fournissent des exemples qui peuvent renforcer à la fois la qualité et la légitimité de la gouvernance au quotidien et de la prise de décision complexe. Ces évolutions sont étayées par un renforcement du leadership, des incitations et de la coordination à l’échelle de l’administration, comme l’illustrent les pratiques décrites tout au long du chapitre 3, et notamment dans les sections sur la culture du service public (voir la section 3.2.3 du chapitre 3) et sur la gouvernance de l’IA (voir la section 3.1.3 du chapitre 3).
2.3.1. Pourquoi est-ce d'actualité ?
Dans les pays de l’OCDE, les pouvoirs publics sont confrontés à une hausse de la complexité institutionnelle, réglementaire et procédurale. Qu’il s’agisse de l’accélération de la transformation des sociétés, de la complexification des enjeux de l’action publique, de la montée des attentes en matière de protection, d’une pression accrue pour plus de transparence, du renforcement du droit de regard du public ou de la tendance qui consiste à instaurer des garanties et contrôles supplémentaires en cas de crise, tout cela contribue à rendre les structures administratives plus complexes et à faire grossir le corpus de règles et procédures, au point d’entraver la capacité des pouvoirs publics à agir de manière décisive, à assurer une bonne affectation des ressources et à produire des résultats. Jusqu’à un certain point, une dose de complexité est naturelle dans les pays qui ont atteint un niveau de développement assez élevé, assorti d’exigences démocratiques fortes. L’existence d’une réglementation est par ailleurs essentielle pour assurer la sécurité du public, le libre jeu de la concurrence et la concrétisation des objectifs de l’action publique. En revanche, dès lors que les règles sont trop nombreuses, se contredisent, s’empilent et sont mal appliquées, cela peut accaparer les moyens des administrations et limiter leur capacité à répondre efficacement aux problèmes qui apparaissent, au détriment de la réalisation même des objectifs qu’elles sont censées servir. Dans une large mesure, cette accumulation n’est pas le fruit du hasard, mais le résultat de causes structurelles : la conception de règlements visant à assurer la compétitivité et l’équité, la mise en place de contrôles internes pour prévenir la fraude et l’ajout de couches institutionnelles en vertu d’exigences de transparence. Séparément, ces éléments servent un but légitime, mais leur conjugaison forme au fil du temps un fardeau qu’aucun acteur n’avait l’intention de créer.
Sur le plan extérieur, les autorités accumulent les règlements, les obligations déclaratives et les prescriptions de conformité qu’elles sont elles-mêmes tenues d’administrer, d’interpréter et de faire appliquer. Le respect des règles et de la conformité figure désormais au premier rang des défis auxquels les entreprises sont confrontées dans les pays de l’OCDE, devant celui de la fiscalité (OCDE, 2026[8]). Sur le plan interne, les institutions multiplient elles aussi les chaînes d’approbation, les mécanismes de coordination et les procédures de contrôle pour gouverner le travail des agents publics. Des décennies d’empilement institutionnel, de chevauchement de missions et de redondance des contrôles ont produit des systèmes administratifs dont les coûts de coordination excèdent bien souvent la valeur qu’ils sont censés procurer. Pour la moitié des agents publics, les règles et procédures existantes constituent un frein à l’efficacité de leur travail et, d’après les réponses fournies par les administrations consultées, le niveau de règlementation et de bureaucratie est jugé excessif dans 72 % des pays considérés (OCDE, 2025[9] ; OCDE, 2026[8]). Il en résulte que les administrations publiques utilisent une part grandissante de leurs moyens limités pour produire, administrer et faire appliquer un corpus croissant de règles émanant de l’extérieur tout en devant composer, en interne, avec une complexité qui impose de coordonner des structures fragmentées, de se conformer à une superposition de contrôles et de suivre une ligne hiérarchique verticale. Cette tension peut s’auto-alimenter : lorsque des règles, parce qu’elles sont mal appliquées, ne permettent pas de venir à bout du problème auquel elles sont censées remédier, la réponse apportée consiste souvent à réglementer davantage, ajoutant ainsi à la lourdeur à l’origine même de la mauvaise application constatée initialement.
Les coûts de cette complexité incombent à toutes les parties de la relation qui lie les autorités aux administrés, particuliers et professionnels. Pour les particuliers, un accès inutilement complexe aux services publics s’accompagne de coûts directs et cachés, sous la forme de temps passé, de confusion et d’indemnités non perçues. D’après l’Enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance, environ quatre personnes sur dix estiment probable que les services publics soient améliorés si de nombreuses plaintes sont formulées (OCDE, 2026[1]). Du côté des entreprises, le corpus réglementaire qui leur est applicable est en expansion constante, ce qui contribue à un déclin mesurable du dynamisme économique : la part dans l’emploi des jeunes et nouvelles entreprises a fondu de 6 points de pourcentage dans une sélection de pays de l’OCDE depuis 2004 (OCDE, 2025[10]). Plus des trois quarts des organisations professionnelles déclarent que leurs coûts administratifs ont augmenté au cours des trois années précédentes, au détriment de la compétitivité, de l’investissement et de l’innovation (OCDE, 2026[8]). Cette charge est alourdie par la fragmentation et l’instabilité : dans 70 % des pays considérés, les organisations professionnelles ne jugent pas la réglementation globalement cohérente, et dans 63 % des pays, elles déplorent d’avoir à supporter des coûts élevés pour suivre le rythme des changements réglementaires, consacrant des ressources à la compréhension des règles et au suivi de leur évolution, et non à l’activité productive (OCDE, 2026[8]). Les élus aussi subissent de plus en plus la lourdeur de la complexité institutionnelle qui entrave leur capacité de gouverner : ministres et chefs de gouvernement déclarent que lorsqu’ils « actionnent les leviers », la machine ne répond pas à la vitesse ou à l’échelle requise par leurs missions, ce qui peut éprouver les relations au sommet, entre les politiques et la haute administration.
Cette frustration commune à l’égard de la trop grande complexité administrative et réglementaire explique en partie pourquoi, dans un nombre grandissant de pays comme l’Allemagne, le Canada, le Danemark et les États-Unis, la simplification réglementaire et administrative est au cœur des programmes politiques. Cette question devient aussi une priorité de premier plan dans les réformes de l’administration publique. Dans plus des trois quarts des pays participant à l’enquête dans lesquels une stratégie ou un cadre global de transformation de l’administration publique a été mis en place, ou est en cours d’élaboration, la priorité première est de simplifier les procédures, de rationaliser l’organisation de l’administration publique et de simplifier la réglementation (voir Graphique 2.2).
Domaines thématiques couverts par les stratégies de réforme de l’administration publique
Note : Résultats fondés sur les réponses fournies par 25 pays de l’OCDE à la question « Quels sont les domaines thématiques couverts par la stratégie ? ». Les pays pouvaient sélectionner plusieurs réponses.
Source : Édition 2026 de l’enquête de l’OCDE « Débrider l’action publique ».
Cette impulsion politique est renforcée par deux changements structurels qui imposent, tout en la facilitant, une simplification radicale de l’administration et de la réglementation. Les données, les technologies numériques et l’IA fournissent une capacité sans précédent qui permet d’automatiser des tâches répétitives, de consolider des fonctions d’appui et de mettre en évidence les règlements obsolètes ou redondants. À l’heure actuelle, toutefois, seulement 18 % des pays y recourent de manière systématique (OCDE, 2025[11]). Enfin, les départs massifs de fonctionnaires à la retraite dans les pays de l’OCDE offrent une chance qui ne se présente qu’une fois par génération de redéfinir les systèmes opérationnels et les cultures organisationnelles autour d’une logique de résultats et non plus de conformité. L’existence d’une volonté politique, de possibilités technologiques et d’un renouvellement démographique crée les conditions requises pour opérer une simplification en profondeur, à un niveau inatteignable lors des précédents cycles de réforme. Simplifier le corpus et le flux réglementaires n’est toutefois pas sans difficulté : tant les organisations professionnelles que la grande majorité des administrations s'accordent sur le caractère partiel ou relatif du succès des efforts passés de simplification.
2.3.2. L’objectif : Progresser vers un État lisible, cohérent et réactif
La transformation décrite ici fait évoluer les administrations vers trois qualités qui se renforcent mutuellement : lisibilité, cohérence et réactivité. Des administrations lisibles rendent les règles, les services et les structures compréhensibles.
Dans le contexte de l’élaboration de l’action publique, lisibilité signifie qu’il est possible de comprendre l’environnement réglementaire et de s’y repérer. Les règles qui régissent une activité donnée - par exemple l’entrée sur le marché, la conformité environnementale ou l’accès aux prestations sociales - sont claires, cohérentes et proportionnées par rapport au risque. Une personne morale ou physique peut déterminer les obligations qui lui incombent sans avoir à concilier les exigences concurrentes ou contradictoires de différentes autorités. Les entreprises peuvent compter sur un degré raisonnable de stabilité réglementaire dans la durée, ce qui les encourage à prendre des décisions d’investissement à long terme (OCDE, 2026[8] ; OCDE, 2025[12]). Il faut également que la répartition des responsabilités au sein de l’appareil administratif soit suffisamment claire pour que le principe de responsabilité fonctionne. Dès lors que le public, les parlementaires ou les auditeurs ont du mal à établir qui est responsable d’un domaine en particulier, la responsabilité est diluée et les incitations à la performance s’affaiblissent. La solution n’est pas de confier la responsabilité d’un domaine à une seule instance, car la plupart des enjeux publics exigent une collaboration horizontale. Ce qu’il faut, c’est une transparence suffisante dans l’attribution des rôles et les mécanismes de responsabilité conjointe pour garantir une bonne surveillance.
La lisibilité englobe les règles qui gouvernent le mode de fonctionnement des administrations. Quand les cadres réglementaires qui régissent la commande publique, la gestion des finances ou l’exécution des programmes sont tellement denses, complexes ou ambigus que les agents chargés de leur application ont du mal à savoir ce qu’ils sont autorisés à faire, il est rationnel que la solution par défaut consiste à retenir l’interprétation la plus étroite et à appliquer la pratique passée, ce qui paralyse l’investissement, décourage l’innovation et va à l’encontre même des objectifs pour lesquels les règles ont été conçues. Un État lisible se caractérise donc par des règles internes suffisamment claires pour que les agents publics soient en mesure d’exercer leur pouvoir d'appréciation ainsi que leur mission l’exige.
Dans le contexte de la prestation de services publics, lisibilité désigne le fait que les usagers et usagères n’ont pas besoin de décoder le système interne de l’administration pour bénéficier des services auxquels ils ont droit. Les services sont organisés autour des grands événements de la vie - avoir un enfant, monter une affaire, perdre son emploi, prendre sa retraite - et non autour des ministères, organismes et niveaux de pouvoir qui les administrent. Le principe de transmission unique des informations (« une fois pour toute ») est appliqué : les informations dont l’administration dispose déjà ne sont plus demandées ou fournies à d’autres fins. Les formulaires, les procédures et les critères d’admissibilité sont rédigés de manière que le public cible est en mesure de les comprendre et d’agir comme il convient.
Pour les entreprises, les demandes d’autorisation, les renouvellements de permis et les obligations déclaratives suivent un calendrier et un format prévisibles, au lieu de varier dans le temps ou selon les pays et organismes. Les procédures de délivrance d’autorisations et de permis constituent un test déterminant de lisibilité : ouvrir un restaurant, édifier une installation ou se raccorder au réseau électrique suppose d’obtenir des autorisations auprès de plusieurs autorités sur la base de divers fondements juridiques et d’obéir à des règles distinctes concernant les documents à produire et à des calendriers imprévisibles. L’environnement réglementaire est donc perçu comme illisible, indépendamment de la qualité des règles sur lesquels il repose. Par exemple, en Grèce, le registre national des procédures administratives (MITOS) permet au public et aux agents publics d’accéder facilement au détail des procédures administratives en tous genres et de s’informer, par exemple, sur les conditions à remplir, les documents requis, les étapes à suivre, les frais éventuels et le calendrier. De manière similaire, la plateforme politis.gov.gr permet aux citoyens et aux entreprises de suivre numériquement leurs démarches administratives depuis leur dépôt jusqu’à leur aboutissement. Elle leur donne également accès à des informations sur l’entité administrative responsable du traitement de leur demande ainsi qu’au délai prévisionnel de traitement. Dans les principes de bonne pratique en matière d’octroi de licences et de permis définis par l’OCDE, il est souligné que les critères de prévisibilité, proportionnalité et clarté au point d’exécution sont aussi importants que le socle réglementaire (OCDE, 2025[13]). Le principe de lisibilité est tout aussi important dans le domaine des marchés publics, où les entreprises ont impérativement besoin de règles et de procédures stables et prévisibles pour opérer dans une situation de concurrence véritable sur ce marché qui représente 13 % du PIB dans les pays de l’OCDE.
Les principes d’une législation adaptée au numérique qui ont été définis par le Danemark illustrent l’importance de la lisibilité à la source : tout nouveau texte de loi doit être rédigé dans des termes suffisamment clairs et précis de façon qu’il puisse être traité numériquement et que les entreprises et les agents publics n’aient pas à s’interroger sur l’interprétation à donner aux obligations qui leur incombent. À présent, le Danemark étudie comment appliquer rétrospectivement ces principes aux quelque 1 600 lois antérieures. La lisibilité ne saurait s’obtenir par la seule communication si les règles sous-jacentes sont rédigées dans un langage difficile à comprendre et à mettre en pratique (OCDE, 2025[14]).
Au sein d’administrations cohérentes, autorité est synonyme de responsabilité
Dans le contexte de l’élaboration de l’action publique, cohérence désigne le fait que les cadres réglementaires, les mandats institutionnels et les responsabilités en matière d’exécution sont en adéquation les uns avec les autres ainsi qu’avec les priorités stratégiques de l’exécutif. Lorsque des règles émanant de différents ministères, organismes ou niveaux d’administration se chevauchent, se contredisent ou ne sont pas appliquées de manière cohérente, l’effet cumulé qui en découle ne se résume pas à un coût supplémentaire : il en résulte aussi une incapacité à poursuivre les principaux objectifs de l’action publique, comme la croissance économique et l’innovation. La cohérence impose d’y remédier en étudiant les interactions de nouvelles règles éventuelles avec les cadres existants, dès le stade de la conception, en coordonnant l’action menée dans les secteurs et aux différents niveaux d’administration afin que la simplification obtenue par une instance ne soit pas neutralisée par les règles appliquées ou mises en place par une autre et en veillant à ce que les instances chargées d’exécuter les priorités gouvernementales disposent des compétences, des ressources et des informations nécessaires.
La bonne gestion des affaires réglementaires telle que pratiquée en Nouvelle-Zélande pointe dans cette direction. Chaque instance a pour mission explicite de surveiller tous les maillons de la réglementation, des textes aux instances chargées de les appliquer, et les résultats concrets qui en découlent et de veiller à ce que l’ensemble de la chaîne reste cohérente, à jour et adaptée aux buts fixés. Des moyens lui sont pour cela attribués et elle est comptable de son action.
En interne, la cohérence passe également par une administration allégée, efficace et agile dans l’organisation de son fonctionnement. Elle suppose en outre que les instances chargées d’exécuter les priorités gouvernementales disposent des compétences, ressources et informations nécessaires. En effet, lorsque des mandats se chevauchent, que les responsabilités d’exécution sont réparties sans mécanisme de coordination et que l’obligation de rendre compte des résultats de nature transversale est diluée, outre de l’inefficacité, il en résulte une incapacité à concrétiser les priorités issues des urnes. Les fonctions d’appui, comme la gestion des finances, les ressources humaines ou les achats, qui sont assurées dans des dizaines, voire des centaines d’instances distinctes, représentent un coût structurel qui détourne des ressources du terrain. Une administration cohérente consolide ces fonctions en mutualisant les services et en utilisant des plateformes communes ; elle élimine les doublons structurels partout où des organisations distinctes accomplissent plus ou moins la même tâche et elle concentre les moyens institutionnels là où ils créent le plus de valeur publique. Il est pour cela essentiel d’intégrer le numérique en amont : si, d’emblée, les procédures sont conçues à l’aide de données interopérables et d’infrastructures numériques mutualisées, rendant ainsi inutile de numériser quantité de documents relatifs aux flux opérationnels, la marge de consolidation et d’efficacité est fondamentalement plus grande. De plus, une administration cohérente adopte des solutions institutionnelles sur mesure : au lieu d’utiliser par défaut le même modèle bureaucratique à chaque tâche, elle déploie un répertoire plus vaste de formes organisationnelles (par exemple, organismes ad hoc, unités de coordination transversale ou plateformes communes de services) en fonction de la nature du problème à traiter.
Dans le contexte de la prestation de services, cohérence désigne le fait que les services publics travaillent ensemble et non parallèlement les uns aux autres. Un foyer qui rencontre des besoins dans différents domaines - logement, santé, emploi - ne devrait pas avoir à s’adresser à plusieurs systèmes, à exposer à chaque fois sa situation et/ou à concilier des critères d’admissibilité incohérents. Dans le cas des entreprises, cohérence désigne le fait que les autorités coordonnent leurs procédures d’autorisation, de délivrance des permis et de contrôle de la conformité au lieu de les administrer de manière séparée et indépendante. L’intégration concerne l’organisation et l’information, et n’intervient pas nécessairement au niveau structurel : il est possible d’obtenir de la cohérence à l’aide de plateformes communes, de données interopérables et de cadres conjoints de responsabilité sans qu’une seule et même institution doive réunir l’ensemble des fonctions. Lorsqu’il est appliqué, le principe du guichet unique témoigne de l’existence d’une cohérence au point d’exécution. Le guichet unique instauré au Danemark pour les projets énergétiques et le regroupement, aux Pays-Bas, de 26 systèmes de planification et régimes environnementaux dans le cadre unique défini par la loi Omgevingswet illustrent ce que l’on peut obtenir en institutionnalisant la coordination au lieu de la laisser à la discrétion de la partie concernée [GOV/PGC/SBO/SIP(2026)3/REV1]. Le Chili offre un exemple complémentaire dans le domaine de l’octroi des autorisations environnementales. Sans modifier les mandats légaux des différentes administrations, le ministère des Finances a développé une plateforme de gestion partagée reposant sur l’intelligence artificielle, qui transforme les dossiers administratifs en informations quotidiennes sur les réponses en attente, les échéances et les administrations responsables. La visibilité partagée entre les institutions et le suivi régulier à un niveau hiérarchique élevé ont permis de réduire la proportion d’avis en retard de 33 % à 3 % en l’espace de quatre mois.
Des administrations réactives adaptent les règles, les procédures et les formulaires au gré de l’évolution des données probantes
Dans le contexte de l’élaboration de l’action publique, réactivité au stade de la conception désigne le fait que le corpus réglementaire ne fait pas que grossir. Des administrations réactives instaurent les conditions requises pour tester des dispositions et en tirer des enseignements avant de réglementer à l’échelle voulue. Les bacs à sable réglementaires, les programmes pilotes et les clauses d’expérimentation permettent aux autorités de procéder à une étude d’impact dans un environnement contrôlé et, ce faisant, de mettre en évidence les effets indésirables en amont, d’apporter des modifications au dispositif ou d’y renoncer s’il ne produit pas les résultats escomptés. Tout aussi importante, l’évaluation ex post des règles existantes n’est plus une pratique ponctuelle et fait désormais partie de la routine institutionnelle. Elle consiste à déterminer si les règles sont toujours adaptées à leur objet, si leur coût est proportionné par rapport aux avantages qu’elles procurent et s’il y a lieu de les modifier ou de les abroger.
S’agissant de l’application de la réglementation, les méthodes fondées sur les risques permettent aux autorités de concentrer les moyens de contrôle là où les risques sont les plus élevés et d’alléger la charge qui pèse inutilement sur les acteurs qui respectent les règles et présentent moins de risques. De manière plus essentielle, pour être réactives, les administrations doivent revoir leur relation avec les personnes et entreprises visées par leur réglementation, ainsi qu’avec leurs propres agents. Une administration réactive évolue vers des relations fondées sur la confiance - avec l’extérieur et en interne - dans lesquelles la surveillance est proportionnée, les acteurs en situation de conformité sont soumis à des obligations moins contraignantes et les ressources sont consacrées à la détection des risques réels et non à la recherche de manquements hypothétiques.
Au-delà de la sphère réglementaire, une administration réactive favorise une culture de la fonction publique qui récompense le discernement, l’initiative et la collaboration au service de la concrétisation des principaux enjeux de l’action publique et pas seulement le respect des procédures. Au sein de la fonction publique, les cadres d’évolution de carrière, les mécanismes de contrôle et les structures d’obligation redditionnelle sont conçus de façon à soutenir, au lieu de dénoncer, le fait de trouver un moyen d’améliorer les méthodes de travail afin que le principe de la simplification soit considéré comme concourant à la création de valeur publique et non comme une source de risque institutionnel. Cette transition reste la plus difficile à réaliser : dans 54 % des pays étudiés, les résistances internes et l’aversion pour le risque sont encore citées parmi les principaux obstacles à la simplification (OCDE, 2025[12]). La solution consiste à soutenir structurellement le changement de culture : en introduisant des clauses d’extinction qui obligent à réaliser des examens périodiques, en créant des instances de surveillance qui signalent ce qui fonctionne et ne fonctionne pas et en définissant des cadres d’évolution de carrière qui valorisent la simplification des règles et non la création de nouvelles. Tout cela vaut pour l’ensemble des modes organisationnels employés par les administrations. De plus, un État réactif enrichit son répertoire institutionnel en y incluant des formes d’organisation à durée déterminée ou de nature transversale et il se dote de mécanismes qui permettent de supprimer ou de transformer des instances selon l’évolution de la situation à l’origine de leur création.
Dans le contexte de la prestation de services, réactivité désigne le fait que les services avec lesquels le public et les entreprises interagissent s’améliorent continuellement en fonction des données d’expérience et des données recueillies sur leur exécution. Pour une administration réactive, l’expérience d’usage ne constitue pas un bruit de fond, mais fournit des données utiles pour agir. La réactivité du service signifie aussi que la simplification est une discipline ancrée tout au long du cycle de vie des services : les services sont conçus de manière à éviter toute charge inutile dès le début et sont systématiquement revus à mesure que les droits à prestations évoluent, que les critères d’admissibilité changent et que la situation sur le terrain révèle des frictions invisibles au moment de la conception. Le baromètre franco-allemand de la complexité administrative, qui mesure la charge que les démarches administratives représentent pour le public à différents moments clés de la vie, pointe dans la même direction : une administration qui définit la qualité de ses services de l’extérieur et non de l’intérieur (OCDE, 2025[14]).
2.3.3. Passer de l’intention à l’action
Une administration lisible, cohérente et réactive aux yeux du public exige une façon fondamentalement différente de concevoir les règles, d’assurer la prestation de services et d’organiser les institutions. Pourtant, dans les pays de l’OCDE, chacune de ces tâches gagne en complexité à sa manière : la tendance est plus au mille-feuilles réglementaire qu’à la simplification ; les services s’organisent autour d’un mandat institutionnel et non en fonction des besoins des usagers et les procédures internes en sont venues à se substituer au discernement professionnel au lieu de le soutenir. Le public et les entreprises en supportent les coûts, sous la forme de temps, d’effort et de frustration, à quoi s’ajoute une certaine incompréhension des raisons pour lesquelles l’administration agit de la sorte. Par effet d’accumulation, le système devient difficile à appréhender de l’extérieur et résistant au changement de l’intérieur.
Pour y remédier, il faut engager simultanément un choc de simplification dans les trois aspects interdépendants de la simplification (voir le Graphique 2.3), dont on trouvera une description détaillée dans le chapitre 3 :
Source : Graphique élaboré par les auteurs.
Simplification réglementaire. Plusieurs pratiques montrent comment les administrations peuvent réserver les instruments contraignants aux risques les plus élevés, formuler des décisions étayées avant que la préférence se confirme pour une solution particulière et régler les questions de contrôle du respect et de compatibilité avec le numérique dès le stade de la conception. Ces pratiques essentielles consistent à véritablement envisager des solutions d’une autre nature avant d’opter pour la voie réglementaire ; à imposer les études d’impact pour les résultats et solutions alternatives et non pour les procédures ; à concevoir l’élaboration et de l’application de la réglementation en fonction des risques pour que le contrôle de son respect ne constitue pas un fardeau excessif et intervienne uniquement là où cela est réellement nécessaire pour gérer les risques ; à rendre obligatoire la réalisation périodique d’une évaluation ex post assortie d’éléments déclencheurs clairs et de dispositifs indépendants de contrôle de la qualité ; et à intégrer le concept de bonne gestion de la réglementation à tous les niveaux d’administration. S’il demeure essentiel d’associer les parties prenantes à la rédaction ou à l’application de la réglementation, cette mobilisation doit être mise en œuvre de manière plus stratégique pour ne pas être contraignante ou inefficace dans la réalisation des résultats d’ampleur sociétale (voir les pratiques examinées dans la section 3.4 intitulée « Une réglementation fondée sur les risques et parée pour l’avenir » du chapitre 3).
Simplification du service. Plusieurs pratiques montrent comment organiser les services autour des besoins des personnes et non au gré des institutions qui les fournissent - ce que les administrations peuvent faire à partir des informations dont elles sont déjà détentrices - et comment, outre leur finalité déclarative, les données d’expérience des usagers peuvent entraîner une refonte (voir la Section 3.3.7 intitulée « Une conception des services publics centrée sur l’humain »). Ces pratiques essentielles consistent à articuler le service autour des moments clés de la vie, à appliquer le principe de transmission unique des informations, à assurer une prestation proactive à l’aide des données et de l’IA, à rendre la bonne conception obligatoire et à boucler la boucle en matière de mesure.
Simplification administrative interne. Plusieurs pratiques montrent comment les administrations peuvent intervenir quand les chevauchements génèrent des coûts sans amélioration des résultats, comment elles peuvent remplacer les fonctions redondantes par des plateformes communes, attribuer la charge procédurale interne au propriétaire institutionnel et piloter la simplification au niveau transversal sans systématiquement passer par le centre de gouvernement (voir les sections 3.3.3.2 intitulée « Une architecture institutionnelle adaptée aux objectifs et résistant à la bureaucratie interne » et 3.3.3 intitulée « Planification stratégique, hiérarchisation des priorités et coordination par le centre de gouvernement »). Ces pratiques essentielles consistent à simplifier le paysage institutionnel, à mettre en place des services communs pour les fonctions d’appui, à mettre au jour la bureaucratie interne et à piloter depuis le centre.
Sur le terrain et à la direction du secteur public, il est désormais fait référence à la « bureaucratie interne » pour décrire les contraintes administratives que les administrations s’imposent à elles-mêmes dans l’exécution des politiques et l’exécution des services. Contrairement au concept plus commun du fardeau réglementaire qui pèse sur le public et les entreprises, la bureaucratie interne concerne les règles, les procédures, les contrôles, les approbations, les obligations déclaratives, les modalités de gouvernance et les obligations procédurales applicables au sein des organisations de l’administration. Ces éléments ne trouvent pas nécessairement leur fondement dans la réglementation.
L’expression est peu définie dans les travaux universitaires. Elle n’apparaît pas non plus de manière systématique dans les cadres analytiques nationaux et internationaux. Malgré les efforts administratifs et les coûts de transaction qui en résultent, la bureaucratie interne est généralement associée à des objectifs justifiables, comme la redevabilité, la transparence, l’intégrité, la gestion des risques, le contrôle financier, la conformité légale ou le contrôle démocratique. En ce sens, elle se distingue du concept bien établi de « bureaucratie » ou « paperasserie » (red tape), qui désigne les règles ou procédures contraignantes sans véritablement servir le but affiché. La bureaucratie au sens de lourdeur des formalités administratives a fait l’objet d’un large éventail de travaux universitaires, de cadres de mesures et d’initiatives de réforme des administrations. Par comparaison, le concept de « bureaucratie interne » est encore nouveau. Les efforts actuellement déployés pour améliorer l’efficience de l’administration tiennent de plus en plus compte du fait que la lourdeur des formalités administratives n’est pas uniquement la conséquence de dysfonctionnements ou de règles inutiles (paperasserie), mais qu’elle résulte aussi de prescriptions internes légitimes dont le coût cumulatif constitue potentiellement un frein à l’agilité, à l’innovation ou à la productivité (bureaucratie interne).
Enfin, pour être efficaces, une administration simple et une règlementation simple doivent avoir le fondement approprié en termes de données, de technologies numériques et de moyens humains. Il ressort de la section 3.1 du chapitre 3 intitulée « Des technologies numériques et des données fiables et connectées » que pour pouvoir offrir un service proactif et concrétiser le principe de transmission unique des informations, il est indispensable de combler le fossé entre les engagements officiels d’interopérabilité des données des différentes administrations et la situation sur le terrain, mais aussi d’investir dans l’infrastructure numérique nécessaire à l’intégration des services ou à la simplification grâce à l’IA. De plus, les agents publics ont besoin de compétences liées au numérique et aux données ; ils doivent également bénéficier de l’autorité, du pouvoir d’appréciation et des possibilités d’évolution de carrière nécessaires pour simplifier la réglementation au lieu d’ajouter de nouvelles règles (voir la section 3.2 du chapitre 3).
2.4.1. Pourquoi est-ce d'actualité ?
Les pouvoirs publics sont structurellement pris dans un étau : l’architecture du budget est le produit d’engagements et de choix hérités du passé alors que les impératifs inhérents aux évolutions rapides à l'œuvre dans le monde exigent une agilité d’une toute autre dimension en matière budgétaire. La situation oblige à repenser l’approche de la gestion et de la gouvernance des finances publiques.
Dans l’ensemble de la zone OCDE, les budgets publics ne permettent plus de répondre à l’ampleur des besoins et des priorités auxquelles les États sont soumis face aux enjeux dans des domaines tels que la compétitivité, l’environnement, la défense, la transformation numérique ou le vieillissement démographique. De fait, les gouvernements en place dans les pays de l’OCDE doivent assumer l’héritage de décennies de crises successives et parfois concomitantes. Dans les économies avancées, la dette publique a fortement progressé, passant de 73 % du PIB environ en 2007 à quelque 110 % en 2024, en raison des mesures d’urgence prises face à la crise financière mondiale, à la pandémie de COVID-19 et aux chocs énergétiques et géopolitiques qui se sont succédé (OCDE, 2026[15]). Les dépenses engagées en période de crise n’ont pas toutes été remises en cause, et une dynamique d’« escalade progressive » s’est enclenchée, qui rehausse la trajectoire de référence tout en réduisant la latitude pour agir par des choix budgétaires (OTAN, 2025[16]). La fin de l’ère des taux d'intérêt faibles n’a fait que compliquer la donne : le coût du service de la dette fait désormais partie des postes de dépenses publiques qui augmentent le plus rapidement.
Cette érosion de la marge de manœuvre budgétaire est encore amplifiée par les profondes rigidités structurelles caractérisant les budgets publics (Barnes, Cournède et Pascal, 2023[17]). Dans les économies avancées, approximativement un tiers des dépenses sont non discrétionnaires et en hausse, en raison d’un ensemble d’engagements juridiquement et institutionnellement ancrés qui se situent hors du périmètre des efforts annuels de redéfinition des priorités (Luiz de Mello & João Tovar Jalles, 2026[18]). Les dépenses de protection sociale et de santé constituent le premier poste de dépenses publiques dans la zone OCDE, représentant en moyenne la moitié des dépenses publiques totales en 2023 (OCDE, 2025[19]). Dans de nombreux pays, la masse salariale du secteur public est également difficile à comprimer : elle comptait en moyenne pour 20.6 % des dépenses publiques totales dans les pays de l’OCDE en 2023 et, dans de nombreux pays et territoires, le cadre de la fonction publique limite à la fois les réductions d’effectifs et le rythme des ajustements salariaux (OCDE, 2025[19]). Les engagements juridiques pluriannuels, qu’ils concernent des programmes d’infrastructures, des plans de dépenses en matière de défense ou des transferts au niveau infranational inscrits dans la législation, ajoutent encore aux rigidités. Dans certains pays, l’acuité des contraintes devient perceptible : les « dépenses contraintes » ont augmenté en Suisse de 10 points de pourcentage au cours de la dernière décennie et devraient atteindre 65 % du budget fédéral à court terme, tandis qu’aux États-Unis, les dépenses obligatoires sont passées de moins de 5 % du PIB en 1962 à plus de 15 % en 2023 (OCDE, 2025[20]).
La marge de manœuvre budgétaire des pouvoirs publics se trouve en conséquence réduite, de même que leur capacité à réagir face aux pressions et aux priorités au moment même où le besoin s’en fait le plus sentir. Selon les estimations présentées dans le rapport Draghi, la concrétisation des grandes ambitions de l'Europe sur le plan économique et en matière de défense nécessitera à elle seule un surcroît d’investissement équivalant à près de 5 % du PIB annuel de l'UE (Draghi, 2024[21]). Le volet défense pèse particulièrement lourd : les membres de l’OTAN se sont engagés à consacrer chaque année, d’ici à 2035, 5 % de leur PIB à la défense et aux besoins liés à la défense, soit 3.5 % aux dépenses de défense proprement dites et 1.5 % supplémentaires aux infrastructures critiques, à la préparation de la population civile, à l’innovation et à la base industrielle de défense. La réalisation de ce seul objectif de 3.5 % fixé pour les dépenses de défense proprement dites suppose que les Membres de l’OCDE qui sont également membres de l’OTAN relèvent leurs dépenses de défense de l’équivalent de 1.9 % du PIB en moyenne par rapport aux niveaux de 2023 (OCDE, 2025[12]). Les défis environnementaux actuels exigent également des investissements soutenus dans les réseaux, le stockage, la production bas carbone et la décarbonation des industries à forte intensité énergétique, tandis que la sécurisation des approvisionnements en intrants numériques et technologiques critiques, notamment en matières premières critiques, ou de l’accès à l’IA et aux infrastructures infonuagiques absorberont des centaines de milliards de dollars de plus. Les pressions démographiques viennent s’ajouter au tableau : les dépenses de retraite dans les pays de l’OCDE, qui atteignaient déjà environ 8.8 % du PIB en 2023-24, devraient atteindre 10 % d’ici à 2050 (OCDE, 2025[22]).
Le ralentissement de la croissance économique accentue les tensions. Dans l’ensemble de la zone OCDE, le rythme de la croissance est resté bien inférieur à ce qu'il était avant la pandémie, et il n’y a guère de signes annonçant un retour aux taux antérieurs, ce qui signifie que les tensions sur la dette et les dépenses s’intensifient alors que l’assise économique se contracte (OCDE, 2025[23]).
Le décalage entre les capacités de financement dont disposent les pouvoirs publics et les besoins à couvrir est au cœur du défi budgétaire majeur de la décennie, et pour le combler, il faut repenser en profondeur la manière dont les finances publiques sont gérées et gouvernées.
2.4.2. Objectif : Reconstituer une marge de manœuvre grâce à une gestion durable, stratégique et démocratique des finances publiques
La transformation décrite ici a pour but de redonner aux pouvoirs publics la capacité de faire des choix efficaces, stratégiques et démocratiques en matière de gestion des ressources publiques, c’est-à-dire d’affecter les fonds publics de façon à générer le plus de retombées positives pour la société, en particulier en créant les meilleures opportunités possibles pour l’avenir, de même que pour l’économie, en investissant dans les domaines prioritaires qui comptent le plus pour les citoyens et la société, et de le faire en veillant à préserver la viabilité budgétaire et la confiance du public sur le long terme. Il faut donc progresser dans trois domaines interdépendants : promotion de la viabilité des finances publiques ; amélioration de l’affectation stratégique des ressources ; et reconstruction du contrat budgétaire avec les citoyens. Ces domaines sont complémentaires. Les efforts en faveur de la viabilité engagés aujourd’hui vont permettre de dégager la marge de manœuvre budgétaire nécessaire pour pouvoir investir en fonction des priorités à long terme et conserver des amortisseurs budgétaires afin de se prémunir contre d’éventuels chocs futurs. La flexibilité stratégique et la capacité de réaffecter les financements sont des facteurs clés pour mieux concilier le budget et les priorités en matière d’action publique qui sont soumis au vote des citoyens. Replacer la démocratie au centre des finances publiques, en donnant aux citoyens les moyens de comprendre les arbitrages effectués en leur nom et en veillant à ce que les choix budgétaires soient véritablement en phase avec les mandats politiques qu’ils matérialisent, c’est rebâtir les fondations de la démocratie sans lesquelles le difficile travail de redistribution des ressources publiques ne peut finalement être mené à bien.
Promouvoir la viabilité des finances publiques
La viabilité des finances publiques est la condition sine qua non pour que les pouvoirs publics soient en mesure d’absorber les chocs sans en répercuter les coûts sur la génération suivante, et pour qu’ils disposent de la marge de manœuvre nécessaire pour pouvoir investir dans des actions prioritaires importantes pour les citoyens. La viabilité est un objectif aussi bien démocratique que financier : elle préserve l’équité intergénérationnelle et contribue à donner aux divers gouvernements successifs la latitude pour traduire en actes leurs programmes électoraux.
L’une des premières choses à faire pour débrider l'action publique est d’aborder sous un angle nouveau la nécessité persistante de financer des dépenses non discrétionnaires en procédant à des examens réguliers des dépenses tendancielles, parallèlement à des réformes structurelles ambitieuses dans des domaines tels que la santé, les retraites et la masse salariale du secteur public. Les responsables publics protègent ainsi l’investissement public et les autres lignes budgétaires flexibles qui déterminent la qualité des services et la croissance à long terme, en s’assurant que l’assainissement des finances publiques ne se fasse pas au détriment des capacités futures (OCDE, 2025[12] ; Luiz de Mello & João Tovar Jalles, 2026[18]). La législation des États-Unis, qui instaure la règle selon laquelle toute nouvelle dépense obligatoire ou baisse d’impôt doit être compensée (Pay-As-You-Go), est une illustration de la manière dont les règles de procédure peuvent ancrer institutionnellement la discipline budgétaire dès le stade des engagements de crédits. Le système de retraite de la Suède est également une déclinaison de la forme que peut prendre l’intégration directe du principe de la viabilité budgétaire dans les dépenses non discrétionnaires : le dispositif de comptes notionnels à cotisations définies comporte un mécanisme d’ajustement automatique qui est déclenché lorsque le montant des engagements en matière de pensions excède celui des actifs, et qui vise à ajuster le taux de revalorisation des droits à pension accumulés et des pensions à verser jusqu’au retour à l’équilibre financier du régime ; à la suite d’une modification adoptée en 2025, un mécanisme de rattrapage permettant, symétriquement, de distribuer les fonds excédentaires lorsque la situation le permet a été mis en place (OCDE, 2026[15]). À cet égard, l’IA et l’analytique avancée ouvrent de vastes perspectives donnant de plus en plus de latitude aux ministères des Finances pour soumettre les dépenses tendancielles à un examen systématique à une échelle et une fréquence qui n’étaient pas envisageables auparavant, et ce, grâce au repérage des doublons, à la modélisation des scénarios contrefactuels et à la mise en évidence des programmes dont les résultats divergent des objectifs annoncés, ainsi qu’à la transformation de la nature de l’examen de base des dépenses qui cesserait d’être un exercice périodique pour devenir un processus continu.
Dans ce cas de figure, les pouvoirs publics disposent également des moyens d’absorber les chocs économiques sans avoir à élargir constamment l’assiette des dépenses, et de préserver ainsi leur aptitude à réagir lorsque la prochaine crise surviendra. Il faut pour cela mettre en place des cadres contracycliques robustes et des outils spécifiques afin d’empêcher que des mesures d’urgence prises à titre temporaire ne donnent naissance à des droits permanents. La règle d’équilibre budgétaire structurel appliquée par la Suisse, qui autorise des dépenses contracycliques pendant les phases de récession, mais oblige à compenser les déficits par des excédents pendant les phases de croissance, illustre comment des règles budgétaires crédibles peuvent permettre de concilier réactivité à court terme et viabilité à long terme (OCDE, 2023[24]). Le recours systématique et conjugué à des clauses d’extinction, à des examens réguliers des dépenses fiscales et des droits à prestations inscrits dans la législation, et à une comptabilisation précise des coûts budgétaires des catastrophes contribue à contenir la logique d’escalade des dépenses qui s’amorce dans le sillage d’une crise.
À l’avenir, les pouvoirs publics devront placer la prospective structurée et les projections budgétaires à long terme au cœur de leurs processus budgétaires de façon à anticiper les pressions prévisibles bien avant qu’elles ne prennent de l’ampleur pour pouvoir s’y adapter. L’évolution démographique est l’une des tendances le plus fréquemment à l’origine de ces pressions : le vieillissement des sociétés va continuer d’accroître le coût des retraites, des soins de santé et de la protection sociale, et il convient de prendre pleinement en compte ces dynamiques dans les cadres budgétaires au lieu de les considérer comme des phénomènes inattendus récurrents. Les progrès de la modélisation à l’aide de données administratives en temps réel et à haute résolution repoussent les limites techniques des travaux menés dans ce domaine : les institutions budgétaires indépendantes et les ministères des Finances sont de plus en plus à même de simuler les effets redistributifs des choix stratégiques, de soumettre les budgets à des tests de résistance face à de multiples scénarios de crise, et d’actualiser les projections quasiment en temps réel au fur et à mesure de l’évolution des conditions économiques, ce qui améliore la validité et la précision des analyses sur lesquelles reposent en définitive les choix stratégiques. Au Royaume-Uni, les perspectives économiques du Conseil consultatif budgétaire indépendant (Office for Budget Responsibility) comportent des projections relatives aux tensions sur les dépenses obligatoires, et en Australie, les rapports intergénérationnels du Trésor contiennent une évaluation des défis budgétaires structurels sur les quarante années à venir, et dans les deux cas, la démonstration est faite qu’une analyse budgétaire prospective peut apporter un éclairage précieux sur des choix stratégiques s’inscrivant dans la durée.
Améliorer l’affectation stratégique des ressources
Au-delà de leur viabilité, les finances publiques deviennent un véritable instrument de stratégie gouvernementale : un instrument d’action en phase avec les priorités, permettant de redéployer des ressources de sorte qu’elles soient utilisées de la façon la plus efficace possible au service de l’intérêt général, et privilégiant l'investissement par rapport à la tentation de l'inertie.
Lorsque les fonctions de planification et de financement sont étroitement liées, les décisions en matière budgétaire peuvent s’articuler autour d’objectifs stratégiques, et les programmes faire l’objet d’examens systématiques destinés à en vérifier la pertinence, ceux dont on estime qu'ils ne sont plus productifs étant obligatoirement repensés ou interrompus. Un tel mode de réaffectation des ressources est politiquement et administrativement contraignant, et un cadre institutionnel plus strict ne saurait suffire à dissiper les tensions résultant de choix hérités du passé en matière de dotations. Il pose toutefois les fondements analytiques, les incitations et les mécanismes institutionnels par lesquels la réaffectation devient possible en émoussant progressivement la tendance à s’en tenir par défaut aux schémas d’antan (Barnes, Cournède et Pascal, 2023[17]). Son socle architectural est un cadre budgétaire à moyen terme crédible : des plafonds de dépenses pluriannuels et descendants fixés avant même que les demandes des ministères sectoriels ne soient prises en compte, obligeant les gouvernements à procéder à des arbitrages explicites entre les priorités au début des cycles électoraux, et étendant l’horizon de planification au-delà du budget annuel de sorte que le coût pluriannuel des décisions prises aujourd’hui soit visible, et non différé. Pour être crédibles, ces cadres doivent être orientés vers l’avenir, transparents, suffisamment transpartisans pour survivre aux changements de gouvernement et susciter l’adhésion du public, et conçus pour atténuer la tentation de céder au court-termisme, au risque d’entraîner une détérioration des finances publiques, et pour créer le socle commun nécessaire à des choix difficiles. En Finlande, les plafonds de dépenses sur quatre ans sont renégociés par des groupes de travail parlementaires transpartisans lorsque les sources de financement changent, et en Australie, les estimations pour les années futures montrent à quel point une architecture pluriannuelle s’inscrivant dans la durée peut cimenter la discipline stratégique.
Les processus d’examen des dépenses sont complémentaires des cadres budgétaires à moyen terme au sens où ils favorisent une réaffectation stratégique des ressources. Les examens des dépenses sont une pratique qui s’est généralisée ces dernières années. Dans les pays dotés de cadres d’examen des dépenses solidement établis, ceux-ci, qui étaient au départ étroitement axés sur les économies budgétaires, sont devenus un outil précieux pour remettre en question les dépenses tendancielles, repérer les engagements en matière de dépenses hérités du passé, améliorer l’optimisation de l’utilisation des ressources et favoriser la réaffectation stratégique des ressources vers des objectifs encore plus prioritaires.
Une troisième dimension de la gestion stratégique des finances publiques est le rééquilibrage délibéré de la composition des dépenses au profit d’investissements propices à la croissance, autrement dit au profit de la catégorie de dépenses qui génère la plus grande valeur ajoutée à long terme en raison de ses effets sur la capacité productive, l’innovation et les externalités positives. À cet égard, l’investissement s’entend au sens large du terme, à savoir dans une acception englobant les infrastructures matérielles, le capital humain, les infrastructures numériques, la R-D et la composante investissement des dépenses dans des secteurs tels que la santé et la justice. Cette distinction est explicitement prise en compte dans le processus budgétaire. Au Canada, le nouveau Cadre de budgétisation des investissements en capital qui figure en annexe du budget de 2025 est une illustration de la mise en œuvre concrète de ce qui vient d’être décrit : en séparant officiellement les dépenses de fonctionnement quotidiennes de celles qui contribuent à la formation de capital public ou privé, couvrant les transferts en capital, les incitations fiscales ciblant le capital, l'amortissement des actifs de l'État fédéral, le soutien à la recherche et au développement privés et les mesures destinées à accroître le parc immobilier, il rend la part du budget affectée à la création de valeur publique visible et discutable (OCDE, 2026[15]) .
L’utilisation stratégique des dépenses ne s’arrête pas à la composition du budget, elle concerne la manière de dépenser les fonds publics. Comptant pour 13 % du PIB dans les pays de l’OCDE, les marchés publics constituent un autre levier stratégique : les pouvoirs publics ne sont pas seulement des acheteurs, ils sont également des acteurs qui façonnent le marché, et la manière dont ils acquièrent des biens et des services peut créer de la valeur publique en contribuant à la réalisation des objectifs de la politique industrielle, en favorisant l’innovation et en renforçant l’économie nationale, à condition qu’ils agissent avec suffisamment de discernement pour éviter d’instaurer à mauvais escient des obstacles aux échanges ou des critères discriminatoires. Les engagements, en termes de marchés publics, pris par l’Australie vis-à-vis des petites et moyennes entreprises montrent comment la politique conduite en la matière peut servir des objectifs économiques plus vastes (OCDE, 2025[25]). Associés, ces instruments permettent de définir un budget qui ne soit pas la résultante d’engagements passés, mais plutôt un levier d’action utilisable pour mener à bien des missions grâce auquel la politique budgétaire de l’État produit de la valeur au service de tous et donne une orientation à la transformation économique.
Rebâtir le contrat budgétaire pour replacer les finances publiques au cœur de la démocratie
Le troisième axe sur lequel il convient d’agir concerne les conditions politiques et sociales dans lesquelles la transformation budgétaire devient possible. La réforme des finances publiques — qu’elle passe par l’assainissement des dépenses, par un redéploiement des ressources ou par l’investissement — fait inévitablement des gagnants et des perdants et oblige les pouvoirs publics à faire des choix difficiles. L’environnement actuel, qui pèse sur toutes les décisions des pouvoirs publics, pèse tout autant sur la prise de décisions budgétaires, et il est nécessaire de rebâtir le contrat budgétaire.
Cela suppose que les pouvoirs publics prennent pleinement en compte les opinions, les préférences et les comportements des citoyens, qu’ils conçoivent des réformes qui soient perçues comme équitables ou dont les effets négatifs soient visiblement atténués (OCDE, 2025[26]), et qu’ils donnent à la population les moyens d’appréhender les problèmes budgétaires, les arbitrages à opérer et les solutions envisageables grâce à une meilleure communication sur l’action publique et à des mécanismes concrets de participation des citoyens (OCDE, 2026[27]). Une communication budgétaire solide présente en outre l’avantage d’offrir un ancrage aux prévisions des acteurs privés et d’améliorer la confiance des marchés dans les projets gouvernementaux (End and Hong, 2022[28]). Les outils numériques et les outils d’IA élargissent considérablement les possibilités qui s’offrent : les portails budgétaires interactifs, les calculateurs d’impact personnalisés montrant aux citoyens les effets concrets des hypothèses et des choix budgétaires sur leur propre situation, et les synthèses de documents budgétaires denses, rédigées à l’aide de l’IA dans un langage accessible, sont autant de moyens de réduire le défaut de compréhension qui maintient depuis toujours les citoyens en marge du débat budgétaire. Ce qui a été mis en œuvre dans la pratique dans certains pays peut devenir une source d’inspiration : la communication sous une forme accessible de données prospectives publiées par le Bureau d’analyse de politique économique (Centraal Planbureau ou Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis) des Pays-Bas est un exemple de traduction en action concrète de la transparence sur la gouvernance budgétaire tandis que le National Economic Dialogue, auquel participent un large éventail de parties prenantes en Irlande avant l’établissement de la version finale du budget, montre aux citoyens qu’ils sont traités comme des acteurs de la définition des priorités budgétaires plutôt que comme des destinataires passifs des décisions gouvernementales.
En l’espèce, le volet recettes du budget est également considéré comme faisant partie intégrante de la dimension démocratique des finances publiques et de la reconstruction du contrat budgétaire, et pas seulement comme une question technique intéressant la mobilisation des ressources. L'État de demain devra se procurer des recettes supplémentaires par des moyens servant à renforcer, et non à tester, le consentement du public. Il faudra pour cela élargir les bases d’imposition, rationaliser les dépenses fiscales et moderniser la fiscalité du patrimoine, du capital et des activités numériques de manière à percevoir un surcroît de recettes sans relever les taux des barèmes d’imposition, tout en améliorant l’agilité et la réactivité du système fiscal en prévision de chocs futurs. Lorsqu’il faut lever de nouvelles recettes, celles-ci doivent être collectées au moyen d’instruments ciblés, notamment au moyen d’ajustements des taux les plus élevés applicables aux revenus du capital et des personnes physiques, de surtaxes sur les sociétés de portée sectorielle ou de l’instauration de droits d’accise liés à la santé et l’environnement, plutôt que grâce à des hausses généralisées des taux d’imposition (OCDE, 2025[29]). Lorsque les citoyens constatent que le système fiscal garantit un traitement équitable de tous et que la charge est répartie de manière égale entre les différentes catégories de revenus et les différents secteurs, la latitude politique pour financer des priorités collectives s’accroît ; dans le cas contraire, il est difficile de réunir une majorité même autour de réformes techniquement rationnelles. Dans ce scénario,l’équité va de pair avec la transparence : l’État est beaucoup plus ouvert concernant la manière dont les fonds publics sont collectés et dépensés, au titre de l’ensemble des engagements publics, à savoir notamment les dépenses fiscales et les engagements hors bilan, qui sont historiquement moins visibles, mais peuvent représenter globalement des montants importants. La transparence est la condition sine qua non pour qu’un débat public plus honnête sur les arbitrages budgétaires puisse avoir lieu, et le préalable à l’effacement du déficit de crédibilité mis en évidence dans le cadre de l’enquête de l’OCDE sur la confiance et la fiscalité, dans laquelle seulement 30 % des répondants des pays d’Europe de l’Ouest et d’Amérique latine estiment actuellement que les recettes fiscales sont dépensées au service du bien public (OCDE/IFAC/ACCA, 2024[30]).
2.4.3. Passer des intentions aux actes
Pour que le système budgétaire s’inscrive dans la durée, obéisse à une vision stratégique et ait un ancrage démocratique, il faudrait que l’argent public soit géré de manière très différente de ce qu’on observe aujourd’hui dans la plupart des pays de l’OCDE. Le cœur du problème tient à l’asymétrie : il est beaucoup plus facile de créer de nouveaux engagements de dépenses que de revoir, voire de supprimer, des engagements existants car les programmes et les allègements fiscaux font naître des groupes d’intérêt qui œuvrent en sorte qu’il soit difficile de les modifier. Les cycles électoraux compliquent encore la situation car ils contribuent à ce que les dépenses visibles soient privilégiées par rapport aux investissements à long terme, et expliquent pourquoi, lorsque des économies sont nécessaires, ce sont les investissements publics qui en pâtissent le plus. Les citoyens perçoivent rarement comment s’opèrent les choix, et lorsqu’ils ne comprennent pas pourquoi une décision a été prise, il est difficile de rallier leur soutien aux réformes et de maintenir le cap. Ces différents facteurs produisent un effet de cliquet à sens unique : les budgets deviennent plus rigides, la marge de manœuvre pour réagir se resserre et le consentement du public nécessaire pour rompre le cycle fait défaut.
Pour remédier à la situation, les pouvoirs publics doivent agir simultanément sur trois dimensions interdépendantes qui sont étudiées plus en détail dans le chapitre 3 : Les pratiques essentielles destinées à permettre de garder la maîtrise des dépenses obligatoires montrent comment les pouvoirs publics peuvent inscrire les engagements non discrétionnaires dans le cadre où elles n’avaient souvent pas leur place, et les réexaminer régulièrement au lieu de se contenter de le faire uniquement en cas de crise (voir la section 3.4 du chapitre 3). Les pratiques visant à rendre les cadres à moyen terme contraignants et à hiérarchiser les investissements illustrent comment les budgets peuvent être organisés autour de priorités gouvernementales plutôt que de lignes budgétaires préexistantes, et assortis de plafonds, maintenus indépendamment de tout changement de gouvernement, ainsi que d’une définition de l’investissement suffisamment large pour englober le capital humain, la R-D et les actifs incorporels (voir la section 3.4 du chapitre 3). Dans le même temps, la pratique consistant à instaurer la transparence et la confiance dans les choix budgétaires démontre que les pouvoirs publics ont la possibilité de veiller à ce que ces choix soient lisibles pour les citoyens et donner à ces derniers véritablement voix au chapitre au stade de la définition des priorités, en s’appuyant sur des institutions budgétaires indépendantes qui produisent des analyses crédibles et non partisanes. Ces trois dimensions sont interdépendantes : en effet, conduire des réformes pour que les dépenses soient moins rigides exige le consentement des citoyens, et pour qu’elles soient redéployées de façon stratégique, l’existence de cadres qui soient contraignants au-delà des cycles électoraux, tandis que le contrat budgétaire lui-même nécessite la production de preuves tangibles du fait que l'argent public est dépensé conformément à ce que les citoyens ont exprimé par leur vote.
2.5.1. Pourquoi est-ce d'actualité ?
Les pouvoirs publics ont toujours dû faire face à des perturbations et à l’incertitude. Ce qui change, c’est le rythme auquel l’écart se creuse entre les pressions extérieures et la capacité des institutions de riposter. Les systèmes institutionnels conçus pour assurer la stabilité et la prévisibilité ne prédisposent pas toujours à une adaptation rapide, et c’est là une source de difficulté identifiée depuis longtemps, mais dont les conséquences deviennent de plus en plus coûteuses à mesure que le rythme et l’ampleur des changements extérieurs s’accélèrent.
Trois dynamiques à l'œuvre se conjuguent pour faire du moment actuel un moment inédit. L’accélération du changement induit par la technologie est telle que l’adaptation des cadres de gouvernance ne peut suivre : la même infrastructure numérique qui élargit les possibilités d’action des pouvoirs publics crée également de nouvelles dépendances et vulnérabilités. Les gouvernements s’interrogent de plus en plus sur les moyens dont ils disposent pour étoffer leur capacité d’orienter les choix technologiques. Être mieux préparés à l’explosion de la demande d’infrastructures numériques, garder le contrôle de la chaîne d’approvisionnement numérique et diriger les investissements vers des technologies numériques qui créent davantage de valeur publique sont assurément des pistes à suivre. L’instabilité géopolitique s’amplifie et les chocs environnementaux se multiplient, et les pouvoirs publics se voient contraints d’engager des actions à grande échelle sans avoir guère le temps d’anticiper. Les attentes des populations en matière de services publics ont fondamentalement changé et continuent d’évoluer en permanence : parce qu’ils ont fait l’expérience du numérique dans d’autres domaines et parce qu’ils ont des exigences en termes d’équité, de transparence et de responsabilité démocratique, les citoyens estiment que les pouvoirs publics devraient connaître leurs besoins, réagir sans sollicitation, et le faire sans les obliger à trouver leur chemin dans les arcanes de systèmes fragmentés lorsqu’un événement donné est survenu. La valeur publique escomptée n’est plus du tout la même, mais la transformation des systèmes institutionnels par lesquels la puissance publique la créent concrètement prend plus de temps. Parallèlement, la confiance de la population dans la capacité des administrations publiques à utiliser l’IA reste limitée : seules quatre personnes sur dix environ sont convaincues que l’utilisation de l’IA par les administrations améliorera la prestation de services (43 %) ou fera baisser les coûts (42 %), et la confiance chute encore davantage concernant le respect de l’équité (35 %), la transparence (34 %) et la protection des informations à caractère personnel (32 %) laquelle est une contrainte qui détermine la faisabilité politique de la transformation décrite dans ce chapitre (OCDE, 2026[1]).
Au-delà du rythme du changement, les pouvoirs publics doivent relever un défi majeur et de longue date : la difficulté à se préparer à des lendemains qui n’ont rien à voir avec le passé. Ils privilégient généralement la planification d’un scénario d’avenir construit sur des extrapolations, souvent fondé sur des tendances dominantes, et considèrent ces projections comme une connaissance de l'avenir (Tõnurist et Hanson, 2020[31]). Or les tendances sont tracées à partir de données antérieures, en partant de l’hypothèse que les conditions qui les ont produites se maintiendront, et les évolutions qui prennent souvent les responsables gouvernementaux au dépourvu sont généralement celles que ce type d’extrapolation ne laisse pas entrevoir. En ce sens, le débridage de l’action publique tient tout autant à la mise en échec de la prospective qu’au manque de rapidité dans la détection et la réaction. Ce constat donne à penser que les pouvoirs publics doivent accroître leurs capacités d’exploration et d’expérimentation du champ plus vaste des futurs plausibles qui constitue la toile de fond de choix à faire dès maintenant. Il ressort des analyses que l’OCDE mène actuellement sur les pratiques des pays Membres en matière de prospective que les initiatives restent dans la plupart des cas éparses et fragmentées, et non ancrées dans le cadre institutionnel, et que le renforcement des capacités de prospective est souvent en soi un projet trop abstrait ou déconnecté des besoins concrets, en termes de gouvernance, pour être véritablement mis en œuvre (OCDE, 2025[32]).
Le manque de vision prospective, de proactivité et de préparation induit une défaillance de plus en plus prononcée et de plus en plus coûteuse. Les gouvernements sont en permanence détournés de la gestion des affaires courantes et, pire encore, de la mise en œuvre de leurs programmes de réformes, pour se consacrer à la gestion de la crise du moment, et le phénomène s'accélère. Un gouvernement ne peut pas poursuivre un programme de réformes dans la durée s’il n’est pas en mesure d’identifier les multiples scénarios pour le futur, et de s’y préparer, d’anticiper les pressions qui s’exercent, d’absorber les chocs sans renoncer à remplir sa mission, ou de tirer au fur et à mesure les enseignements de son expérience au quotidien pour s’adapter en conséquence. Il est rare que le coût du manque de préparation ne soit supporté qu’en cas d’événements inattendus. Les signaux qui sont ignorés ou sous-estimés ne disparaissent pas et se muent parfois en crises, qui doivent ensuite être gérées pour un coût élevé, de sorte que la flexibilité budgétaire nécessaire pour faire face aux priorités stratégiques futures se trouve amoindrie. Les dommages dépassent souvent le cadre financier. Les crises qui prennent les gouvernements de court font généralement ressortir des défaillances, au niveau des services ou des politiques, qui érodent la confiance du public et donnent l'impression que les responsables publics n’arrivent pas à anticiper ce qui va arriver et ne font que réagir encore et encore face à un monde qu'ils ne comprennent plus.
Pour être proactif et préparé, il ne suffit pas de se placer dans une posture défensive, encore faut-il être capable de déceler dans les scénarios d’avenir qui se dessinent des chocs à absorber. Certains scénarios, voire certains chocs, ouvrent des fenêtres d'opportunité pour conduire des réformes longtemps bloquées par l'inertie, par des intérêts particuliers ou par le manque d’intérêt de la classe politique, et qui deviennent soudain réalisables. Les chocs sont parfois des événements charnières conférant à des priorités de longue date une légitimité et un caractère d’urgence qui permettent de progresser dans leur mise en œuvre. Établir des préférences pour l’avenir peut en soi devenir un outil pour gérer des problématiques complexes pouvant donner lieu à contestation au sens où l’exercice permet de mettre en évidence ce qui compte aux yeux des différents groupes, de révéler les points de convergence et d’ouvrir le champ des possibilités envisageables.
À cet égard, le débridage de l’action fait référence à un fonctionnement reposant sur une architecture institutionnelle qui entraîne systématiquement les pouvoirs publics à revenir à un mode réactif, indépendamment de la portée des réformes qu'ils ont tenté d’engager. Pour pallier ce problème, il ne suffit pas de rendre l'architecture existante plus dynamique. Il faut carrément changer de logique et gouverner l’avenir plutôt que le passé. Le présent chapitre décrit ce qu’implique ce changement et ce qu’il faut faire pour qu’il advienne.
2.5.2. Objectif : Développer les capacités de préparation, de résilience, d’adaptation et de proactivité
La transformation décrite met en jeu quatre capacités complémentaires des pouvoirs publics dont chacune est une clé pour agir dans un climat d’incertitude. Ces capacités ne découlent pas l’une de l’autre, mais se renforcent mutuellement : il n’est pas nécessaire d’en posséder une pour pouvoir en acquérir une autre, et dans nombre des exemples les plus éloquents présentés dans cette section, on observe qu’il est possible d’en combiner plusieurs à la fois. Un gouvernement préparé agit avant que les perturbations ne se produisent : il identifie les risques et les opportunités qui se profilent, investit dans la prospective et traduit les résultats des analyses anticipatives en décisions politiques et budgétaires avant que les tendances ne deviennent des urgences. Une administration résiliente absorbe les chocs lorsqu’ils surviennent et rétablit les fonctions essentielles même lorsqu’il n’aurait pas été possible de prévoir une perturbation. Une administration qui s’adapte considère les enseignements de l’expérience comme des éléments probants : lorsqu’un service n’est pas assuré, qu’une politique est inefficace ou qu’une nouvelle technologie fait surgir un risque inattendu, elle revoit son mode de fonctionnement et tient systématiquement compte de ce qu’elle a appris. Une administration proactive va encore plus loin. Au lieu de partir du principe que l’avenir sera une répétition du passé, elle accroît sa capacité d’explorer un éventail de scénarios possibles, utilise les conclusions de cette exploration pour anticiper les besoins alors qu’ils ne sont pas encore avérés, et agit sur ce qu’elle sait déjà ou anticipe, avant même qu’un citoyen n’ait à solliciter son soutien, ou qu’un problème ne se mue en crise. Il faut pour cela réagir aux signaux, et non attendre que des preuves formelles soient produites : dans des circonstances qui évoluent rapidement, tarder à apporter une réponse jusqu’à ce que les preuves soient définitivement établies signifie souvent agir trop tard pour prévenir des conséquences préjudiciables. Les différentes capacités se renforcent mutuellement et ensemble, elles donnent corps à un État tourné vers l'avenir plutôt que vers le passé. La proactivité se situe à l’extrémité du spectre : il s’agit de la capacité la plus exigeante et la plus transformatrice. S’il n’est pas nécessaire d’acquérir d’abord les autres capacités pour accéder à la proactivité, la distance encore à parcourir dans la plupart des cas pour l’atteindre reste importante. Même dans le domaine de la protection sociale, où l’exigence de proactivité est la plus manifeste, la plupart des pays de l’OCDE s’en remettent encore aux citoyens pour s’identifier comme bénéficiaires potentiels d’une aide au lieu de se servir des données administratives qu’ils possèdent déjà : le recoupement de données n’est utilisé pour inscrire automatiquement les bénéficiaires que dans le cadre d’une poignée de programmes, notamment pour l’accès à certaines prestations pour enfants à charge (OCDE, 2024[33]).
Source : Graphique élaboré par les auteurs.
Il ne s’agit pas d’une transformation principalement technologique. Les capacités numériques et les capacités en matière de données sont de puissants leviers pour agir sur les quatre dimensions, mais la transformation est fondamentalement une question de gouvernance publique : elle requiert que les institutions soient dotées de structures d’incitation différentes, de modes d’organisation du savoir différents, de méthodes de travail différentes, pour qu’elles puissent traduire le savoir en action et pour qu’elles appréhendent le temps différemment. Les paragraphes qui suivent décrivent ce que recouvre concrètement chaque capacité, tant à travers la façon dont les citoyens perçoivent les services qui leur sont fournis au quotidien qu’à travers la façon dont les pouvoirs publics gèrent les défis complexes et à long terme auxquels ils doivent faire face.
Une administration préparée fait de l’anticipation une pratique institutionnelle courante
Au sein d’une administration préparée, la prospective n’est pas un exercice occasionnel réalisé par une unité spécialisée. Il fait partie de l’appareil institutionnel : les résultats de la veille prospective alimentent les processus budgétaires, les programmes législatifs et les cycles de planification des budgets des ministères de manière régulière et transparente. Les systèmes d’alerte précoce établissent des corrélations entre les signaux apparaissant dans les différents domaines de l’action publique, qu’ils convertissent en décisions concrètes avant que les tendances ne deviennent des urgences, conformément aux orientations de l’OCDE sur l’analyse prospective qui constituent le fondement de la prise de décision anticipative (OCDE, 2026[34]). Les signaux forts tels que les plaintes et les recours – transitant par des mécanismes de réclamation, des organes de justice administrative et des institutions de médiation – sont systématiquement analysés afin de comprendre les expériences et les attentes des personnes et des entreprises, et de se servir d’expériences individuelles pour apporter des améliorations structurelles plutôt que d’offrir des voies de recours au cas par cas. Au Royaume-Uni, par exemple, le Citizens Advice (qui est un réseau d’associations caritatives indépendantes fournissant des informations et des conseils aux particuliers) s'est servi de données recueillies auprès de millions de personnes auxquelles il offre une aide chaque année pour détecter une crise naissante du coût de la vie avant que les statistiques officielles l’annoncent, et a ainsi contribué à la mise en place d’un dispositif de soutien par le gouvernement britannique en 2022 (data.org, 2022[35]).
S’agissant de la prestation de services, la préparation signifie que l’administration peut s’apercevoir qu’un ménage va connaître des difficultés financières, que la demande de prestations ou de services va augmenter ou qu’une cohorte de jeunes risque d’être exposée au chômage de longue durée, et agir en conséquence avant que la situation ne dégénère en crise. S’agissant de l’élaboration des politiques, elle signifie que des enjeux complexes, dont la transformation est lente, comme l’évolution démographique, l’adaptation aux changements environnementaux et la viabilité budgétaire, sont gérés par des moyens procédant d’une anticipation structurée, et non d’un ajustement décidé en réaction à une situation. Dans la plupart des cas, c’est l’interopérabilité des infrastructures de données qui permet à différents secteurs de l’administration d’échanger et d’agir en partant d’un tableau commun reflétant fidèlement la situation. Le cycle de réflexion prospective parlementaire qui existe en Finlande – et permet d’intégrer une analyse de scénarios à long terme directement dans le programme législatif – illustre les incidences de cette pratique sur l’élaboration des politiques. Le Japon applique une logique similaire pour répondre à une contrainte démographique plutôt qu’à un cycle législatif. Face à une diminution projetée de 20 % de sa population en âge de travailler entre 2020 et 2040, un projet pilote mené avec l’Observatoire de l’innovation dans le secteur public (OPSI) de l’OCDE a conduit le ministère des Affaires intérieures et des Communications (MIC) et l’Agence numérique à développer des capacités de veille prospective et de planification par scénarios. Dans ce cadre, quatre scénarios relatifs à l’avenir des services publics à l’horizon 2050 ont été élaborés afin d’identifier les domaines d’investissement prioritaires et de construire un consensus sur le périmètre futur des services assurés par l’État. L’infrastructure de partage des données X-Tee mise en place en Estonie est un exemple de strate institutionnelle dont tout dépend : parce que les organismes concernés peuvent s’appuyer sur un aperçu commun, en temps réel, des données des personnes, ils peuvent agir en fonction de signaux précoces annonciateurs de besoins à satisfaire au lieu d’attendre que les citoyens les contactent, quels qu’ils soient. L’infrastructure partagée cesse d’être une couche de données utilisables pour prendre des allures de pratique à visée anticipative. L’étude de la Colombie sur l’Emploi et les Talents dans un Monde Digital 2025-2030 illustre la même logique d’anticipation appliquée aux politiques de l’emploi et des compétences. En projetant l’écart entre l’offre et la demande de talents numériques à l’horizon 2030, elle produit des données probantes qui permettent d’orienter les investissements en matière de formation et d’aligner les actions avec les partenaires du secteur privé et du monde académique avant même que les pénuries de compétences ne se matérialisent.
Les administrations résilientes envisagent la continuité au stade de la conception au lieu de la rétablir après une perturbation
La résilience face aux chocs est déjà une priorité déclarée pour près de la moitié des pays de l’OCDE qui élaborent des cadres de réforme d’ensemble des administrations publiques (OCDE, 2026[36]). Faire de la résilience une priorité et l’intégrer dans l’architecture institutionnelle sont toutefois deux choses différentes. Une administration résiliente n’attend pas que des perturbations révèlent ses vulnérabilités. Elle établit en amont un état des lieux de ses dépendances critiques, par exemple de ses dépendances à l’égard d’infrastructures numériques critiques, des systèmes d’IA et des principaux fournisseurs de technologies numériques ; prévoit des solutions de remplacement là où il peut exister des points de défaillance uniques ; et renforce les capacités humaines et techniques pour restaurer rapidement la fonction concernée sans attendre qu'une autorisation soit donnée à un échelon centralisé à chaque étape.
S’agissant de la prestation de services, la résilience signifie que lorsqu’une cyberattaque ou une catastrophe se produit ou lorsque la demande, pour un service public donné, monte soudain en flèche, les fonctions essentielles continuent d’être assurées sans interruption prolongée. S’agissant de l’élaboration des politiques, elle signifie que la capacité institutionnelle à gouverner ne se dégrade pas lorsqu’elle est mise sous pression : les cadres décisionnels, les infrastructures numériques évolutives telles que les technologies infonuagiques, les plans de continuité et les mécanismes de coordination intergouvernementale résistent, même lorsque les conditions dans lesquelles ils ont été conçus ne sont plus de mise. En outre, la résilience met en lumière la capacité des pouvoirs publics à garder la maîtrise de leurs choix technologiques, de sorte qu’ils soient en mesure d’investir dans les technologies numériques et de les gérer afin de maximiser la valeur publique et les avantages qu’elles procurent (OCDE, 2026[37] ; OCDE, 2025[38]). L’Allemagne, la France et les Pays-Bas œuvrent en coopération à une plus large adoption des technologies en open source en unissant leurs efforts pour mettre au point des outils de travail open source (LaSuite, openDesk, Mijn Bureau) dans le cadre d’une gouvernance nationale décentralisée, et mettre fin à la dépendance vis-à-vis de plateformes fermées, et font en sorte de conserver le contrôle tout en partageant du code entre pays (OCDE, 2026[37]). La stratégie suivie par Singapour consiste à déployer les technologies d’IA en s’appuyant sur des infrastructures publiques isolées sûres, conçues pour préserver les fonctions essentielles, même en cas de cybermenace active en chaque point où celle-ci peut se manifester concrètement, depuis la gestion des dépendances à l’égard des logiciels, relevant de la gouvernance, jusqu’à l’architecture technique, destinée à protéger la continuité de l’activité dans un environnement hostile.
Les États qui s’adaptent voient dans chaque défaillance un facteur d'amélioration
Une administration qui s’adapte considère chaque interaction avec ses services, chaque résultat de l’action publique et chaque défaillance opérationnelle – ou succès inattendu – comme un facteur d’amélioration possible. Lorsqu'un service ne fonctionne pas, lorsque les résultats d’une politique ne sont pas à la hauteur des attentes ou lorsqu'une nouvelle demande s’exprime, et que les systèmes existants n'ont pas été conçus pour y répondre, elle revoit son mode de fonctionnement, utilise la remontée d’informations de façon à tenir compte des enseignements de l’expérience dès le stade de la conception, et met à profit les leçons tirées de l’échec à l'échelle de l'ensemble des services, et non seulement à celle de l'équipe qui a rencontré le problème.
En ce qui concerne la prestation de services, cela signifie que l’écart entre la perception que les citoyens ont des services publics et ce que les pouvoirs publics savent de leur vécu ne cesse de diminuer. Un service qui ne fonctionne pas dans le cas d’une personne devient un signal qui va permettre d’améliorer le service rendu à la personne suivante. Au regard de l’élaboration des politiques, cela signifie que l’évaluation n’est pas un exercice rétrospectif, mais une fonction institutionnelle active en permanence : les données sur ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas alimentent constamment la prise de décisions en lieu et place d’examens périodiques. L’assistant virtuel Gov-Pt adopté par le Portugal est une illustration de l’application de ce principe au point de prestation : l’analyse des données tirées des interactions avec les citoyens se traduit directement en améliorations des contenus accessibles sur le portail national de services, ce qui donne une idée de ce à quoi peut ressembler une boucle de rétroaction qui opère pratiquement en temps réel. En Azerbaïdjan, le système d’eVisa lancé par le réseau ASAN obéit à la même logique appliquée à un service unique qui représente un gros volume de prestations : l’organisme responsable analyse les remontées d’informations provenant des personnes qui déposent une demande de visa afin d’évaluer le niveau de satisfaction et de détecter des anomalies pratiquement en temps réel de façon à améliorer en permanence la plateforme plus sûrement qu’au moyen d’examens périodiques. Le modèle de services en libre accès choisi par la Corée, qui consiste à acheminer des services publics par des canaux commerciaux que les citoyens utilisent déjà, procède d’une logique d’adaptation identique au niveau de l’architecture de services.
Les administrations proactives agissent avant que le besoin ne soit exprimé
La proactivité est la dimension la plus exigeante parmi les capacités décrites dans cette section, et la plus transformatrice. Elle nécessite que l’administration soit en mesure d’imaginer ce qui va arriver et de continuer à fonctionner sous pression, mais aussi qu'elle passe à l’action, en proposant des services ou en mettant en œuvre une politique, avant même qu'un citoyen ait déposé une demande ou qu'elle ait dû apporter une réponse à un problème.
Dans le cadre de la prestation de services, une administration proactive prend contact avec un citoyen qui est sur le point de devenir éligible à une aide sans attendre qu’il en fasse la demande. Elle identifie un ménage à risque et répond, selon ce que la situation exige, en versant automatiquement une prestation lorsque la rapidité prime ou en engageant un échange lorsqu’elle a besoin de connaître le contexte et d’apprécier les circonstances avant d’agir. Au Royaume-Uni, les médecins généralistes et autres professionnels dispensant des soins primaires repèrent les patients dont les difficultés sous-jacentes sont d’ordre financier, social ou pratique plutôt que médical, et les orientent vers un coordinateur de parcours social qui les met en relation avec des conseillers spécialisés dans les problèmes d’endettement, dans le soutien à l’obtention de prestations ou dans d’autres services. L’option choisie est donc d’intervenir sur le risque auquel le ménage est exposé plutôt que de se contenter de traiter les symptômes (Gouvernement du Royaume-Uni, 2022[39]) Le contact avec les citoyens est ainsi établi par des canaux qu’ils utilisent déjà, ce qui les dispense d’une errance dans les arcanes des systèmes administratifs. Lorsque l’administration possède déjà les données dont elle a besoin, elle n’a plus à attendre, pour agir, que le citoyen dépose une demande. Il peut s’agir d’un simple changement de situation qu’elle détecte par ses propres moyens : un changement qui rapproche d’un seuil d’éligibilité, une variation du revenu du ménage, le passage d’une cohorte à une nouvelle étape de sa vie. C’est ainsi que le principe de transmission unique des informations se concrétise lorsqu’il est pleinement mis en application : il n’induit pas simplement, de la part de l’administration, un engagement à ne pas demander des informations déjà en sa possession, mais exige l’adoption d’une posture institutionnelle active lui permettant d’anticiper la fourniture de services. En Autriche, le versement automatique des allocations familiales en est une illustration concrète : lorsqu’un enfant naît, les services de l’état civil transmettent directement à l’administration fiscale les données relatives au nouveau-né et aux parents pour que celle-ci vérifie l’éligibilité aux allocations familiales et procède au versement automatique des prestations. Les familles n’ont aucune demande à faire, sauf si des informations sont manquantes.
Concernant l’élaboration des politiques, la proactivité consiste à agir sur la base de ce que les données montrent déjà avant qu’une tendance ne se transforme en crise. Plutôt que d’attendre que des tensions budgétaires, une évolution démographique ou un risque environnemental oblige à apporter une réponse législative, un gouvernement proactif utilise la modélisation, l’analyse de scénarios et l’analyse prédictive pour prendre en compte dans ses décisions actuelles les conséquences futures qu’elles pourraient avoir. Le Plan Delta des Pays-Bas applique cette idée à grande échelle : des décennies de modélisation sur des questions environnementales et hydrologiques sont mises à profit pour orienter directement les investissements dans les infrastructures et les décisions concernant l’utilisation des terres qui sont prises à l’instant t en fonction des conditions prévues à l’horizon 2050 et au-delà. En Nouvelle-Zélande, les organismes relevant de l’administration centrale sont tenus, dans le cadre de l’établissement des rapports sur les perspectives à long terme, de publier régulièrement des analyses sur les tendances qui se profilent et sur leurs conséquences pour l’action des pouvoirs publics, ce qui crée en quelque sorte une obligation institutionnalisée et structurée de gouverner en regardant au-delà du cycle des élections. En Australie, les rapports intergénérationnels procèdent de la même logique de viabilité des finances publiques amenant à établir des projections sur les conséquences à long terme des dépenses engagées et des tendances démographiques observées à un moment donné pour éclairer des décisions budgétaires qui doivent être prises dans l’immédiat. Ce que ces différentes approches ont en commun tient non seulement au niveau de sophistication des analyses, mais aussi à la volonté des institutions de laisser les données futures guider les choix d'aujourd’hui, ce qui correspond précisément à la définition d’une administration proactive dans le domaine de l’action publique.
La limite à ce changement est tracée par les systèmes d’IA agentiques, capables d’exécuter des tâches complexes comportant plusieurs étapes avec un certain degré d’autonomie. Une administration dotée de tels systèmes peut scruter en permanence les risques émergents à une échelle qu’aucune équipe humaine ne peut prétendre égaler, elle peut rassembler les informations déjà détenues au sein de l’ensemble de ses services pour être proactive en termes de prestation de services, autrement dit pour offrir des services avant que les citoyens aient à la solliciter, elle peut coordonner les réponses des différents organismes en temps réel, et enfin ajuster l’offre de services à mesure que des données probantes lui parviennent, ce qui raccourcit le délai entre le signal et la réaction dans une proportion modifiant fondamentalement ce que l’anticipation par les pouvoirs publics signifie dans la pratique (Encadré 2.2).
Les agents d’IA sont des systèmes qui peuvent percevoir leur environnement et agir sur lui avec une certaine autonomie, en utilisant des outils si nécessaire pour atteindre des objectifs précis et s’adapter à l’évolution des données qui les alimentent et du contexte dans lequel ils fonctionnent. L’IA agentique désigne généralement des systèmes composés de multiples agents d’IA coordonnés, qui peuvent décomposer des tâches, collaborer et poursuivre des objectifs plus complexes au fil du temps avec une intervention humaine limitée. Alors que les systèmes d’IA générative répondent, les systèmes d’IA agentique agissent.
Cette distinction est importante pour l’administration, car elle déplace l’enjeu du recours à l’intelligence artificielle, qui ne réside plus dans ce que dit un système d’IA mais dans ce qu’il fait. Les outils classiques d’apprentissage automatique ou d’IA générative peuvent étayer des analyses, un travail de rédaction ou des interactions. Les systèmes d’IA agentique, en revanche, peuvent collecter des informations dans différentes bases de données, enclencher des phases de processus opérationnel, affecter des dossiers, initier des transactions ou mettre à jour des registres dans les limites de permissions prédéfinies. Ils créent des possibilités de réduction de la charge administrative, de gains de réactivité et de simplification des services, mais cela relève également le niveau d’exigence en matière de légalité, de responsabilité, de traçabilité et de contrôle humain. Les pouvoirs publics doivent donc fixer un cadre non seulement pour le modèle, mais aussi pour la liberté d’action accordée au système, les étapes d’approbation du processus opérationnel, ainsi que les mécanismes de contrôle et de réparation.
À titre d’exemple précoce dans le secteur public, on peut citer le système Bürokratt mis en place en Estonie, réseau interopérable de solutions d’IA en phase de développement dans l’administration qui fonctionne du point de vue des usagers comme un canal unique et un portail d’accès centralisé aux services publics. Dans le cadre de l’expérience utilisateur envisagée (et initiale), un usager peut solliciter un service complexe tel que la commande d’un nouveau passeport, et un agent d’IA orchestre les interactions correspondantes pour l’autorité compétente. De manière plus générale, l’objectif est de reléguer à l’arrière-plan la complexité des prestations de services par le biais d’interactions entre systèmes, tout en permettant à l’usager de valider des actions clés le cas échéant.
Le Groupe de travail de l’OCDE des hauts responsables de l’administration numérique (Groupe de travail des E-Leaders) étudie la façon dont les pouvoirs publics peuvent utiliser de manière responsable l’IA agentique, notamment ses cas d’usage dans le secteur public, les conditions à satisfaire pour être prêt à l’utiliser, ainsi que les leviers, les garde-fous et les mécanismes de mobilisation des parties prenantes nécessaires pour qu’elle soit adoptée en toute confiance.
Source : OCDE (2026[37]), Perspectives de l’administration numérique 2026 : Des fondations à un impact transformateur, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/0496b2bc-en.
Les premiers exemples de déploiement de ces systèmes vont dans ce sens : les pouvoirs publics commencent à tester des outils d’évaluation des dommages causés par les catastrophes fondés sur l’IA, qui permettent de ramener à quelques minutes la durée d’un processus s’étalant normalement sur plusieurs jours, de sorte que les ressources peuvent être allouées plus rapidement, dans les premières heures suivant un événement, qui sont critiques.
La concrétisation à grande échelle du potentiel que recèlent ces outils est toutefois tributaire des conditions de gouvernance instituées en amont de leur déploiement, à savoir : les infrastructures de données interopérables grâce auxquelles il est possible d’agir en partant d’un tableau commun de la situation, la clarté juridique, l’existence de cadres de responsabilité et de dispositifs de surveillance humaine qui servent à déterminer si une action publique donnée génère de la valeur publique ou compromet la confiance sans laquelle elle ne peut être engagée. La confiance du public est une condition préalable tout aussi essentielle. L’Enquête de l’OCDE sur la confiance montre que la plupart des personnes restent sceptiques à l’égard de l’adoption de l’IA par les organismes publics, leurs craintes portant moins sur l’efficience que sur la question de savoir si l’utilisation de l’IA par les administrations se fera dans le respect des principes fondamentaux applicables au secteur public, à savoir l’équité, la transparence et la protection de la vie privée. En particulier, les citoyens sont relativement plus favorables à l’utilisation l’IA dans le cadre de la prestation de services que pour d’autres fonctions de l'administration, même si la confiance reste très timide dans l’absolu, ce qui plaide en faveur d’une logique de déploiement échelonné qu’il conviendrait de prendre en considération dans les cadres de gouvernance responsable de l’IA (OCDE, 2026[1]). La quasi-totalité des administrations publiques en sont encore à poser les bases d’une telle transition, y compris en s’apprêtant à passer à une deuxième étape, sachant que les citoyens eux-mêmes utilisent de plus en plus l’IA pour interagir avec elles, depuis le stade du dépôt de demandes auprès de services administratifs jusqu’à celui de la contestation de décisions administratives.
2.5.3. Passer des intentions aux actes
La plupart des administrations des pays de l’OCDE disposent déjà d’une grande partie des données et des outils dont ils auraient besoin pour accroître les capacités évoquées ici, mais il leur manque le dispositif de gouvernance nécessaire pour les associer : une institution ayant compétence pour assurer la coordination au-delà des frontières organisationnelles, des structures d’incitation qui récompensent mieux l’anticipation que la réaction, une infrastructure de données reliant les connaissances que possèdent les administrations pour en tirer un tableau cohérent et exploitable, et des cadres de redevabilité garants de la légitimité d’une action publique fondée sur l’anticipation. Au-delà de ce qui fait encore défaut, se cache un problème plus structurel : le caractère prioritaire de la prévention et de la préparation est souvent sous-estimé, les coûts associés étant clairement visibles alors que les résultats sont beaucoup plus difficiles à évaluer. Lorsque les ressources sont limitées, il est difficile de justifier leur éclatement entre de multiples risques entourés d’incertitude, dont chacun peut, ou non, se concrétiser. Il en résulte un biais prévisible et bien connu : les ressources sont dirigées vers des mesures prises en réaction à une situation, les horizons de planification se rétrécissent en fonction des cycles électoraux, et le coût du manque de préparation n’apparaît que lorsqu’il est déjà trop tard.
Les pratiques décrites dans le chapitre 3 font référence aux mesures que de nombreux pays prennent pour combler les lacunes mentionnées précédemment. Les pratiques consistant à mettre en place des socles numériques et de données avancées (section 3.1.2 du chapitre 3), par exemple, témoignent de l’importance du renforcement de l’interopérabilité et de l’harmonisation des données, qui est un moyen de réduire le décalage entre la disponibilité et l’exploitation active des données. De même, les pratiques suivies dans le secteur public en matière de gouvernance de l’IA (sections 3.1.3 et 3.1.4 du chapitre 3) donnent une idée de la façon dont les pouvoirs publics étoffent les capacités institutionnelles nécessaires pour diriger et superviser l’IA de manière responsable en établissant des cadres de responsabilité clairs pour une action publique fondée sur les algorithmes et tournée vers l’anticipation, en veillant à ce que le déploiement de l’IA fasse l’objet d’une surveillance humaine et en associant activement les citoyens aux décisions relatives à l’utilisation de l’IA dans les services publics de sorte que leur légitimité, qui conditionne un déploiement responsable, s’en trouve accrue. En outre, les pratiques décrites dans les diverses sections du chapitre illustrent comment les administrations renforcent les capacités organisationnelles et le pilotage de la transformation (Section 3.2 du chapitre 3) en instituant une autorité investie de compétences interministérielles, et en mettant en place des mécanismes de gouvernance, une gestion des investissements, des structures d’incitation ainsi que des cadres de compétences et des parcours professionnels grâce auxquels l’expertise dans les domaines du numérique et des données pourra transcender les frontières institutionnelles.
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