Ce chapitre analyse les différentes sources de financement existantes pour investir dans des mesures de résilience aux sécheresses futures. La première section s’intéresse aux financements disponibles et à leurs limites. La seconde section évalue les stratégies de financement élaborées aux niveaux national et local pour accroître la résilience de l’Ile-de-France.
Adapter l’Île-de‑France aux risques de raréfaction de l’eau
Description
Face au risque de raréfaction de l’eau pour la région parisienne, il est essentiel de mobiliser stratégiquement des financements pour mettre en œuvre les mesures nécessaires à la résilience du territoire. Le financement de la résilience de la région aux risques de sécheresse implique de financer la réduction des risques, c’est-à-dire des financements ex ante, et des mesures de transfert des risques, c’est-à-dire des financements ex post. Les financements ex ante englobent les investissements requis pour améliore les connaissances climatiques et hydrologiques, ainsi que des prélèvements d’eau, afin de mieux évaluer les risques futurs et sensibiliser les citoyens et acteurs économiques. Les financements ex ante couvrent également le de déploiement d’infrastructures permettant d’améliorer la gestion de la consommation et de l’approvisionnement en eau et faciliter l’innovation essentielle à une meilleure efficacité des usages. Si ces financements permettent de mieux anticiper, planifier et réduire le risque de raréfaction, le concept de résilience recouvre également les mesures pour gérer les impacts des sècheresses ex post, permettant de transférer les risques et de soutenir les personnes et activités affectées par une raréfaction de l’eau. Les financements ex post peuvent être assimilés à des mécanismes assurantiels.
La mise en œuvre des mesures de résilience requiert une stratégie d’allocation des ressources financières mais aussi d’identification des sources de financement. Aujourd’hui, une partie des mesures de résilience identifiées pour assurer la résilience de la région parisienne au risque de raréfaction de l’eau sont déjà mises en œuvre. Toutefois, si les financements mobilisés pour ces mesures contribuent probablement à accroître la résilience de la région parisienne, ils pourraient s’avérer insuffisants ou mal alloués pour assurer la résilience à long terme. Par ailleurs, certaines mesures telles que l’entretien des réseaux d’eau potable et d’assainissement sont financés par les revenus des services d’eau. En cas de réduction de la consommation d’eau, l’équilibre financier des services d’eau potable et d’assainissement, pourrait être impacté, limitant les capacités d’investissement dans les usines et les réseaux. La réduction des prélèvements aura également un impact sur les revenus de l’agence de l’eau Seine Normandie, ou de l’établissement gestionnaire des lacs, limitant leurs investissements.
Financer la résilience de la région aux risques induits par les sécheresses implique également une approche coordonnée pour favoriser l’alignement des politiques sectorielles avec l’objectif de résilience à la raréfaction de l’eau. En l’absence de coordination, le financement de la résilience à la raréfaction de l’eau peut en effet s’avérer inefficace s’il entre en concurrence avec d’autres financements potentiellement néfastes pour la qualité de l’eau ou la protection de la ressource.
Ce chapitre établit un panorama des financements actuels et propose d’évaluer leur pertinence pour faire face aux sécheresses induites par le changement climatique. La pertinence est analysée sous l’angle de l’adéquation aux besoins et de l’efficacité des financements déployés. Une distinction est faite entre les financements mobilisés pour réduire le risque en amont et mettre en œuvre des mesures ex post. Le panorama des financements s’appuie sur une analyse des budgets des différents acteurs de la résilience pour améliorer les connaissances et la surveillance du risque, les mesures de résilience citées dans le chapitre 4, mais aussi les mesures de compensation des dommages ex post offertes.
Cette section s’intéresse aux financements existants pour l’anticipation et la réduction du risque sécheresse. Une distinction est faite entre les financements publics nationaux et locaux.
5.2.1. Financements publics nationaux
Le budget de l’État français recouvre différentes missions qui peuvent orienter ou soutenir les politiques de résilience aux risques de sécheresse. Le budget de l’État français est alloué à des missions qui reflètent les principales politiques publiques portées par le gouvernement. Ces missions sont ensuite retranscrites en programmes. Parmi les quarante-six missions recensées en 2023, deux contribuent directement à la résilience des régions à la raréfaction de l’eau. Il s’agit des missions « Écologie, développement et mobilités durables » (3.6% du budget total en 2023) et « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (0.5% du budget total en 2023). D’autres postes budgétaires, tels que les fonds alloués au développement économique peuvent soutenir la résilience des territoires à la raréfaction de l’eau (France, 2023[1]).
Ces missions poursuivent des objectifs directement liés à la gestion des ressources en eau et à la protection des milieux. L’accompagnement des politiques liées à l’eau et à la biodiversité représente ainsi 1% du budget de la mission Écologie, développement et mobilités durables, et les politiques climatiques et la prévention des risques, 21.9%. La mission Écologie finance également es le Fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires ou Fonds Vert,1 permettant le développement des connaissances climatiques et hydrologiques. Elle finance également la gestion des infrastructures fluviales via des opérateurs publics tels que Voies Navigables de France (France, 2023[1]). La mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaire rurales » intègre les enjeux de résilience climatique du secteur agricole, parmi lesquels la raréfaction de l’eau.
Évaluer la part des financements nationaux dédiés aux mesures de résilience en Ile-de-France peut s’avérer complexe et requiert une analyse des actions engagées. Les mesures de résilience sont multi-sectorielles et parfois initiées dans un but autre que celui de résilience à la raréfaction de l’eau. De plus, la fongibilité des budgets ne permet pas une vision suffisamment désagrégée des engagements nationaux. Afin de comprendre quels financements nationaux sont disponibles pour mettre en œuvre les mesures de résilience au risque de raréfaction de l’eau pour la région Ile-de-France, cette section s’intéresse aux financements nationaux spécifiquement alloués aux actions d’adaptation au changement climatique listées dans le plan national d’adaptation au changement climatique 2018-2024 ainsi qu’aux principaux fonds nationaux de prévention des risques, de transition écologique des territoires ou de développement économique. Les financements des agences de l’eau seront étudiés de façon distincte, au niveau du bassin versant Seine-Normandie.
Le budget alloué à la mise en œuvre du plan national d’adaptation au changement climatique 2018-2024 (PNACC-2) a permis de financer des mesures d’anticipation et de réduction du risque de sécheresse dans toutes les régions du pays. Le budget du PNACC-2 s’élève à 3.5 Milliards d’euros, dont 2.1 milliards déjà alloués en 2021 (Tableau 5.1). Le budget dédié à la résilience au risque de raréfaction de l’eau provient en partie des financements de la mission Écologie, développement et mobilités durables au titre de ses programmes « eau et biodiversité », « climat » ou d’amélioration des connaissances. Les financements du PNACC-2 contribuent ainsi à l’acquisition de connaissances et à l’information nécessaire pour mettre en place une stratégie de résilience (1% du budget (Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, 2021[2])). Parmi les projets de déploiement des connaissances, figurent par exemple, l’élaboration de plateformes pour accéder aux projections climatiques et hydrologiques telles que le projet Explore 2. Ces financements contribuent également aux actions de protection des milieux et de la nature (20% du budget), telles que les solutions fondées sur la nature. Les actions liées à la préservation des ressources en eau entrent dans ce cadre. 1% des financements sont dédiés aux filières économiques, à l’instar du secteur agricole dont les pratiques doivent évoluer pour préserver les ressources en eau et limiter ainsi le risque de raréfaction. 4% du budget pour le plan national d’adaptation au changement climatique est consacré à la prévention et à la résilience, qui repose essentiellement sur des actions de communication et de sensibilisation aux risques naturels. Les feux de forêts, retrait-gonflement des argiles et retrait du trait de côte sont les principaux risques considérés dans cette catégorie. En effet, la raréfaction de l’eau est avant tout perçue comme un enjeu de protection des milieux.
Le budget du PNACC-2 alloué à l’adaptation au changement climatique est davantage tourné vers des régions déjà vulnérables aux sécheresses. Le PNACC-2 a permis le financement d’études permettant d’évaluer la probabilité de sécheresses induites par le changement climatique, de comprendre les dynamiques d’évaporation des grands lacs de Seine, mais aussi de mettre en œuvre des politiques de gestion quantitative de la ressource à l’échelle du bassin versant. Toutefois, l’évaluation à mi-parcours du PNACC-2 (Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, 2021[2]) met en avant un ensemble de mesures visant à soutenir davantage les départements d’Outre-Mer et autres régions particulièrement vulnérables aux aléas climatiques.
Les fonds nationaux de prévention des risques, de transition écologique des territoires ou de développement économique contribuent également directement à la résilience des régions et des entreprises. Dans une logique de décentralisation de l’action climatique, le fonds vert contribue à l’adaptation du territoire au changement climatique. Le budget du fonds est de 2.5 milliards d’euros par an.2 En parallèle, le gouvernement français a annoncé un plan d’investissement significatif pour développer la compétitivité industrielle du pays et les technologies d’avenir, le plan « France 2030 ».3 D’un montant de 54 milliards d’euros, ce plan soutient des entreprises qui s’inscrivent dans une logique de reprise verte, avec des investissements dans l’amélioration de la filière agricole qui pourrait inclure des usages davantage économes en eau. Enfin, le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM ou fonds Barnier) (Ministère de la Transition écologique, 2012[3]) vise à améliorer la sécurité des personnes et réduire les dommages induits par les risques naturels. Il permet de co-financer la prévention ou la protection contre les risques naturels engagées par les collectivités. Le budget annuel du fonds est de 200M€.
Les sécheresses sont peu identifiées par les différents fonds nationaux. Le Fonds Vert finance les actions de renaturation liées à l’objectif de zéro artificialisation nette. Ces actions permettent une meilleure infiltration des eaux pluviales, et donc contribuent à la réduction du risque de raréfaction de l’eau. Pourtant, le Fonds Vert n’a financé aucun projet de renaturation dans la région Ile-de-France (Gouvernement, 2023[4]) qui est la région qui recourt le moins au fonds (Sénat, 2021[5]). Ce fonds est toutefois récent, et les collectivités bénéficient d’ores et déjà d’aides en ce sens à l’échelle de la région (e.g., subventions de l’agence de l’eau Seine Normandie). La sous-utilisation du fonds pourrait évoluer dans les prochaines années si les dispositifs existants ne suffisent pas. Par ailleurs, le fonds finance la prévention des risques naturels mais exclut les sécheresses de cette catégorie. C’est également le cas du fonds Barnier qui n’inclut pas le retrait-gonflement des argiles (RGA) lié à une raréfaction de l’eau. Pourtant, dans une logique de gestion du risque RGA en amont, le fonds Barnier pourrait être une option intéressante de financement de la prévention des risques (Sénat, 2023[6]). En effet, une meilleure gestion des eaux pluviales pourrait contribuer à la fois à la prévention des inondations et à une humidification des sols. L‘humidification des sols serait d’ailleurs une mesure efficace de prévention du RGA dont le ratio coût-bénéfice s’avère positif (Sénat, 2023[6]). Ce projet ne semble pas d’actualité, le budget du fonds Barnier restant stable en 2023 et 2024 (Sénat, 2023[7]).
Cette insuffisante prise en compte est reflétée par l’absence d’objectif de résilience à la raréfaction de l’eau dans les mesures de performance budgétaire définies par le gouvernement. Afin d’évaluer les résultats de la politique portée par le gouvernement national en lien avec les moyens engagés, le ministère des finances suit l’évolution d’indicateurs sensés refléter l’impact des dépenses effectuées. Pour les actions liées à la politique de l’eau, du climat et de la biodiversité, trente indicateurs ont été définis parmi lesquels trois permettent d’évaluer la gestion de l’eau et le bon état des masses d’eau, essentiellement représentatifs de la qualité des ressources en eau.
Les financements nationaux semblent ainsi essentiellement alloués au renforcement des connaissances permettant l’évaluation des risques induits par le changement climatique pour la région parisienne. En effet, les projets permettant le développement de solutions fondées sur la nature ou de pratiques davantage économes bénéficient plutôt aux autres régions. De même, les fonds permettant d’assurer la résilience des collectivités et la prévention des risques sont essentiellement concentrés sur le risque inondation, qui mériterait pourtant d’être traité conjointement avec le risque de sécheresse.
5.2.2. Financements publics de l’agence de l’eau Seine-Normandie
Le soutien de l’agence de l’eau Seine-Normandie permet d’orienter les financements des acteurs locaux vers davantage de résilience aux sécheresses grâce à un accompagnement financier efficace. Bien que l’agence définisse un programme de mesures, les projets sont acceptés selon l’ordre de réception des demandes de financement. L’agence a toutefois mis en place un programme d’accompagnement à long terme permettant d’élaborer et de préparer des projets ambitieux en termes de résilience au changement climatique. Le programme d’intervention de l’agence de l’eau Seine Normandie, ou programme « Eau et Climat » est d’ailleurs la déclinaison opérationnelle de la stratégie d’adaptation au changement climatique du bassin (chapitre 3). Les critères de sélection des projets sont ainsi alignés avec les objectifs de résilience à la raréfaction de l’eau, guidant les collectivités et acteurs économiques dans l’élaboration de leurs projets.
Les financements de l’agence de l’eau Seine-Normandie sont un soutien important pour l’adaptation au changement climatique des collectivités. En 2023, les aides distribuées par l’agence de l’eau aux collectivités et administrations publiques territoriales4 de la région Ile-de-France représentent 83% des financements totaux de l’agence de l’eau pour les acteurs de la région Ile-de-France (Agence de l'Eau Seine Normandie, 2023[8]). Plus largement sur le bassin, l’agence de l’eau évalue à plus de 50% les actions mesurées en lien avec l’adaptation au changement climatique en 2023, chiffre cohérent avec les années précédentes. Ces actions recouvrent pour la majeure partie, la lutte contre les pollutions et la préservation des ressources, qui sera en effet crucial en cas de ressources limitées du fait de la moindre capacité de dilution des milieux. Le budget consacré à la sobriété représente seulement 2% des dépenses proposées par l’agence de l’eau pour son programme 2019-2024. Les mesures touchant à l’infiltration des eaux pluviales, la préservation des milieux ou le soutien aux changements de pratiques agricoles représentent 18% de ce budget (Agence de l'eau Seine Normandie, 2022[9]). Enfin l’agence de l’eau est un pilier important du développement des connaissances via le financement de formations, campagnes et programmes de recherches.
Autorisations d'engagements prévus pour la période 2019-2024
Note : La part importante accordée à l’assainissement dans le budget de l’agence reflète en partie les investissements conséquents pour assurer la baignade dans la Seine, un des objectifs affichés des Jeux Olympiques 2024 et un indicateur de la qualité de l’eau des rivières. Parmi ces mesures figure l’amélioration des réseaux (et donc les luttes contre les fuites). Les mesures de gestion quantitative des ressources sont essentiellement des mesures permettant d’accompagner les acteurs économiques à la sobriété ou à la mise en place d’infrastructures de réutilisation d’eaux non conventionnelles (e. g circuits fermés dans l’industrie). Les autres mesures principales de résilience sont la gestion des eaux pluviales, la restauration et gestion des milieux. Les autres mesures visent à améliorer la qualité de l’eau et renforcent la résilience du territoire qui pourrait connaître des ressources plus rares et une capacité de dilution des milieux faible.
Source : Auteurs à partir des bases de données de financements effectués par l’agence de l’eau (Agence de l'eau Seine Normandie, 2022[9]).
Toutefois les capacités de financement des agences de l’eau sont dépendantes de leurs revenus soumis au principe « l’eau paie l’eau ». Leur budget provient essentiellement des redevances collectées pour pollution et pour prélèvement dues par les différents usagers du bassin. Pour le programme de mesures de l’agence de l’eau Seine-Normandie, les redevances proviennent à 88% des usagers domestiques, 5.2% pour les usagers industriels et 5.9% pour la profession agricole (Agence de l’eau Seine Normandie, 2022[10]). Ces redevances constituent plus de 80% des ressources de l’Agence, les 20% restants étant constitués de remboursements d’avances (prêts qui ont été consentis aux collectivités territoriales). Une augmentation des redevances ne se traduirait d’ailleurs pas nécessairement par une augmentation du budget de l’agence, car celui-ci est encadré par le ministère des finances qui peut choisir de fixer un budget des agences inférieurs aux revenus perçus. Toutefois, ce plafond de dépenses pourrait faire l’objet d’une suppression lors du programme d’interventions des agences de l’eau (2025-2030). Cet aspect n’est pas encore inscrit dans la loi de finance 2024.5
Les financements de l’agence de l’eau sont d’ailleurs relativement faibles en comparaison de financements parfois nuisibles pour la ressource en eau. Par exemple, l’agence de l’eau définit des standards pour l’agriculture beaucoup plus ambitieux que ceux de la Politique Agricole Commune (PAC), tels que les cultures à bas niveaux d’intrants. Or, le budget de la PAC alloué à la région Ile-de-France est de 152 millions d’euros en moyenne par an (Agreste, 2022[11]) (Agreste, 2021[12]) (Agreste, 2019[13]), soit près de 20 fois le montant des subventions allouées au secteur agricole en 2022 par l’agence de l’eau Seine-Normandie. De plus, une grande partie des subventions de la PAC est dédiée aux aides surfaciques qui ne sont pas alignées avec les objectifs de protection de la ressource portés par l’agence de l’eau. Les financements de l’agence ne sont donc pas aussi incitatifs que ceux de la PAC.
Par ailleurs, les responsabilités des agences de l’eau ont évolué créant davantage de pressions sur les ressources financières de l’agence Seine-Normandie (Serva, 2021[14]). Ainsi, la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016 a étendu les missions des agences de l’eau. En parallèle, les agences de l’eau sont supposées contribuer aux efforts de réduction des effectifs de la fonction publique, et subissent une baisse des effectifs depuis 2016. Ainsi, en dépit d’un périmètre élargi, l’agence de l’eau est contrainte dans sa capacité d’exécution et d’encadrement.6 Cette tendance pourrait s’inverser avec l’ouverture de nouveaux postes en 2023.
Le budget de l’agence de l’eau ne permet pas d’atteindre les objectifs de performance souhaités et pourrait diminuer. Tout d’abord, comme indiqué dans le chapitre 4, le montant des redevances est trop faible pour inciter à des comportements sobres et peu polluants. Par conséquent, alors que l’objectif même des financements de l’agence de l’eau est de financer des actions pour améliorer la qualité des cours d’eau, les acteurs locaux qui dégradent la ressource ne sont pas incités à ne pas polluer dans un premier temps. Par ailleurs, indépendamment du prix des redevances, d’autres fonds tels que ceux de la PAC sont suffisamment attractifs pour la profession agricole qui est donc peu incitée à solliciter les aides de l’agence de l’eau liées à la protection des captages, des pratiques économes ou vertueuses, avec un risque d’accroissement du risque de raréfaction (Chapitre 3). Dans une logique de politique de sobriété, les revenus de l’agence de l’eau pourraient d’ailleurs diminuer, limitant son action et ses performances.
L’augmentation du budget des agences proposée par le plan Eau est une première étape positive pour renforcer l’action de l’agence de l’eau Seine-Normandie. Lors de la publication du plan en 2023, le gouvernement a ainsi annoncé l’augmentation du budget des agences de l’eau de 475 millions d’euros. Cette augmentation provient en réalité de l’augmentation du plafond de dépenses et de la hausse du montant des redevances pour usages domestiques et la mise en place de nouvelles redevances supposées inciter à la performance des réseaux d’eau potable et d’assainissement (Sénat, 2023[7]).
Néanmoins, le budget de l’agence reste non proportionné aux enjeux du bassin en termes d’objectifs de gestion de la ressource et indirectement de résilience au changement climatique. Le principe « l’eau paie l’eau » n’est pas remis en question par les différentes mesures, ni l’adéquation du principe des redevances aux objectifs de préservation des ressources en eau (qualité comme quantité). Tant que les redevances n’inciteront pas des comportements vertueux, notamment moins polluants, l’agence de l’eau contribuera en partie à réparer les dommages causés par l’activité ayant cours sur le bassin versant avec des moyens limités par le montant de ces redevances.
5.2.3. Financement des collectivités
Les collectivités financent essentiellement des mesures de sensibilisation et de réduction du risque liées à l’aménagement du territoire. En effet, les collectivités sont responsables de la gestion des eaux pluviales et donc de leur rétention ou réutilisation (communes), de la protection de la biodiversité et des milieux aquatiques et donc de la mise en œuvre de solutions fondées sur la nature (métropole, région), de l’allocation des fonds européens au secteur agricole, et donc du soutien à une agriculture économe en eau et respectueuse des ressources en eau. Enfin, les collectivités sont responsables des infrastructures d’eau et assainissement (collectivités) et jouent donc un rôle important dans l’efficacité des réseaux d’eau et l’utilisation efficiente de la ressource. Elles financent également les campagnes de sensibilisation, communication pour alerter sur les risques de raréfaction de l’eau. Enfin, elles peuvent financer des infrastructures, à l’instar des lacs réservoirs de la Seine qui sont financés en partie par le syndicat de collectivités qui en assurent la gestion.7 Ce consortium assure par exemple les budgets de fonctionnement et d’investissement annuels de l’établissement gestionnaire des lacs.
Les collectivités financent également des projets de solutions fondées sur la nature. Hors transferts de l’État et européens, le budget des collectivités provient de taxes locales, de subventions de l’agence de l’eau, voire d’instruments financiers tels que les obligations vertes émises par la Ville de Paris ou la Région Ile-de-France pour la transition écologique (Région Île-de-France, 2019[15]). En analysant le budget de la Ville de Paris, le budget consacré aux solutions fondées sur la nature ou à l’aménagement urbain représente 2% du budget d’investissements total en 2023. C’est également le cas de la Région Ile-de-France, dont le budget pour la biodiversité représente moins de 1% du budget total de la région. La Ville de Paris et la Région financent ainsi des projets urbains (e.g. les écoquartiers), des mesures de protection telles que la gestion des lacs réservoirs, des projets de végétalisation ou des mesures spécifiques à l’instar des subventions pour la collecte des eaux de pluie (Chapitre 4). Enfin, la Ville et la Région ont émis des obligations émises pour la transition écologique qui sont essentiellement destinées à financer des projets d’atténuation du changement climatique (Région Île-de-France, 2023[16]). À l’échelle de la Métropole du Grand Paris, la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la protection contre les inondations (GeMAPI) permet de financer des solutions fondées sur la nature telles que la restauration des zones humides ou la préservation des zones d’expansion des crues qui régulent les débits et restituent de l’eau lors des étiages. Cette taxe est toutefois principalement utilisée pour la lutte contre les inondations (Métropole du Grand Paris, 2023[17]) et son montant est relativement bas à l’échelle du bassin. En effet, une majeure partie des projets est encore en phase d’étude. La Métropole contribue également à la protection de la biodiversité via son programme Nature 2050 et son Fonds biodiversité créé en 2023 qui permet de financer des projets de végétalisation, désimperméabilisation ou renaturation de grande ampleur. Ce fonds est doté de 80 millions d’euros d’ici 2030. La Métropole a également lancé des appels à projets d’urbanisme innovants, analysés selon un ensemble de critères incluant par exemple la « gestion alternative des eaux de pluie et récupération d’eaux » (Tableau 5.1).
Les collectivités, co-financent une partie de leurs projets avec l’agence de l’eau Seine-Normandie, suggérant des budgets probablement plus élevés pour la résilience de la région. L’agence de l’eau Seine Normandie dispose d’un budget de 3.84Mds€ sur 6 ans pour la période 2019-2024 et contribue à la prévention du risque de dégradation des milieux, des risques induits par le changement climatique (Tableau 5.1). L’agence propose des subventions ou avances aux collectivités locales, aux industriels, aux artisans, aux agriculteurs ou aux associations qui entreprennent des actions de protection du milieu naturel. Elle peut également nouer des partenariats avec des institutions financières publiques, créant ainsi un effet de levier important d’investissements.
5.2.4. Financement des acteurs de réseau d’eau potable et assainissement
Le financement de la résilience est motivé par des considérations économiques et écologiques pour les opérateurs d’eau potable (publics ou privés) et d’assainissement. Ces opérateurs investissent dans des technologies permettant une utilisation efficace des réseaux ou la protection des captages. Ces acteurs sont rémunérés en partie sur le prix de l’eau, ce qui définit leur plan d’investissement. Cette logique d’équilibre, ainsi que l’encadrement du prix de l’eau, incitent les opérateurs à optimiser le fonctionnement des réseaux et les traitements nécessaires pour rendre l’eau potable.
Face à une baisse de revenus des opérateurs d’eau provoquée par les politiques de sobriété, les opérateurs pourraient nécessiter des revenus complémentaires pour maintenir les niveaux d’efficacité actuels. Dans l’hypothèse d’une productivité constante, les revenus des acteurs pourraient être considérablement réduits et créer des risques de désinvestissement dans les réseaux ou usines et de fuites accrues. Cette baisse peut donc nécessiter une augmentation du tarif de l’eau, le développement d’autres services marchands, ou des aides supplémentaires. En Allemagne, les opérateurs d’eau et d’assainissement facturent par exemple la gestion des eaux pluviales, expliquant le coût plus élevé de l’eau comparé à la France (Chapitre 4). Les opérateurs d’eau peuvent également considérer des solutions fondées sur la nature pour réduire leurs coûts d’entretiens (Encadré 5.1).
Etats-Unis : Le Programme de financement des infrastructures d’eau et d’innovation
Le Water Infrastructure Finance and Innovation Act (WIFIA) Program est une initiative de l’agence de protection de l’environnement qui vise à soutenir le financement de projets d'infrastructures liés à l'eau. L'objectif principal du programme est d'aider les entités locales, régionales, et étatiques à financer des projets d'infrastructure d'eau et d'assainissement de grande envergure de manière plus rentable. Le programme WIFIA offre des prêts et des garanties de prêt à des conditions avantageuses aux organismes publics et privés qui entreprennent des projets d'infrastructure liés à l'eau. Ces conditions incluent généralement des taux d'intérêt favorables, des délais de remboursement étendus et des exigences de fonds propres réduites. De plus, en encourageant l'innovation dans la conception, la construction et la gestion des projets d'infrastructure d'eau, le programme WIFIA vise à favoriser l'efficacité, la durabilité et la résilience de ces infrastructures. Avec des taux de financements à des taux d'intérêt plus bas que ceux du marché, le programme WIFIA permet aux emprunteurs de réduire leurs coûts de financement, ce qui peut se traduire par des économies substantielles pour les projets d'infrastructure. Enfin, le programme encourage également la participation du secteur privé en travaillant avec des partenaires publics-privés pour financer et gérer les projets d'infrastructure. Cela peut aider à mobiliser des capitaux privés pour soutenir le développement des infrastructures.
Ce programme a ainsi peu d'impact sur la dette publique des États-Unis, car seuls les fonds considérés comme étant exposés au risque de défaut sont comptabilisés comme des dépenses fédérales, et le défaut dans les projets liés à l'eau est très faible.
Philadelphie (Etats-Unis) : Réduire les coûts des opérateurs
À Philadelphie, des solutions fondées sur la nature permettent un drainage économique (toits végétalisés, zones humides, revêtements en matériaux poreux). Ces solutions représentent un coût de 2 milliards de dollars, soit moins de la moitié du coût d'une mise à niveau conventionnelle du système actuel de canalisations et de bassins. Atteindre un niveau de service similaire en construisant une station d'épuration supplémentaire coûterait de 4 à 5 fois plus cher, soit 8 à 10 milliards de dollars.
5.2.5. Financement des acteurs économiques
Secteur agricole
Le secteur agricole est probablement l’un des secteurs qui nécessitent le plus de financements pour faire face aux sécheresses. Tout d’abord, c’est le secteur qui sera le plus affecté par les épisodes de sécheresse à venir et dont la transformation est inévitable pour préserver les capacités d’infiltration des sols, limiter l’irrigation ou faire évoluer les cultures actuelles. À l’échelle de la région Ile-de-France, les ménages agricoles ont un revenu disponible médian relativement élevé par rapport à d’autres professions. Ces ménages pourraient être incités à investir dans des mesures de résilience telles que des changements de cultures, ou un matériel plus efficient. Toutefois, la perception d’un risque rare et incertain dans un environnement très compétitif, et où les cultures existantes représentent une forte valeur ajoutée ne sont pas incitatifs. Par ailleurs, près de 10% de ces ménages ont des revenus négatifs, souvent liés à des investissements importants et ne peuvent investir dans ces mesures (INSEE, 2022[20]). Les politiques agricoles et leur soutien financier sont donc importants pour inciter à davantage de résilience face aux sécheresses.
Le secteur bénéficie de financements européens, nationaux et locaux divers pour l’accompagner dans cette transition. La Politique Agricole Commune (PAC) contribue à soutenir le marché, le prix des biens et les revenus agricoles, mais aussi à soutenir la gestion durable des ressources et la compétitivité des zones rurales. Les financements alloués à la gestion durable des ressources et la compétitivité des zones rurales s’élèvent à 25 millions d’euros, une partie permettant la mise en œuvre de mesures de résilience (Agreste, 2022[11]). C’est 16% des financements de la PAC pour la région Ile-de-France. Le secteur agricole bénéficie également du programme de financement « France 2030 », dont l’objectif est de développer la compétitivité industrielle du pays. Ce plan prévoit 54 milliards d’euros d’investissement pour les entreprises et l’un de ses objectifs est l’amélioration de la filière agricole qui pourrait inclure les usages économes de l’eau. France 2030 a contribué à des projets pilotes de transition écologique dans le secteur agricole et soutient des mesures de résilience du plan Eau. Le secteur agricole bénéficie lui-aussi du soutien de l’agence de l’eau qui subventionne le matériel ou les pratiques permettant une transformation du modèle agricole vers une gestion durable des ressources en eau. Par exemple, l’Agence de l’eau subventionne Eau de Paris, opérateur d’eau potable de la Ville de Paris, pour accompagner la profession agricole vers des pratiques durables. Ces enjeux sont davantage qualitatifs mais également primordiaux pour limiter les pollutions, voire la fermeture d’aires de captage (e.g. pollution de nitrates). En 2022, les financements de l’agence de l’eau pour le secteur agricole constituent 4.7% des financements de l’agence (Agence de l'Eau Seine Normandie, 2023[21]).
Les financements destinés à transformer le secteur agricole ont permis des améliorations marginales. Lors d’entretiens avec les services déconcentrés de l’État responsable de la politique agricole, aucun scénario de rupture n’était envisagé. Des entretiens avec la chambre d’agriculture d’Ile-de-France ont indiqué que les aides financières restaient insuffisantes face aux dépenses engagées par le passé pour leurs exploitations actuelles. De plus, comme indiqué au Chapitre 4, une transformation du secteur requiert également l’existence de marchés pour écouler de nouvelles cultures.
Toutefois, il reste complexe d’évaluer si l’enjeu est d’augmenter les volumes de financement ou de les allouer différemment. Depuis 2022, les pays membres de l’Union Européenne établissent eux-mêmes leur programme de mesures pour bénéficier des aides de la PAC (Conseil de l'Union Européenne, 2022[22]). Or, comme indiqué au Chapitre 3, les mesures portées par la PAC aujourd’hui ne sont pas alignées avec les enjeux de protection de la ressource en eau. Il y a donc une allocation de flux financiers conséquents dirigés vers des pratiques qui renforcent la vulnérabilité du secteur sur le long terme.
Secteur industriel
Le secteur industriel finance également des mesures permettant de limiter ses consommations d’eau et préserver la ressource pour éviter la raréfaction de l’eau. Le secteur industriel a par exemple investi dans des technologies permettant d’utiliser l’eau de manière efficace, la récupération des eaux de pluie ou la mise en place de circuits fermés permettant une réutilisation des eaux usées (Agence de l'Eau Seine Normandie, 2021[23]). En 2022, l’Agence de l’eau Seine-Normandie a contribué à 10.9 Millions d’euros à des projets permettant ce type d’économies d’eau. Il est toutefois complexe d’évaluer les investissements réalisés en ce sens au niveau des entreprises de la région.
Le secteur bénéficie aussi des financements de l’agence de l’eau Seine-Normandie et du plan France 2030. L’agence de l’eau consacre 3.8% de son budget à l’industrie, avec l’objectif de réduire les pollutions et de réaliser des économies d’eau (Agence de l'Eau Seine Normandie, 2023[8]). Le plan France 2030 a été conçu pour accélérer la compétitivité de secteurs tels que l’énergie ou l’automobile, présents dans la région Ile-de-France.
Ces financements contribuent marginalement à la résilience du secteur et de la région. Si l’agence de l’eau met en avant plusieurs projets d’économie d’eau et de réduction des pollutions à l’échelle du bassin, ces financements sont relativement faibles en comparaison du budget de l’agence. De même, il existe peu de références au plan France 2030 pour la protection des ressources en eau, à l’exception du Plan Eau publié en 2023 qui mentionne qu’un volet de France 2030 devrait supporter les innovations des entreprises françaises pour faire évoluer leurs usages en misant notamment sur le développement des eaux non conventionnelles telles que les eaux usées traitées (Tableau 5.1).
Les acteurs économiques peuvent également s’appuyer sur les banques qui les accompagnent dans le développement de leurs activités. En effet, les banques, publiques ou privées peuvent soutenir la soutenir la transformation des industries qui souhaiteraient investir dans des technologies permettant de réduire leur consommation en eau ou optimiser les ressources en eau.
Les banques ont d’ailleurs intérêt à aligner leurs investissements avec les objectifs de résilience à la raréfaction de l’eau. La matérialité financière des risques induits par la raréfaction de l’eau crée un risque de crédit pour les banques. Par exemple, des pertes de production répétées et de donc de chiffre d’affaires pour une entreprise peut conduire à une dégradation de sa qualité de crédit, voire à un risque de crédit pour une banque.
Toutefois, les banques prennent encore trop peu en compte le risque de raréfaction de l’eau induit par le changement climatique. Selon un rapport du Carbon Disclosure Project (CDP, 2022[24]), 33 % des institutions financières cotées en bourse n’évaluaient pas l'exposition de leurs activités financières aux risques liés à l'eau en 2021. Ceci suggère que ces institutions financières pourraient sous-estimer leur exposition, voire financer des activités non soutenables et risquées.
Note : Ces budgets n’incluent pas les dépenses de fonctionnement pour se concentrer sur le financement des « mesures » de résilience mentionnées au chapitre 4. Du fait de la nature transversale de ces mesures, ces budgets donnent une indication des financements mobilisés mais ne sont pas une évaluation des financements en vigueur, faute de taxonomie permettant de retracer tous ces financements.
Source : (DRIEAT, 2023[25]) (Agence de l'Eau Seine Normandie, 2021[23]) ; (Région Île-de-France, 2023[16]) ; (Conseil régional d'Île-de-France, 2023[26]) ; (Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, 2021[2]) ; (Institut Paris Région, 2022[27]) (EPTB Seine Grands Lacs, 2023[28]), (Métropole du Grand Paris, 2023[17]) (Ville de Paris, 2023[29]) (SEDIF, 2023[30]) ; (Eau de Paris, 2022[31]) (Aquavesc, 2022[32]) (Sénéo, 2023[33]).
5.2.6. Évaluation de la pertinence des financements ex ante
Adéquation aux besoins
L’analyse des financements actuels révèle l’importance donnée à la compréhension des risques et aux mesures sans regret. La connaissance des prélèvements, des projections hydrologiques et climatiques et in fine des vulnérabilités de la région sont prises en compte dans les plans de financement d’adaptation nationaux et locaux. Bien que la région Ile-de-France n’ait pas financé d’études pour évaluer les risques liés à la sécheresse sur son territoire, le ministère de l’environnement contribue au financement du projet Explore 2, actualisation de l’évaluation nationale des risques de sécheresse sur les bassins versants français Explore 2070. De même, à l’échelle du bassin versant de la Seine, les fonds européens régionaux (FEDER) et le budget de l’établissement gestionnaire des lacs réservoirs en amont de Paris ont été utilisés pour réaliser une étude permettant l’évaluation des risques d’étiage sévères sur ce périmètre. (EPTB Seine Grands Lacs, 2022[34]). De même, les actions de sensibilisation et de solutions fondées sur la nature sont régulièrement mentionnées par les différents plans d’investissement ou budgets des collectivités et de l’État. C’est également le cas des financements pour l’efficacité des réseaux d’eau potable, qui constituent une part importante du budget des opérateurs d’eau potable (43% pour le Syndicat des Eaux d’Ile-de-France (SEDIF, 2022[35])), et 8.3% du budget de l’agence de l’eau Seine-Normandie en 2022 (Agence de l'eau Seine Normandie, 2019[36]). Ce budget alloué aux opérateurs d’eau potable est néanmoins moindre en comparaison du budget dédié à l’amélioration des réseaux d’assainissement, notamment dans le cadre du plan de baignade sur la Seine et de la lutte contre les pollutions de l’eau (Agence de l'Eau Seine Normandie, 2021[23]) (Agence de l'eau Seine Normandie, 2022[9]).
Toutefois les moyens financiers annoncés entre 2022 et 2023 pour renforcer la résilience de la France face aux sécheresses suggèrent que les financements existants étaient insuffisants. L’augmentation du budget des agences de l’eau à l’occasion du plan Eau est une reconnaissance des limites rencontrées par ces institutions pour faire face à leurs responsabilités croissantes. De même, la mobilisation de France 2030 pour la transformation des filières agricoles et le doublement des montants dédiés aux matériels de protection et d’irrigation (Gouvernement, 2022[37]) à la suite de la sécheresse 2022 sont un témoignage des besoins importants de ce secteur pour accroître sa résilience. L’encadrement de ces fonds, notamment lorsqu’il s’agit d’infrastructures (e.g. irrigation) est néanmoins nécessaire pour éviter la maladaptation.
Les financements actuels ne couvrent d’ailleurs pas certaines mesures nécessaires pour faire face aux risques futurs de raréfaction de l’eau. Lors d’entretiens conduits durant l’étude, la chambre d’agriculture évoquait ainsi le coût de la transition vers des pratiques plus économes et les difficultés de mise en place de mesures agro-environnementales dans le contexte de leurs exploitations. De même, si des financements existent pour la gestion des eaux pluviales et leur réutilisation telles que les subventions offertes par la région Ile-de-France pour des collecteurs d’eau de pluie, aucun plan de financement ne mentionne la réutilisation des eaux grises ou usées. Enfin, lors des entretiens conduits par l’OCDE, les villes ont mis en avant des budgets limités pour ce risque en comparaison du risque inondation considéré comme l’un des plus importants à l’échelle de la région parisienne.
En conclusion, les financements actuels s’avèrent insuffisants pour faire face à la raréfaction de l’eau. Toutefois, en l’absence d’un objectif de résilience précis qui permettrait d’évaluer les besoins pas secteur, il est complexe d’estimer l’écart de financements entre les besoins de la région et les montants déjà mobilisés.
Efficacité des financements
Le manque de financements éventuel pourrait provenir d’une allocation inadaptée des ressources financières actuelles liée à un manque de coordination des acteurs du bassin. Bien que l’agence de l’eau intervienne essentiellement en co-financement avec les collectivités ou acteurs socio-économiques, il n’existe pas de stratégie de financement de la résilience au risque de raréfaction de l’eau consolidée en Ile-de-France. Ainsi, plusieurs acteurs sont parfois responsables de missions similaires, ou ont des objectifs différents. Par exemple, si l’agence de bassin finance le soutien aux exploitations à bas intrants, la politique agricole commune (PAC) évoque des cultures à faible impact. De même, alors que la responsabilité de gestion des milieux aquatiques et protection contre les inondations est dévolue à la Métropole du Grand Paris ou à des groupements de communes, l’agence de l’eau contribue elle aussi fortement à la protection des milieux humides et a un pilier d’aides pour lutter contre les inondations. D’autres pays tels que les Pays-Bas tentent de rationaliser les différents financements pour avoir une source unique de financements pour l’eau, via un fonds abondé par tous les acteurs pertinents (Encadré 5.2).
Par ailleurs, les financements actuels témoignent d’une priorité donnée au risque inondation sans considération du rôle aggravateur des sécheresses sur cet aléa. La gestion des eaux pluviales et la prévention des inondations sont des mesures importantes du programme de l’agence de l’eau, des collectivités mais également des fonds nationaux alloués aux collectivités et à la prévention des risques naturels. Par exemple, les fonds Barnier et Vert excluent le retrait gonflement des argiles des risques naturels. Pourtant, la prévention et préparation au risque d’inondations pourrait inclure un volet prévention de l’étiage ou de la sécheresse des sols, qui permettrait de lutter contre le ruissellement induit par des sols trop secs.
De plus, les actions financées ne s’inscrivent pas dans une stratégie de long terme. Étant donnés les délais d’instruction et de construction des projets d’infrastructure, considérer ces solutions en amont est essentiel. De plus, face aux enjeux climatiques, une stratégie de long terme permet d’évaluer les bénéfices des financements aujourd’hui pour définir ce qui doit être mis en œuvre à plus ou moins brève échéance. Par exemple, il est essentiel de s’intéresser aux enjeux de financement posés par la mise en œuvre des mesures de sobriété qui vont affecter les opérateurs d’eau potable ou l’agence de l’eau Seine Normandie. À long terme, une stratégie permettant de pallier cette perte de revenus est indispensable pour éviter d’aggraver les risques projetés. Enfin, l’absence de connaissances sur l’efficacité des financements actuels ne permet pas d’identifier les leviers à actionner pour optimiser l’allocation des ressources existantes.
La loi sur l’eau a prévu la création d’un fonds particulier, le « fonds delta », afin d’identifier les ressources affectées à la politique concernant l’ensemble du pays. Il est alimenté par le gouvernement national, les provinces, municipalités, compagnies de distribution d’eau potable et les agences de l’eau. Pour la période 2021-2034, le budget attendu pour le déploiement du programme Delta est de 1.3 Milliards d’euros par an en moyenne, soit 0.1% du PIB du pays en 2021. Ces proportions sont comparables en termes d’ordre de grandeur à celles du budget consacré aux missions du programme Delta à l’échelle de la région Ile-de-France ramené au PIB de la région.
Ce fonds offre une continuité et une stabilité de financements pour la mise en œuvre des mesures du programme Delta jusqu’à 2050 (Encadré 3.4, Chapitre 3). Les ressources du fonds sont affectées aux trois sous-programmes que sont le programme de lutte contre les inondations, de disponibilité des ressources d’eau douce et d’adaptation spatiale. Entre 2015 et 2021, 500 Millions d’euros ont été alloués au programme encadrant les ressources d’eau douce, un tiers venant du gouvernement national, le reste des régions. Pour la période 2022-2027, ce montant est de 800 Millions d’euros, dont 250 Millions d’euros du gouvernement national.
Note : On considère que le budget du programme Delta recouvre les activités de l’agence de l’eau Seine-Normandie, les investissements des opérateurs d’eau potable mais aussi les financements pour la biodiversité, la gestion des milieux et la protection contre les inondations. Ces budgets sont évalués dans le Tableau 5.1 et représentent près de 670M€. En considérant les budgets d’investissement du SIAAP pour les réseaux d’assainissement, ce budget peut augmenter de façon importante mais reste en-dessous des 2 Milliards d’euros (soit 0.25% du PIB de la région Ile-de-France). On considère que le budget de l’agence de l’eau pour la région Ile-de-France correspond aux aides versées à la région en 2023, l’objectif étant avant tout de donner des ordres de grandeur.
Source : (Pays-Bas, 2021[38]) ; Données Banque Mondiale pour le PIB des Pays-Bas ; (SIAAP, 2020[39]) ; INSEE, Tableau de bord de l’économie française.
Les régimes de compensation financière permettent d’atténuer les impacts liés à une sécheresse en transférant le risque à un assureur (public ou privé). En cas d’impacts liés à la raréfaction de l’eau, des régimes assurantiels permettent de soutenir les usagers affectés et contribuer à la résilience des acteurs économiques. C’est le cas des régimes de calamité agricole et de catastrophe naturelle (CatNat) qui compensent une partie des dommages subis par le bâti et les agriculteurs en cas de sécheresse.
5.3.1. Le régime d’assurance de calamités agricoles
Face aux risques croissants induits par le changement climatique, un nouveau régime d’assurance agricole a été adopté en 2023. Ce nouveau régime permet de partager l’indemnisation du risque de sécheresse entre l’État, les agriculteurs et les assureurs avec l’objectif d’inciter les agriculteurs à souscrire à une assurance privée. Ce dispositif définit 3 niveaux d’aléas et pour chacun un niveau d’indemnisation. Ainsi, pour les aléas courants (pertes modestes jusqu’à 20%), les agriculteurs devront assumer leurs dommages. Ils peuvent toutefois investir dans du matériel de protection en sollicitant des programmes tels que France 2030. Pour des aléas moyens (entre 20 et 40% des pertes de récolte), l’assurance privée, subventionnée par l’État, viendra compléter ce dispositif jusqu’à un certain seuil fixé par décret. Enfin, les aléas exceptionnels, sont indemnisés par l’État via un nouveau Fonds de Solidarité Nationale.9 Ainsi, à partir de 50% de pertes de récoltes pour les grandes cultures, légumes et viticulture, la solidarité nationale indemnise les agriculteurs. Ce seuil est de 30% pour l’arboriculture, les prairies ou les cultures spécialisées (France Assureurs, 2023[40]). Les indemnisations sont plus élevées pour les agriculteurs ayant souscrit un contrat d’assurance multirisques (100% versus 45% sans assurance).
Ce nouveau régime vise à accroître la protection des agriculteurs jugée insuffisante face aux aléas climatiques. En 2022, seule 17% de la surface agricole utile était assurée.10 Le montant des primes reçues par les assureurs permet de moins en moins de couvrir les sinistres, et des assureurs se désengagent déjà du marché de l’assurance récolte dans certaines régions en raison des phénomènes d’antisélection qui opèrent (Descroizaille, 2022[41]). De plus, le régime permettant de couvrir les pertes agricoles en cas d’aléa exceptionnel, ou calamité agricole excluait un ensemble de cultures considérées comme non assurables, telles que la viticulture et les grandes cultures emblématiques de la région Ile-de-France. Le nouveau régime permet d’élargir la couverture de l’État en cas d’aléa exceptionnel, et d’encourager la diversification des portefeuilles des assureurs privés, en subventionnant les primes d’assurance et en compensant davantage les pertes liées à l’aléa exceptionnel lorsque l’agriculteur est assuré.
S’il est trop tôt pour évaluer ce régime, l’Espagne a un régime similaire depuis 1978 dont les résultats sont plutôt positifs. Ainsi, des organisations d’agriculteurs évaluent leurs besoins d’assurance. Les sociétés d’assurance, regroupées au sein d’un pool d’assurances, peuvent ainsi mutualiser les contrats, données mais aussi connaissances sur la distribution des aléas sur les exploitations leur permettant d’optimiser leurs polices. Les assureurs sont enfin réassurés par le gouvernement. Ce système a conduit à des taux de souscription bien supérieurs à ceux existants en France, avec par exemple 78% des cultures fruitières assurées contre 3% en France en 2019. De même, le capital assuré n’a cessé d’augmenter depuis la création de ce mécanisme d’assurance récolte (Koenig et al., 2022[42]).
Néanmoins, cette réforme manque de mesures de réduction du risque. Le régime d’assurance ne récompense pas les approches consistant à privilégier des pratiques qui favorisent la rétention d’eau dans le sol ou le choix de cultures moins gourmandes en eau (Tuffnell, 2020[43]). Or, il semblerait même que l’assurance récolte rende le système agricole moins résilient au changement climatique lorsqu’elle est subventionnée (Annan et Schlenker, 2015[44]).
5.3.2. Le régime d’assurances pour les catastrophes naturelles (CatNat)
Le régime de catastrophes naturelles CatNat permet de compenser les dommages liés aux catastrophes naturelles sur le bâti. Il s’agit d’un partenariat public-privé (secteur privé de l’assurance et État) assimilable à une extension de garantie obligatoire pour tous les contrats d’assurance de dommages (multirisque habitation, tous risques automobile, local professionnel…). La prime CatNat atteint 12 % dans les contrats multirisques habitation et entreprises et 6 % pour les contrats automobiles. Ces réserves peuvent être mobilisées dès lors que l’état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté ministériel sur un territoire délimité et pour un risque spécifique. L’État apporte une garantie de réassurance au-dessus d’un certain seuil de dommages via la Caisse centrale de réassurance (CCR). Selon l’article L125-1 du code des assurances, la garantie CatNat prend en charge les « dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un évènement naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n’ont pu les empêcher ».
Depuis 2016, les sécheresses constituent la cause la plus importante des sinistres observés en France. L’alternance de périodes sèches et humides est responsable de dommages aux habitations, via le phénomène de retrait gonflement des argiles, dont le coût cumulé entre 1990 et 2018 est estimé à 8,5 milliards d’euros en France (Gourdier et Plat, 2018[45]). L’année 2022 a aussi conduit à une indemnisation record estimée entre 2,4 et 2,9 milliards d'euros pour les sinistres causés par le retrait gonflement des argiles (CCR, 2023[46]). Or, la région parisienne est particulièrement exposée à cet aléa (Chapitre 2).
En millions d’euros
Source : (Sénat, 2023[6]).
Alors que les sécheresses pourraient devenir plus fréquentes et sévères, le régime d’assurance CatNat pourrait s’avérer insoutenable. La charge annuelle liée au retrait gonflement des argiles au niveau national a presque doublé entre 1982 et aujourd’hui (Sénat, 2023[6]). En 2022, le coût de la sécheresse était même supérieur au montant des cotisations perçues. Selon l’Institut Paris Région les indemnisations au titre du régime CatNat pour le phénomène de retrait gonflement des argiles pourraient doubler d’ici 2050 (Institut Paris Région, 2022[27]). En 2022, la Cour des Comptes publiait un rapport suggérant des mesures de prévention du risque tardives et insuffisantes (Cour des comptes, 2022[47]).
Note : Les réserves de la CCR correspondent aux montants des primes collectées qui n’ont pas été utilisées pour compenser des dommages.
Source : (Assemblée nationale, 2023[48]).
Le retrait gonflement des argiles pourrait ainsi être exclu du régime CatNat malgré un stock d’habitations vulnérables à la sécheresse important dans la région parisienne. Évoquant un phénomène connu, la Cour des Comptes suggère l’exclusion du phénomène de retrait gonflement des argiles au motif qu’il ne s’agirait plus d’un évènement d’intensité anormale. Avec 83.4 % du territoire vulnérable hors Paris (Institut Paris Région, 2022[27]), le coût des dommages moyens annuels dus au phénomène de retrait gonflement des argiles est estimé entre 60 et 170 millions d’euros à l’horizon 2100 (Métropole du Grand Paris, 2018[49]).
Les enjeux économiques d’une exclusion des sécheresses du régime CatNat seraient donc significatifs et nécessitent des actions en amont. Une politique visant à ne plus indemniser des évènements devenus « normaux » serait particulièrement coûteuse pour les citoyens et nécessite une stratégie de réduction du risque en amont. Par exemple, la gestion de l’eau autour du bâti permettrait d’alimenter les sols en eau. De telles approches seraient assimilables à des mesures de prévention partielle du risque inondation, aujourd’hui couvertes par le fonds de prévention des risques naturels qui n’intègre pour l’instant pas les risques liés aux sécheresses. De même, une gestion des arbres stratégique permettant d’éviter la proximité de racines par rapport au bâti permet de limiter le risque (DRIEAT, 2022[50]).
5.3.3. Évaluation de la pertinence des financements ex post
Les régimes d’assurance récolte et CatNat ont soutenu les agriculteurs et les foyers de façon limitée. En effet, sur la période 2010-2020, 52 % des demandes faites par les villes pour une reconnaissance de sinistre lié au retrait gonflement des argiles (RGA) ont recueilli un avis défavorable. Ce chiffre s’explique par la difficile causalité entre une sécheresse dont les effets s’observent sur le long terme et les dommages aux habitations. De même, le taux de couverture assurantielle pour les pertes de récolte était relativement faible en comparaison d’autres pays comme les États-Unis (85% de la surface agricole utile), le Canada (70%) ou l’Espagne (60%) (OptiMind, 2022[51]). De plus, la plupart des cultures d’Ile-de-France n’étaient pas couverte par le dispositif national de calamités agricoles.
Alors que le régime de couverture des pertes agricoles s’améliore, le régime CatNat pourrait s’essouffler. Ainsi, la couverture du secteur agricole pourrait permettre une compensation plus efficace via une meilleure diversification des risques des assureurs et l’extension des régimes de couverture exceptionnelle à de nouvelles récoltes. Ce n’est pas le cas du régime CatNat dont la soutenabilité financière est remise en question et qui pourrait exclure le RGA de ses indemnisations.
Enfin, ces régimes encouragent peu la prévention. La loi Elan a permis de garantir la prise en compte des risques de RGA dans les futures constructions. Toutefois, aucune mesure permettant de préserver le bâti exposé actuellement ne semble financée. De même, si la première tranche du régime d’assurance récolte pourrait inciter les agriculteurs à se protéger en amont des risques, les mesures considérées sont davantage des innovations que des changements de pratique.
5.4.1. Un fonds sécheresse
Face au traitement marginal de la raréfaction de l’eau par les fonds nationaux, la création d’un fonds ad-hoc pour la sécheresse peut s’avérer efficace. L’avantage de telles structures est de donner davantage de visibilité sur les mesures de résilience qui peuvent être financées, mais aussi de coordonner les différents acteurs impliqués dans la mise en œuvre d’une stratégie de résilience. Ainsi, l’Australie ou les États-Unis ont créé de tels fonds pour soutenir des mesures de long-terme (Encadré 5.3). Ces fonds peuvent être sectoriels (Australie) ou liés aux infrastructures d’eau (États-Unis).
Un tel fonds peut s’inspirer du fonctionnement des fonds nationaux ou locaux existant en France. À l’échelle nationale, un fonds sécheresse pourrait être construit sur le modèle du fonds vert dont les financements de projets sont supervisés par les préfets de région qui peuvent choisir et sélectionner les projets les plus pertinents à l’échelle de leur territoire. Ce fonds est approvisionné par le budget national et les critères de sélection des projets sont définis à l’échelle nationale. Ce fonds pourrait financer des projets de restauration des zones humides, d’infrastructures permettant d’élargir le mix hydrique de la région ou tout simplement co-financer des projets municipaux ou d’opérateurs d’eau souhaitant déployer des kits d’eau et approfondir les connaissances liées aux risques de sécheresse. Une autre alternative est d’exploiter la compétence GEMAPI des intercommunalités telles que la Métropole du Grand Paris pour alimenter un fonds local de prévention du risque sécheresse. Ces fonds ad-hoc peuvent s’inspirer des fonds créés par la Métropole du Grand Paris tels que le fonds biodiversité. Ils pourraient être alimentés par la taxe GEMAPI directement.
Le Fonds pour les sécheresses futures, Australie
Le Future Drought Fund est une initiative du gouvernement australien pour soutenir la préparation et la gestion des périodes de sécheresse en Australie. Il a été créé pour accompagner les mesures du plan du gouvernement australien pour la préparation, la résilience et la réponse aux sécheresses. Le fonds a été officiellement lancé en 2019. Son objectif est d'investir dans des mesures de long terme pour renforcer la résilience des communautés, des agriculteurs et des industries australiennes face aux périodes de sécheresse, ainsi que de promouvoir la recherche et l'innovation dans le domaine de la gestion de l'eau et de l'agriculture. Le fonds est doté de 5 milliards de dollars australiens et investit 100 millions de dollars australiens par an pour soutenir les agriculteurs et les régions à mettre en place des stratégies de résilience pour faire face aux sécheresses, via l’adoption de nouvelles technologies, de meilleure planification ou de participation à des activités encadrées pour renforcer la résilience du secteur agricole. Il finance également une série de programmes et de projets conçus pour aider les agriculteurs et les collectivités à faire face aux défis posés par la sécheresse. Cela peut inclure des subventions pour des projets d'infrastructure, des programmes de formation, des initiatives de gestion des sols, des systèmes de gestion de l'eau plus efficaces, des mesures de gestion du bétail…
Le Clean Water State Revolving Fund (Etats Unis)
Le Clean Water State Revolving Fund (CWSRF) est une source de financement à faible taux d'intérêt pour divers projets d'infrastructures liées à l'assainissement et à la qualité de l'eau. Il s'agit d'un partenariat entre l’agence de protection de l’environnement et les états fédérés. Le CWSRF finance également des projets qui permettent de soutenir la résilience des états et municipalités grâce à des activités de protection des ressources en eau, de réutilisation ou de résilience climatique. Des programmes et initiatives d'états, tels que le California Water Recycling Funding Program et l'Oklahoma Water for 2060 Initiative, encouragent ainsi la réutilisation de l'eau pour améliorer la résilience à la sécheresse.
5.4.2. Mobiliser des financements
Financements privés
L’évaluation et la publication des risques liés à l’eau restent rare alors qu’elles permettraient d’évaluer l’exposition des entreprises au risque de raréfaction. Seules les Installations Classées Protection de l’Environnement, i.e. les entreprises susceptibles de provoquer des pollutions ou nuisances doivent évaluer leur consommation d’eau (Chapitre 4). Les recommandations de la Task Force on Nature-related Financial Disclosure (TNFD) (Groupe de travail sur la publication d’informations financières relatives à la nature, 2023[55]) représentent une opportunité prometteuse pour encourager les institutions financières à aligner leurs financements vers des modèles résilients en matière d'eau. En exigeant la divulgation systématique des risques et opportunités liés à la nature, y compris ceux liés à l'eau, la réglementation TNFD pourrait inciter les acteurs financiers à prendre en compte les aspects environnementaux et sociaux dans leurs décisions d'investissement. Cela pourrait encourager les industries à adopter des pratiques de gestion de l'eau plus durables et à investir dans des technologies et des projets qui préservent efficacement cette ressource.
Les paiements pour services environnementaux
Les paiements pour services environnementaux (PSE) sont un instrument financier permettant de faciliter le déploiement de solutions fondées sur la nature. Les paiements pour services environnementaux (PSE) sont « une transaction volontaire, où un service environnemental, clairement défini, est acheté par un ou plusieurs usagers à un ou plusieurs fournisseurs du servies, le paiement ayant lieu si et seulement si le fournisseur assure effectivement la provision du service » (CGEDD, 2010[56]). Tout acteur économique ou public peut participer à cette transaction.
Les paiements pour services environnementaux (PSE) sont en expansion dans la région parisienne. Les agences de l’eau y contribuent et sont encouragées à le faire par le Plan Eau (Agence de l’eau Seine Normandie, 2022[10]). Eau de Paris s’est par exemple engagée à accompagner techniquement et financièrement (aide allant de 150 à 450 euros par hectare11 des agriculteurs qui supprimeraient l’usage d’engrais et de pesticides, voire qui adopteraient des modes de culture durables. À ce jour, une centaine d’exploitations ont contractualisé avec Eau de Paris sur près de 15 000 ha de Surface Agricole Utile. Les collectivités peuvent également fournir un cadre permettant de créer les conditions de confiance nécessaire à l’élaboration d’un PSE, voire financer directement le PSE (Encadré 5.4). Dans le cadre de son plan national pour la biodiversité, un budget de 150 millions d’euros est prévu pour inciter à la performance environnementale des systèmes d’exploitation agricole.12
Le Programme Burren (Irlande)
Dans les landes de Burren, une région caractérisée par un écosystème semi-désertique, l'activité agricole a connu une intensification depuis les années 1970s, avec des conséquences néfastes sur l'environnement, telles que la pollution de l'eau, l'érosion des sols et la perte de biodiversité. La région a été désignée Natura 2000, mais les agriculteurs ont contesté cette classification. Des fonds publics nationaux, européens et de l’ONG National Parks and Wildlife Services ont donc été mobilisés pour réaliser un PSE. Il s’agit de paiements pour la maintenance d'infrastructures agricoles avec obligation de résultats mesurés par des indicateurs évaluant l'état des parcelles. Les résultats du programme ont montré des améliorations significatives dans la restauration de l'habitat. Pour la période 2010-2015, les investissements de 2,3 millions d'euros ont permis la réalisation de plusieurs actions, telles que le débroussaillage, la réparation de murs et de haies, la construction de portails, et la création d'infrastructures pour l'alimentation du bétail.
Baux ruraux environnementaux, Métropole européenne de Lille (France)
Dans le but de préserver la biodiversité et la qualité de l’eau au sein des zones cultivées, la Métropole Européenne de Lille (MEL) a mis en place des incitations financières pour encourager les agriculteurs à adopter des pratiques vertueuses. Ainsi, la métropole à conclut des contrats de location ruraux dont les tarifs sont réduits en fonction des engagements que les agriculteurs acceptent de prendre en matière de mesures environnementales.
Les fonds dédiés à l’eau
Un fonds dédié à l'eau est une structure de financement dédiée à la gestion durable de l'eau, à la conservation des ressources en eau, et à la résolution des problèmes liés à l'eau. Ces fonds sont gérés par une communauté d’acteurs publics, privés et la société civile et permettent d’investir dans la conservation des écosystèmes, l’accès à l’eau potable ou tout objectif fixé par les administrateurs du fonds. Ce type d’initiative permet de mobiliser des financements privés, en raison des bénéfices tirés par les acteurs économiques (Encadré 5.5).
Le Fonds pour l'eau du fleuve Colorado (États-Unis)
Le fleuve Colorado est confronté à des problèmes de surexploitation, de diminution du débit d'eau et de dégradation des écosystèmes aquatiques en raison de la demande croissante en eau pour l'agriculture, l'industrie et l'approvisionnement en eau potable. Cela a entraîné des impacts négatifs sur la biodiversité et sur les communautés qui dépendent du fleuve pour leur approvisionnement en eau. Le fonds pour l’eau du fleuve Colorado a été alimenté par l'Agence de protection de l'environnement des États-Unis, des États fédéraux, des entreprises privées et des organisations à but non lucratif. Il a permis de financer une série de projets visant à restaurer les écosystèmes du fleuve, à améliorer la gestion de l'eau et à sensibiliser les parties prenantes aux défis liés à la gestion de l'eau. Il a également permis d’accroître la résilience des communautés et de la nature face aux défis liés à l'eau dans la région.
Le fonds pour l'eau de Cape Town (Afrique du Sud)
Il s'agit d'un partenariat entre la municipalité de Cape Town, l’organisation de protection de l’environnement The Nature Conservancy, et d'autres partenaires locaux. L'objectif principal de ce fonds est de mobiliser des financements pour la préservation des bassins versants, l'amélioration de la qualité de l'eau et la gestion durable des ressources en eau dans la région de Cape Town, en Afrique du Sud. Le fonds a mis en avant les avantages économiques potentiels pour les entreprises et le secteur privé de la préservation des bassins versants, notamment en démontrant les bénéfices d’investissements dans des solutions fondées sur la nature pour accroître les réserves d’eau disponibles. Cela inclut la garantie d'un approvisionnement en eau fiable pour les activités industrielles, la protection des infrastructures critiques et la réduction des coûts liés à la gestion de l'eau. Le fonds a développé un modèle financier qui permet aux entreprises de s'engager financièrement tout en obtenant des avantages tangibles, comme une réduction des risques liés à l'eau et une meilleure qualité de l'eau. Le fonds a mis en avant les réalisations et les résultats concrets de ses projets de préservation des bassins versants et de gestion de l'eau. Cela a permis de démontrer aux partenaires privés l'impact positif de leur investissement.
Source : (The Nature Conservancy, 2023[58]).
Références
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[51] OptiMind (2022), Réforme de l’assurance récolte, https://www.optimind.com/medias/documents/6959/Optimind-Publication-reforme-de-l-assurance-recolte.pdf.
[38] Pays-Bas (2021), Delta Programme - Staying on track in climate-proofing the Netherlands.
[16] Région Île-de-France (2023), Les finances régionales en chiffres, https://www.iledefrance.fr/sites/default/files/2023-08/Chiffres_Finance_Verte_avril_2023.pdf.
[15] Région Île-de-France (2019), Plan de mobilisation pour la transformation écologique de l’Île-de-France 2024.
[30] SEDIF (2023), Budget primitif, https://www.sedif.com/sites/default/files/2022-12/Budget%20primitif%202023.pdf.
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[7] Sénat (2023), Rapport général n° 128 (2023-24), tome III, annexe 11, volume 1, https://www.senat.fr/rap/l23-128-311-1/l23-128-311-10.html#toc0.
[5] Sénat (2021), Rapport général n° 163, tome III, annexe 11, volume 3.
[33] Sénéo (2023), Budget primitif, https://www.seneo.fr/wp-content/uploads/2023/04/Budget_Primitif_2023_Seneo_adopte-tampon.pdf.
[14] Serva, O. (2021), COMMISSION D’ENQUÊTE relative à la mainmise sur la ressource en eau par les intérêts privés et ses conséquences.
[39] SIAAP (2020), Rapport d’activité et de développement durable, https://www.siaap.fr/fileadmin/user_upload/Siaap/6_Presse_et_publications/Publication/Editions/institutionnelles/SIAAP-RADD_2020.pdf.
[58] The Nature Conservancy (2023), https://waterfundstoolbox.org/.
[43] Tuffnell (2020), Rapport d’information sur la gestion des conflits d’usage de l’eau en situation de pénurie d’eau, https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion-dvp/l15b3061_rapport-information.
[29] Ville de Paris (2023), Budget Primitif, https://www.paris.fr/pages/budget-de-la-ville-de-paris-2529.
← 1. Le fonds a été créé en 2022, avec l’objectif de financer les projets de collectivités territoriales permettant l’amélioration de la performance environnementale et l’adaptation du territoire au changement climatique.
← 2. Budget du Fonds Vert : https://www.ecologie.gouv.fr/fonds-vert
← 3. Plan France 2030 : https://www.economie.gouv.fr/france-2030
← 4. Syndicats intercommunaux, établissements publics territoriaux, syndicats mixtes pour l’assainissement…
← 5. Rejet de l’amendement déposé lors de l’examen de la loi de finances 2024 : Aperçu de l'amendement (senat.fr)
← 6. Communiqué de presse de l’Agence de l’Eau Seine Normandie : https://www.eau-seine-normandie.fr/sites/public_file/inline-files/CP_2019CAbudget2020vok_0.pdf
← 7. Ce syndicat réunit la Ville de Paris, les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, la Métropole du Grand Paris, les communautés d’agglomération de Troyes, Champagne Métropole, du Pays de Meaux, Saint-Dizier, Der et Blaise, et la Région Grand-Est.
← 8. Crédit de paiement d’investissement pour l’année 2023
← 9. Principes de la réforme de l’assurance récoltes : https://agriculture.gouv.fr/la-reforme-de-lassurance-recolte