Ce chapitre introduit le cadre de planification stratégique de gestion du risque de sécheresse dans la région Ile-de-France. Il donne un aperçu de l’appréciation du risque de sécheresse dans le contexte du changement climatique. Il évalue enfin l’efficacité des plans stratégiques pour faire face au risque de sécheresse à venir.
Adapter l’Île-de‑France aux risques de raréfaction de l’eau
Description
Ce chapitre passe en revue les évaluations du risque de sécheresse (Section 3.2) puis présente et évalue le cadre institutionnel et de planification stratégique mis en œuvre pour faire face au risque de sécheresse induit par le changement climatique (Section 3.3). Cette analyse présente ainsi le contexte réglementaire, ainsi que le rôle et les responsabilités des différents acteurs concernés par le risque de raréfaction de l’eau. Elle analyse la robustesse des plans et stratégies actuels, élaborés par ces acteurs pour faire face aux enjeux de raréfaction de l’eau induits par le changement climatique, en fonction de leur mandat. Elle aborde également la cohérence entre politiques sectorielles nationales et locales vis-à-vis de l'objectif de renforcement de la résilience à la raréfaction de l’eau.
L’évaluation du risque de raréfaction d’eau induit par les sécheresses est un prérequis pour élaborer une stratégie de résilience car elle permet de définir des objectifs pertinents (ex : niveau de risque acceptable). L'évaluation du risque de raréfaction en eau consiste à comprendre comment le changement climatique peut affecter les aléas, personnes, l’environnement, les biens et l’activité économique sur un territoire précis. L’évaluation comprend les aléas potentiels, l’exposition et les vulnérabilités qui découlent des variations climatiques pour évaluer les impacts induits par le changement climatique (Encadré 3.1).
Le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) définit le risque climatique comme la composante d’un aléa, d’une exposition et d’une vulnérabilité. Ces termes sont définis comme suit :
Risque : Conséquences éventuelles et incertaines d’un évènement sur quelque chose ayant une valeur […]
Aléa : Éventualité d’un phénomène ou d’une tendance physique, naturel ou anthropique, ou d’une incidence physique, susceptible d’entraîner des pertes en vies humaines, des blessures ou autres effets sur la santé, ainsi que des dégâts et des pertes matériels […]
Exposition : Présence de personnes, de moyens de subsistance, d’espèces ou d’écosystèmes, de fonctions, ressources ou services environnementaux, d’éléments d’infrastructure ou de biens économiques, sociaux ou culturels dans un lieu ou dans un contexte, susceptibles de subir des dommages
Vulnérabilité : Propension ou prédisposition à subir des dommages. La vulnérabilité englobe divers concepts ou éléments, notamment les notions de sensibilité ou de fragilité et l’incapacité de faire face et de s’adapter.
Dans le cadre de cette étude, l’aléa correspondant est la sécheresse.
Source : (GIEC, 2022[1]).
L’évaluation du risque de raréfaction de l’eau nécessite de projeter à la fois les ressources disponibles dans divers scénarios climatiques et la demande en eau. Cet exercice doit s’appuyer sur des données scientifiques robustes sur l’aléa et tenir compte des prévisions climatiques à long terme. L’évaluation du risque de raréfaction de l’eau requiert de projeter la demande en eau à l’échelle de la région et de la mettre en regard des ressources disponibles à un horizon temporel déterminé. Ce type d’étude a été réalisé dans d’autres pays (voire bassins) tels que le Royaume-Uni qui a évalué le déficit d’eau que connaîtra sa population en 2050 en cas de sécheresse extrême (Encadré 3.2).
Royaume-Uni
Des simulations climatiques sont effectuées au niveau national pour comprendre comment les ressources hydrologiques seront affectées par le changement climatique. Plusieurs scénarios de sécheresse sont envisagés (ex. de 5.8% à 25% de probabilité d’occurrence). En parallèle, le pays évalue l’évolution de la demande en eau dans le pays et pour les différentes régions dans différents scénarios. Ainsi, l’Agence de l’Environnement britannique suggère que si aucune mesure n’est prise d’ici 2050, il faudra mobiliser 3 435 millions de litres par jour pour pouvoir répondre à la demande d’eau potable (soit près de 25% des volumes d’eau distribués en 2020 par les opérateurs d’eau). Ces résultats sont très hétérogènes et la région du Sud-Est est particulièrement touchée (51.4% des volumes manquants à l’échelle du pays). La demande intègre l’évolution des besoins face à des sécheresses de temps de retour 500 ans, seuil fixé par le gouvernement britannique. À partir de ces scénarios, une étude sectorielle du risque peut être conduite car les besoins des différents secteurs ont été évalués.
Barcelone
Lors de l’élaboration de la stratégie climat de la métropole, des projections de la demande et de la ressource disponible ont été réalisées. En considérant une augmentation de la demande en eau de 4% par rapport à 2018 et une baisse des ressources en eau de 12% en surface et 9% en eaux souterraines, la métropole a conclu qu’elle pourrait connaître un déficit de 34 Mds de litres d’eau pour la métropole d’ici 2050 (18 Mds de litres d’eau potable par an).
3.2.1. Prise en compte des trajectoires climatiques et socio-économiques à long-terme
Bien que des études aient été conduites à des échelles géographiques plus larges, aucune étude prospective n’évalue les coûts économiques, sociaux et environnementaux liés aux sécheresses induites par le changement climatique pour l’Ile-de-France. Au niveau national, l’étude Explore 2070 réalisée en 2012 fournit une évaluation du risque de raréfaction de l’eau induit par le changement climatique à l’horizon 2070 pour les différents bassins versants (Encadré 3.3). L’étude a révélé que le changement climatique affecterait principalement le secteur agricole. Cette étude avait pour objet d’évaluer l’impact de trois stratégies d’adaptation théoriques, toutes considérées insuffisantes pour compenser les effets attendus du changement climatique (Ministère de l’Écologie, 2012[5]). Une seconde étude a été conduite en 2022 au niveau du bassin de la Seine par l’établissement public gestionnaire de lacs réservoirs en amont de Paris (EPTB Seine Grands Lacs). L’objectif de cette étude était d’évaluer l’incidence socio-économique d’un étiage sévère sur ce périmètre. Cette étude a permis d’identifier les secteurs qui bénéficient économiquement du soutien d’étiage et seraient potentiellement vulnérables en cas de moindre efficacité des lacs réservoirs en raison du changement climatique (EPTB Seine Grands Lacs, 2022[6]). Si cette étude permet une évaluation des impacts possibles en cas de sécheresse, elle reste toutefois limitée au périmètre couvert par l’EPTB Seine-Grands Lacs, c’est-à-dire des fleuves soutenus par les lacs réservoirs de l’EPTB Seine Grands Lacs. Les prélèvements réalisés dans d’autres rivières ou en eaux souterraines sont donc exclus. Enfin, d’autres études se sont intéressées à la raréfaction de l’eau induite par le changement climatique au niveau local mais peu ont quantifié l’exposition ou la vulnérabilité des acteurs (Encadré 3.3).
La simulation des coûts économiques détaillée dans le chapitre 2 s’inspire d’études existantes et donne un bref aperçu des risques potentiels pour la région. L’analyse des coûts proposée par l’OCDE reprend la logique d’un scénario prospectif démographique et socio-économique pour modéliser les futures pressions anthropiques sur la ressource en eau. De même, l’analyse considère les impacts du changement climatique à la fois sur les eaux de surface et souterraines. Les scénarios climatiques retenus sont les mêmes que ceux utilisés par l’EPTB Seine Grands Lacs, permettant ainsi de s’appuyer sur les modélisations de débits et de remplissage des lacs réalisées par l’EPTB Seine Grands Lacs. De même, la définition de l’impact s’inspire de l’approche choisie par cette même étude et reflète l’application du cadre réglementaire en vigueur en cas de sécheresse.
Certains acteurs de la région ont également tenté d’évaluer l’exposition ou la vulnérabilité des différents secteurs économiques. C’est par exemple le cas de la région Ile-de-France qui a publié une analyse de la vulnérabilité de la région au changement climatique (Institut Paris Région, 2022[7]), ou de la Ville de Paris qui a actualisé en 2021 son diagnostic de vulnérabilité de la ville à différents aléas climatiques (Ville de Paris, 2021[8]), sécheresse inclus. C’est également le cas d’un réseau d’opérateurs d’eau opérant en Ile-de-France qui a souhaité évaluer la robustesse du réseau en place. Toutefois, ces études restent qualitatives et n’ont pas étudié de façon précise et chiffrée les impacts qui pourraient survenir. Par exemple, l’étude réalisée à l’échelle de la région reprend des scénarios d’Explore 2070 pour illustrer la vulnérabilité théorique de l’alimentation en eau potable, du cadre bâti, du secteur énergétique ou de l’agriculture. L’Institut Paris Région a également analysé les impacts possibles du changement climatique sur les écosystèmes, avec une attention particulière à la sécheresse. Cette analyse révèle une vulnérabilité des cours d’eau en cas de rejets d’assainissement trop concentrés du fait de débits réduits.
Bien que le risque ne soit pas évalué quantitativement, les principaux acteurs de la région Ile-de-France sont conscients qu’il s’agit d’un risque important et croissant. Selon le questionnaire réalisé par l’OCDE (Annexe 5.2) auprès de différentes institutions publiques et privées impliquées dans la gestion du risque de raréfaction de l’eau en Ile-de-France, plus de la moitié des sondés a déjà dû prendre des mesures pour faire face à la raréfaction de l’eau et 91% des acteurs interrogés (Graphique 3.1) estiment que ce type de risque serait plus fréquent d’ici 2050. Si les sécheresses ont été identifiées comme la cause la plus probable de raréfaction de l’eau, les acteurs semblent surtout redouter des conflits d’usage ou une pollution accrue qui rendrait la ressource moins accessible. Au niveau national, un autre sondage auprès des citoyens français en 2020 a montré que 66% des Français s’inquiètent de manquer d’eau à l’avenir. Ce chiffre est en hausse par rapport à 2018, probablement en raison de l’épisode de sécheresse important en 2019. Cette perception est similaire en Ile-de-France (TNS Sofres-C.I. eau, 2020[9]).
Explore 2070
Cette étude s’appuie sur les projections climatiques du scénario A1B du GIEC et sur différents scénarios démographiques et socio-économiques pour analyser conjointement l’évolution de la demande et de la disponibilité en eau à moyen-long terme. L’étude a transposé les scénarios climatiques en scénarios hydrologiques, en intégrant les eaux de surface (les débits) et les eaux souterraines (les niveaux). Explore 2070 a calculé les impacts des scénarios démographiques et socio-économiques avec et sans prise en compte du changement climatique pour isoler les seuls effets du changement climatique. Le projet définit enfin trois stratégies d’adaptation, une stratégie de sobriété, une stratégie d’adaptation intermédiaire et une stratégie d’augmentation des besoins, qui traduisent chacune l’évolution de la consommation d’eau pour différents secteurs. Par exemple, dans la stratégie de sobriété, le projet considère que les consommations d’eau potable et les prélèvements industriels seraient réduits de 20% et que 100% des cultures de maïs irriguées seraient converties en un mélange de cultures moins consommatrices d’eau. Si les prélèvements d’eau (hors énergie) sont amenés à baisser pour les stratégies de sobriété (de 33 à 39% par rapport à un scénario tendanciel) et intermédiaire (de 13 à 23%), le projet ne conclut qu’aucune des stratégies d’adaptation ne permet de rétablir un équilibre entre ressources disponibles et demande. L’étude a également permis de mettre en avant les déséquilibres régionaux avec peu de difficultés sur le Rhin, mais des impacts sur la Garonne ou la Seine. Le projet Explore 2, rendu public en 2024, actualise les scénarios hydrologiques d’Explore 2070 et pourrait faciliter l’appropriation des risques par les acteurs publics qui pourront conduire des études de vulnérabilité à l’échelle géographique la plus adaptée.
Étude EPTB Seine Grands Lacs (2022)
Une évaluation de l’incidence socio-économique et environnementale des étiages sévères dans le bassin amont de la Seine a permis d’identifier les acteurs vulnérables sur le territoire de l’étude et de propose des pistes d’amélioration. Pour ce faire, l’EPTB Seine Grands Lacs a reconstitué des historiques de débits pour certains fleuves bénéficiant du soutien d’étiage fourni par les lacs réservoirs. Cette reconstitution a permis d’évaluer quel aurait été le remplissage des lacs dans des situations critiques telles que les sécheresses de 1921, 1976 ou 1991. Une analyse des impacts avec et sans soutien des lacs pour ces évènements critiques a ainsi permis de quantifier les impacts économiques qu’auraient subi les différents acteurs économiques et consommateurs d’eau potable du bassin de la Seine en l’absence de lacs. Cette étude s’est également appuyée sur une modélisation des sécheresses possibles à horizon 2050 pour évaluer les impacts prospectifs du changement climatique sur les eaux de surface. L’EPTB Seine Grands Lacs a également projeté la demande en eau probable à cet horizon. La modélisation des sécheresses à horizon 2050 a révélé que les scénarios historiques étaient des scénarios probables et que les résultats de l’analyse historique étaient donc valables à moyen-terme. À plus long-terme, une simulation d’impacts plus important a été réalisée arbitrairement face à l’incertitude portant sur les scénarios climatiques.
Sources de risques de raréfaction de l’eau selon des administrations, collectivités et usagers de l’eau
Note : Les sondés pouvaient choisir plusieurs réponses. 50% des 40 participants ont par exemple sélectionné des épisodes de sécheresse plus longs mais peuvent avoir également choisi d’autres réponses. Il s’agit donc de la cause privilégiée par une majorité des sondés.
Source : Sondage OCDE sur la gestion du risque de raréfaction (Annexe A).
3.2.2. Défis d’évaluation du risque de raréfaction de l’eau induit par les sécheresses dans le contexte du changement climatique
Cette insuffisante évaluation des risques de raréfaction s’explique en partie par la confiance observée dans la capacité des mesures de protection actuelle à faire face aux risques futurs. Des entretiens conduits (Annexe) avec les différents acteurs de la région révèlent une confiance élevée dans les mesures d’adaptation existantes sur le bassin Seine-Normandie (ex. infrastructures de soutien d’étiage) laissant suggérer qu’il n’y aurait pas besoin d’investissements additionnels dans les mesures d’adaptation. Cette confiance repose sur l’absence d’impacts historiques observés.
L’absence d’évaluation quantitative du risque de raréfaction au niveau du bassin ou de la région trahit un ensemble de difficultés pour interpréter les modèles climatiques mais également pour reproduire et projeter la demande en eau dans le temps. Tout d’abord, la modélisation des impacts de la sécheresse est une tâche complexe en raison des impacts indirects et diffus des sécheresses, du manque de données historiques sur les impacts des sécheresses, de la dynamique complexe pouvant conduire à des dommages et des multiples causes pouvant entrainer des impacts telles que les canicules. Parmi les défis identifiés par les différents acteurs de la région (Graphique 3.2), l’incertitude sur la variabilité climatique reflétée par l’étendue des scénarios climatiques possibles pour la région Ile-de-France, une connaissance partielle des prélèvements d’eau ou la fiabilité des données sont parmi les raisons principales pour expliquer l’absence d’évaluation du risque.
Note : 22 participants au sondage ont répondu à cette question, aucun usager économique. Plusieurs réponses étaient possibles.
Source : OCDE, à partir du sondage sur la raréfaction de l’eau.
La dimension locale de l’exercice de projections et l’incertitude sur les projections relatives aux régimes de précipitation sont des défis majeurs pour la région Ile-de-France. Selon les modèles climatiques utilisés, la hauteur de précipitations projetée peut augmenter de 20% ou baisser d’autant par exemple.1 Cette incertitude est commune à tous les exercices de projections régionalisées et simulations hydrologiques.
Face à l’incertitude, des approches s’appuyant sur différents scénarios climatiques simultanément permettent d’envisager le champ des possibles et les stratégies correspondantes. Ces scénarios peuvent être construits à partir des données climatiques ou hydrologiques telles que celles qui seront fournies par Explore 2. C’est par exemple le cas des Pays-Bas ou du Royaume-Uni qui évaluent leurs risques dans différents scénarios climatiques, afin de s’adapter en fonction des changements de trajectoires climatiques éventuelles (Encadré 3.4).
Pays-Bas : le programme Delta
Le programme Delta est une initiative nationale lancée en 2011 et associant le gouvernement national, les agences de l’eau, et les gouvernements locaux (provinces, municipalités). Les objectifs poursuivis sont la lutte contre les inondations et la préservation des eaux douces pour un pays résilient au changement climatique d’ici de 2050. Cette stratégie combine actions de court et long-terme où les objectifs de court-terme sont définis de manière précise par le gouvernement et ceux de long-terme évoluent tous les six ans, en fonction des résultats obtenus et de l’évolution des connaissances. Des « scénarios Delta » sont fréquemment mis à jour en combinant des scénarios climatiques et socio-économiques pour refléter 4 trajectoires différentes possibles et tenir ainsi compte des incertitudes. Dans chaque scénario, des impacts socio-économiques sont calculés pour les différents secteurs tels que l’agriculture, le fret fluvial, l’industrie et l’eau potable. Cela permet de calculer le rapport coût-bénéfice de certaines mesures à prioriser.
Royaume-Uni : « Adaptive Pathways »
Le cadre national de gestion des ressources en eau impose aux opérateurs d’eau des différentes régions d’élaborer des plans de résilience de leur réseau. L’opérateur d’eau « Thames Water » qui dessert la région du Sud-Est à laquelle appartient Londres a ainsi élaboré neuf scénarios pour représenter l’ensemble des futurs possibles en termes de changement climatique, d’évolution socio-économique ou logement. Les 10 premières années sont considérées comme relativement sûres et un seul scénario est proposé. Celui-ci permet de définir les mesures sans regret à réaliser en urgence et d’engager des travaux préparatoires pour identifier les options qui pourraient être déployées par la suite. Selon l’évolution socio-économique ou climatique, l’ambition du plan peut être revue tous les 5 ans, et reposera sur une évaluation des résultats obtenus.
Source : (Mens et al., 2022[11]) ; (Thames Water, 2023[12]).
Défis d’évaluation du risque liés à la dynamique de consommation des ressources en eau
La raréfaction de l’eau reflète également une dynamique entre ressources disponibles et consommation temporelle d’eau qui contribue à faire diminuer les ressources sur le long terme (e.g une consommation d’eau hivernale qui contribue à des niveaux de nappes estivaux bas). Il est donc important de comprendre les dynamiques qui engendrent une raréfaction de l’eau afin d’identifier les leviers permettant d’en minimiser les impacts. Cette compréhension requiert de connaître la demande en eau, tant quantitativement que géographiquement et temporellement pour évaluer les impacts cumulatifs des différents prélèvements. En effet, certains prélèvements, comme les prélèvements pour l’irrigation, sont saisonniers et le risque de raréfaction pour l’agriculture peut être lié à des prélèvements réalisés le reste de l’année indépendamment des conditions hydrologiques. De même, certains prélèvements pris marginalement ont peu d’impacts sur la disponibilité de la ressource, mais c’est leur accumulation qui crée une pression importante sur les ressources en eau.
La connaissance des prélèvements est aujourd’hui insuffisante pour comprendre l’impact des consommations sur les ressources en eau qui peuvent pourtant accroître la probabilité de survenue d’une sécheresse. Aujourd’hui aucune étude permettant d’évaluer les impacts cumulatifs des prélèvements sur la ressource ou le niveau de prélèvements que peut supporter les milieux n’existe (IGEDD, 2019[13]). Les prélèvements sont déclarés annuellement et sont peu suivis pour comprendre comment ils sont répartis sur l’année. La banque nationale des prélèvements recense tous les prélèvements donnant lieu à une déclaration (7 000 m3 /an en zone de répartition des eaux ou 10 000 m3 /an sinon). Ce sont les seuls prélèvements connus.
De nombreuses initiatives sont en cours pour renforcer les connaissances de la région tant sur le volet ressources que besoins. La mise à disposition des données d’Explore 2 est par exemple un progrès dans ce sens pour établir des scénarios probables de disponibilité de la ressource. La connaissance des prélèvements, mais surtout de leur impact cumulatif sur les ressources en eau reste également insuffisant. Des études sont conduites au niveau des opérateurs d’eau potable à l’échelle de la Ville de Paris et du territoire couvert par le Syndicat des Eaux d’Ile-de-France. Toutefois, ces données ne concernent que l’eau potable. Enfin, le gouvernement français prévoit d’améliorer le suivi des prélèvements agricoles afin de pouvoir affiner sa connaissance des besoins pour le secteur et réaliser des projections tenant compte du changement climatique.
Des défis subsistent pour évaluer les risques induits par les sécheresses de manière globale. L’évaluation des risques environnementaux est aujourd’hui qualitative faute de projections fiables sur l’utilisation et la diffusion de polluants, en raison du développement progressif des impacts des sécheresses sur les sols ou de l’incertitude sur la réaction des milieux à divers aléas souvent simultanés. De même, la modélisation des nappes dans le contexte du changement climatique demeure complexe.
La résilience aux risques liés aux phénomènes de sécheresse induites par le changement climatique est un objectif indirect de la gestion de l’eau encadrée par la loi française. La résilience à la raréfaction de l’eau fait ici référence à la capacité de la région Ile-de-France à anticiper les risques liés à la disponibilité de l’eau et à les minimiser de façon pérenne en s’adaptant aux conditions climatiques futures. Le cadre légal français énonce les objectifs et principes de gestion de l’eau et d’adaptation au changement climatique qui sont ensuite retranscrits aux différentes échelles administratives pertinentes. Il définit également le rôle et les responsabilités des acteurs publics nationaux et locaux qui mettent en œuvre les politiques de résilience au risque de raréfaction de l’eau induit par le changement climatique. Cette section présente la prise en compte de la raréfaction de l’eau dans la loi, puis son appropriation par les différents acteurs impliqués dans la politique ou la gestion de l’eau. Elle se concentre ensuite sur les objectifs stratégiques qui guident la région Ile-de-France et leur cohérence avec les politiques sectorielles déployées dans la région.
3.3.1. Cadre légal et réglementaire
La résilience au changement climatique est encadrée légalement par la loi « Climat et Résilience » qui aborde peu les impacts du changement climatique sur l’eau. La loi « Climat et Résilience » retranscrit les priorités de la France en matière de transition écologique (France, 2021[14]). Elle définit des objectifs permettant d’accélérer la transition écologique et l’action des collectivités territoriales en termes d’adaptation au changement climatique. Elle durcit les sanctions environnementales qui visent entre autres à préserver la qualité des ressources en eau. Enfin, elle aborde la question de l'eau et de sa gestion durable en insistant sur la préservation des ressources, la réduction des prélèvements excessifs et des pollutions sans se fixer d’objectifs précis, à l’exception de l’objectif de « Zéro Artificialisation Nette » en 2050 qui contribue à assurer la résilience des territoires via une meilleure infiltration des eaux pluviales.
La prise en compte des effets climatiques sur les ressources en eau est en revanche centrale dans le Code de l’environnement qui compile l’ensemble des lois pour l’environnement. Le Code de l’environnement prévoit une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau qui prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique (article L. 211-1). Il précise les compétences administratives de gestion de l’eau et les grands principes stratégiques suivants :
La gestion de l’eau est centralisée au niveau des grands bassins hydrographiques ou bassins versants, sous l’autorité d’un préfet coordonnateur de bassin et la gouvernance est concertée. La loi sur l’eau de 1964, relative à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution fournit le cadre administratif de gestion de l’eau qui prévaut en 2023 et est supposé refléter les dynamiques hydrologiques. La loi définit une circonscription administrative qui doit gérer les ressources de façon concertée, via des comités de bassin où siègent des représentants de l’État et des collectivités, des usagers de l’eau (industriels, agriculteurs, consommateurs) et des associations.
La gestion de l’eau repose également sur des objectifs de gestion quantitative et qualitative de la ressource qui font l’objet d’une planification (loi sur l’eau de 1992). Chaque bassin, via son comité de bassin, doit élaborer un schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE). Le SDAGE, révisé tous les six ans, planifie la politique de l’eau et détermine les objectifs visés par les acteurs de l’eau et l’Agence de l’eau pour atteindre les objectifs de bon état des ressources.
Le code de l’environnement requiert la mise en conformité des politiques d’urbanisme avec les politiques des bassins, modifiant ainsi le code de l’urbanisme.
La loi encadre les moyens financiers des bassins versants et le principe « l’eau paie l’eau ». Ainsi, les usagers qui prélèvent de l’eau payent une redevance à l’Agence de l’eau, dont les recettes servent à financer des projets de restauration des cours d’eau et de protection de la biodiversité portés par collectivités, industriels, agriculteurs ou associations (loi 1964 puis loi de 2006 ou « loi sur l’eau et les milieux aquatiques).
Le « droit à l’eau » et la prise en compte du changement climatique sont des obligations légales des bassins versants et des municipalités depuis la loi de 2006 ou « loi sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA) ».
Bien que le Code de l’environnement favorise une gestion de l’eau résiliente aux risques induits par les sécheresses, la loi ne précise pas d’objectifs précis d’adaptation au changement climatique. En effet, le code de l’environnement, conformément à la Directive Cadre pour l’Eau définie au niveau européen, prévoit l’atteinte du « bon état » quantitatif et qualitatif des ressources, c’est-à-dire un état suffisant pour assurer les besoins humains et des écosystèmes, donc la disponibilité des ressources. De même, le code de l’environnement cible un équilibre entre prélèvements et capacité de renouvellement des eaux souterraines (article L.212.1), la préservation des écosystèmes et plus largement la protection de la ressource. Le Code de l’environnement ne fournit donc pas d’indications sur comment intégrer les risques climatiques à la gestion de l’eau, à quelle fréquence évaluer la stratégie déployée par l’agence de l’eau ou quels objectifs rechercher. Le code de l’environnement préconise néanmoins une prise en compte de l’adaptation au changement climatique à l’échelle des bassins versants. L’intégration des enjeux d’adaptation à l’échelle du bassin versant permet de prendre en compte les caractéristiques hydrographiques et socio-économiques de façon pertinente.
Pour compléter les objectifs de gestion durable de l’eau, le Code de l’environnement fournit également un cadre de gestion de crise sécheresse. Le Code de l’environnement précise les objectifs poursuivis en cas de crise et donne autorité aux préfets pour encadrer les usages de l’eau. Il s’agit d’une approche répandue dans les pays européens voisins qui ont défini un cadre de gestion des sécheresses, pour en minimiser la sévérité et garantir l’approvisionnement en eau potable ou la protection des écosystèmes en cas d’anticipation d’un risque de raréfaction de l’eau à court-terme. C’est le cas par exemple de l’Espagne (Estrela et Vargas, 2012[15]) qui a déployé des systèmes de suivi des cours d’eau et tente d’anticiper autant que possible le risque de raréfaction.
3.3.2. Rôles et responsabilités
La résilience au risque de raréfaction en eau induite par le changement climatique incombe aux acteurs impliqués dans l’élaboration des politiques climatiques et dans la gestion de l’eau. Les politiques climatiques sont guidées par l’État et retranscrites aux différentes échelles territoriales pertinentes pour la gestion de l’eau. Cette section décrit le rôle et les responsabilités des principaux acteurs impliqués dans l’élaboration d’une stratégie de résilience à la raréfaction de l’eau.
Note : EPTB Seine Grands Lacs : Etablissement Public Territorial de Bassin Seine Grands Lacs, DRIEAT : Direction Régionale et Interdépartementale de l’Environnement, l’Aménagement et des Transports ; SEDIF : Syndicat des Eaux d’Ile de France, BRGM : Bureau de Recherches Géologiques et Minières.
Source : OCDE.
Acteurs nationaux
Le Ministère de la Transition Écologique et de la Cohésion des Territoires (MTECT) joue un rôle d’orientation stratégique pour la gestion des ressources en eau et l’adaptation au risque de sécheresses. Il élabore les politiques publiques de gestion de la ressource en eau qui s’appliquent aux différents bassins versants. Il supervise leur application au niveau des régions via ses services déconcentrés. De même, il est responsable de l’élaboration et du suivi de la mise en œuvre de la stratégie d’adaptation au changement climatique.
Le MTECT assure également la tutelle de Voies Navigables de France (VNF), établissement public qui gère, exploite et développe la majeure partie du réseau des voies navigables françaises. La gestion des voies navigables implique des ouvrages et des infrastructures de navigation (canaux, écluses, etc.) mais aussi la fourniture de services tels que le tourisme ou la production d'électricité. VNF joue également un rôle important dans la gestion de la ressource et anticipe les risques d'inondation ou d'étiage pour optimiser la gestion de l'eau sur les axes fluviaux principaux. En période d'étiage sévère, VNF peut ainsi fermer des voies à la navigation.
Le Ministère de l’Agriculture et de la souveraineté alimentaire est responsable du développement durable des filières agricoles, alimentaires et forestières. À ce titre, il intègre la préservation de la ressource en eau à ses politiques. C’est toutefois la politique agricole commune décidée au niveau européen qui définit les grands principes donnant droit aux régimes d’aides nécessaires à la construction d’infrastructures hydrauliques par exemple et qui transitent par les régions.
Le Ministère de l’Économie et des Finances assure la tutelle des agences de l’Eau au côté du Ministère de la Transition Écologique et de la Cohésion des territoires et participe à la régulation du régime d’indemnisation Cat Nat. Le ministère peut également participer au Fonds National de Gestion des Risques en Agriculture (FNGRA) qui indemnise les agriculteurs en cas de dommages liés aux calamités agricoles, parmi lesquelles figurent les sécheresses.
L’intégration des enjeux climatiques aux politiques sectorielles, et en particulier à la gestion de l’eau, a été renforcée par la création d’un Secrétariat Général à la Planification Écologique (SGPE) en 2023. Nouvel organe rattaché au Premier Ministre depuis 2022, le SGPE s’assure de la cohérence et du suivi des politiques écologiques et de la coordination des différents ministères. Le SGPE a pour mission de fixer des objectifs à atteindre pour la transition écologique mais également de proposer une feuille de route pour les atteindre qui précise comment mobiliser les différentes filières économiques et les territoires mais aussi comment mesurer l’atteinte de ces objectifs.
La création du Secrétariat Général à la Planification Écologique est une avancée prometteuse pour accroître la résilience de la France aux risques de sécheresse induits par le changement climatique. En effet, la raréfaction de l’eau concerne tous les secteurs économiques comme en atteste l’évaluation des coûts réalisée au chapitre 2. De plus, la création du SGPE permet une logique de planification sur le long terme qui est essentielle pour intégrer les enjeux climatiques à la gestion de l’eau.
Les acteurs du bassin versant Seine-Normandie
La gestion des ressources en eau est la compétence des agences de l’eau à l’échelle des bassins versant qui doivent intégrer les enjeux climatiques. Dans le cas de la région Ile-de-France, la politique de gestion de l’eau est donc mise en œuvre par une agence de l’eau, bras opérationnel d’un comité de bassin dont les rôles sont précisés ci-après :
Le comité de bassin Seine Normandie regroupe des acteurs publics (40% issus des collectivités locales, 20% représentant l’État) et des représentants des usagers et associations (40%). Il définit et approuve les grands axes de la politique de gestion de l’eau.
L’Agence de l’Eau Seine Normandie : établissement public de l’État à caractère administratif. Il finance les projets de protection de la ressource et du milieu naturel. L’Agence de l’eau est placée sous la tutelle du MTECT et du ministère de l’Économie et des finances. L’Agence de l’eau reçoit les déclarations de prélèvements des usagers et se finance en partie grâce aux redevances liées à ces usages. L’Agence de l’eau joue un rôle crucial dans la résilience au risque de raréfaction de l’eau car elle produit des connaissances, sensibilise les acteurs économiques et les collectivités et les accompagne financièrement dans la mise en œuvre de mesures de résilience.
Le pilotage des ressources à l’échelle du bassin versant Seine-Normandie est primordiale pour assurer une gestion intégrée et pertinente des ressources. Le territoire du bassin versant est adapté à la réalité hydrographique qui dépasse les frontières administratives existantes. Il permet ainsi de considérer le principe de solidarité amont-aval intrinsèque aux prélèvements d’eau mais aussi de tenir compte des équilibres physiques, chimiques et biologiques des milieux aquatiques. Enfin, la gouvernance mise en place à l’échelle du bassin versant, permet la concertation de tous les acteurs potentiellement impactés par la raréfaction de l’eau.
Enfin, on trouve sur le bassin des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB), des établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau et des syndicats qui permettent de coordonner des actions à des échelles cohérentes d’un point de vue hydrographique. Ces syndicats apportent aux collectivités une cohérence de bassin en assurant un rôle de coordination, d’animation, d’information et de conseil. Parmi eux, l’EPTB Seine Grands Lacs assure la protection et la prévention contre les inondations, ainsi que le soutien d’étiage, grâce à 4 lacs réservoirs. Paris, les départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint Denis et du Val-de-Marne, la Métropole, la région Grand Est et de trois communautés d’agglomérations2 sont membres de cet EPTB.
Les acteurs régionaux
Les services déconcentrés de l’État
Les services déconcentrés de l’État, sous l’autorité du préfet de région, contribuent à la surveillance du risque de raréfaction en eau et à la mise en œuvre de la gestion de crise sécheresse. Les services déconcentrés de l’État sont les bras exécutifs des ministères au niveau local, le préfet étant le représentant de l’État à l’échelle de la région. Parmi ces services, la Direction Régionale et Interdépartementale de l’Environnement, l’Aménagement et des Transports (DRIEAT) réunit les différents acteurs de la région Ile-de-France chaque année, à l’occasion de « comités ressources en eau » pour dresser un bilan des ressources hydrologiques après la période estivale et est chargée d’anticiper la survenance des sécheresses, communiquer sur le risque et coordonner les actions de prévention (DRIEAT, 2023[16]). La DRIEAT veille à l’articulation des politiques de l’eau avec les politiques sanitaires, gestion des axes fluviaux et leur intégration dans les politiques sectorielles locales. C’est enfin le préfet de région qui fixe les grandes orientations et règles de gestion des crises sécheresse.
En parallèle, le préfet de police, également préfet de la zone de défense et de sécurité de la région, service déconcentré du ministère de l’Intérieur est responsable de la protection des populations et à ce titre de la gestion des crises. Le préfet travaille à la prévention des risques et contribue à la gestion des crises avec l’élaboration de plan d’Organisation de la Réponse de Sécurité Civile (ORSEC), c’est-à-dire les opérations de secours en cas de catastrophes naturelles ou technologiques (pollutions, explosion…) et en cas de crises telles qu’une pénurie d’énergie, de biens essentiels ou une menace terroriste par exemple. Dans cadre, le préfet est responsable de l’alimentation en eau potable des personnes vulnérables en cas de crise importante. Toutefois, si la préfecture a déjà élaboré un ensemble de plans pour faire face aux risques d’inondation, de canicule ou de grand froid, il n’existe à ce jour pas de plan pour anticiper les sécheresses autres que les dispositions prévues par la DRIEAT. De plus, la zone de défense dispose d’outils plutôt performants pour le suivi des masses d’eau et le risque inondations mais n’arrive pas à prévoir le risque de raréfaction à long terme.
Malgré un rôle opérationnel important dans l’anticipation du risque, les services déconcentrés de l’État restent encore ancrés dans une logique de gestion de crise et moins d’adaptation au changement climatique. Bien que la DRIEAT soit responsable de l’allocation des ressources en eau à l’échelle de la région Ile-de-France, les autorisations de prélèvements ne sont pas pensées sur le long terme pour intégrer une diminution des ressources. De même, la préfecture a élaboré un ensemble de plans pour faire face aux risques d’inondation, de canicule ou de grand froid, mais pas de plan pour anticiper les sécheresses autres que les dispositions prévues par la DRIEAT. Lors du sondage OCDE, la préfecture mentionnait néanmoins la rédaction d’un plan pour la distribution d’eau potable incluant la possibilité de réquisitionner des sites, ou de sécuriser les ports de distribution.
Les collectivités territoriales
Les collectivités territoriales, entités administratives élues à l’échelle locale, recouvrent plusieurs niveaux administratifs (Encadré 3.5), allant de la région aux communes. Toutes jouent un rôle direct dans la gestion des ressources. Responsable des enjeux environnementaux et de développement du territoire, la région Île-de-France a créé en 2020 un groupe régional d’expertise sur le changement climatique et la transition écologique en Île-de-France afin de faciliter et favoriser la prise en compte dans la décision des recherches et connaissances scientifiques sur le climat et la biodiversité. La Métropole du Grand Paris a une compétence de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI) qui lui permet d’aménager le bassin versant, les cours d’eau et la rend responsable de lutter contre le risque d’inondation par débordement de cours d’eau, restaurer les continuités écologiques et préserver les zones humides. En raison de cette compétence, la Métropole tient compte des assecs qui touchent de petits cours d’eau sur son territoire. Enfin, les villes sont responsables de la distribution de l’eau potable pour les besoins humains et économiques et de l’assainissement. Elles peuvent donc accroître la résilience de leurs concitoyens et des filières économiques par leurs responsabilités d’aménagement urbain, de sensibilisation aux risques et d’accès aux infrastructures d’eau et d’assainissement.
Le découpage administratif en France comprend plusieurs niveaux, chacun avec des compétences spécifiques :
La région : Les régions sont les entités administratives les plus vastes. Au nombre de 13, elles ont des compétences en matière de développement économique, d'aménagement du territoire et de l’environnement (parcs naturels régionaux, gestion des déchets, transports…), d'éducation, de formation professionnelle, de transports, et de culture. Elles sont également responsables de la gestion des fonds européens.
Le département : Les départements sont des subdivisions administratives situées en dessous des régions. Leurs compétences principales incluent l'action sociale (comme les services de protection de l'enfance et les aides sociales), les routes départementales, les collèges, les services de secours (pompiers), et les politiques de santé. Les départements ont historiquement la compétence assainissement. La région compte huit départements.
La métropole : Les métropoles sont des regroupements de communes ayant une forte influence urbaine. Elles disposent de compétences élargies par rapport aux autres établissements publics de coopération intercommunale, notamment en matière de transport public, d'urbanisme, de logement, et de développement économique. La Métropole du Grand Paris compte 131 communes.
La commune ou la ville : La commune est la plus petite unité administrative en France. Elle gère des compétences locales, telles que l'état civil, l'urbanisme, les infrastructures sociales, l'entretien des voiries locales, et l’accès aux services critiques tels que l’eau. La région compte 1276 communes. Enfin, les communes peuvent se regrouper dans des structures administratives leur permettant d’exercer des compétences communes telles que l’assainissement et la gestion des déchets.
3.3.3. Cadre stratégique
Construire la résilience au risque de raréfaction de l’eau induit par le changement climatique requiert l’élaboration d’une stratégie robuste pour chaque acteur impliqué dans la gestion des ressources. Une stratégie robuste doit intégrer le changement climatique, définir un niveau de risque acceptable et par conséquent identifier les risques qui doivent être évités (prévention) ou transférés. Enfin, une stratégie robuste identifie les moyens (humains et financiers) qui permettent d’atteindre les objectifs définis.
Cadre stratégique national
Plan d’adaptation au changement climatique
La résilience au changement climatique est guidée par le plan national d’adaptation au changement climatique. Le plan national d’adaptation au changement climatique élaboré par le ministère de la Transition Écologique et de la Cohésion des Territoires couvre la période allant de 2018 à 2022. Il a pour objectif de définir des objectifs et actions pour s’adapter à un climat cohérent avec une hausse de la température mondiale de 1.5° à 2°C par rapport au XIXème siècle (Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, 2018[17]). Ce plan a été conçu selon six axes principaux visant à améliorer la gouvernance et le pilotage des politiques d’adaptation, améliorer la connaissance des risques climatiques, la prévention et la résilience, favoriser la préservation des milieux, réduire la vulnérabilité des filières économiques et développer la politique internationale de la France d’adaptation au changement climatique. Le PNACC était en révision au moment de l’étude et une prochaine version devrait prendre comme scénario climatique une hausse de la température de 4°C en France (3°C mondiale) (France, 2022[18]).
Le PNACC intègre les enjeux liés à l’eau et soulève la vulnérabilité de certains secteurs économiques sans fixer d’objectif précis de résilience. Tout d’abord, l’évaluation du risque de raréfaction de l’eau induit par les sécheresses est qualitative, faute de connaissances précises sur les impacts possibles. Le développement de connaissances sur les risques liés à l’eau est d’ailleurs l’un des objectifs de ce plan. Une évaluation d’un déficit de 2 Mds de m3 d’eau d’ici 2050, à demande constante est toutefois évoqué, ainsi que la probabilité de sécheresses plus fréquentes et sévères, de débits d’étiage réduits et d’une pression accrue sur les ressources. De même, la vulnérabilité de certains secteurs est avancée, à l’instar du tourisme, de l’agriculture, de la montagne ou des écosystèmes. Le PNACC ne formule pas d’objectif précis de résilience mais une volonté de renforcer la résilience de la France à une diminution des ressources en misant sur la sobriété, l’efficience des usages, la régulation des ressources en amont, l’amélioration de la qualité de l’eau avec une logique de sécurité sanitaire mais aussi la préservation des écosystèmes. En effet, le plan reconnaît une action des pouvoirs publics encore trop limitée aux situations de crise.
La stratégie portée par le PNACC a permis de réaliser des progrès dans la gestion du risque de sécheresse induit par le changement climatique. Le PNACC identifie des moyens pour renforcer la résilience du pays. Il s’agit de développer les connaissances liées au risque, en identifiant des acteurs clés, d’encourager la mobilisation des territoires via des comités régionaux de l’adaptation, ou de faciliter la concertation pour une gestion stratégique des ressources. L’organisation des Assises de l’Eau en 2018 s’inscrit dans cette logique. Le PNACC prévoit d’ailleurs le pilotage et le suivi de la mise en œuvre du plan. En 2020, une première évaluation du PNACC a ainsi mis en avant les progrès réalisés (e. g lancement d’Explore 2, stratégies d’adaptation des bassins versants, développement de solutions fondées sur la nature…) mais n’identifie pas de pistes d’amélioration.
Le Plan d’action pour une gestion résiliente et concertée de l’eau
La stratégie d’adaptation de la gestion de l’eau au changement climatique portée au niveau national a été renforcée par un Plan d’action pour une gestion résiliente et concertée de l’eau (ou « Plan Eau »). Conçu comme une feuille de route, ce plan est l’opportunité d’impliquer tous les secteurs dans la mise en œuvre d’une stratégie de résilience et de se doter d’un mécanisme de suivi des mesures. Cette logique de coordination des efforts et de stratégie nationale existe d’ailleurs dans d’autres pays, à l’instar de l’Allemagne qui a adopté sa stratégie nationale sur l’eau en 2023 ou des Pays-Bas et de son programme national Delta. D’autres pays comme l’Australie se sont bien dotés d’une stratégie nationale pour faire face aux sécheresses mais se concentrent sur un seul secteur (Encadré 3.6).
Allemagne
L’Allemagne a organisé un dialogue national sur l'eau sur deux ans (2018-2020), impliquant plus de 200 participants issus de l'industrie, des services d’eau, de l'agriculture, de la recherche, d'associations, d'États fédéraux et de municipalités, en collaboration avec le ministère fédéral allemand de l'Environnement. À l’issue de cette consultation, une stratégie nationale sur l’eau a été adoptée par le gouvernement. Elle examine les défis du secteur de l'eau en Allemagne jusqu'en 2050 et définit 10 axes stratégiques pour assurer la résilience de l’Allemagne à la raréfaction de l’eau d’ici là. Cette stratégie intègre les enjeux du plan d'action sur les Solutions Basées sur la Nature pour la Biodiversité et le Climat adopté par le pays. En outre, la stratégie aborde l'importance d'un approvisionnement en eau sûr et fiable ainsi que de la qualité des cours d'eau en tant que moteurs du développement économique.
Pays-Bas
Dans le cadre du programme Delta, une stratégie sur l’approvisionnement en eau douce réfléchit aux défis et mesures à mettre en œuvre pour garantir un accès à ces ressources jusqu’en 2050. Ce programme, en cours depuis 2011 est constamment réactualisé pour tenir compte les nouveaux défis auxquels doit faire face le pays. Ainsi, les sujets de la raréfaction de l’eau et de l’adaptation au changement climatique ont été intégrés au programme Delta à l’origine davantage centré sur les problématiques d’inondation. Une stratégie nationale pour la résilience de l’approvisionnements en eau douce au changement climatique devrait être adoptée d’ici 2027.
Australie
En 2018, le gouvernement australien a approuvé et signé un nouvel accord national sur la sécheresse. Cet accord définit une approche de préparation, de réponse et de soutien en cas de sécheresse qui implique les différents états et régions du pays. L'accord met l’emphase sur la préparation et l’adaptation au changement climatique. L’Australie a enfin élaboré un plan de réponse, de résilience et de préparation à la sécheresse en 2019 qui reflète ces objectifs. Il précise également les fonds à disposition pour accroître la résilience du pays, et en particulier du secteur agricole.
Ce plan survient après deux tentatives visant à intégrer les enjeux climatiques à la gestion de l’eau qui ont fait l’objet d’un suivi marginal. En 2018, le ministère de la Transition Écologique a organisé les Assises de l’Eau pour définir, entre autres choses, une stratégie d’adaptation de la gestion de l’eau au changement climatique (Encadré 3.7). Les Assises de l’eau ont permis l’adoption d’un pacte censé améliorer la ressource en eau avec un ensemble d’objectifs chiffrés tant en matière de sobriété que d’optimisation des ressources en eau (Tableau 3.1). Ce pacte ne reposait sur aucun diagnostic précis des risques à venir mais proposait des moyens pour y parvenir et des pistes d’amélioration de la gouvernance. Les mesures proposées ont été peu suivies et n’ont pas permis de progrès notoires tels que le triplement des volumes d’eau non conventionnelles initialement prévu. De même, en 2021, le MTECT et le ministère de l’Agriculture de la Sécurité Alimentaire (MASA) ont organisé le Varenne agricole de l’eau et de l’adaptation au changement climatique, présenté comme la déclinaison opérationnelle des Assises de l’Eau pour le secteur agricole (Encadré 3.7). Le Varenne a inspiré un décret (France, 2022[22]) permettant une meilleure anticipation des risques via un pilotage des ressources en eau, hors périodes de basses eaux.
Les Assises de l’Eau
Les Assises ont réuni élus locaux, acteurs publics de l’eau (comités de bassin, ministères), associations, entreprises et secteur de la recherche et usagers (agriculteurs, société civile, …) pendant 18 mois pour réfléchir à l’adaptation de la gestion de l’eau au changement climatique. Parmi les leviers identifiés, figurent :
L’élargissement du champ de compétences des collectivités
Le renforcement des concertations pour un partage des ressources en eau efficace
Une communication renforcée pour faire évoluer les comportements
Pour chaque levier, un ensemble d’actions est identifié ainsi que des moyens de financement pour implémenter ce pacte tels que des programmes d’investissement.
Le Varenne agricole et de l’adaptation au changement climatique
En 2021, le Varenne a mobilisé 1400 personnes issues du secteur agricole, des collectivités, de l’État, de la recherche ou d’associations durant 6 mois. Organisée autour de 3 groupes de travail, cette concertation a proposé un ensemble de recommandations afin de mieux anticiper les risques climatiques, renforcer la résilience de l’agriculture et mieux identifier collectivement les ressources en eau à mobiliser pour l’agriculture.
Source : (France, 2022[23]).
Le Plan Eau propose un cadre théorique cohérent pour renforcer la résilience de la France à la raréfaction de l’eau. Tout d’abord, le plan promeut une approche de prévention du risque, reflétée par la priorité donnée à la sobriété, à l’optimisation des ressources et à la qualité de l’eau (Tableau 3.1). Ces objectifs constituent les trois axes stratégiques du plan. Chacun de ces axes fait l’objet de mesures, pour lesquelles les acteurs sont identifiés et une date de mise en œuvre est proposée. De plus, le plan Eau identifie des moyens pour mettre en œuvre cette stratégie. Il prévoit par exemple d’octroyer davantage de compétences aux acteurs locaux, ou de revoir la réglementation relative à la déclaration des prélèvements dans une optique d’amélioration des connaissances. Il identifie également des mesures financières et la mise à disposition de fonds supplémentaires pour atteindre les objectifs visés. L’allocation de moyens et le principe de financements de ces mesures restent néanmoins vagues. Enfin, les efforts de mise en œuvre du plan Eau doivent être suivis régulièrement et les résultats seront revus par le Comité national de l’Eau. Trois bilans ont déjà été réalisés, respectivement trois, six mois et un an après la publication du plan. Ces bilans démontrent la volonté du gouvernement d’appliquer les mesures en place, alors que le résultat des Assises de l’Eau était mitigé.
Bien que cohérent dans son approche de gestion des risques liés aux sécheresses, le plan Eau ne définit pas d’objectif de résilience précis. Le plan prend bien en compte le changement climatique mais ne s’appuie pas sur une évaluation du risque. Sont mentionnées la probabilité de sécheresses plus sévères, une diminution des débits d’étiages ou des quantités d’eau dans les nappes mais il est difficile d’évaluer si ces tendances vont affecter les usages de l’eau et de quelle façon (i.e. rare, périodique, grave…). Ainsi, le Plan Eau propose des objectifs de réduction, certes chiffrés et mesurables, mais qui ne correspondent pas à l’atteinte d’un niveau de risque acceptable ou un objectif de résilience. Il ne prévoit pas d’évaluation de l’efficacité attendue du plan sur le niveau des nappes, la recharge des aquifères ou la disponibilité de l’eau. Par conséquent, les objectifs de sobriété ou d’optimisation des ressources, bien que pertinents, pourraient s’avérer inadaptés pour faire face au risque de raréfaction de l’eau à l’échelle du bassin versant. Au Royaume-Uni, le gouvernement requiert par exemple que les opérateurs d’eau soient résilients à une sécheresse qui arriverait une fois tous les 500 ans d’ici 2040 (Encadré 3.8). Les stratégies de sobriété ou d’optimisation des ressources sont alors calibrés dans le but d’atteindre cet objectif de résilience.
Au Royaume-Uni, la planification des ressources en eau s’effectue sur 25 ans, avec l’objectif d’assurer un équilibre entre les ressources disponibles et la demande en eau. Cet exercice doit intégrer le changement climatique et assurer la résilience de la distribution d’eau, c’est-à-dire la non-atteinte d’un seuil de crise sécheresse qui restreint, voire interdit la plupart des usages. Pour ce faire, la Commission Nationale pour les Infrastructures a calculé que d’ici 2050, un déficit de 4000 millions de litres par jour pourrait survenir dans le pire des scénarios climatiques envisagés (temps de retour de 500 ans). Cet objectif sert de point de départ à l’élaboration de la stratégie de résilience et quantifie les efforts de réduction d’eau, mais aussi d’optimisation des ressources existantes. Cette approche est déclinée dans les différentes régions du Royaume-Uni.
Bien qu’essentiel pour réduire la vulnérabilité du pays au risque de raréfaction de l’eau induit par les sécheresses, le plan Eau n’intègre pas suffisamment les enjeux à long terme induits par le changement climatique. Lors de la présentation du Plan Eau, le gouvernement français évoquait que ce plan était en priorité pensé pour faire face aux enjeux de 2023. L’horizon de temps visé par ce plan est d’ailleurs 2030. S’il est efficace et réaliste de fixer des objectifs à court-terme, une perspective à plus long-terme permet d’identifier les trajectoires possibles et de suivre l’évolution du risque de raréfaction dans divers scénarios d’adaptation. À titre de comparaison, le Royaume-Uni impose une planification des ressources sur 25 ans (GOV UK, 2023[26]),(Encadré 3.8). Les trajectoires d’adaptation proposées par le Royaume-Uni prennent ensuite la forme de scénarios multiples, permettant d’intégrer différentes échelles de temps et de risque. Cette approche permet entre autres de pallier l’incertitude liée au changement climatique et d’identifier des mesures prioritaires, sans regret, mais aussi des options à plus long terme qu’il peut être utile d’anticiper (Encadré 3.4).
Cadre stratégique local
Stratégie de résilience à l’échelle du bassin versant Seine-Normandie
Au niveau du bassin versant, les enjeux liés au changement climatique sont au cœur du Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des eaux (SDAGE). Le SDAGE est l’outil de planification de la gestion de l’eau pour une période de six ans. Il est élaboré pour le bassin versant et adopté par le comité de bassin avec l’objectif d’atteindre le « bon état » des masses d’eau (Encadré 3.9). La logique d’anticiper et éviter la raréfaction de l’eau est donc ancrée dans le SDAGE. De plus, le SDAGE 2022-2027 du bassin versant Seine-Normandie propose cinq orientations stratégiques pour le bassin, l’une d’elles étant d’assurer la résilience des territoires et une gestion équilibrée de la ressource en eau face au changement climatique. Pour ce faire, le SDAGE s’appuie sur un ensemble de projections climatiques existantes au niveau du bassin reflétant les travaux d’Explore 2070 mais également des modélisations plus récentes des sécheresses possibles à horizon 2050 (Boé et al., 2018[27]). Le SDAGE est donc conçu en considérant que la quantité d’eau disponible devrait diminuer sans précision sur les impacts attendus. Les quatre autres orientations du SDAGE sont indirectement liées puisqu’il s’agit de la protection des milieux, de réduire les pressions sur les ressources en eau ou encore de réduire les pollutions. Ce document stratégique met en évidence les liens étroits entre résilience à la raréfaction de l’eau et gestion durable de l’eau.
Pour qualifier le bon état quantitatif des ressources et donc leur suffisante disponibilité, le comité de bassin s’appuie sur 2 indicateurs principaux. Pour les eaux souterraines, on calcule le ratio entre les prélèvements dans les eaux souterraines et la recharge moyenne de la nappe. Au-dessus de 15%, ce ratio indique un équilibre fragile de la ressource et un risque de raréfaction en cas de poursuite des prélèvements. Pour les eaux de surface, on compare le volume de consommations à l’étiage au débit mensuel quinquennal sec (plus petit débit mensuel moyen se produisant en moyenne une fois tous les 5 ans). Si ce ratio est supérieur à 20%, alors il y a un risque de déséquilibre en cas de pressions additionnelles. Ces indicateurs permettent d’identifier des zones de fragilité et d’adapter les autorisations de prélèvements d’eau en prévision des sécheresses.
La planification de la gestion de l’eau au niveau du bassin s’appuie également sur la stratégie d’adaptation au changement climatique du bassin versant qui définit les priorités du bassin pour une gestion de l’eau résiliente et durable. La résilience au risque de raréfaction de l’eau est centrale dans la stratégie qui prévoit en priorité d’accroître la sobriété des usages pour faire face au risque de stress hydrique induit par le changement climatique. Par ordre de priorité, la stratégie suggère ensuite de veiller à assurer la qualité de l’eau, puis de protéger les écosystèmes, lutter contre les risques d’inondation, d’élévation du niveau de la mer, favoriser la recharge des nappes, lutter contre les vagues de chaleur et enfin accompagner les acteurs du territoire.
Les objectifs identifiés par cette stratégie pour faire face au risque de raréfaction de l’eau induits par les sécheresses sont similaires à ceux portés par le plan Eau. En effet, les principaux objectifs sont la sobriété, l’optimisation des ressources avec une priorité donnée aux solutions fondées sur la nature et la préservation de la qualité de l’eau. La stratégie d’adaptation adoptée en 2016 par le comité de bassin a été actualisée à la suite de la publication du plan Eau, pour transposer les objectifs du plan à la réalité du bassin versant. Ainsi, l’objectif de sobriété de réduction des prélèvements de 10% défini au niveau national a par exemple été traduit en objectifs de sobriété pour le secteur industriel (4% de réduction), l’eau potable (14% de réduction), le secteur agricole (stable) ou l’alimentation des canaux (stable) (Agence de l'Eau Seine Normandie, 2023[29]).
La stratégie d’adaptation est cohérente avec l’objectif d’une résilience accrue au risque de raréfaction de l’eau mais reste vague en termes d’impacts attendus à long terme. La stratégie s’appuie sur des scénarios climatiques variés et évalue des impacts qualitatifs possibles induits par le changement climatique pour les différents acteurs du bassin. Toutefois, elle ne propose pas d’évaluation du risque précise, reflet d’une quantification des équilibres besoin-ressource, comme suggérée en 3.2. L’objectif de résilience poursuivi par l’Agence de l’eau Seine-Normandie peut être considéré comme l’atteinte du « bon état » des masses d’eau, bien que seuls les aspects qualitatifs soient visés pour les eaux de surface. Il est toutefois difficile d’apprécier si les objectifs poursuivis seront suffisants pour y parvenir à long terme. Enfin, la stratégie d’adaptation au changement climatique ne prévoit pas de trajectoire de long-terme, certainement en raison des périodes de planification des SDAGE qui définissent les objectifs opérationnels du bassin pour six ans. Toutefois, les objectifs stratégiques poursuivis ont été déclinés pour chaque acteur du bassin de façon précise et le comité de bassin poursuit des efforts importants pour impliquer et mobiliser les acteurs du territoire. Ainsi, le bassin versant a formé et sensibilisé des acteurs des sous-bassins à ses objectifs pour le développement de stratégies locales. Plus de 500 acteurs (collectivités, entreprises, agriculteurs, chambres d’agriculture, associations…) ont adhéré à la stratégie du bassin et témoignent de la mise en place d’actions facilitées par le bassin (Agence de l'Eau Seine Normandie, 2023[29]). L’évaluation des politiques en vigueur à l’échelle du bassin révèle d’ailleurs une tendance à davantage de sobriété dans divers secteurs (e.g. industrie, chapitre 2).
Stratégie de résilience des collectivités
La Région Ile-de-France a publié en 2022 sa stratégie d’adaptation au changement climatique (Région Île-de-France, 2022[30]). Cette stratégie poursuit trois objectifs principaux que sont la protection des personnes vulnérables, la protection des écosystèmes et la protection des tissus économiques. Enfin, la région souhaite promouvoir une approche transversale et systémique du risque, reposant sur une gouvernance claire.
Les sécheresses sont abordées sous l’angle de la réduction de la vulnérabilité des filières économiques, des citoyens et des écosystèmes. Le plan de la Région Ile-de-France d’adaptation au changement climatique (Région Île-de-France, 2022[30]) identifie les sécheresses comme essentiellement un risque lié au retrait-gonflement des argiles et au partage des ressources. Toutefois, reconnaissant une diminution probable des ressources en eau induite par le changement climatique, la stratégie propose des actions concrètes pour réduire la vulnérabilité des écosystèmes, encourage une gestion de l’eau raisonnée dans le secteur agricole et encourage des approches permettant une gestion plus efficace des ressources en eau. Cette stratégie n’identifie donc pas d’objectif de résilience précis, faute d’évaluation du risque précis. Elle propose également des moyens financiers (un budget de 1 milliard d’euros d’ici 2030) pour mettre en oeuvre les actions proposées et un accompagnement des différentes filières économiques et des collectivités. Un guide d’accompagnement des collectivités a par exemple été élaboré pour soutenir les villes dans leur stratégie d’adaptation.
La réduction de la vulnérabilité est également l’approche poursuivie par la Métropole du Grand Paris. Ainsi, la Métropole du Grand Paris a publié son Plan Climat Air Energie Métropolitain (PCAEM) en 2018, comportant une analyse de la vulnérabilité aux divers aléas climatiques anticipés. L’aléa de sécheresse n’est pas considéré comme l’un des principaux risques, à l’exception du risque de retrait-gonflement des argiles (Métropole du Grand Paris, 2018[31]).Toutefois, l’aléa sécheresse est bien identifié comme un risque pour l’alimentation en eau potable, notamment en raison de sa dépendance aux ressources de surface. La Métropole anticipe également des impacts conséquents sur les systèmes agricoles et espaces végétalisés. Le PCAEM reconnaît la nécessité d’une analyse plus fine de l’adéquation des besoins aux ressources en eau et s’inscrit dans une logique de réduction des consommations d’eau potable des collectivités.
La réduction de la vulnérabilité est également l’approche défendue par la Ville de Paris dont la stratégie de résilience identifie les enjeux liés au fleuve comme l’une des six priorités de sa stratégie de résilience (Ville de Paris, 2019[32]). Les étiages sont mentionnés comme un enjeu important pour l’approvisionnement en eau potable ou les activités économiques nécessitant coopération au niveau du bassin versant. Toutefois, aucun objectif de résilience n’est précisé pour la raréfaction de l’eau et les risques liés à la diminution des ressources font davantage l’objet de mesures d’aménagement urbain et de protection de la qualité de l’eau assez générales. La Ville de Paris devrait par ailleurs approuver un Plan Climat ambitieux pour la période 2024-2030 qui s’engage pour une réduction des prélèvements d’eau de 15% d’ici 2030 et prévoit une priorisation des usages et une diversification du mix hydrique (Chapitre 3). Les enjeux de qualité de l’eau sont également centraux dans ce nouveau plan (Ville de Paris, 2023[33]).
Bien que les risques d’inondation et de canicules semblent mieux connus, la révision des plans et stratégies des collectivités en cours pourraient améliorer la prise en compte du risque de raréfaction induit par les sécheresses. Le Plan Climat Air Energie de la Métropole a par exemple identifié le risque de crue comme le principal risque pour son territoire et a évalué les risques à une échelle géographique fine. Les vagues de chaleur sont le deuxième aléa prioritaire pour la Métropole en raison des impacts passés, notamment sur les personnes vulnérables. Ce constat est similaire pour la ville de Paris par exemple, qui a élaboré un plan Paris Pluie et un dispositif canicules. En 2023, dans le cadre de la refonte de sa stratégie de résilience, la ville réalisait un exercice grandeur nature pour faire face aux futures canicules (« Paris à 50 degrés ») (Ville de Paris, 2023[34]). La Métropole du Grand Paris comme la Ville de Paris revoient leur PCAEM et stratégie de résilience et prévoient d’intégrer davantage les enjeux liés à la sécheresse et à la raréfaction de l’eau qui en découle d’ici 2024.
Les opérateurs d’eau potable
Les opérateurs d’eau de la région sont également un pilier de la résilience de la région. Ainsi, le Syndicat des Eaux d’Ile-de-France (SEDIF), plus gros opérateur d’eau en Ile-de-France, dispose d’un plan de Continuité et de Secours Sécheresse décrivant les dispositifs d’alerte et l’organisation mise en place pour réagir rapidement et efficacement face à une situation à risques générée en cas d'étiage sévère d'une ou plusieurs rivières alimentant les usines de production d’eau potable. Le SEDIF a également élaboré un plan dit « d’ultime secours » dont l’objectif est de pouvoir assurer la distribution d’un volume minimum de 5 à 10 litres aux usagers en s’appuyant sur des ressources souterraines telles que la nappe de l’Albien (SEDIF, 2022[35]). De même, Eau de Paris possède des marges de stockage d’eau permettant d’alimenter les populations pendant 2 jours et s’appuie sur une diversité de captages. Eau de Paris collabore avec le Bureau de Recherches Géologiques et Minières (BRGM) pour évaluer la durabilité de ses ressources en tenant compte du changement climatique. Eau de Paris assure une surveillance des fleuves et rivières afin d’anticiper de possibles restrictions et adapter sa stratégie. Enfin, Eau de Paris a élaboré un Plan Climat, un Plan de protection des ressources et un plan Biodiversité qui contribuent à assurer la disponibilité de l’eau notamment en limitant les pollutions et en préservant les écosystèmes (Eau de Paris, 2021[36]).
Note : Dans le cadre de l’étude, seules les villes de Sceaux, Paris, Cergy et la communauté d’agglomération de Cergy Pontoise ont été interrogées. Des recherches ont également porté sur les différentes stratégies et plans d’autres villes telles que Montrouge, Fontainebleau, la Plaine ou Créteil.
La stratégie de résilience au risque de sécheresse qui prévaut à travers la France apparaît pertinente pour réduire la vulnérabilité des acteurs. En effet, tous les acteurs politiques impliqués dans la gestion des ressources en eau ont élaboré une stratégie qui tient compte du risque de sécheresse futur. Les stratégies définies au niveau local sont alignées avec les objectifs définis par le Plan Eau élaboré par le gouvernement. Les axes stratégiques poursuivis à toutes les échelles géographiques ou administratives sont clairs. Il s’agit de favoriser en priorité la sobriété, puis l’optimisation des ressources et la qualité de l’eau. Les acteurs ont tous été identifiés à l’échelle requise, et il existe des moyens financiers et humains pour encourager la mise en œuvre d’une stratégie de résilience.
Toutefois, il manque une approche de long-terme permettant de capturer les impacts attendus du changement climatique. Aucune stratégie ne définit un objectif précis de résilience à atteindre, à l’exception peut-être de l’agence de l’eau qui doit atteindre le bon état des masses d’eau. Aucune stratégie ne s’appuie sur une projection des impacts ou coûts induits par le changement climatique. En l’absence d’une évaluation du risque et de la définition de ce qui est acceptable ou non en termes d’impacts, toute stratégie de résilience pourrait être sous-calibrée ou surcalibrée face au risque attendu.
3.3.4. Cohérence entre la stratégie de résilience nationale et les politiques sectorielles de la région Ile-de-France
La résilience aux risques dérivant des sécheresses requiert une cohérence dans les politiques poursuivies par les acteurs économiques mais aussi d’aménagement urbain. En effet, les objectifs stratégiques de sobriété, d’optimisation des ressources en eau ou de limitations des pollutions prônées par le Plan Eau affectent tous les secteurs économiques, consommateurs d’eau tels que l’agriculture, l’énergie, l’industrie et le transport fluvial. De même, l’optimisation des ressources en eau requiert d’intégrer les enjeux de l’eau aux politiques d’urbanisme comme prévu par le schéma directeur d’aménagement et de gestion de l’eau du bassin Seine-Normandie. Cette section analyse la cohérence des politiques sectorielles conduites en région parisienne avec les objectifs de réduction de la vulnérabilité de la région aux sécheresses. Elle s’intéresse également au rôle des différents acteurs nationaux, du bassin versant et régionaux pour faire converger ces politiques.
Politiques d’urbanisme
Le Schéma Directeur D’Aménagement et de Gestion de l’Eau (SDAGE) du bassin versant Seine-Normandie a vocation à articuler les politiques de l’eau avec les politiques d’aménagement et de développement du territoire. Les collectivités doivent rechercher une cohérence entre leurs politiques d’aménagement et les objectifs de protection des ressources et des milieux prônés par le SDAGE. Le SDAGE est d’ailleurs élaboré de façon participative, avec notamment le concours des collectivités. En effet, les plans d’urbanisme des collectivités permettent d’identifier et localiser les éléments de paysages, délimiter des quartiers, les zones concernant l’assainissement et les eaux pluviales, fixer les coefficients d’occupation des sols qui influent directement sur les écosystèmes et la préservation de la ressource en eau. Ils contribuent ainsi directement au stockage naturel des ressources, à un objectif de sobriété et à la qualité de l’eau.
Les orientations générales du Schéma directeur d’aménagement et de gestion de l’eau du bassin Seine-Normandie se retrouvent en partie dans les documents de développement économique de la Région Ile-de-France et de la Métropole du Grand Paris :
Le Schéma directeur de la Région Ile-de-France (SDRIF), document encadrant le développement de la région Ile-de-France, cherche à préserver les milieux aquatiques (e.g., diminution des pollutions induites par la construction de logements, valorisation de la ressource) et s’intéresse au concept de sobriété foncière afin de respecter les objectifs nationaux de zéro artificialisation nette. Le SDRIF prévoit une augmentation de la population en Ile-de-France de 50 000 habitants par an jusqu’à 2040, avec une incidence sur la construction de nouveaux logements, et le développement des mobilités. La sobriété foncière apparaît comme indispensable pour limites les pressions sur la ressource en eau ou faciliter l’absorption des pluies et faciliter la recharge des nappes. La Région encourage des projets de « reconquête des friches franciliennes » pour lutter contre l’étalement urbain, préserver l’environnement et accroître les surfaces agricoles. Elle encourage également la réhabilitation de constructions existantes. En 2024, la Région devrait adopter un nouveau Schéma directeur environnemental de la Région Ile-de-France (SDRIF-E 2040) pour refléter encore davantage les enjeux environnementaux.
Le Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) précise la stratégie de développement pour le territoire formé par les 131 communes de la Métropole du Grand Paris pour les 20 prochaines années. Le SCoT ambitionne une métropole attractive, résiliente et une meilleure qualité de vie pour ses habitants passant en partie par moins d’inégalités territoriales. Il cherche à mettre en cohérence les enjeux d’habitat, de mobilités et d’actions environnementale et écologique. Il prône la densification urbaine, le déploiement des mobilités et l’intégration de la gestion des risques dans tous les projets d’aménagement du territoire (cadre bâti, activités économiques, urbanisation…).
La cohérence entre les politiques d’urbanisme guidées par les documents de développement économique et la gestion des ressources en eau reste insuffisante pour faciliter rétention d’eau et lutter contre les pollutions. Par exemple, entre 2011 et 2017, plus de 20 000 hectares de zones humides ont disparu à cause de l’urbanisation sur le bassin Seine Normandie (Agence de l'eau Seine Normandie, 2023[37]). Certaines villes sont néanmoins pionnières dans l’intégration des enjeux de l’eau à la politique d’urbanisme, telles que la Ville de Paris qui a inscrit la lutte contre l’imperméabilisation, le recyclage des eaux pluviales pour les besoins d’arrosage ou une meilleure rétention des eaux pluviales comme objectifs de son plan local d’urbanisme en 2018.
Pour améliorer la prise en compte des enjeux de préservation de la ressource en eau, l’Agence de l’eau Seine-Normandie a toutefois identifié un ensemble de pistes prometteuses. Tout d’abord, selon l’Agence de l’eau Seine Normandie, l’un des défis à l’intégration des objectifs du Schéma Directeur D’Aménagement et de Gestion de l’Eau (SDAGE) du bassin Seine-Normandie serait le manque de connaissances des moyens à disposition pour intégrer ces enjeux. Une plateforme proposant un parcours guidé selon les objectifs du SDAGE et des ressources diverses telles que des exemples de plans locaux d’urbanisme intégrant ces enjeux est ainsi disponible publiquement pour accompagner les collectivités. De plus, si la loi impose la mise en conformité des plans locaux d’urbanisme avec le SDAGE, il s’agit avant tout d’un document d’orientations, qui ne propose aucune règle prescriptive et n’est donc que peu contraignant pour les collectivités. A l’inverse, au niveau des sous-bassins versants, il est possible de réaliser des Schéma d’aménagement et de gestion de l’eau (SAGE) qui retranscrivent de façon opérationnelle les objectifs du SDAGE ont une valeur réglementaire. Ainsi, le déploiement de tels schémas à des échelles locales est prometteur pour inciter les collectivités à réviser leur plan local d’urbanisme.
Agriculture
Le secteur agricole est un acteur incontournable de la stratégie de résilience de la région. Deuxième consommateur d’eau dans la région, l’agriculture est à la fois très vulnérable aux sécheresses et source de pression sur les ressources existantes. Il est donc logique que le secteur intègre les principes de gestion de la ressource et le risque de raréfaction à ses pratiques. Aujourd’hui des représentants du secteur agricole participent d’ailleurs régulièrement à la prise de décision via les comités de bassin, comité national de l’eau et commissions locales, ou autres enceintes de concertation créées pour la gestion de la ressource en eau entre usagers (e.g. Varenne agricole et de l’adaptation au changement climatique). Enfin, le secteur agricole est responsable de pollutions des ressources en eau, créant un risque d’indisponibilité de la ressource en cas de volumes d’eau moindres.
Le secteur agricole est avant tout guidé par les principes européens de la Politique Agricole Commune (PAC) portés par le ministère de l’Agriculture, qui intègre peu les risques liés aux sécheresses. La Cour des Comptes européenne a conduit une étude pour évaluer l’alignement de la politique agricole commune avec les objectifs de la directive cadre sur l’eau (Cour des Comptes européenne, 2021[38]). Il s’avère que la politique agricole intègre très peu ces objectifs, voire encourage des comportements contradictoires aux enjeux de protection de la ressource. Par exemple, les versements de la PAC permettent de soutenir des cultures très consommatrices d’eau dans des zones en situation de stress hydrique (e.g. culture de pommes de terre utilisant l’eau de la nappe du Champigny (Aqui'Brie, 2023[39])). Par ailleurs, si des aides financières sont prévues pour des mesures environnementales, la Chambre d’agriculture re région Ile-de-France mentionnait qu’elles n’étaient pas suffisantes car elles ne couvrent qu’une partie des coûts nécessaires pour faire évoluer des pratiques.
Par l’intermédiaire des programmes européens de développement rural, les Régions peuvent contribuer à faire converger les objectifs de gestion de l’eau et de développement agricole. Elles définissent un programme de développement rural sur 7 ans pour allouer les fonds du Fonds Européen Agricole pour le Développement Rural (FEADER) à des investissements agricoles ou soutenir des pratiques qui peuvent avoir une incidence sur l’utilisation de l’eau. Dans la région Centre-Val de Loire, les investissements régionaux sont par exemple refusés s’ils entraînent une augmentation des captages d’eau sur des parcelles en zone de stress hydrique (Cour des Comptes européenne, 2021[38]). La Région peut en effet financer des interventions non liées à la surface telles que des mesure agroenvironnementales et climatiques forfaitaires, des aides aux investissements productifs ou non productifs en faveur des exploitations agricoles, des aides à l’installation d’agriculteurs ou des outils de gestion des risques. Pour ce faire, la Région doit identifier les enjeux environnementaux sur son territoire dans son programme de développement rural régional et définir des zones dans lesquelles les mesures agroenvironnementales et climatiques peuvent être mises en œuvre. Ces mesures influencent à la fois la quantité d’eau prélevée et la pollution des ressources.
Si la Région Ile-de-France porte une stratégie ambitieuse pour l’agriculture, elle pourrait s’avérer insuffisante pour faire face aux enjeux posés par les sécheresses, voire accélérer la survenance de déficits hydriques. En effet, l’Ile-de-France ambitionne une agriculture régionale et de proximité (Région Île-de-France, 2021[40]) et a fait de la souveraineté alimentaire et du développement économique du secteur des priorités. L’Ile de France soutient des pratiques et infrastructures ayant un effet positif sur la disponibilité en eau des sols ou permettant une plus grande sobriété des usages. Par exemple, la Région encourage l’installation d’agriculteurs, la diversification de pratiques ou la transition écologique, reconnaissant en partie les enjeux liés à l’eau (Région Île-de-France, 2021[40]). La Région consacre par exemple 1 million d’euros par an à l’innovation agricole pour des mesures telles que la préservation de l’eau grâce aux sondes d’irrigation connectées ou la baisse de consommation d’énergie via des robots désherbeurs. Au-delà de ces mesures spécifiques, le développement du secteur dans la région ne semble pas prendre en compte des enjeux de raréfaction de la ressource en eau. Le plan régional comporte aujourd’hui 66 mesures concrètes réparties en 5 défis, et aucune ne mentionne la raréfaction de la ressource en eau. Bien que le souhait d’une diversification des cultures, de la réémergence des vignes et soutien au maraichage soient des objectifs louables, la Région n’évalue pas l’augmentation des besoins en eau nécessaires pour accomplir ce plan, ni les mesures d’accompagnement pour permettre des usages de l’eau efficaces.
Energie
Le choix de l’électrification pour atteindre les objectifs de neutralité carbone à 2050 tels que prévus par la stratégie française pour l’énergie et le climat pourrait s’avérer vulnérable en cas de sécheresse. La décarbonation de l’énergie nécessite une augmentation de la part de l’électricité et un recours aux énergies renouvelables dans des proportions qui varient selon l’avenir du nucléaire en France (RTE, 2021[41]). Ainsi il est envisagé une augmentation globale de l’électrification de 35% d’ici 2050 essentiellement liée à l’électrification des transports mais aussi le déploiement des technologies d’hydrogène vert et de la consommation du secteur industriel. Cette transition reposerait soit intégralement sur les énergies renouvelables ou un équilibre entre énergies renouvelables et énergie nucléaire (de 13% à 50% de nucléaire). Cette électrification pourrait même être plus importante selon le Plan de Sobriété Énergétique qui prévoit une augmentation de l’électricité de 55% d’ici 2050 et une réduction de la consommation d’énergie allant de 40 à 50% à cette même échéance (France, 2022[42]).
Les sécheresses induites par le changement climatique peuvent accroître la vulnérabilité du secteur énergétique dans l’optique d’une dépendance accrue à l’énergie nucléaire et à la production hydraulique. Selon RTE, les centrales nucléaires existantes situées en bord de fleuve seront plus régulièrement affectées par des périodes de forte chaleur et de sécheresse, avec des impacts significatifs sur la puissance électrique (RTE, 2021[41]). RTE mentionne par exemple le rôle des aéroréfrigérants qui seront imposés aux centrales en bord de fleuve. Le réseau d’électricité étant national, tout enjeu de raréfaction de l’eau sur le réseau électrique se répercuterait à la région parisienne. Il n’est d’ailleurs pas improbable de voir la production électrique affectée par la sécheresse ou une eau indisponible en raison de sa température trop élevée. Par exemple, en 2022, la production hydraulique a reculé de 20% par rapport à la moyenne 2014-2019 (RTE, 2022[43]). Or, en cas de sécheresse, le rôle des barrages pourrait être remis en cause pour assouvir d’autres usages. De même, en 2022, quatre centrales nucléaires situées en bord de fleuve n’ont pu continuer de fonctionner à régime réduit que grâce à des dérogations (ASN, 2022[44]).
Si les collectivités ont peu de marge de manœuvre sur la sécurité énergétique nationale, leurs stratégies climat reposent indirectement sur les ressources fluviales avec une prise en compte inégale des enjeux liés aux sécheresses. Ainsi, la Région Ile-de-France prévoit le développement de la mobilité propre s’appuyant sur l’électrification des usages pour faire face à l’augmentation des emplois tertiaires, de la population et des logements neufs (Région Île-de-France, 2013[45]). Cette augmentation de la consommation électrique est prévue sans évaluer les risques induits par le changement climatique sur les ressources en eau et le réseau national. De même, la Ville de Paris prévoit un mix énergétique reposant entièrement sur des énergies renouvelables, tels que le triplement de la production des réseaux de froid et une baisse des consommations. Aujourd’hui, les réseaux de froid de la Ville de Paris sont tributaires de la Seine (73% des sites dépendent des ressources fluviales) et pourraient être de plus en plus affectés par des restrictions en raison des normes de températures en période estivale. Selon le schéma directeur du réseau de froid parisien, la quantité d'énergie livrée par leur réseau devrait atteindre 1000 GWh/an en 2050, soit une multiplication par 2,5 de la puissance actuellement délivrée (Ville de Paris, 2019[46]). Toutefois, selon Fraicheur de Paris, la stratégie de développement du réseau repose de plus en plus sur des installations qui ne seront pas dépendantes de la température de la Seine et donc a priori plus résilientes à la raréfaction de l’eau.
Conclusion
Les stratégies d’adaptation, résilience ou plans climats développés à toutes les échelles administratives convergent vers une réduction de la vulnérabilité au risque de raréfaction de l’eau induit par les sécheresses. À l’échelle nationale, le Plan Eau prévoit la réduction des prélèvements d’eau permettant de réduire l’occurrence d’épisodes de raréfaction de l’eau et de limiter la dépendance des acteurs régionaux aux ressources en eau. Le partage des ressources et l’efficacité des usages ainsi que l’amélioration des connaissances sont des axes centraux du plan. Le Plan prévoit également des efforts pour maintenir, voire améliorer la qualité de l’eau, permettant de limiter les risques d’indisponibilité de l’eau liés à une moindre dilution des polluants. Enfin, le plan envisage le recours à de nouvelles infrastructures. Tous ces objectifs sont retranscrits dans le programme de mesures de l’agence de l’eau Seine-Normandie. Enfin, à l’échelle des collectivités, l’enjeu est bien à la réduction des prélèvements et à la qualité de l’eau et des milieux.
Les efforts poursuivis à l’échelle nationale pour faciliter l’évaluation des risques induits par le changement climatique sur les ressources en eau seront cruciaux pour renforcer les stratégies existantes. Il n’existe pour l’instant pas d’évaluation quantifiée offre-besoins à moyen-long terme permettant de tenir compte des changements climatiques. En l’absence d’une telle évaluation, les diverses stratégies d’adaptation ne peuvent calibrer les efforts et objectifs à atteindre pour faire face à la raréfaction de l’eau future. La récente mise à disposition des travaux d’Explore 2 contribuent au renforcement des connaissances liées à l’offre en eau future. Des travaux portant sur la connaissance de la demande à venir ont également été mentionnés, sans cadre précis.
Enfin, la stratégie de résilience au risque de raréfaction résumée dans le Plan Eau à l’échelle nationale pourrait être incohérente avec les politiques énergétiques et agricoles soutenues à l’échelle nationale, avec des répercussions sur la région parisienne. C’est également le cas de certaines politiques portées cette fois par les collectivités, telles que le déploiement des réseaux de fraîcheur, ou les politiques d’urbanisme. L’absence d’approche transversale peut créer de nouvelles vulnérabilités qui mériteraient à tout le moins d’être identifiées pour s’y préparer et s’adapter. Lorsque cela est possible, un meilleur alignement des politiques favoriserait la résilience au risque de raréfaction de l’eau.
Références
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[28] Agence de l’Eau Seine Normandie (2019), Etat des lieux du bassin versant Seine Normandie, https://www.eau-seine-normandie.fr/sites/public_file/inline-files/AESN_Classeur.pdf.
[37] Agence de l’eau Seine Normandie (2023), https://www.turbeau.eau-seine-normandie.fr/.
[4] Ajuntament de Barcelona (2018), Climate Plan 2018-2030, https://www.barcelona.cat/barcelona-pel-clima/sites/default/files/documents/climate_plan_maig.pdf.
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[39] Aqui’Brie (2023), Compte-rendu du 5ème GT irrigation, https://www.aquibrie.fr/sites/default/files/20230310_compterendu_gt5irrigation_selectionvarietalepdt_champigny2060.pdf.
[44] ASN (2022), L’ASN modifie temporairement ses prescriptions encadrant les rejets thermiques des centrales nucléaires de Blayais, Bugey, Golfech, Saint-Alban et Tricastin.
[27] Boé, J. et al. (2018), Scénarios sécheresse sur le bassin Seine-Normandie.
[25] Climate Change Commission (2019), Water Stress and Resilience: Outcomes Water stress case study, https://www.theccc.org.uk/wp-content/uploads/2019/07/Outcomes-Water-stress-case-study.pdf.
[38] Cour des Comptes européenne (2021), La PAC et l’utilisation durable de l’eau dans l’agriculture, https://www.eca.europa.eu/fr/publications?did=59355#:~:text=Page%20Image-,Rapport%20sp%C3%A9cial%2020%2F2021%3A%20La%20PAC%20et%20l%27utilisation,plus%20qu%27%C3%A0%20consommer%20mieux&text=Un%20quart%20du%20volume%20total,%2C%20principalement%20%C3%A0%20.
[21] Department of Agriculture (2019), Australian Government Drought Response, Resilience and Preparedness Plan, https://www.agriculture.gov.au/sites/default/files/documents/aust-govt-drought-response-plan_0.pdf.
[16] DRIEAT (2023), Comprendre la sécheresse en Ile-de-France, https://www.drieat.ile-de-france.developpement-durable.gouv.fr/comprendre-la-secheresse-en-ile-de-france-a3476.html.
[36] Eau de Paris (2021), La transition écologique au cœur de la stratégie d’entreprise 2021-26, https://www.eaudeparis.fr/sites/default/files/2022-05/EDP_BROCHURE-TRANSITION-20220404-BD_compressed.pdf.
[2] Environment Agency (2020), Meeting our Future Water Needs: A national framework for water resources.
[6] EPTB Seine Grands Lacs (2022), Étude d’évaluation des impacts socio-économiques et environnementaux d’étiages et de sécheresses sévères sur le bassin amont de la Seine.
[15] Estrela, T. et E. Vargas (2012), « Drought Management Plans in the European Union. The Case of Spain », Water Resources Management, vol. 26/6, pp. 1537-1553, https://doi.org/10.1007/s11269-011-9971-2.
[19] Federal Environment Ministry (2023), National Water Strategy, https://www.bmuv.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Binnengewaesser/nationale_wasserstrategie_2023_en_bf.pdf.
[24] France (2023), Plan d’action pour une gestion résiliente et concertée de l’eau, https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/MAR2023_DP-PLAN%20EAU__BAT%20%281%29_en%20pdf%20rendu%20accessible.pdf.
[23] France (2022), Assises de l’Eau, https://www.ecologie.gouv.fr/assises-leau.
[22] France (2022), décret du 29 juillet 2022 relatif à la gestion quantitative de la ressource en dehors de la période de basses eaux.
[18] France (2022), https://www.vie-publique.fr/en-bref/289359-rechauffement-climatique-4-degres-celsius-en-france-en-2100.
[42] France (2022), Plan de sobriété énergétique, https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/dp-plan-sobriete.pdf.
[14] France (2021), Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000043956924.
[1] GIEC (2022), 6ème Évaluation, Groupe de Travail 2 : Impacts, adaptation et vulnérabilité, https://doi.org/10.1017/9781009325844.
[26] GOV UK (2023), Water resources planning guideline.
[13] IGEDD (2019), Retour d’expérience sur la gestion de la sécheresse 2019 dans le domaine de l’eau, https://igedd.documentation.developpement-durable.gouv.fr/documents/Affaires-0011654/012985-01_rapport-publie.pdf.
[7] Institut Paris Région (2022), Vulnérabilités de l’Île-de-France aux effets du changement climatique, https://www.arec-idf.fr/nos-travaux/publications/vulnerabilites-de-lile-de-france-aux-effets-du-changement-climatique/.
[11] Mens, M. et al. (2022), « Integrated drought risk assessment to support adaptive policy making in the Netherlands », https://doi.org/10.5194/nhess-2021-407.
[31] Métropole du Grand Paris (2018), Plan Climat Air Energie.
[17] Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires (2018), Plan national d’adaptation au changement climatique 2.
[5] Ministère de l’Écologie, D. (2012), Projet Explore 2070.
[3] National Infrastructure Commission (2018), Preparing for a drier future, https://nic.org.uk/app/uploads/NIC-Preparing-for-a-Drier-Future-26-April-2018.pdf.
[20] Pays-Bas (2023), National Delta Programme, https://english.deltaprogramma.nl/delta-programme/delta-programme-2011-2023.
[30] Région Île-de-France (2022), Plan de protection, de résistance et d’adaptation de la région Île-de-France, https://www.iledefrance.fr/sites/default/files/medias/2022/09/CR2022-058_0.pdf.
[40] Région Île-de-France (2021), Le Plan régional pour une alimentation locale, durable et solidaire, https://www.iledefrance.fr/sites/default/files/medias/2021/02/CR2021-001.pdf.
[45] Région Île-de-France (2013), SDRIF.
[43] RTE (2022), Bilan électrique 2022 : Un système électrique français résilient face à la crise énergétique.
[41] RTE (2021), Futurs Énergétiques 2050, https://assets.rte-france.com/prod/public/2021-10/Futurs-Energetiques-2050-principaux-resultats_0.pdf.
[35] SEDIF (2022), « Ultime sécurité » : anticipation, innovation et investissement, https://www.sedif.com/node/1346.
[12] Thames Water (2023), Draft Water Resources Management Plan 2024, https://thames-wrmp.co.uk/assets/images/documents/non-technical-summary.pdf.
[9] TNS Sofres-C.I. eau (2020), Baromètre Tns-Sofres/CIEAU sur la crainte des pénuries d’eau.
[34] Ville de Paris (2023), Paris à 50°, https://www.paris.fr/pages/paris-50-c-un-exercice-grandeur-nature-pour-se-preparer-aux-chaleurs-extremes-243222.
[33] Ville de Paris (2023), Projet de Plan Climat Air Energie 2024-30, https://cdn.paris.fr/paris/2024/02/09/projetplanclimatparis2024-2030_adopte-07VX.pdf.
[8] Ville de Paris (2021), Diagnostic de robustesse et de vulnérabilité de la Ville de Paris.
[46] Ville de Paris (2019), Schéma directeur du réseau de froid.
[32] Ville de Paris (2019), Stratégie de résilience de la Ville de Paris, https://cdn.paris.fr/paris/2019/07/24/ebc807dec56112639d506469b3b67421.pdf.