Ce chapitre examine les capacités et les pratiques susceptibles de rendre possible la transformation vers une action publique « débridée ». S’appuyant sur les expériences des pays de l’OCDE et des pays partenaires, il se concentre sur quatre domaines interdépendants : des technologies numériques et des données fiables et interconnectées ; des agents publics compétents et autonomes ; des administrations dotées de systèmes opérationnels agiles ; et une participation citoyenne effective et stratégique. Pour chacun de ces domaines, le chapitre identifie les obstacles qui freinent des administrations publiques, met en lumière les pratiques déterminantes qui favorisent les progrès et examine les capacités requises pour relever les défis à venir. Ensemble, ces pratiques montrent comment les pouvoirs publics peuvent s’appuyer sur ce qui fonctionne déjà pour accélérer les transformations et renforcer la gouvernance démocratique.
Débrider l’action publique
Description
Le chapitre 2 a exposé la direction que doivent prendre les administrations publiques pour parvenir à plus de confiance, d’efficacité et de résilience. Le chapitre 3 présente les outils et les moyens permettant de concrétiser ce changement et, à terme, de parvenir à la transformation conduisant à « débrider l’action publique ». Les preuves que cette direction est déjà en train d’être prise sont les pratiques que les autorités des pays Membres et des pays partenaires de l’OCDE s’emploient à développer, expérimenter et mettre en place à grande échelle. Le chapitre 3 passe donc en revue quatre familles de pratiques montrant que les pays ont commencé à s’engager sur la voie du débridage de l’action publique :
1. Des technologies numériques et des données fiables et connectées, qui permettent aux pouvoirs publics d’agir de façon plus intelligente, proactive et adaptée à la situation ;
2. Des agents publics compétents et autonomes, qui fournissent l’encadrement, les capacités et la culture nécessaires pour accompagner le changement ;
3. Des administrations dotées de systèmes opérationnels agiles, dont des centres de gouvernement, de réglementation, d’achats et de conception des services, qui traduisent l’ambition en action coordonnée ; et
4. Une participation citoyenne effective et stratégique, apportant la garantie que la gouvernance quotidienne et la réforme sont alimentées par les points de vue des citoyens, renforcées par la participation et ancrées dans la légitimité publique.
Chacune des quatre familles précitées inclut un large éventail de pratiques pouvant être classées en plusieurs domaines. Le tableau ci-après en fournit la synthèse, afin de faciliter la lecture de ce chapitre.
Familles et domaines de pratiques
Pour chacune de ces familles de pratiques, le rapport examine les difficultés auxquelles continuent de se heurter un grand nombre d’administrations pour aller de l’avant, met en lumière les pratiques des pays Membres et des partenaires de l’OCDE qui s’avèrent déterminantes pour débrider l’action publique, et passe en revue les outils et les capacités prospectifs qui seront nécessaires dans les années à venir. Plutôt que de proposer un plan figé, le rapport met en évidence les mesures déjà mises en œuvre pour s’orienter vers le changement ainsi que les éléments positifs sur lesquels les pouvoirs publics peuvent s’appuyer pour accélérer les avancées. Ensemble, l’orientation du changement et les pratiques qui lui donnent corps constituent le programme d’action « Débrider l’action publique », un cadre pratique visant à aider les administrations publiques à surmonter les difficultés actuelles et à bâtir des démocraties plus fortes pour l’avenir.
3.1.1. Introduction
Les administrations des pays de l’OCDE utilisent des données et des technologies numériques dans tous les aspects de leurs activités. Des systèmes de partage de données et d’identité numérique, ainsi que des règles sur la gouvernance des données, l’utilisation responsable de l’IA et la gestion des investissements dans le numérique et des dépendances sont en cours d’élaboration, d’expérimentation et d’application à grande échelle. Cette activité est le signe que les pays s’orientent vers le changement.
Il reste cependant encore beaucoup à faire : selon les Perspectives de l’administration numérique 2026 de l’OCDE, la plupart des pays Membres ont mis en place la gouvernance et les stratégies adaptées ; en revanche, la mise en œuvre – et par conséquent les effets positifs réels sur les citoyens et les entreprises – continue de poser problème (OCDE, 2026[1]).
Les domaines de pratiques suivants se renforcent mutuellement. Des données de qualité permettent aux pouvoirs publics de comprendre ce dont les citoyens ont besoin, d’anticiper les problèmes et d’adapter leur action lorsque les circonstances changent. Le partage des infrastructures numériques publiques offre aux administrations la possibilité d’utiliser des outils existants, plutôt que de les créer de zéro. L’IA prend de l’ampleur non pas parce qu’elle est disponible, mais parce qu’elle répond à un objectif opérationnel précis. Enfin, une gouvernance responsable est ce qui permet de combiner ces trois aspects avec la confiance du public. Cette section aborde ces trois domaines clés dans cet ordre et présente pour chacun des pratiques essentielles (voir le Tableau 3.2).
Pratiques essentielles pour des technologies numériques fiables et connectées
3.1.2. Un socle de données et des infrastructures numériques avancés
Principaux enjeux
Comme le montrent les Perspectives de l’administration numérique 2026 de l’OCDE, les pays ont accompli de réels progrès dans la mise en place d’un socle de données et d’infrastructures numériques avancés au sein de l’administration. Presque tous les pays Membres se sont dotés d’une stratégie nationale en matière de données et la plupart ont formellement adopté le principe de transmission unique des informations, 30 pays sur 36 ayant mis en place des systèmes d’interopérabilité permettant d’échanger ou de relier des données entre différentes administrations (OCDE, 2026[1]). L’identité numérique, des portails numériques uniques, une poste et des paiements numériques, ainsi que des services infonuagiques partagés sont aussi largement disponibles, avec la présence moyenne de 74 % des composantes d'une infrastructure numérique publique de base (OCDE, 2026[1]). Ces fondations permettent aux différents secteurs de l’administration de mieux collaborer, d’intervenir rapidement et de fonctionner plus efficacement.
Le défi aujourd’hui pour les pays est de procéder à la mise en œuvre, c’est-à-dire de faire en sorte que les avantages des fondations numériques précitées deviennent tangibles pour les citoyens et les entreprises dans leurs interactions avec l’administration. De fait, l’identité numérique est encore souvent déployée comme une mesure d’authentification indépendante, et non comme une couche où convergent les différents services. Une pléthore de données peuvent être partagées, mais les opérations quotidiennes indispensables à leur gestion, leur interopérabilité et leur sécurité ne sont pas à la hauteur. À titre d’exemple, seulement 63 % des institutions publiques partagent en moyenne des données via leur système national d’interopérabilité (OCDE, 2026[1]). Bien que 33 pays sur 36 se soient dotés d’une stratégie nationale en matière d’identité numérique, seuls 25 font savoir que plus de la moitié de leurs services en ligne sont accessibles par le biais d’une identité numérique sécurisée (OCDE, 2026[1]). Le défi est encore plus grand s’agissant des données administratives sensibles (comme les salaires, le statut en matière de prestations, l’état civil et les cotisations), car ces données sont gérées différemment selon les organismes et ne peuvent pas être partagées facilement de l’un à l’autre. Le résultat est que les citoyens continuent de se confronter à l’administration comme s’il s’agissait d’un ensemble d’éléments distincts, fournissant de façon répétée des informations que l’administration possède déjà, prouvant leur identité à plusieurs reprises et réclamant des droits service après service. Telle est la distance qui reste à parcourir pour parvenir à une administration telle que décrite dans le chapitre 2.
Le retard dans la mise en œuvre vient en partie du fait que rien ni personne ne l’impose. La plupart des pays ont à ce jour désigné une institution chargée de superviser les priorités d’investissement dans le numérique et les TIC, mais affecter une mission n’est pas suffisant pour enclencher d’importantes transformations. À moins que cette institution fixe des normes communes, exige la réutilisation des données et passe en revue les grands projets d’investissement avant que les fonds soient engagés, les organismes publics continuent de développer leurs propres versions de ce qui existe déjà pendant que les plateformes partagées préexistantes se dégradent, privées de financements continus et de l’attention requise pour les maintenir en fonctionnement.
La mise en œuvre peut aussi être irrégulière lorsqu’elle dépend d’une technologie que les administrations ne développent pas ou ne contrôlent pas elles-mêmes. Les pouvoirs publics sont très dépendants des fournisseurs externes pour la technologie qui sous-tend leurs systèmes, ce qui est normal et inévitable. Cette dépendance peut cependant devenir risquée si elle n’est pas soigneusement gérée : lorsque les administrations n’ont pas une vision claire des fournisseurs, des technologies et des entités juridiques sur lesquels reposent leurs services essentiels ; lorsqu’elles n’ont pas l’expertise interne pour déterminer, vérifier et si besoin remplacer ce qu’elles achètent ; ou lorsqu’elles sont trop dépendantes d’un seul fournisseur ou pays sans possibilité de changer. La question qui se pose aux pays est donc de déterminer quelles capacités doit conserver une administration pour pouvoir continuer de changer de cap et de fournisseurs lorsqu’un service est défaillant ou ne correspond plus aux normes. Cette possibilité de changer constitue en soi une marge de manœuvre et la base d’une administration préparée (voir le chapitre 2). Une administration dépourvue de capacité d’action dispose d’une marge de manœuvre budgétaire plus réduite et reste sans réponse si un fournisseur vient à défaillir.
Enfin, tout ce qui complique la mise en œuvre à l’intérieur d’un pays redouble la difficulté à l’international. L’interopérabilité entre les pays repose non seulement sur les connexions techniques mais aussi sur la reconnaissance mutuelle des systèmes, une responsabilité clairement établie et une harmonisation des dispositions en matière de sécurité et de respect de la vie privée, des conditions qui restent largement non satisfaites. Seuls 68 % des pays de l’OCDE ont fixé des objectifs d’interopérabilité transfrontière dans leurs stratégies relatives aux données (OCDE, 2026[1]). Pour les personnes physiques et morales ayant des activités dans plusieurs pays, le résultat est que le problème rencontré dans leur pays se répète à plus grande échelle : paperasserie, démarches effectuées en personne et fourniture répétée des mêmes informations.
En résumé, le débridage de l’action publique dépend aujourd’hui moins de ce que les pays ont mis en place que de ce qu’ils en font. De plus en plus de pays montrent la voie.
Pratiques essentielles
Mettre en pratique le principe de transmission unique des informations. Le décalage entre l’adoption formelle – très répandue dans l’ensemble de la zone OCDE – et la réalité pratique demeure important. Les pays appliquant le principe de transmission unique des informations relatives aux entreprises et aux citoyens ont réussi à combiner trois éléments indispensables : la clarté juridique quant aux données pouvant être partagées entre les organismes publics ; l’interconnexion entre les systèmes techniques ; l’obligation, à chaque fois qu’un nouveau service est créé, de ne pas demander aux utilisateurs – personnes physiques et morales – des informations que l’administration possède déjà. La loi « Only Once » adoptée en Belgique et le portail numérique unique de l’UE, dont son système technique « une fois pour toutes », sont des exemples des pratiques les plus courantes, le portail précité servant de référence internationale pour l’homogénéisation des obligations entre les pays et territoires.
Déverrouiller les données en vue de leur partage et leur réutilisation. Si les administrations recueillent et génèrent de vastes quantités de données, une grande partie d’entre elles restent verrouillées au sein des institutions d’origine. Il faut, pour y remédier, mettre en place des infrastructures de données interopérables permettant aux institutions de partager des données avec l’extérieur, et faire en sorte qu’elles soient utilisées dans tous les secteurs de l’administration, et pas seulement par les équipes chargées des grandes orientations stratégiques. En Italie, le portail national de données numériques (PDND) montre comment une infrastructure nationale d’interopérabilité peut passer d’un modèle centré sur la publication des données à un autre privilégiant leur utilisation, les organismes publics étant autorisés à partager des données et à y accéder en temps réel.
Améliorer la qualité et la précision des données. Il est essentiel que les données soient de haute qualité pour pouvoir être partagées et réutilisées en toute confiance entre les administrations et les systèmes d’IA. Des cadres régissant la qualité des données peuvent être utiles aux institutions qui recueillent, génèrent et gèrent les données, tandis que l’utilisation de normes sémantiques communes garantit une interprétation homogène des données échangées par des systèmes différents. Sans cela, les systèmes interopérables échangent des données non fiables, les services proactifs utilisent des informations inexactes et les systèmes d’IA reproduisent et amplifient les biais existants, d’où la nécessité d’une gouvernance des données pour assurer un déploiement responsable. En Suède, le portail national de données dresse un inventaire des caractéristiques (dont des modèles d’informations, des schémas, des profils, des ontologies et la terminologie correspondante) afin de permettre la publication de données comparables et d’améliorer l’interopérabilité entre les ensembles de données.
Jeter les bases d’un partage de données transfrontière. L’interopérabilité technique est un point de départ nécessaire, mais le partage transfrontière des données repose en fin de compte sur les bases communes suivantes : confiance, reconnaissance mutuelle des systèmes, responsabilité clairement établie et harmonisation des dispositions en matière de sécurité et de confidentialité des données personnelles. Le portail numérique unique de l’UE fournit un modèle régional ; au-delà, les progrès ont été limités et principalement bilatéraux. L’espace des données sur les marchés publics (PPDS) de la Commission européenne montre comment l’existence d’infrastructures de données communes au niveau régional peut procurer une transparence et une comparabilité que les pays ne peuvent obtenir chacun de leur côté.
Tirer le maximum d’avantages du partage des infrastructures numériques publiques. Les pays gèrent de plus en plus l’identité numérique, les paiements, les portails de services et les notifications comme un ensemble cohérent d’outils et non comme des projets déconnectés les uns des autres. Les éléments partagés doivent reposer sur des normes et des interfaces communes, des dispositifs de gouvernance concertés – y compris en termes de financement pérenne et de soutien politique – et une présomption de réutilisation, les exceptions étant justifiées selon une procédure transparente. La réussite devrait se mesurer non pas par l’existence d’une plateforme technique, mais par son adoption, sa fiabilité et les avantages qu’elle procure. Au Danemark, MitID montre comment l’on peut garantir le soutien sur le long terme : un partenariat public-privé entre l’Agence pour l’administration numérique, les régions, les municipalités et le groupement professionnel Finans Danmark fournit un accès partagé sécurisé à l’ensemble des administrations, des banques et des prestataires de services numériques privés du pays, ce qui répartit à la fois les coûts et les intérêts institutionnels à ce que le système continue de fonctionner.
Faire de l’identité numérique un portail d’accès aux services ouvert et fiable. Le constat des pays est que le fait de considérer l’identité numérique comme une couche permettant le regroupement des services, la vérification des identifiants et la sécurisation des transactions, plutôt que comme un mécanisme d’authentification indépendant, change la façon de concevoir les services. Le pas suivant à franchir est celui de l’adoption, y compris par les fournisseurs de services et les personnes rencontrant des problèmes de confiance, d’utilisation, d’accessibilité ou de connectivité. Les approches courantes ont consisté à mettre en place, d’une part des normes techniques et des règles claires en matière de redevabilité, d’autre part une protection de la vie privée à la source, la maîtrise par l’utilisateur des informations qui sont partagées, un contrôle strict des fraudes, et des alternatives non numériques valables. Au sein de l’UE, le portefeuille européen d’identité numérique montre comment des spécifications communes peuvent offrir la garantie d’une infrastructure d’identité numérique interopérable, qui permet d’utiliser les identifiants vérifiés en toute sécurité dans n’importe quel pays et pour les différents services publics et privés.
Renforcer les capacités là où se situent les besoins. Pour être efficace, une administration numérique doit s’appuyer sur une autorité centrale ou fédérée ayant pour mission claire de fixer des normes, coordonner les institutions, mettre au point des éléments partagés et gérer les gros investissements sur la durée. En Australie, le Cadre de surveillance des investissements dans le numérique et les TIC (Digital and ICT Investment Oversight Framework) propose une approche intégrée à l’échelle de l’ensemble de l’administration pour la gestion des investissements numériques et informatiques, depuis la planification à la définition des priorités, en passant par l’approvisionnement, l’assurance et le suivi des bienfaits (OCDE, 2025[2]). Un contrôle efficace repose en outre sur les compétences et les ressources disponibles pour gérer les fournisseurs et faire fonctionner les systèmes essentiels. En Allemagne, l’État fédéré de Schleswig-Holstein a opté pour des alternatives en accès libre en investissant dans des capacités techniques en interne et en collaborant avec des concepteurs de logiciels libres, ce qui lui a permis d’économiser 15 millions EUR en frais annuels de licence, contre un débours unique de 9 millions EUR pour opérer la transition (State Chancellery of Schleswig-Holstein, 2024[3]). En Corée, le système de sous-traitance des services numériques spécialisés prend une nouvelle orientation au travers des achats : en février 2026, les petites et moyennes entreprises représentaient 75.8 % des sélections, élargissant ainsi la base de fournisseurs coréens et réduisant la concentration de grands opérateurs internationaux déjà en place (OCDE, 2026[1]).
Enjeux pour l’avenir
Les pratiques décrites précédemment montrent qu’un nombre croissant de pays établissent un socle crédible de données et d’infrastructures numériques, et abordent la question du partage des infrastructures sous l’angle de la gouvernance. Toutefois, rien n’est gagné : la disponibilité est plus facile à obtenir que l’utilisation effective ; il est plus aisé d’attribuer des missions que d’obtenir des résultats ; le partage transfrontière soulève des questions de confiance, de redevabilité et de reconnaissance mutuelle qu’aucun pays ou territoire n’a encore résolues. Trois domaines d’étude s’avèrent prioritaires, tant au regard des données et des infrastructures numériques elles-mêmes que des travaux complémentaires que devra engager l’OCDE à l’avenir :
Mesurer l’effet produit plutôt que l’existence. Le principal défi est d’obtenir que les éléments constitutifs existants (comme les stratégies relatives aux données, les systèmes d’interopérabilité et les cadres de gouvernance des données) aient un impact tangible sur les services, la politique publique et les performances institutionnelles. Les études actuelles saisissent relativement bien la disponibilité des données, mais ne rendent pas compte de leur utilisation effective pour améliorer les résultats ni de l’efficacité de leur vérification. Il convient, pour combler cette lacune, d’examiner quels dispositifs de gouvernance des données apportent concrètement de la valeur publique dans les différents secteurs de l’administration, et d’étendre les cadres de mesure (dont les indices DGI et OURdata) afin de déterminer non pas la disponibilité mais l’impact, et de repérer les conditions institutionnelles qui influent sur l’ampleur des résultats produits par les missions (importants ou minimes).
Repérer lorsque la dépendance présente un risque. Les administrations publiques doivent disposer des mêmes instruments de mesure pour déterminer ce qu’est une concentration/dépendance excessive, autrement dit le niveau à partir duquel la dépendance à un fournisseur, une technologie ou un pays/territoire n’est plus la caractéristique d’un achat ordinaire efficace mais un risque stratégique pour la continuité du service public. Une infrastructure de mesure est en train d’apparaître, notamment grâce aux travaux de l’OCDE sur le suivi de la disponibilité de ressources infonuagiques publiques de calcul pour l’IA, mais la couche supérieure de la gouvernance n’existe toujours pas : c’est-à-dire une base commune permettant de décider à quel moment la concentration devient un risque, et la désignation claire au sein de l’administration de la personne chargée de lancer l’alerte.
Mettre en place les conditions de gouvernance pour le partage transfrontière. Les moyens de comparaison dont dispose l’OCDE sont tout à fait adaptés pour mettre en évidence les modes de reconnaissance mutuelle et de partage des responsabilités convergents entre les différents systèmes juridiques, ainsi que pour tirer des enseignements au-delà des cadres régionaux existants. La priorité n’est pas d’approfondir le diagnostic du problème mais de disposer d’éléments de comparaison plus lisibles sur les conditions de gouvernance (juridiques, techniques et institutionnelles) dans lesquelles le partage des données est actuellement mis en œuvre à grande échelle, ainsi que de conseils pratiques pouvant être utilisés par les administrations. Le portail numérique unique de l’UE et le portefeuille européen d’identité numérique fournissent toutes sortes d’exemples concrets de la façon dont les pays peuvent promouvoir l’accès aux services via les technologies numériques dans les différents pays et secteurs (voir l’Encadré 3.1).
Le portail numérique unique de l’UE
Le portail numérique unique de l’UE est la preuve que le principe de transmission unique des informations peut, de l’ambition administrative qu’il était au départ, devenir une réalité opérationnelle dans plusieurs pays et territoires. Créé pour aider les citoyens et les entreprises à accéder à des informations, à accomplir des démarches administratives et à obtenir de l’aide pour exercer leurs droits dans l’ensemble de l’UE, ce portail repose sur le système technique « une fois pour toutes » (OOTS) qui permet aux autorités publiques d’échanger en toute sécurité d’un pays à un autre des données et des documents, plutôt que de demander aux utilisateurs des renseignements qu’ils ont déjà fournis à une autre administration. Ce qui caractérise l’approche employée par l’UE est qu’elle associe l’interopérabilité technique avec un cadre juridique commun, des mécanismes de reconnaissance mutuelle, des obligations de consentement explicite des utilisateurs, et des normes communes de protection des données et de sécurité.
Le portefeuille européen d’identité numérique
Le portefeuille européen d’identité numérique étend cette logique en considérant l’identité numérique non seulement comme un mécanisme d’authentification mais aussi comme une infrastructure permettant le regroupement des services, la vérification des identifiants et la sécurisation des transactions. Grâce à ce portefeuille, les personnes physiques et morales peuvent s’identifier, stocker et partager des attributs vérifiés et des documents, et accéder à des services publics et privés dans différents pays et secteurs, tout en gardant la maîtrise de leurs données personnelles. En intégrant l’identité numérique dans un vaste écosystème composé d’identifiants réutilisables, de signatures électroniques et d’échanges sécurisés, le portefeuille européen d’identité numérique représente une évolution dans la conception des services : plutôt que de demander sans arrêt aux utilisateurs de prouver qui ils sont ou de fournir des documents justificatifs, les services peuvent s’appuyer sur des identifiants numériques fiables, gérés par chaque utilisateur.
3.1.3. L’IA dans l’administration
Principaux enjeux
Les pouvoirs publics n’ont plus besoin de fournir des preuves que l’IA peut créer de la valeur publique. Le défi aujourd’hui est d’intégrer cette technologie aux activités de tous les jours de sorte qu’elle améliore la productivité et la réactivité, tout en préservant la redevabilité. Les enjeux vont au-delà de l’IA elle-même : les services proactifs, la simplification de l’administration et la marge budgétaire retrouvée que décrit l’orientation du changement reposent de plus en plus sur cette technologie. L’IA est désormais utilisée dans au moins une activité de l’administration – dans l’ensemble des pays de l’OCDE –, principalement pour les procédures internes et la fourniture des services publics, mais moins en revanche pour l’élaboration des politiques et le contrôle (OCDE, 2026[1]) (voir le Graphique 3.1). L’ambition est grande et pourrait bien continuer de grandir, et pourtant l’essentiel reste à faire.
Pourcentage de pays de l’OCDE dont le secteur public utilise l’IA par domaine d’activité, 2023 et 2025
Note : L’activité « Contrôle et redevabilité dans le secteur public » n’a pas été mesurée en 2023, d’où l’absence de comparaison disponible. Les pays candidats à l’adhésion font état des taux d’utilisation suivants : procédures internes (25 %) ; services publics (38 %) ; élaboration des politiques (0 %) ; contrôle et redevabilité (17 %). Les données de 2025 ne sont pas disponibles pour l’Allemagne et les États-Unis. Les données de 2023 ne sont pas disponibles pour l’Allemagne, la Bulgarie, les États-Unis, la Grèce, l’Indonésie, la République slovaque, la Suisse et la Thaïlande. Les données pour l’Indonésie et la Thaïlande couvrent la période allant du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2023 ; aucune donnée sur le contrôle et la redevabilité n’est disponible pour ces deux pays. Pour des données complètes sur les pays Membres de l’OCDE et candidats à l’adhésion, se reporter au Tableau d’annexe 4.A.1 du chapitre 4.
Source : OCDE (2026[1]), Perspectives de l’administration numérique 2026 : Des fondations à un impact transformateur, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/a2f7a6b4-fr.
L’une des difficultés pour les administrations publiques réside dans l’ordre des opérations : nombre d’initiatives sont prises non pas en réponse à un problème opérationnel clairement défini mais en fonction de la technologie disponible, ce qui explique qu’il est plus difficile de déterminer après coup si l’IA était l’outil approprié ou si les conditions justifiant son utilisation étaient en place. L’obstacle principal est rarement la technologie, mais au contraire la gouvernance et les conditions propices à son utilisation, à savoir : des données de qualité, des infrastructures, des compétences, un financement pérenne, une préparation institutionnelle et la capacité à utiliser les marchés publics comme un levier stratégique (OCDE, 2025[6]). Les projets qui sont conçus à partir de la technologie ont tendance à être des outils à usage unique s’appuyant sur des données sans fondement et des systèmes fragiles, ce qui signifie qu’ils ne laissent rien derrière eux et que l’initiative suivante redémarre de zéro.
Les manques de capacités de l’administration publique aggravent souvent ce problème. Seuls 36 % des pays de l’OCDE proposent des formations sur l’utilisation de l’IA pour la fourniture des services publics ou l’élaboration des politiques ; cela implique que de nombreuses administrations ne disposent pas de connaissances suffisantes en interne pour pouvoir définir leurs besoins, superviser les outils déployés ou juger du rapport coûts-avantages des solutions qu’elles acquièrent. Le recours important à des sous-traitants extérieurs risque de créer une spirale de dépendance dans laquelle les administrations sont incapables d’évaluer ou de remplacer ce qu’elles achètent (OCDE, 2025[6]).
Même bien conçus, les projets pilotes auxquels il manque l’équipement pour être déployés à grande échelle restent au point mort. Seuls 58 % des pays de l’OCDE centralisent les achats de biens et de services liés à l’IA (OCDE, 2026[1]) ; de plus, les systèmes d’achat existants ne sont pas conçus pour une technologie itérative, évoluant rapidement et difficile à évaluer à l’avance. En l’absence de mécanismes partagés pour financer, acheter, adapter, évaluer et, si nécessaire, interrompre les initiatives ayant trait à l’IA, chaque institution doit gérer ces problèmes par elle-même.
L’évolution constante de la technologie accroît encore les enjeux. Les administrations peuvent s’appuyer sur tout un spectre d’approches en matière d’IA : d’abord l’analytique des données, l’automatisation et l’apprentissage automatique fondés sur des règles, puis l’IA générative et, au bout du bout, l’IA agentique capable de planifier, d’utiliser des outils et d’agir dans un cadre prédéfini avec peu d’intervention humaine à chaque étape (OCDE, 2025[6]). La solution la plus élaborée n’est pas toujours celle qui convient pour un problème donné, et plus un système fonctionne tout seul, plus son champ d’action, les autorisations qui lui sont données et sa réversibilité doivent être configurées avant – et non après – son déploiement. L’extension par étapes de son autonomie – avec des autorisations restreintes et la possibilité d’interrompre ou d’inverser son action – est donc la condition sine qua non de son déploiement.
Cela dit, un nombre croissant de pays surmontent ces contraintes, et les pratiques qu’ils mettent en place sont la preuve manifeste de ce qu’il faut faire pour concrétiser une ambition.
Pratiques essentielles
Partir du problème, non de la technologie. Les pays qui sont allés au-delà des expérimentations partent généralement du problème opérationnel à résoudre (qu’il concerne la prédiction, la classification et l’acheminement, la rédaction et la synthèse, la détection des anomalies ou la coordination interinstitutionnelle) et cherchent à déterminer si un meilleur partage des données, une automatisation fondée sur des règles ou la refonte des procédures pourrait être utile, avant de se tourner vers l’IA. En Corée, le système d’assistance e-RFP, qui utilise conjointement plusieurs techniques d’IA pour établir des demandes d’achat et vérifier leur conformité, a réduit le temps de préparation des documents de 70 % tout en garantissant une conformité de 99.9 % avec les règles en matière de marchés publics (OCDE, 2026[1]). Le Chili a utilisé une plateforme de gestion reposant sur l’intelligence artificielle pour suivre les responsabilités et les échéances au sein de son système complexe d’autorisations environnementales. En rendant les retards visibles à l’ensemble des parties prenantes, sans pour autant automatiser les décisions d’autorisation, cette approche a permis de faire passer la proportion de réponses administratives en retard de 33 % à 3 % en l’espace de quatre mois. Au Japon, le ministère des Affaires intérieures et des Communications (MIC) applique également l’automatisation au processus même d’élaboration des politiques publiques. Pour ce faire, il déploie des agents d’intelligence artificielle chargés de tâches annexes telles que la planification des réunions, les réservations et la préparation de documents, ce qui permet aux responsables de l’action publique de consacrer davantage de temps à des activités stratégiques à plus forte valeur ajoutée. Ces exemples montrent que le fait de s’attaquer en premier lieu aux blocages opérationnels est un atout précieux.
Transformer les projets d’IA en fondements réutilisables. Les initiatives qui, faisant appel à l’IA, sont les plus durables laissent derrière elles des ressources réutilisables (des données et des cartographies de services mieux documentées, des routines d’évaluation des modèles, des boucles de rétroaction et des modèles d’achats), ce qui n’est pas le cas avec les outils à usage unique s’appuyant sur des systèmes fragiles. Au Portugal, par exemple, la mise en place de l’assistant virtuel sur le portail gov.pt a consisté à regrouper les informations dispersées se rapportant à la fonction publique dans une base unique de connaissances sélectionnées avec soin ; l’historique des conversations qu’il génère est analysé afin de repérer les lacunes et d’améliorer le contenu. Cette approche est également la plus pertinente dans le domaine de l’IA agentique, car les systèmes opérationnels dépendent des données et des systèmes auxquels ils peuvent accéder ainsi que des agents publics qui les supervisent.
Mettre en place en interne les capacités permettant d’orienter, de superviser et d’adapter l’IA. Le recours massif à des sous-traitants extérieurs risque de créer une spirale de dépendance dans laquelle les administrations sont incapables de définir, d’évaluer ou de remplacer ce qu’elles achètent (OCDE, 2025[6]). Les administrations ne doivent pas nécessairement posséder toutes les compétences techniques, mais elles ont besoin d’en savoir assez pour effectuer les achats de façon éclairée, superviser les opérations de manière crédible et être les acteurs du changement rendu possible par l’IA. Cela signifie que les capacités doivent être adaptées au rôle qui est joué : une maîtrise de base de l’IA pour tous les agents publics et une compréhension stratégique pour les dirigeants, mais des compétences spécialisées pour les équipes chargées de la fourniture des services, des achats, des questions juridiques et de l’évaluation. En Estonie, le module ABC d’apprentissage en ligne avec l’IA, mis en œuvre par l’Académie de l’administration numérique, reprend ces différents niveaux en partant de la base ; en Irlande, la master classe sur l’IA qui s’adresse aux cadres dirigeants vise non pas l’acquisition de compétences techniques mais la clairvoyance stratégique qui est requise pour assumer les rôles d’encadrement (OCDE, 2026[7]). Au Portugal, le Laboratoire d’expérimentation de l’IA emprunte une troisième voie : il entraîne les organismes publics dans un processus d’idéation, de formation certifiée et de mise en pratique, afin que les équipes renforcent leurs capacités en menant à bien de réels projets. La Politique nationale d’intelligence artificielle CONPES 4144 (2025[8]) de la Colombie définit une feuille de route nationale comparable, intégrant des dimensions d’éthique et de gouvernance aux côtés de mesures de renforcement des capacités dans l’ensemble de l’administration publique. L’exemple de VIGIA au Chili illustre comment un soutien centralisé peut renforcer les capacités d’une administration plutôt que de créer une dépendance durable à l’égard d’un prestataire externe. La Surintendance de la sécurité sociale (SUSESO) a développé cet outil avec l’appui financier et opérationnel du Secrétariat à la modernisation de l’État du ministère des Finances. Si des spécialistes externes ont contribué à sa conception, la SUSESO a reçu le code source, la documentation et la formation nécessaires pour exploiter, maintenir et améliorer l’outil en interne. Les évolutions démographiques offrent un important levier : de nombreux pays de l’OCDE connaissent des vagues massives de départs à la retraite qui s’étendront sur une dizaine d’années ; veiller à ce que le recrutement et l’insertion soient délibérément conçus pour attirer des collaborateurs maîtrisant le numérique et l’IA permet de renforcer les capacités grâce au renouvellement générationnel, et pas seulement au moyen de la reconversion professionnelle. Le recours massif à des sous-traitants extérieurs risque de créer une spirale de dépendance dans laquelle les administrations sont incapables de définir, d’évaluer ou de remplacer ce qu’elles achètent (OCDE, 2025[6]). La section qui suit, « Des agents publics compétents et autonomes », décrit les actions engagées par certains pays pour se doter de capacités internes en matière d’IA.
Utiliser les marchés publics et les partenariats comme une infrastructure évolutive. Sans mécanismes pour financer, acheter, adapter, évaluer et, si nécessaire, interrompre de façon responsable les initiatives ayant trait à l’IA, les projets pilotes ne seront pas portés à grande échelle. En Corée, le système de sous-traitance spécialisé dans les services numériques a remplacé les laborieuses procédures d’appels d’offres par une démarche d’externalisation directe et sur catalogue, qui ramène le délai d’acquisition des services numériques et d’IA de plusieurs mois à environ deux semaines. En France, la plateforme Albert permet aux agents publics d’accéder de façon sécurisée et centralisée à tout un éventail de modèles d’IA – à la fois des modèles « open weight » et d’autres achetés à des concepteurs privés –, ce qui élargit l’accès à l’innovation tout en maintenant les capacités et le contrôle au sein de l’administration. Les procédures formelles d’achat ne suffisent pas à combler l’écart entre la volonté des pouvoirs publics et le déploiement opérationnel : au Royaume-Uni, le guide sur l’IA (AI Playbook) conçu par l’État rassemble des principes partagés et des conseils concernant les pratiques à adopter pour sélectionner, déployer et gérer l’IA en toute sécurité, afin que le personnel ne démarre pas de zéro ; en Australie, le dispositif AIDE (AI Delivery and Enablement, mise en œuvre et facilitation de l’IA) permet aux organismes publics de surmonter les obstacles liés aux procédures, de partager des solutions réutilisables et de ne pas se focaliser sur ce que le service des achats peut acquérir mais sur ce que les agents peuvent réellement utiliser.
Délimiter la mise en œuvre de l’IA agentique. Circonscrire le déploiement d’un système agentique signifie limiter son champ d’action, son autonomie et les autorisations dont il dispose jusqu’à ce qu’il ait apporté la preuve de sa fiabilité, autrement dit : lui confier des tâches restreintes, un accès limité aux données et un humain capable d’examiner ou d’annuler ce qu’il a fait, plutôt que d’accorder dès le départ au système une large autonomie et de tout miser sur le contrôle a posteriori pour repérer les problèmes. Les pays qui s’orientent vers l’IA agentique ont généralement commencé en lui donnant des tâches bien précises, soumises à un contrôle strict – les agents d’IA se contentent de lire les informations sans les modifier, ils rédigent un texte qui sera ensuite révisé par un humain, ou apportent de l’aide au personnel plutôt que d’interagir directement avec le public –, avant d’élargir son champ d’action à mesure que la confiance augmente et que les systèmes d’appui se développent. En Australie, la clause de la norme technique sur l’IA du secteur public qui concerne l’IA agentique établit ce qui suit : les agents d’IA interviennent dans le cadre des tâches qui leur sont attribuées ; ils ne disposent que de l’accès strictement nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches ; enfin, leur activité est vérifiable, contrôlable et susceptible d’être annulée. En Estonie, Bürokratt est un réseau interopérable de robots conversationnels du secteur public qui sert de porte d’entrée vers l’administration, orientant chaque requête des citoyens vers l’assistant virtuel du service approprié, avec la possibilité d’accéder si nécessaire à du personnel humain. Selon l’institut Gartner, plus de 40 % des projets reposant sur l’IA agentique seront annulés d’ici la fin 2027 en raison de la hausse des coûts, de leur utilité incertaine, des difficultés d’intégration et de l’insuffisance des contrôles de gouvernance (Gartner, 2025[9]) – un rappel de l’importance de circonscrire le déploiement de cette technologie. La délimitation de la mise en œuvre de l’IA n’est valable que si elle génère des connaissances : la mesure de ce qu’elle procure reste peu fréquente dans les pays de l’OCDE, seuls 28 % d’entre eux indiquant évaluer leurs utilisations de l’IA – alors que le guide du Royaume-Uni sur l’évaluation de l’impact des interventions de l’IA (actualisé en mai 2026) et les travaux de l’OCDE (à paraître) montrent à quoi peut ressembler en pratique une évaluation proportionnée.
Enjeux pour l’avenir
Les pratiques décrites précédemment montrent qu’un nombre croissant de pays font plus qu’expérimenter l’IA. Toutefois, rien n’est gagné : il est plus facile de mesurer l’adoption de cette technologie que de l’évaluer, et les systèmes d’IA agentique sont mis en œuvre plus rapidement que les dispositions requises pour les gérer. Deux domaines d’étude s’avèrent prioritaires, tant au regard de l’utilisation de l’IA dans l’administration que des travaux complémentaires que devra engager l’OCDE à l’avenir :
Concevoir des méthodes comparables et proportionnées pour mesurer l’impact de l’IA dans les services publics. Ne pas se contenter de compter le nombre de cas d’utilisation de l’IA mais procéder à des évaluations pour déterminer si cette technologie améliore en fait la productivité, la qualité de service ou l’équité des résultats. L’OCDE est bien placée pour développer ce type de méthodologie, en s’appuyant sur les travaux existants relatifs à l’évaluation des politiques publiques et à la mesure de l’impact des investissements dans le numérique au sens large.
Définir le processus de mise en œuvre de l’IA agentique avant son déploiement à grande échelle. Les travaux à paraître de l’OCDE sur l’administration et l’IA agentique (Governing with Agentic AI) fourniront aux pouvoirs publics un cadre leur permettant de mieux comprendre la préparation à cette technologie, d’évaluer la maturité de son adoption et de déterminer comment procéder pour piloter, faire évoluer et, si nécessaire, mettre à l’arrêt les systèmes qui travaillent pour le compte de l’administration (voir l’Encadré 3.2). Le fait de restreindre le déploiement de l’IA agentique (champ d’action limité, autorisations restreintes, actions vérifiables et maintien de la responsabilité humaine) permet d’obtenir une technologie qui, loin de la saper, renforce la confiance du public. Prendre cette précaution avant de procéder à un déploiement à grande échelle – plutôt qu’en réaction à des défaillances a posteriori – est la mesure la plus importante à prendre à court terme par les administrations publiques, ainsi que la priorité pour les travaux complémentaires de l’OCDE sur la question.
La plupart des administrations publiques se demandent encore si elles doivent utiliser – et si oui, quand et comment – des agents d’IA et des systèmes d’IA agentique (voir aussi l’encadré 2.2 du chapitre 2) pour exécuter des tâches en leur nom. Si la tentation est grande, la difficulté ne l’est pas moins. Dans la mesure où ces systèmes réalisent des tâches plus longues avec moins d’implication humaine à chaque étape, les questions d’autorité légale, de redevabilité et de contrôle humain sont alors plus difficiles à résoudre, et la responsabilité qui incombe aux administrations de protéger les citoyens et de garantir le respect des procédures laisse peu de marge d’erreur. Si les administrations ne cachent pas leur intérêt, elles manquent pour la plupart de clairvoyance pour juger de leur propre préparation et passer à la mise en œuvre sur des bases solides.
La série de l’OCDE intitulée Governing with Agentic AI (à paraître) est censée fournir des éclairages. S’appuyant sur le rapport « Gouverner avec l’intelligence artificielle » et élaborée en collaboration avec un groupe de travail des pays Membres spécialisé sur le sujet, cette série de travaux rendra compte de ce que signifie l’IA agentique pour le secteur public et fournira un guide pratique sur les conditions institutionnelles, juridiques et techniques qui doivent être en place pour utiliser cette technologie en toute confiance. Prenant appui sur l’expérience des premiers utilisateurs de l’IA agentique, les travaux visent à accompagner les pays présentant tous les degrés de maturité numérique, et à aider chacun d’eux à passer du stade de l’intérêt général à la décision responsable et éclairée d’adopter cette technologie.
3.1.4. Une gouvernance des données et une IA dignes de confiance
Principaux enjeux
Loin d’être une contrainte, la redevabilité est ce qui permet à une administration utilisant des données, faisant preuve d’anticipation et ayant mis en œuvre l’IA d’assurer ses fonctions légitimement à grande échelle. À mesure que les administrations utilisent des données et l’IA pour personnaliser les services, anticiper les besoins, détecter les risques ou intervenir avant qu’un citoyen n’ait formulé une demande, les autorités publiques peuvent certes devenir plus rapides, mais elles sont aussi moins visibles. En l’absence d’autorité clairement définie, de transparence des dossiers, de responsabilité humaine et de voies de recours pour contester les décisions, l’amélioration des capacités de l’administration risque de creuser l’écart qui érode la confiance. Cet aspect est d’autant plus important que seul un citoyen sur trois environ a confiance dans le fait que, lorsqu’elle utilisera l’IA, l’administration protégera ses informations personnelles, conservera une supervision humaine suffisante ou communiquera sur la façon dont fonctionnent les systèmes en question (OCDE, 2026[10]). Inspirer confiance dans la façon dont l’IA est utilisée sera essentiel pour construire la nouvelle relation entre les pouvoirs publics et les citoyens que décrit l’orientation du changement.
Le problème est en partie d’origine structurelle. Un grand nombre des cadres juridiques, administratifs et de surveillance ont été conçus pour un État réactif, dans lequel un citoyen sollicite un service, un fonctionnaire prend une décision et les motivations peuvent être contrôlées après coup. Les services proactifs et l’IA agentique bouleversent cet ordre, souvent sans base juridique claire, et utilisent un ensemble de données personnelles qui sont conservées selon différentes règles, ce qui peut avoir des conséquences sur la manière dont les engagements de respect de la vie privée sont mis en œuvre dans la pratique (OCDE, 2026[10]).
De même, les engagements en faveur d’une IA de confiance ont été plus prompts que les mesures permettant de les rendre exécutoires. Seuls 11 pays de l’OCDE sur 36 (31 %) ont adopté une norme formelle sur la transparence algorithmique, et seuls 14 pays sur 36 exigent une évaluation des risques avant qu’un système d’IA ne soit déployé (OCDE, 2026[1]). Les systèmes d’IA agentique accentuent le problème car le sujet n’est plus de se demander ce que dit le système mais ce qu’il fait : les contrôles conçus pour vérifier les décisions après coup sont de peu d’utilité une fois qu’une action a produit ses effets. La gouvernance est prise de vitesse par le changement lui-même, dont les effets mettent moins de temps pour franchir les frontières institutionnelles et nationales que les structures pour s’adapter.
Cela dit, de plus en plus de pays parviennent à combler ces écarts, et les pratiques qu’ils mettent en place montrent à quoi ressemble dans les faits une utilisation responsable des données et de l’IA.
Pratiques essentielles
Asseoir l’action publique proactive sur une base juridique claire. Les pays qui ont été les plus rapides à fournir des services proactifs l’ont fait en spécifiant quand et comment l’administration peut combiner des données, déterminer ce que veut l’utilisateur et intervenir en son nom avant qu’il ne formule une demande. Cela signifie qu’il faut disposer d’une loi ou d’une disposition claire établissant quelles données peuvent être utilisées, à quelle fin, pendant combien de temps, avec quels garde-fous et sous le contrôle de qui. Ces règles doivent être différentes selon que les actions présentent peu de risques (comme préremplir des formulaires ou envoyer un rappel des conditions d’éligibilité), ou au contraire des risques élevés (comme gérer des paiements, modifier des dossiers ou lancer une procédure coercitive). Elles doivent aussi préciser à quel moment l’administration doit obtenir un consentement, informer la personne concernée, faire appel à un humain pour confirmer la décision ou laisser aux personnes la possibilité de refuser. Citons l’exemple de ce qui se passe en Autriche pour une action à haut risque : depuis 2015, l’administration fiscale verse automatiquement l’allocation de naissance aux ménages sans qu’ils aient à en faire la demande, simplement en utilisant les données du registre d’état civil (Gouvernement de l’Autriche, 2015[11]).
Protéger la confidentialité des données et moderniser leur gouvernance. Une gouvernance responsable suppose de soumettre l’administration proactive à l’application de règles de confidentialité bien définies : ne collecter, partager et combiner que les données réellement nécessaires pour un objectif précis ; intégrer le respect de la vie privée dès le départ et non ultérieurement ; évaluer les risques pour la vie privée des utilisations de données sensibles avant qu’ils n’apparaissent ; enfin, accorder clairement aux citoyens le droit de savoir quelles informations sont recueillies à leur sujet, de les consulter, de les corriger et de s’opposer à leur utilisation. En Norvège, l’autorité chargée de la protection des données a mis en place un bac à sable permettant aux organismes publics de déterminer, avant le déploiement d’un système d’IA, s’il repose sur une base légale, s’il a été conçu dans un souci de respect de la confidentialité et qui en assume la responsabilité. Cette instance rend ensuite publiques les informations recueillies afin que d’autres organisations puissent en bénéficier, faisant de cet examen minutieux réalisé en amont une source de connaissances partagées. Les technologies protectrices de la vie privée, qui sont des outils permettant l’analyse ou le partage d’informations tout en limitant la quantité de données personnelles exposées, offrent une protection supplémentaire. Toutefois, le soutien – et l’utilisation – de ces outils par les administrations centrales sont encore limités au sein de l’OCDE (OCDE, 2026[1]).
Rendre la redevabilité en matière d’IA transparente et exécutoire. Tous les Membres de l’OCDE plus 12 autres pays et l’Union européenne ont adhéré aux Principes de l’OCDE sur l’IA (OCDE, 2024[12]), et un nombre croissant de pays se sont dotés de leurs propres principes et organismes consultatifs pour garantir une IA digne de confiance. Cela ne s’est pas encore traduit par des mesures exécutoires généralisées. Les pays s’orientant vers la coercition ont mis l’accent sur l’obligation de désigner un fonctionnaire responsable pour les systèmes d’IA importants, de réaliser des évaluations anticipées des risques et de l’impact avant de déployer un système, et de procéder à des audits a posteriori. Illustrant ce premier point ayant trait à la transparence, la norme d’enregistrement pour la transparence algorithmique (ARTS) du Royaume-Uni, que les départements de l’administration centrale doivent obligatoirement respecter depuis 2024, exige un enregistrement standardisé à deux niveaux placé dans un référentiel central, à savoir un résumé rédigé clairement et une présentation complète de la fonction de l’outil, des données, de la supervision humaine et des risques mis en évidence. Au Canada, l’évaluation de l’incidence algorithmique (EIA) est un exemple d’outil d’évaluation d’impact de l’IA ayant fait ses preuves : un questionnaire doit obligatoirement être rempli avant la mise en œuvre d’un système ; il permet d’évaluer à la fois les risques et les garde-fous, et classe le système concerné dans l’un des quatre niveaux d’impact établis, auxquels ont été associées des mesures proportionnées devant être prises. La Colombie illustre une étape intermédiaire dans cette transition. Son régime de protection des données personnelles, la Politique nationale d’intelligence artificielle CONPES 4144 (2025[8]) et le Guide éthique pour la mise en œuvre de l’IA dans les entités publiques établissent conjointement des principes de transparence, d’évaluation des risques et de responsabilité, applicables aux systèmes d’intelligence artificielle, tout en s’accompagnant de réglementations sectorielles émergentes et d’une jurisprudence en développement. La Colombie ne dispose pas encore d’un registre et d’une norme de divulgation des algorithmes à l’échelle de l’ensemble de l’administration comparables à l’Algorithmic Transparency Recording Standard (ATRS) du Royaume-Uni. Toutefois, son évolution témoigne d’une tendance vers des exigences de plus en plus contraignantes en matière de gouvernance, d’évaluation d’impact et de transparence des systèmes automatisés.
Gérer l’IA agentique comme une action publique autorisée en maintenant la responsabilité humaine. L’IA agentique accentue les enjeux de gouvernance mentionnés plus haut car le sujet n’est plus de se demander ce que dit le système mais ce qu’il fait. Lorsqu’un système peut récupérer des données, déclencher un flux d’opérations, mettre à jour des dossiers, initier des transactions ou coordonner des actions entre différents organismes publics, il agit dans le cadre d’une mission publique. Les pays ont réagi à cette situation en exigeant : que chaque action lourde de conséquences repose sur une base juridique claire, s’inscrive dans un environnement permissif prédéfini et soit associée à un garant humain ou institutionnel qui en assume la responsabilité ; que les actions ayant une incidence sur les droits d’un citoyen soient précédées d’une étape de prévisualisation, de validation ou de révision avant d’être mises en œuvre ; que les actions effectuées par un agent d’IA soient enregistrées et qu’elles puissent être remises en question, puis interrompues ou annulées si cela s’avère faisable sur le plan technique et juridique. Les mesures de protection devraient être proportionnées : un agent d’IA en lecture seule qui établit la synthèse d’un dossier n’a pas besoin des mêmes garde-fous que celui qui modifie un document officiel ou engage une transaction reposant sur des conditions d’éligibilité. Le Guide sur l’utilisation de l’intelligence artificielle agentive (2026) du Canada et le Cadre de référence pour la gouvernance de l’IA agentique mis au point par Singapour (version 1.5 de 2026) encouragent les organismes publics à définir des tâches de faible ampleur, à limiter les autorisations et à désigner des fonctionnaires responsables qui autorisent les actions lourdes de conséquences.
Maintenir une gouvernance évolutive et coordonnée à l’échelle internationale. Aucun cadre de gouvernance conçu aujourd’hui ne sera adapté lorsque l’IA agentique sera déployé à grande échelle : la technologie évolue rapidement, les risques s’accroissent et leurs effets se propagent petit à petit au-delà des frontières institutionnelles et nationales. Les pays ont commencé à réagir en concevant des réglementations plus évolutives, autrement dit en utilisant des bacs à sable pour expérimenter les cadres avant de les mettre en place, en n’imposant plus les contrôles mais en les conditionnant aux résultats, et en intégrant systématiquement une analyse prospective dans les processus de gouvernance standard. La Recommandation de l’OCDE en faveur d’une gouvernance réglementaire agile (2021[13]) définit les conditions favorisant ce type d’adaptabilité. Le bac à sable réglementaire en matière d’IA établi par l’Espagne – le premier au sein de l’UE, mis au point avec la Commission européenne et ouvert aux autres États membres – montre comment le projet pilote d’un pays peut commencer à donner naissance à une approche commune de la surveillance au niveau régional, et comment l’adaptabilité et la coordination peuvent être pensées conjointement plutôt qu’en parallèle. Il n’en reste pas moins que la coordination entre les pays reste limitée : seuls 13 pays de l’OCDE sur 36 font appel à des partenaires étrangers au sein de leur administration pour traiter la question de l’IA, en plus de leur participation à des forums internationaux (OCDE, 2026[1]). Enfin, la légitimité publique est à la base de tout : les cadres de redevabilité qui peuvent être consultés, compris et critiqués par les citoyens sont le ciment de la confiance qui fait qu’une administration dotée de l’IA et fonctionnant à l’aide de données est politiquement viable à grande échelle. Le panel citoyen sur l’IA organisé par la Belgique en 2024 et la plateforme Agora mise en place en France sont des exemples montrant que les débats sur la gouvernance de l’IA peuvent être élargis au-delà des cercles d’experts, façonnant ainsi le consentement éclairé du public qui favorise – plus qu’il ne lui impose progressivement des limites – une administration plus compétente.
Enjeux pour l’avenir
Tous les pays de l’OCDE ayant adhéré aux Principes de l’OCDE sur l’IA se sont engagés à mettre en place une IA digne de confiance, mais les mécanismes qui traduisent ces engagements en mesures concrètes – normes de transparence, évaluations des risques anticipées, audits postérieurs au déploiement et voies de recours permettant aux citoyens de contester les décisions prises avec l’aide de l’IA – sont encore très rares. Deux domaines d’étude s’avèrent prioritaires, tant au regard des systèmes nationaux que des travaux complémentaires que devra engager l’OCDE à l’avenir :
Comprendre ce qu’est concrètement une IA digne de confiance et la mesurer. La tâche la plus importante à court terme est d’établir une base de référence pour comparer la façon dont les pays mettent en œuvre le Cadre de l’OCDE pour une IA digne de confiance dans l’administration, autrement de mesurer si les leviers, les garde-fous et les mécanismes de participation prévus par le Cadre sont mis en pratique au quotidien ou s’ils n’existent que sur le papier. L’objectif n’est pas d’élaborer un énième rapport mais de disposer d’un outil de diagnostic pour orienter les efforts vers la mise en pratique des instruments lorsqu’ils existent ou leur adoption dans le cas contraire. Cette base de référence devrait inclure la participation du public, non seulement aux consultations sur la stratégie et aux exercices de réflexion structurés, mais aussi aux services fournis en direct, les mécanismes de retour d’information et de plainte étant considérés non pas comme accessoires mais comme faisant partie de la routine de la gouvernance.
Partager les enseignements sur les expériences réussies de gouvernance adaptative et transfrontière. L’utilisation de l’IA agentique et des données transnationales progresse plus vite que la capacité d’adaptation de la gouvernance ; la question est donc de déterminer comment les pays peuvent adapter leur surveillance avant que les réglementations nationales n’aboutissent à des façons de faire qui ne permettent pas de suivre les évolutions technologiques ou de travailler au-delà des frontières nationales. L’OCDE est bien placée pour produire des données comparatives sur ce qu’est dans la pratique une supervision adaptative et axée sur les résultats, par exemple : comment les expériences des bacs à sable sont reconnues dans les autres pays, comment les appréciations résultant de la surveillance sont partagées, et quels types de réglementations ont pu s’adapter aux technologies qui évoluent après leur déploiement. Les échanges et les consultations entre les pays sont à cet égard extrêmement importants car ils favorisent la convergence des approches de la gouvernance, ce qui n’est pas possible avec les actions menées uniquement à l’échelle nationale.
3.2.1. Introduction
D’après les objectifs énoncés dans le Chapitre 2, les agents publics doivent transcender les frontières organisationnelles dans le cadre de leur travail, collaborer avec les citoyens et des partenaires externes, tirer parti de l’IA et des technologies numériques, faire preuve de discernement face à l’incertitude, et améliorer de manière continue les politiques et les services publics. Or, les capacités qui sont de plus en plus requises par les administrations ne sont pas toujours celles que les systèmes de la fonction publique étaient censés développer à l’origine. Suite à cette prise de conscience, la réforme de la fonction publique est devenue une priorité des programmes de réforme des administrations publiques. L’enquête sur le débridage de l’action publique montre que parmi les pays ayant adopté ou étant en train d’élaborer des stratégies de réforme de leur administration, la grande majorité (25 pays sur 32 ayant répondu) prévoient de réformer avant tout les cadres de la fonction publique et les capacités en matière d’encadrement (OCDE, 2026[14]) ; si l’efficience et la productivité occupent toujours une place centrale dans les objectifs de réformes, les résultats de l’enquête laissent entendre que la productivité repose plus sur un déploiement différent du personnel que sur une simple réduction des effectifs, car relativement peu de pays continuent de recourir à des baisses généralisées du nombre d’agents (12 pays sur 40 ayant répondu). L’enquête montre également que la résistance au changement organisationnel reste l’un des obstacles à la réforme les plus souvent cités, et que seule la moitié environ des pays ayant répondu utilisent des systèmes de gestion des performances pour inciter à la réalisation des objectifs en matière d’efficience ; les pays sont encore moins nombreux à désigner des hauts dirigeants pour mener la réforme au sein de l’administration (OCDE, 2026[14]). Ces résultats, qui semblent indiquer que le défi tient de plus en plus à l’encadrement, aux incitations et à la culture, reflètent la prise de conscience croissante que la transformation réussie de l’administration n’est pas possible sans un changement de modèle dans la fonction publique.
Cette vue d’ensemble est corroborée par les résultats de l’enquête OCDE/UE de 2024 sur les agents publics (OCDE, 2025[15]). Ces agents, dont le nombre s’élève à presque 57 000, font état d’un grand dévouement au service public et d’une volonté de contribuer au-delà des exigences formelles de leur emploi ; ils sont en revanche nettement moins positifs quant aux conditions organisationnelles qui sont nécessaires à la transformation. Si leur perception des performances globales de l’organisation est moyenne, les agents publics sont plus réservés concernant la capacité de leur organisation à réagir rapidement lorsque le changement s’impose et à faire un usage efficient des ressources (voir le Graphique 3.2). Seuls quatre agents sur dix environ estiment que les hauts dirigeants conduisent les changements organisationnels de façon efficace ou tiennent compte de l’avis du personnel (OCDE, 2025[15]). Près de la moitié indiquent que les règles et les procédures de l’organisation ne permettent pas de travailler efficacement, et 52 % considèrent que les agents peu performants restent généralement en poste sans s’améliorer (OCDE, 2025[15]). D’un autre côté, l’innovation est l’un des aspects de la culture organisationnelle qui est le plus négligé, bien qu’étant le facteur ayant le plus de poids dans la perception des performances d’une organisation (OCDE, 2025[15]). Globalement, ces résultats mettent en évidence un problème systémique : alors que les agents publics sont généralement investis dans leur travail, ils estiment que la culture et les systèmes d’encadrement et de gestion des effectifs dans lesquels ils évoluent ne sont pas encore totalement en phase avec les comportements requis pour l’innovation et la transformation.
Note : Le graphique présente la moyenne des pays de l’UE8 pour les éléments qui composent l’indice de performance organisationnelle. L’UE8 correspond à tous les pays participant au projet. Les réponses positives correspondent aux réponses « Tout à fait d’accord » ou « D’accord », les réponses neutres à « Ni d’accord ni pas d’accord », et les réponses négatives à « Pas du tout d’accord » et « Pas d’accord ». Les moyennes sont normalisées, un poids égal étant affecté à chaque pays quelle que soit la taille de l’échantillon.
* La question d’origine – formulée comme suit : « s’est dotée de règles et de procédures qui font qu’il est difficile et compliqué de travailler de manière efficace et efficiente » – a été codée à l’envers et reformulée dans le graphique pour aller dans le même sens que les autres phrases.
Source : OCDE (2025[15]), Workforce Insights from Central Governments: Findings of the 2024 OECD/EU Survey of Public Servants, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2f9080b1-en.
Pour régler ce problème, un grand nombre d’administrations s’emploient activement à modifier leur mode de direction, d’organisation et de perfectionnement des agents publics. Cette section porte donc sur quatre domaines de pratiques prioritaires liés les uns aux autres. Elle examine tout d’abord comment les administrations font coïncider l’encadrement, la redevabilité et les incitations avec la transformation, l’innovation, la bonne gestion à long terme et la production de résultats. Deuxièmement, elle s’intéresse aux cultures qui, au sein de la fonction publique, encouragent l’expérimentation, l’écoute des citoyens, l’apprentissage continu et l’intégrité, créant ainsi des environnements qui favorisent et soutiennent une innovation responsable. Le troisième domaine de pratique examiné est la façon dont les administrations construisent aujourd’hui la main-d’œuvre de demain, développant les métiers, les capacités et les modèles d’évolution professionnelle qui s’imposent au sein d’une fonction publique de plus en plus numérique, assistée par l’IA et axée sur le public. Enfin, le quatrième sujet abordé est la modernisation de la gestion des ressources humaines en la préparant à jouer un rôle de gardien des capacités de l’administration grâce à une amélioration de la planification de la main-d’œuvre, de la gestion des talents et des informations sur le personnel. Cette section aborde ces quatre domaines clés dans cet ordre et indique pour chacun les pratiques essentielles (voir le Tableau 3.3).
Pratiques essentielles pour des agents publics compétents et autonomes
3.2.2. Redevabilité et incitations à stimuler le changement
Principaux enjeux
Dans la plupart des administrations, la redevabilité s’articule surtout autour de certaines organisations, d’axes hiérarchiques verticaux et de la fourniture de produits précis. Si ce mode d’organisation autorise le contrôle administratif, il admet souvent peu les réformes transversales qui sont requises pour simplifier le fonctionnement de l’administration, améliorer la réactivité et fournir de meilleurs services aux citoyens. De surcroît, il est fréquent que l’autorité, les ressources et la redevabilité soient répartis entre plusieurs organisations, ce qui ne facilite pas l’identification des responsables du changement dans l’ensemble du système. Ces difficultés structurelles sont accentuées par des systèmes d’évolution professionnelle qui souvent encouragent des comportements différents de ceux qui sont de plus en plus exigés par les administrations. Les hauts fonctionnaires sont généralement sélectionnés et promus en raison de leur aptitude à utiliser (et non à simplifier) des dispositifs administratifs complexes, à gérer les risques et à assurer la conformité. Bien que ces compétences demeurent essentielles, elles peuvent aussi favoriser les comportements qui privilégient la stabilité plutôt que la transformation ainsi que l’aversion au risque.
Le résultat est qu’un grand nombre d’administrations demandent de plus en plus aux responsables d’engager des changements porteurs de transformations, alors que les mécanismes de redevabilité et d’incitation visent principalement à garantir la conformité avec les procédures et le contrôle organisationnel. Chaque élément de l’orientation du changement est mis en œuvre par les personnes travaillant à l’intérieur même de ces mécanismes, ce qui produit une inadéquation aux conséquences fâcheuses. Les administrations appliquent donc de nouvelles mesures qui redéfinissent la nature de la redevabilité à laquelle sont soumis les cadres dirigeants et la façon dont elle est mise en œuvre. Plutôt que de reposer uniquement sur la structure hiérarchique et les performances de chaque organisation, les pratiques mises en évidence ici cherchent à renforcer l’appropriation collective de la réforme, à répartir et clarifier la redevabilité relative aux priorités des différents secteurs de l’administration, à accroître la visibilité de la mise en œuvre et à améliorer l’adéquation entre les incitations à l’exercice de responsabilités et les comportements attendus (collaboration, innovation et bonne gestion à long terme). Les pratiques ci-après illustrent le nombre croissant d’innovations dans le domaine de la gouvernance qui visent à élargir le champ d’application de la redevabilité pour l’amener de la conformité aux procédures à la facilitation de la transformation du secteur public et à son maintien dans la durée.
Pratiques essentielles
Créer une responsabilité collective à l'égard de la transformation. La mise en œuvre de réformes complexes nécessite des dispositifs de redevabilité communs à plusieurs organisations. Les administrations créent de plus en plus des structures de gouvernance qui confient aux hauts dirigeants une responsabilité partagée concernant les priorités des différents secteurs de l’administration, encourageant ainsi la collaboration, l’émulation par les pairs et la résolution collective des problèmes. En Irlande, la Commission de gestion de la fonction publique (Civil Service Management Board, CSMB), qui a été créée pour superviser la mise en œuvre du Plan de renouvellement de la fonction publique (Civil Service Renewal Plan), illustre cette approche : elle confie à chaque Secrétaire général la responsabilité de gérer l’une des priorités de reforme du Plan au nom de l’ensemble de l’administration, sans se préoccuper des subdivisions qui existent en son sein (OCDE, 2023[16] ; OCDE, 2026[14]). L’instance de coordination qu’est la Commission s’est donc transformée en un organe d’exécution collective de la réforme, créant un sentiment d’appartenance commune et renforçant les incitations à la collaboration. Le modèle a depuis évolué avec la Commission de direction du service public (Public Service Leadership Board), ces principes étant étendus à l’ensemble de l’administration. En Islande, la réforme visant à améliorer l’efficience des activités de l’État est l’illustration d’une approche complémentaire : plus de 90 responsables d’organismes publics sont mis à contribution pour répertorier des mesures d’efficience au sein de leur structure, ce qui crée dès le début un sentiment d’appropriation. La responsabilité de la mise en œuvre est ensuite renforcée par l’entremise d’un groupe de réflexion interministériel dirigé par le Bureau du Premier ministre et le ministère des Finances, les progrès accomplis étant rendus publics et intégrés dans le processus budgétaire, ce qui garantit une implication collective et soutenue.
Aligner les incitations à l’exercice de responsabilités individuelles avec les objectifs de transformation. Les administrations intègrent de plus en plus la responsabilité de la transformation dans les attributions formelles des hauts dirigeants, en alignant les missions, le pouvoir d’action, la gestion des performances et les systèmes d’évolution professionnelle sur les résultats globaux du secteur public. C’est le cas au Canada avec les lettres de mandat émises par le Premier ministre, qui confient explicitement aux hauts fonctionnaires la responsabilité de mettre en œuvre les priorités en matière de réformes. En Corée, des réglementations sur la proactivité de l’administration confèrent aux agents publics un plus grand pouvoir d’action et une plus grande confiance pour intervenir dans les situations où l’interprétation du droit est incertaine, en établissant un lien entre la redevabilité et l’habilitation à prendre des décisions. Au Royaume-Uni, le Cadre de gestion des performances de la haute fonction publique de 2025 (Senior Civil Service Performance Management Framework) renforce la redevabilité en évaluant les hauts dirigeants au regard des performances organisationnelles, de l’efficience et de la mise en œuvre des priorités ministérielles. En France, la Délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE) modernise l’exercice des hautes fonctions d’encadrement en promouvant les nominations au mérite, la mobilité et la bonne gestion dans l’ensemble de l’administration (UK Civil Service, 2026[17]). Cela représente une évolution par rapport au modèle fermé, centré sur l’évolution professionnelle, qui est ainsi remplacé par un système d’encadrement plus dynamique, axé sur les capacités, les performances et la contribution à tous les secteurs de l’administration, renforçant ainsi l’idée que les hauts dirigeants sont à la fois des administrateurs de leur propre organisation et des gardiens du service public en général. Ces différentes approches vont dans le sens de ce qui est attendu des hauts dirigeants, à savoir non seulement gérer leur propre organisation, mais aussi conduire la transformation du secteur public au sens large.
Renforcer la redevabilité au travers de la transparence et de la reconnaissance du public. Les administrations renforcent en outre la redevabilité en rendant les réformes plus visibles par les citoyens et en utilisant la transparence comme un moteur de l’amélioration continue. En Nouvelle-Zélande, les « objectifs gouvernementaux » (Government Targets) désignent officiellement un ministre et un administrateur général comme principaux responsables de la mise en œuvre de chaque priorité touchant à tous les secteurs de l’administration, des comptes rendus trimestriels créant des occasions régulières de transparence politique et de redevabilité à l’égard du public (NZ DPMC, 2026[18]). Aux Émirats arabes unis, le programme « zéro bureaucratie dans l’administration » complète cette approche par des évaluations publiques des performances et une remise annuelle de prix pour mettre en avant les ministères qui ont accompli le plus de progrès dans la simplification des procédures et l’amélioration des services (EAU, 2024[19]). En combinant la transparence et les incitations en termes de réputation, ces approches favorisent une attention constante des équipes dirigeantes, une saine compétition et une amélioration continue de la mise en œuvre des réformes.
Enjeux pour l’avenir
Les pratiques essentielles exposées ci-dessus montrent les importants progrès qui ont été réalisés dans la mise en adéquation de la redevabilité des dirigeants avec les objectifs de transformation relevant du programme d’action « Débrider l’action publique ». Concernant l’avenir, les administrations vont devoir réexaminer régulièrement leurs politiques et leurs pratiques dans ce domaine afin d’assurer le juste équilibre entre autonomie et conformité dans un monde en pleine mutation, où les frontières entre le secteur public et le secteur privé, l’humain et la machine, sont de plus en plus floues. Les aspects suivants sont un échantillon des questions qui pourraient gagner à être approfondies par des travaux complémentaires des administrations et de l’OCDE.
Élargir la redevabilité aux citoyens. La plupart des systèmes de redevabilité continuent de mettre l’accent sur la redevabilité ascendante au sein des administrations, les hauts dirigeants étant placés sous l’autorité des ministres, des organismes centraux et des organes législatifs. À l’heure où les administrations cherchent à rétablir la confiance et à renforcer la légitimité démocratique, l’exercice de la redevabilité devra aussi être davantage ouvert vers l’extérieur. Cela pourrait signifier une plus grande transparence sur la progression des réformes, une notification des résultats qui corresponde mieux à ce qui est important pour les citoyens, le renforcement des mécanismes de retour d’information du public, ainsi que de nouvelles approches pour faire participer les citoyens au suivi et à l’évaluation des réformes. À l’avenir, les systèmes de redevabilité devront peut-être considérer les citoyens non seulement comme des bénéficiaires des réformes, mais aussi comme des participants actifs attendant des administrations qu’elles rendent des comptes sur la mise en œuvre des réformes et leur impact.
Assurer l’équilibre de la redevabilité entre les instances politiques et administratives. Un grand nombre des transformations du secteur public les plus urgentes (de la viabilité budgétaire à l’adaptation au changement climatique, en passant par la transformation numérique) nécessitent un engagement continu à moyen et long termes. Or, les systèmes de redevabilité sont souvent étroitement liés aux cycles budgétaire et électoral, ce qui incite à privilégier les actions à court terme plutôt que les réformes au long cours. Les administrations peuvent donc avoir besoin d’explorer de nouveaux dispositifs institutionnels pour assurer la continuité de l’encadrement, maintenir l’engagement politique dans l’ensemble des administrations et préserver la redevabilité au regard des objectifs à long terme tout en respectant les transitions démocratiques. Cela peut aussi nécessiter de mettre l’accent sur une relation de travail efficace entre les ministres et la haute fonction publique. Les réformes à venir devront peut-être renforcer les façons de travailler, les connaissances et les compétences des deux côtés, de manière à ce que les dirigeants politiques comprennent comment piloter l’administration et à ce que les hauts fonctionnaires puissent fournir des conseils, assurer la mise en œuvre et garantir la protection du système. Investir dans cette relation pourrait devenir de plus en plus important, à la fois pour la réactivité et pour les performances de l’administration. L’OCDE examine actuellement ces questions dans le cadre d’une publication – à paraître – sur la relation entre les hauts fonctionnaires et leurs homologues de la sphère politique, en vue de déterminer comment cette interface critique peut être renforcée pour améliorer à la fois la réactivité et la bonne gestion à long terme. Des travaux connexes examinent en outre les nouveaux programmes de formation s’adressant aux ministres et autres responsables politiques, dispensés notamment par les établissements d’enseignement de l’administration via le Réseau des écoles d’administration de l’OCDE.
Préparer les systèmes de redevabilité à l’ère de l’IA. L’intelligence artificielle, et particulièrement l’IA agentique, risque de modifier fondamentalement la notion de redevabilité au sein de l’administration. Parce qu’elle peut permettre le suivi en temps réel de la mise en œuvre, le repérage précoce des risques en la matière et une gestion plus dynamique des performances, elle réduirait la nécessité d’un compte rendu rétrospectif. Parallèlement, dans la mesure où les agents d’IA commencent à faciliter ou à automatiser les décisions, les administrations auront besoin de redéfinir la responsabilité de ces décisions, en s’assurant qu’elle soit claire, transparente et facile à attribuer. Les cadres de redevabilité futurs devront tenir compte de la capacité de l’IA à améliorer la mise en œuvre tout en veillant à préserver la faculté de jugement de l’être humain, son contrôle et la confiance du public. Les travaux de l’OCDE sur des systèmes d’IA responsables et dignes de confiance, décrits dans la section précédente, continueront à étudier cette question émergente dans le but non seulement de s’assurer que les cadres et les garde-fous structurels adaptés sont en place, mais aussi que les dirigeants de l’administration sont dotés des connaissances, incitations et missions appropriées pour être redevables à la fois des avancées et de la sécurité dans un monde ou les agents humains et numériques travaillent de plus en plus conjointement.
3.2.3. Une culture du service public encourageant l’innovation, l’écoute des citoyens et l’intégrité
Principaux enjeux
De nombreuses administrations publiques continuent d’être façonnées par des cultures internes conçues pour un contexte où l’homogénéité, l’équité des procédures et le contrôle des risques étaient à juste titre mis en avant pour garantir l’impartialité, la légalité et la redevabilité. Ces valeurs demeurent fondamentales. Toutefois, lorsque les incitations internes accordent plus d’importance au fait d’éviter les erreurs qu’à celui d’améliorer les résultats, les agents publics risquent de conclure, à raison, qu’il est plus sécurisant de respecter les procédures établies que d’expérimenter de nouvelles approches, de collaborer avec d’autres organisations ou d’adapter les services aux besoins des citoyens. Par conséquent, l’innovation n’est pas attendue mais devient exceptionnelle, l’apprentissage cède le pas à la conformité, et la réactivité n’est plus motivée par la production de valeur publique mais empêchée par les pratiques institutionnelles courantes. Les cultures qui valorisent le fait de composer avec la complexité plutôt que d’y mettre fin font partie des raisons pour lesquelles l’administration est toujours complexe. Les récentes enquêtes de l’OCDE montrent que l’innovation demeure l’un des aspects les plus négligés dans la culture interne des administrations centrales (OCDE, 2025[15]). Moins de la moitié des agents ont une perception positive de la place accordée à l’innovation dans leur organisation, ce qui en fait l’un des sujets de l’enquête les plus mal notés (voir le Graphique 3.3). Les agents sont particulièrement sceptiques quant au fait que leur organisation tire des enseignements de ses réussites ou échecs passés, les encourage à rechercher de nouvelles façons de travailler, ou valorise et promeut les idées nouvelles. Seuls 31 % des agents estiment que leur organisation dispose d’un cadre réglementaire suffisamment flexible pour intégrer de nouvelles idées (OCDE, 2025[15]). Parallèlement, la place accordée à l’innovation apparaît comme le premier facteur de performance des organisations parmi l’ensemble des facteurs examinés (OCDE, 2025[15]).
Note : Le graphique présente la moyenne des pays de l’UE8 pour les éléments qui composent l’indice de la place de l’innovation. L’UE8 correspond à tous les pays participant au projet. Les réponses positives correspondent aux réponses « Tout à fait d’accord » ou « D’accord », les réponses neutres à « Ni d’accord ni pas d’accord », et les réponses négatives à « Pas du tout d’accord » et « Pas d’accord ». Les moyennes sont normalisées, un poids égal étant affecté à chaque pays quelle que soit la taille de l’échantillon.
Source : OCDE (2025[15]), Workforce Insights from Central Governments: Findings of the 2024 OECD/EU Survey of Public Servants, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2f9080b1-en.
Cette problématique nécessite un encadrement volontariste : mettre en place des mesures incitatives, adopter des comportements qui donnent l’exemple, créer un climat psychologique sécurisant en faveur de l’expérimentation, faire participer plus directement les citoyens à l’amélioration des services publics et mettre en avant l’intégrité en tant que valeur professionnelle partagée favorisant de meilleures décisions plutôt que de simplement faire respecter les règles. Les administrations reconnaissent de plus en plus que, loin de limiter au maximum toutes les formes de risques en incitant à la conformité, les systèmes d’intégrité efficaces aident les agents publics à faire preuve de discernement, à gérer les risques de façon proportionnée et à innover en responsabilité. Les récents travaux de l’OCDE font apparaître un abandon massif des approches centrées sur les règles et la conformité au profit de systèmes d’intégrité accordant plus de place aux risques et aux résultats, ce qui montre bien que l’intégrité est l’un des facteurs les plus importants pour favoriser une innovation responsable et une confiance sans faille des citoyens (OCDE, 2026[20]).
Les pratiques présentées ci-après montrent les mesures prises par les administrations pour créer des espaces protégés propices à l’expérimentation, soutenir le déploiement à grande échelle des projets pilotes efficaces, et faire savoir qu’une expérimentation et une innovation responsables sont attendues. Elles montrent comment certaines administrations expérimentent des façons de travailler différentes, notamment en encourageant une conception centrée sur l’humain et l’utilisation des sciences comportementales dans les activités du secteur public. Ces pratiques mettent également en évidence de nouvelles approches de l’intégrité, où les agents publics ont l’assurance d’être encouragés à prendre des décisions et à stimuler le changement de façon responsable.
Pratiques essentielles
Créer les conditions propices à l’expérimentation et à une prise de risques responsable. Certains pays établissent des cadres clairs permettant aux agents publics d’expérimenter de nouvelles approches tout en gérant les risques de manière proportionnée. Plusieurs exemples montrent comment ces pays s’y prennent d’ores et déjà sur le plan pratique. L’initiative « Test, Learn and Grow » (Tester, apprendre et grandir) lancée au Royaume-Uni avec une enveloppe de 100 millions GBP vise à rassembler les capacités nécessaires pour concevoir, tester et déployer des mesures en réponse à des problèmes complexes ayant trait à l’action publique et aux prestations ; des partenariats favorisant la territorialisation des activités sont ainsi créés, de même qu’un cadre d’action publique adaptable pour « tester et tirer des enseignements », et des équipes pluridisciplinaires travaillant en collaboration avec les autorités locales de toute l’Angleterre. En Finlande, le laboratoire d’expérimentation en matière d’éducation permet de tester des mesures en conditions réelles avant de les déployer à grande échelle, tandis qu’en Belgique, des simulations de prospective stratégique procurent des espaces protégés pour mettre à l’essai des choix de mesures (Ministère de l'Éducation et de la Culture de la Finlande, 2026[21] ; Gouvernement des Flandres, 2024[22]). En France, le Campus de la transformation publique « apprendre en faisant » joint l’expérimentation à la pratique et fournit aux agents publics un environnement structuré leur permettant de s’entraîner en temps réel. Au Danemark, le bac à sable réglementaire en matière d’IA offre aux autorités la possibilité de tester des solutions innovantes tout en gérant les risques juridiques et éthiques. Enfin, au Royaume-Uni, le programme national Digital Twin (Jumeau numérique) permet de mettre à l’essai les décisions relatives à l’action publique et aux infrastructures dans des environnements virtuels avant de les mettre en œuvre (DITP, 2024[23] ; Agence danoise pour l'administration numérique, 2025[24] ; GOV UK, 2023[25]) (Agence danoise pour l'administration numérique, 2025[24]). La Colombie met en œuvre une Stratégie d’expérimentation dans le secteur public différenciée selon les territoires, qui intègre diverses approches de conception au sein d’un cadre méthodologique destiné aux entités nationales et infranationales. Cette stratégie leur permet de concevoir, tester et ajuster des interventions dans des conditions réelles, en tenant compte des contextes et des besoins propres à chaque territoire. Au niveau international, l’incubateur d’innovations Gov2Gov de l’OCDE étend ce modèle en fournissant aux administrations un espace commun où elles peuvent tenter des expériences en collaboration, adapter des solutions et transposer des approches ayant fait leur preuve d’un contexte à un autre tout en gérant les risques grâce aux échanges entre pairs et à l’utilisation de prototypes (OPSI, 2025[26]).
Introduire dans l’administration des façons de travailler centrées sur le citoyen. Un grand nombre de pays de l’OCDE adoptent des approches permettant aux agents publics d’être au plus près des expériences et des besoins des citoyens. Cela consiste notamment à promouvoir une conception des services centrée sur l’humain, l’utilisation des enseignements de l’économie comportementale, des méthodes adaptables, la coconception, des approches délibératives et des outils comme les audits de services qui permettent de mettre en évidence les blocages dans les interactions des citoyens avec l’administration. Les pays de l’OCDE travaillent actuellement sur la conception intégrée afin de fournir des services publics centrés sur l’être humain. En Irlande, le Plan d’action pour la conception de services publics améliorés (Action Plan for Designing Better Public Services) vise à renforcer la simplification en intégrant certaines façons de procéder (coconception, prototypage et cartographie du parcours des usagers) dans la conception de l’ensemble des services publics. En Finlande, l’Institut de sécurité sociale (Kela) a mis au point une approche de conception personnalisée pour les jeunes, de façon à concevoir les services publics autour des besoins de soutien à domicile de ce public. Les Pays-Bas ont institutionnalisé les sciences comportementales en créant des équipes spécialisées dans l’ensemble des ministères, en les regroupant en réseau pour les accompagner dans tous les secteurs de l’administration et en intégrant l’analyse comportementale dans la méthodologie d’élaboration des politiques de base de l’administration. De son côté, l’Australie a familiarisé son administration centrale aux sciences comportementales par l’intermédiaire de l’équipe chargée de l’économie comportementale au sein de l’administration australienne (Behavioural Economics Team of the Australian Government, BETA), en combinant une recherche rigoureuse des enjeux hautement prioritaires de l’action publique avec un programme systématique visant à doter la fonction publique australienne de capacités dans le domaine des comportements (OCDE, 2024[27]).
Intégrer aux cadres régissant l’intégrité une approche fondée sur les risques et axée sur les résultats. Dans certains pays, les dispositifs d’intégrité publique évoluent, les approches centrées sur la conformité – qui traitent toutes les activités et tous les agents publics de la même manière – cédant la place à des systèmes où le contrôle n’est mis en œuvre que lorsque les risques en matière d’intégrité sont les plus importants. Les administrations utilisent de plus en plus l’IA, l’apprentissage automatique et l’analytique avancée pour mettre en évidence les risques de fraude, les audits à réaliser et les comportements anormaux, afin de pouvoir allouer les ressources plus efficacement. Des pays comme le Brésil et l’Espagne utilisent l’IA et l’analytique avancée pour renforcer la détection des fraudes et le contrôle, tandis que la Finlande a dématérialisé les déclarations de conflits d’intérêt pour améliorer les vérifications et réduire la charge administrative. En plus d’améliorer l’efficacité des systèmes d’intégrité, ces procédés contribuent à créer une culture organisationnelle plus saine en réduisant les contrôles superflus, en favorisant un plus grand discernement professionnel et en affichant la confiance accordée aux agents publics pour innover de façon responsable dans un cadre éthique clairement délimité. Les dirigeants sont donc encouragés à passer en revue les mesures de contrôle, les obligations déclaratives et les mécanismes de supervision existants pour repérer les coûts cachés de la conformité, en s’assurant que les cadres régissant l’intégrité demeurent proportionnés, favorisent l’innovation et encouragent davantage les comportements éthiques que la gestion axée sur la réduction des risques. Parallèlement, la mise en place d’une solide culture de l’intégrité nécessite des investissements continus dans la gestion des ressources humaines fondée sur le mérite, un leadership éthique, une culture institutionnelle ouverte et le renforcement des capacités (OCDE, 2026[20]).
Enjeux pour l’avenir
Les pratiques essentielles exposées ci-dessus montrent comment certaines administrations commencent à remettre à plat la culture de la fonction publique pour créer un secteur public plus adaptable et plus innovant. Il n’en reste pas moins que l’aversion aux risques et la distance avec les citoyens continuent d’occuper une grande place dans les cultures de la fonction publique. Les progrès technologiques rapides et les attentes croissantes de l’administration rendront la situation encore plus compliquée. Les aspects suivants sont un échantillon des questions qui pourraient gagner à être approfondies par des travaux complémentaires des administrations et de l’OCDE.
Créer des cultures qui permettent de gérer les risques plutôt que de les éviter. L’aversion aux risques reste l’un des principaux obstacles à l’innovation du secteur public. Si l’intégrité, la redevabilité et la bonne gestion ont besoin de garde-fous appropriés, les administrations publiques devront de plus en plus à l’avenir faire une distinction entre les risques inacceptables et l’expérimentation responsable. Cela implique de s’affranchir des cultures qui accordent de la valeur au respect des procédures pour mettre en place des environnements dans lesquels la prise de risques calculée, l’apprentissage à partir des échecs et l’adaptation continue sont reconnus comme des conditions indispensables à l’efficacité de la fonction publique. Développer un goût du risque plus manifeste au sein de l’organisation et doter les dirigeants des moyens nécessaires pour gérer l’innovation de manière responsable deviendront de plus en plus importants. Les travaux de l’OCDE sur l’encadrement, l’innovation du secteur public, l’intégrité et la transformation continueront d’examiner différents aspects de ce défi. Les éditions futures de l’enquête OCDE/UE sur les agents publics pourraient aussi s’intéresser de plus près à cet enjeu, et ainsi fournir de nouveaux éclairages et des données comparatives pouvant être utilisés par les pays pour repérer les principales causes et les solutions.
Intégrer le retour d’information continu des citoyens dans la culture organisationnelle. À l’avenir, les cultures de la fonction publique devront être davantage tournées vers l’extérieur et considérer les citoyens pas seulement comme des utilisateurs de services mais aussi comme des partenaires au service de l’apprentissage et de l’amélioration continus. Les technologies numériques, les enseignements de l’économie comportementale, l’écoute sociale et les approches participatives offrent aux organismes publics la possibilité de recevoir en temps réel des commentaires sur la façon dont les mesures et les services sont vécus dans la pratique. La difficulté n’est plus simplement de consulter les citoyens régulièrement mais d’intégrer leurs points de vue dans la prise de décisions, l’amélioration des performances et l’apprentissage collectif au quotidien. Une fonction publique qui ne cesse de s’adapter grâce aux retours d’information du public est susceptible de devenir plus innovante et d’inspirer davantage confiance. Si de nombreux pays de l’OCDE adoptent actuellement dans ce but de nouvelles approches et technologies, l’Organisation dispose aussi de divers outils pouvant aider les pays à repérer les difficultés de ce type qui se posent dans le cadre de plusieurs axes de travail, notamment l’ouverture de l’administration, l’innovation du secteur public, la conception des services et la gouvernance de la réglementation. Les travaux futurs pourraient réunir ces différents axes de travail dans un cadre commun afin de pouvoir réaliser des évaluations et des comparaisons à l’aide d’indicateurs de résultats comme ceux de l’enquête de l’OCDE sur la confiance et l’enquête OCDE/UE sur les agents publics, de manière à obtenir la perspective multidimensionnelle qui est requise pour en savoir plus sur le sujet.
Mettre davantage l’accent sur les performances. Il est difficile d’inciter à l’innovation si aucun lien direct et explicite n’est créé avec les systèmes de gestion des performances. Une gestion efficace des performances peut aider les administrations à traduire les priorités stratégiques en attentes claires et en objectifs mesurables, ainsi qu’à définir ce que serait une culture interne centrée sur les performances et les prestations. Cela est particulièrement vrai dans un contexte de restriction budgétaire et d’attention accrue des citoyens à l’égard de la fonction publique. Une gestion robuste des performances peut permettre de démontrer que les ressources publiques sont utilisées de manière efficace et que des dispositifs sont en place pour encourager et accompagner les types de comportements proactifs et innovants que les usagers des services publics sont en droit d’attendre. Les travaux futurs pourraient chercher à déterminer comment établir un lien plus direct et plus clair entre les systèmes de gestion des performances et les résultats obtenus en termes de transformation. Ces travaux pourraient s’inscrire dans le cadre d’une démarche plus générale visant à recenser et renforcer les leviers dont disposent les hauts dirigeants pour mener à bien la transformation.
3.2.4. La main-d’œuvre de demain
Principaux enjeux
Les capacités dont ont besoin les administrations évoluent plus vite que les systèmes utilisés pour recruter, perfectionner et organiser les agents publics. L’intelligence artificielle, les technologies numériques et les nouvelles attentes en matière de participation citoyenne sont en train de modifier le mode de fonctionnement des administrations, obligeant celles-ci à redéfinir non seulement les compétences de chacun des agents, mais aussi la structure des métiers qui composent la fonction publique. De nombreuses administrations ont réagi en investissant dans l’apprentissage et le perfectionnement. Bien qu’elle demeure primordiale, la formation ne sera à elle seule pas suffisante. La fonction publique devra à l’avenir faire l’objet de modifications structurelles, autrement dit d’une refonte des emplois et des métiers dont les administrations sont de plus en plus dépendantes. Cela suppose de répertorier les capacités qui deviendront importantes sur le plan stratégique, de créer des communautés professionnelles reconnues ayant des normes et des parcours professionnels communs, et de faciliter la transition de la main-d’œuvre vers les rôles en devenir.
Malgré la reconnaissance croissante de ces difficultés, de nombreuses administrations n’ont encore adopté aucune approche systématique. En 2022, 43 % des pays de l’OCDE ayant répondu ont indiqué n’avoir aucune stratégie de reconversion du personnel et 57 % aucune formation structurée en la matière, attendant au contraire des agents qu’ils acquièrent de nouvelles compétences de manière informelle dans leurs tâches quotidiennes (OCDE, 2023[28]). Alors que les écoles nationales d’administration ont un rôle très important à jouer au regard de la fonction publique du futur, les récentes études de l’OCDE laissent entendre qu’un grand nombre d’entre elles ne sont pas encore prêtes pour assurer cette transition. Si presque toutes les écoles qui, ayant répondu à l'étude, dispensent une formation sur l’IA couvrant la technologie elle-même (96 %) et l’éthique y afférente (91 %), elles sont beaucoup moins nombreuses à aborder l’influence de l’IA en termes de modification des rôles professionnels, de changement organisationnel, d’encadrement ou de compétences spécialisées. Les écoles évaluent leur propre aptitude à enseigner et utiliser l’IA à seulement 5.2 sur 10, les principaux obstacles cités étant la rapidité des évolutions technologiques, les restrictions budgétaires et le manque d’expertise dans le domaine (OCDE, 2026[29]). Il découle de ces résultats que les administrations doivent désormais, plutôt que d’apprendre à leurs agents comment utiliser l’IA, les préparer à travailler différemment du fait de cette technologie, en repensant les rôles professionnels de sorte que l’IA complète – et non remplace – le discernement humain, la créativité et la collaboration. Être préparé dans un monde numérique concerne, en fin de compte, aussi bien les humains que la technologie (voir la section 3.1 intitulée « Des technologies numériques et des données fiables et connectées » pour voir quelles solutions ont été mises en place concrètement par les pays pour accroître leurs compétences en matière d’IA).
Les pratiques essentielles exposées ci-après montrent comment les administrations commencent à créer la fonction publique de demain en dotant l’ensemble du personnel de compétences communes, en créant des communautés professionnelles autour des métiers en devenir, et en instaurant des méthodes de planification des effectifs et d’évolution de carrière plus dynamiques.
Pratiques essentielles
Redéfinir les capacités de base attendues de la part de l’ensemble des agents publics. Les administrations établissent de plus en plus des cadres de capacités communs qui définissent les connaissances, les compétences et les comportements attendus dans l’ensemble de la fonction publique, en les intégrant dans le recrutement, l’apprentissage, l’évolution professionnelle et la gestion des performances. Ces cadres renseignent sur les capacités qui sont en train de devenir des attentes universelles, tout en servant de références communes pour la planification des ressources humaines et la gestion des talents. L’accent mis récemment par la Lettonie sur le développement des compétences en matière d’IA est un exemple de la façon dont les administrations commencent à redéfinir les capacités de base sur le plan pratique. Grâce à des initiatives comme des programmes de formation des agents publics et des lignes directrices nationales sur l’IA, les pouvoirs publics mettent en avant des compétences comme l’utilisation critique des outils à base d’IA, la conception rapide, l’évaluation des données et l’application éthique de la technologie (République de Lettonie, 2026[30]). De même, au Royaume-Uni, un cadre des compétences en matière d’IA (AI Skills Framework) répartit ces compétences entre plusieurs domaines de travail (techniques ; responsables et éthiques ; non techniques), et selon le niveau d’emploi – supérieur, intermédiaire et de base (Gouvernement du Royaume-Uni, 2025[31]) (voir l’Encadré 3.3). Ces différentes approches montrent que les pouvoirs publics ne considèrent pas les capacités numériques et en matière d’IA comme des compétences techniques spécialisées mais comme des éléments faisant partie intégrante du professionnalisme de la fonction publique moderne.
Ce cadre (AI Skills Framework) fournit une approche structurée de la définition des capacités requises pour utiliser, superviser et intégrer l’intelligence artificielle dans l’ensemble de la fonction publique. Faisant partie d’une panoplie d’outils sur les compétences en matière d’IA mise au point par l’administration britannique, ce cadre répartit lesdites compétences entre trois domaines de travail (techniques ; responsables et éthiques ; non techniques) et entre trois niveaux de responsabilité : de base, intermédiaire et d’encadrement. Plutôt que de s’intéresser uniquement aux spécialistes de l’IA, le cadre est conçu pour l’ensemble des agents publics et met l’accent sur des compétences pratiques telles que la maîtrise de l’IA, l’écriture rapide, l’évaluation des résultats de l’IA, l’automatisation des flux de travail, la vigilance éthique et la gouvernance stratégique.
Le cadre AI Skills Framework est l’illustration d’une démarche globale visant à intégrer l’IA dans les activités quotidiennes de prestation de services et de prise de décisions en fournissant une référence commune pour le recrutement, la planification des effectifs, l’apprentissage et l’évolution professionnelle dans l’ensemble de la fonction publique. À ce cadre s’ajoutent deux outils complémentaires : un parcours type d’acquisition de compétences en matière d’IA (AI Skills Adoption Pathway Model), qui relie les besoins de compétences aux différents stades d’adoption de l’IA par les organisations ; une liste de vérification de l’adoption de l’IA par l’employeur (Employer AI Adoption Checklist), qui permet aux organisations d’évaluer leur degré de préparation, de repérer les manques de capacités et de planifier la mise en œuvre. À eux tous, ces outils créent une approche tenant compte à la fois des compétences individuelles, des capacités des organisations et de la stratégie en matière de ressources humaines.
Source : Gouvernement britannique (2025[31]), AI Skills Framework, https://www.gov.uk/government/publications/ai-skills-for-the-uk-workforce/ai-skills-tools-package#the-ai-skills-framework-mapping-ai-skills-by-job-level.
Répertorier et privilégier les métiers dont les administrations auront de plus en plus besoin. Les administrations adoptent de plus en plus des modèles de gestion du personnel axés sur les métiers, dans le but de mettre en évidence, de coordonner et de renforcer les compétences spécialisées les plus importantes pour les performances futures de l’administration. Plutôt que de voir dans les compétences émergentes des obstacles ponctuels au recrutement, ces approches reconnaissent que les capacités comme l’IA, les données, le numérique, les fonctions commerciales et la conception des services nécessitent des identités professionnelles reconnues, des normes communes et des évolutions professionnelles structurées. Au Royaume-Uni, le modèle des métiers de la fonction publique (Civil Service Professions model) répertorie plus de 30 métiers dans tous les secteurs de l’administration, chacun étant associé à des normes de compétences, un encadrement professionnel et des cadres d’avancement. Plus récemment, le cadre AI Skills Framework a élargi ce modèle en y ajoutant une nouvelle génération de rôles assistés par l’IA, notamment les responsables de l’IA, les experts métier, les spécialistes de l’IA et les utilisateurs des systèmes, en reconnaissant qu’une adoption réussie repose non pas sur le simple recrutement de techniciens spécialisés mais sur le renforcement des capacités professionnelles dans l’ensemble de l’administration. Singapour a franchi un pas de plus dans ce sens avec son initiative de croissance axée sur les compétences (Competency-Driven Growth) : chaque rôle du secteur public est ainsi associé, sur la plateforme One Talent Gateway, à des cadres de compétences communs qui permettent un apprentissage personnalisé, l’évolution professionnelle et la mobilité du personnel (Gouvernement de Singapour, 2024[32]). Ces différentes approches montrent que les administrations ne se contentent plus d’initiatives de formation isolées mais qu’elles créent des communautés professionnelles susceptibles de durer et aptes à évoluer à mesure que les technologies, les attentes des citoyens et les priorités du secteur public continuent de changer.
Accélérer les transitions de la main-d’œuvre des compétences qui sont moins demandées vers celles qui le sont plus. À l’heure où l’IA et la transformation numérique modifient l’organisation du travail au sein du secteur public, les administrations devront de plus en plus faciliter la transition de leurs agents plutôt que de compter uniquement sur l’attrition naturelle ou le recrutement externe. L’Australie a mis au point l’une des approches les plus élaborées, à savoir le cadre de reconversion professionnelle reposant sur des données probantes de la Commission australienne de la fonction publique (Australian Public Service Commission) (OCDE, 2023[28]). S’appuyant sur l’analytique des effectifs, des classifications des familles d’emplois et des données relatives au marché du travail, ce cadre recense les métiers susceptibles de régresser, cartographie les compétences pouvant être utilisées dans des métiers en plein essor, et conçoit des parcours de reconversion ciblés pour les agents publics concernés. En repérant les possibilités de transition professionnelle viables avant que les perturbations ne se manifestent au niveau de la main-d’œuvre, cette approche montre que la planification stratégique des effectifs peut aider les administrations à conserver les précieuses connaissances institutionnelles tout en préparant la fonction publique à l’évolution des besoins en matière de capacités.
Enjeux pour l’avenir
Les pratiques essentielles exposées ci-dessus montrent que les pouvoirs publics commencent à façonner la main-d’œuvre de la fonction publique de demain. Il n’en reste pas moins que la rapidité des évolutions technologiques suscite des questions de fond sur l’avenir des activités des administrations que peu de pays ont déjà résolues. Les points suivants mettent en lumière certains des grands axes de développement pour les pratiques futures des administrations et les travaux de l’OCDE.
Utiliser l’IA pour accroître les capacités des agents publics. L’IA est déjà en train de modifier les tâches d’un grand nombre d’agents publics, même si l’orientation de ce changement varie selon les pays et les contextes (voir la section 3.1 intitulée « Des technologies numériques et des données fiables et connectées »). Lorsqu’elle est bien gérée, l’IA peut accroître les capacités humaines en donnant aux fonctionnaires des outils puissants leur permettant d’améliorer l’analyse, la résolution des problèmes, la participation citoyenne et la prise de décisions complexes. Cette technologie peut aussi être utilisée pour harmoniser la prise de décision et renforcer le contrôle exercé par les dirigeants, en réduisant le champ du discernement professionnel ; elle peut aussi, dans certains cas, faire disparaître certains rôles, ce qui nécessite d’être géré avec soin dans le cadre d’une stratégie globale de gestion des effectifs. Actuellement, une grande partie des investissements sont consacrés à la formation des agents publics à l’utilisation de l’IA, mais à mesure que les tâches de routine seront automatisées, les compétences « réelles » de l’IA pourraient devenir des capacités typiquement humaines comme le discernement, le raisonnement éthique, la communication et la gestion, ainsi que la participation citoyenne. Les administrations devront anticiper la redistribution des tâches, la transformation des métiers et la création de nouvelles professions, mais aussi veiller à ce que les agents publics conservent leur aptitude à contester, interpréter et améliorer les résultats générés par l’IA plutôt que de se contenter de les utiliser passivement. Les hauts dirigeants en particulier devront prendre des décisions sur la main-d’œuvre et la politique à mener, de la reconception des rôles à la détermination des tâches où la supervision humaine est capitale. L’OCDE élabore actuellement une analyse des compétences en matière d’IA dans la fonction publique, qui couvre à la fois les compétences requises pour concevoir et mettre en œuvre cette technologie, ainsi que les implications qu’elle aura sur la main-d’œuvre au sens large en termes d’encadrement et de modification des rôles, avec une enquête auprès des écoles de l’administration concernant la formation à l’IA et la préparation institutionnelle ; un soutien sera proposé aux pays pour les aider à gérer les changements provoqués par l’IA au niveau de la main-d’œuvre – notamment la réduction des effectifs – en dotant les dirigeants de moyens pour conduire la transition.
Former les cadres de demain. L’amélioration de la qualité des hauts dirigeants est un engagement de tous les instants qui oblige les pouvoirs publics à s’assurer que les personnes les plus compétentes occupent les rôles les plus importants et soient formées pour y parvenir. Cela signifie qu’il faut établir d’étroits partenariats avec les programmes s’adressant aux dirigeants et les écoles d’administration, dont les enseignements doivent évoluer aussi vite que les défis auxquels sont confrontés les cadres ; ces institutions doivent repenser ce que l’apprentissage et l’enseignement représentent pour les fonctions d’encadrement. Chez les dirigeants, la plupart des capacités s’acquièrent sur le tas et les programmes de formation formels importent moins que la qualité des expériences accumulées. L’apprentissage académique traditionnel ne suffit pas : les cadres ont besoin d’avoir une expérience pratique : apprentissage par l’action, missions dépassant leurs attributions, rotations et simulations reposant sur la réalité de la gouvernance et des problèmes rencontrés. Tous ces aspects peuvent être intégrés dans les stratégies des établissements d’enseignement, qui doivent revoir leur façon de fonctionner. Les administrations qui abordent le développement des compétences de leurs dirigeants comme un investissement stratégique plutôt que comme une obligation de formation seront mieux à même de se transformer sur la durée. Le Réseau des écoles d’administration de l’OCDE fournit un cadre pour opérer cette mutation ; il permet aux administrations d’élaborer et d’expérimenter de nouvelles approches et de redéfinir ensemble leurs fonctions, mais aussi de développer plus rapidement cette nouvelle forme d’apprentissage grâce au partage et à la coopération.
Dynamiser les métiers de la fonction publique. La rapidité des évolutions technologiques conduit à se demander si les structures d’emploi et d’évolution professionnelle classiques sont toujours appropriées. Les administrations publiques continueront de rechercher des métiers reconnus où les normes, les évolutions de carrière et les identités professionnelles sont clairement établies, mais une grande flexibilité sera nécessaire pour faire face à l’évolution rapide des compétences et des façons de travailler. La difficulté sera de trouver un équilibre entre la création de nouvelles professions et la capacité des cadres professionnels existants à s’adapter plus rapidement en intégrant de nouvelles compétences, en facilitant le passage d’une profession à une autre dans le même domaine, et en permettant aux agents publics de renouveler leurs compétences tout au long de leurs carrières. Cela obligera les administrations à concilier la stabilité et la cohérence des structures professionnelles avec la souplesse nécessaire pour faire face aux évolutions de la technologie, des attentes des citoyens et des exigences du marché du travail.
Élargir l’éventail des modèles d’emploi pour apporter plus de souplesse. Le modèle traditionnel qui veut qu’une carrière dans la fonction publique dure toute la vie risque de devenir moins courant, en particulier dans les domaines techniques et connaissant des mutations rapides où les compétences évoluent vite et pour lesquels les administrations sont en concurrence avec d’autres secteurs pour trouver des talents. D’un autre côté, recourir uniquement à des consultants externes risque d’affaiblir les capacités institutionnelles et d’accroître la dépendance à l’expertise extérieure. Par conséquent, le défi pour l’avenir sera de développer un plus large éventail de modèles d’emploi situés entre ces deux extrêmes. Des dispositions contractuelles plus flexibles, des contrats à durée déterminée, des mises à disposition, des bourses et des échanges par roulement pourraient permettre aux administrations d’attirer des compétences spécialisées pendant des périodes précises tout en conservant une solide base de fonctionnaires de carrière garantissant la continuité, la mémoire de l’institution et la bonne gestion. Parallèlement, un nombre croissant de pays de l’OCDE sont soumis à une pression constante pour assainir leurs finances publiques. La masse salariale représentant une part importante des dépenses publiques, une grande partie des efforts d’assainissement budgétaire frapperont inévitablement la fonction publique, sachant que les décisions touchant à la main-d’œuvre font partie des moyens les plus directs pour retrouver les marges de manœuvre décrites par l’orientation du changement, ainsi que des erreurs les plus faciles à réaliser lorsque l’on est sous pression. Les travaux de l’OCDE sur le redressement des finances publiques examinent les approches adoptées par les pays ces dernières années pour réduire les effectifs, et tirent des conclusions préliminaires sur celles susceptibles d’être durables et celles qui risquent de priver les administrations de capacités qui devront être reconstituées ultérieurement (voir l’Encadré 3.7). Les administrations possèdent déjà toutes sortes de leviers pour gérer la main-d’œuvre tels que le recrutement contrôlé, l’attrition naturelle, le redéploiement, la restructuration organisationnelle et l’utilisation accrue de la technologie. Il faudra sans doute, pour constituer la main-d’œuvre de demain, adopter à l’égard de la taille des effectifs une approche plus cohérente et stratégique afin que ces types de décisions reposent sur des plans plutôt que d’être prises dans l’urgence dans des situations de crise. Les travaux qui seront menés à l’avenir sur le sujet par l’OCDE pourraient inclure la mise au point d’une méthodologie pratique pour faciliter les décisions relatives à la restructuration et au redimensionnement de la main-d’œuvre, en aidant les administrations à déterminer où les capacités peuvent être réduites, redéployées ou renforcées, tout en préservant les capacités de base qui sont nécessaires pour assurer la réalisation des objectifs stratégiques et maintenir la transformation sur le long terme.
3.2.5. La gestion des ressources humaines comme instrument stratégique de la transformation de l’administration
Principaux enjeux
Nombreuses sont les administrations qui cherchent à se doter d’une main-d’œuvre plus agile, plus compétente et mieux préparée pour l’avenir, mais le service de gestion des ressources humaines (RH) qui est censé rendre cette transformation possible reste souvent focalisé sur la conformité administrative, les procédures transactionnelles et l’organisation des postes. Dans de nombreux cas, les systèmes de gestion des RH ont été conçus pour un environnement plus stable, où les besoins de personnel évoluaient progressivement, les parcours professionnels étaient prévisibles et la gestion des effectifs visait principalement à maintenir les structures de dotation en personnel existantes. Or, aujourd’hui, les administrations ont besoin d’un service de gestion des RH capable d’anticiper les besoins de capacités futurs, d’attirer les talents difficiles à trouver, de permettre la mobilité du personnel, de faciliter les transitions professionnelles et de fournir aux dirigeants les données et les éclairages nécessaires pour prendre des décisions stratégiques concernant la main-d’œuvre. La gestion des RH est donc en train d’évoluer : assurant jusqu’ici une fonction de soutien administratif, elle devient un instrument stratégique de la transformation de l’administration et un gardien des capacités du secteur public.
Les récentes données recueillies par l’OCDE semblent indiquer que les administrations sont globalement conscientes de l’urgence croissante de ce défi, mais qu’elles doivent encore actualiser et mettre en conformité un grand nombre des systèmes requis pour réagir efficacement. Si 70 % des pays de l’OCDE considèrent l’amélioration des données sur les ressources humaines et de l’analytique comme une priorité, seuls 24 % cherchent explicitement à renforcer les capacités stratégiques du service des RH lui-même en créant de nouveaux rôles s’y rapportant (OCDE, à paraître[33]). D’un autre côté, les pouvoirs publics ont toujours du mal à attirer des talents dotés de compétences spécialisées, à permettre la mobilité du personnel et à faciliter les transitions de la main-d’œuvre à grande échelle, bien que reconnaissant ces mesures comme de plus en plus importantes pour les performances du secteur public.
Les pratiques essentielles ci-après montrent comment les pouvoirs publics commencent à moderniser la gestion des RH en renforçant l’attraction et le recrutement des talents, en créant des marchés de l’emploi internes offrant plus de souplesse, en professionnalisant la fonction de gestion des RH ainsi qu’en investissant dans la collecte et l’analytique de données sur la main-d’œuvre. Toutes ces approches témoignent d’une évolution générale de la gestion des RH qui, d’un service administratif, se transforme en partenaire stratégique de la construction de la main-d’œuvre dont les administrations auront besoin à l’avenir.
Pratiques essentielles
Attirer les talents indispensables. Les systèmes de recrutement des administrations sont de plus en plus repensés afin de pouvoir attirer plus efficacement des talents difficiles à trouver, tout en continuant d’appliquer le principe du mérite. Cela consiste notamment à simplifier les procédures de recrutement, à renforcer les propositions de valeur de l’employeur, à élargir les canaux de recrutement et à actualiser les cadres d’emploi pour attirer des professions émergentes. Au Canada, la réduction des délais d’embauche est l’une des principales priorités de la Commission de la fonction publique, le but étant d’abaisser le délai moyen de 22 % en simplifiant les procédures de recrutement et en apportant plus de souplesse aux dirigeants (Gouvernement du Canada, 2025[34]). La Grèce a utilisé l’expérimentation comportementale pour évaluer comment les messages diffusés par le secteur public influent sur le recrutement ; la conclusion est que les messages centrés sur le devoir civique étaient 47 % plus efficaces que les campagnes de recrutement standard. La France a modernisé le recrutement des métiers du numérique en actualisant les classifications des professions et les grilles de rémunération, clarifiant ainsi le cadre de l’évolution professionnelle et améliorant l’attractivité des traitements pour les talents dotés de compétences spécialisées (OCDE, 2026[35]).
Favoriser des marchés internes de talents fonctionnant avec souplesse. Plutôt que de considérer les agents publics comme des membres du personnel affectés de façon permanente à des entités organisationnelles, les pouvoirs publics créent de plus en plus des mécanismes permettant aux talents de bouger plus facilement d’un secteur de l’administration à un autre selon l’évolution des priorités. L’Australie a adopté l’une des approches les plus complètes en créant un cadre de mobilité de la fonction publique (APS Mobility Framework), y compris pour les opportunités temporaires et la réserve de renfort de l’administration publique australienne (APS Surge Reserve) accessibles via la plateforme APSjobs, une plateforme d’emplois dans la fonction publique (oneAPS Opportunities) qui permet des déploiements temporaires d’agents, leur affectation à des projets ainsi que leur mobilisation rapide parmi tous les secteurs de l’administration dans les situations d’urgence, tout en renforçant les capacités de la main-d’œuvre et la collaboration. Ces initiatives montrent qu’en matière de gestion des RH, il est possible de créer un marché de l’emploi interne plus dynamique, qui contribue à la fois à une plus grande souplesse organisationnelle et au développement des compétences des agents (Australian Public Service Commission, 2021[36]).
Professionnaliser le personnel chargé des ressources humaines. À mesure que la gestion des RH joue un rôle plus stratégique, les administrations investissent dans de nouvelles capacités pour le personnel qui en est chargé, notamment : planification des effectifs, développement organisationnel, analytique des données sur la main-d’œuvre, gestion stratégique des talents et organisation du changement. En Irlande, le cadre de normalisation des agents de la fonction publique (Civil Service People Standards Framework) définit clairement ces capacités, créant ainsi l’attente d’une pratique moderne de la gestion des RH de la part des professionnels. De même, au Royaume-Uni, le Government People Group a fait de la professionnalisation de la gestion des RH un pilier de son plan sur les agents de la fonction publique, renforçant les activités de chargé(e) d’affaires RH, les capacités d’analyse et le soutien stratégique aux agents dans l’ensemble de l’administration (Gouvernement de l’Irlande, 2025[37] ; United Kingdom Government People Group, s.d.[38]).
Accroître les informations sur le personnel grâce à l'analytique des données. De nos jours, la gestion des RH repose de plus en plus sur le recueil en temps voulu d’informations sur la main-d’œuvre, plutôt que sur l’élaboration de rapports administratifs. La Grèce conçoit actuellement un système de gestion des ressources humaines centralisée et un outil de planification des effectifs assisté par l’IA qui, en combinant l’offre de main-d’œuvre, les structures organisationnelles et les indicateurs de la charge de travail, est capable d’anticiper les manques de capacités, d’aider à la prise de décisions en matière de recrutement et de faciliter la planification des effectifs sur la base de données probantes pour presque 300 organisations publiques. Ces initiatives montrent comment l’utilisation combinée des données sur les ressources humaines et de l’analytique peut accroître la capacité des administrations à anticiper les besoins en personnel et à gérer la transformation de façon non pas réactive mais proactive.
Enjeux pour l’avenir
Les pratiques essentielles exposées ci-dessus montrent comment les pouvoirs publics commencent à transformer la gestion des RH d’une fonction administrative en un instrument stratégique de protection des capacités du secteur public. Toutefois, une grande partie des possibilités offertes par l’IA, l’analytique des données sur la main-d’œuvre et la planification stratégique des effectifs demeurent largement inexploitées. Les points suivants mettent en lumière certains des grands axes de développement pour les pratiques futures des administrations et les travaux de l’OCDE.
Se diriger vers une gestion intelligente de la main-d’œuvre. L’intelligence artificielle a la capacité de transformer la fonction même de gestion des RH. Si de nombreuses administrations commencent à l’utiliser pour automatiser le recrutement, simplifier les procédures administratives et améliorer l’analytique des données sur la main-d’œuvre, le principal avantage de cette technologie est qu’elle permet de renforcer la gestion stratégique du personnel. L’IA pourrait aider les administrations à anticiper les besoins futurs de compétences, à modéliser les conséquences des choix des pouvoirs publics sur la main-d’œuvre, à mettre en évidence les manques de capacités émergents, à affecter les personnes adaptées aux nouveaux rôles, ainsi qu’à personnaliser l’apprentissage et l’évolution professionnelle à grande échelle. Les travaux futurs dans ce domaine pourraient permettre de démontrer les gains de productivité rendus concrètement possibles par l’utilisation de l’IA dans la gestion des agents publics, ainsi que de promouvoir la réaffectation des talents et des ressources vers des tâches à plus forte valeur ajoutée, conformément aux objectifs stratégiques.
Façonner la main-d’œuvre de demain. À l’heure où les administrations sont confrontées à des restrictions budgétaires, des évolutions démographiques et des bouleversements technologiques rapides, les choix en termes de main-d’œuvre font désormais partie de leurs décisions stratégiques les plus importantes. Dans quelles capacités investir, quels emplois faut-il développer ou supprimer, comment l’IA devrait transformer les tâches, et quel équilibre trouver entre les capacités internes et les compétences externes : telle sont les questions qui ne peuvent plus être abordées une fois que les décisions stratégiques ont été prises. Les travaux futurs dans ce domaine pourraient démontrer comment la planification des effectifs peut aller au-delà de la prévision des besoins en personnel pour devenir un instrument essentiel de la concrétisation des programmes de transformation. L’une des possibilités serait de relier directement les décisions en matière de ressources humaines avec les priorités, les missions et les objectifs de réforme de l’administration.
Renforcer le rôle de la gestion des RH en tant que partie prenante de la transformation. Dans un grand nombre d’administrations, les fonctions traditionnelles de gestion des RH sont largement centrées sur la conformité, les procédures et la gestion des risques, ce qui limite souvent leur capacité à réagir rapidement en cas de problèmes inattendus dans l’organisation. À l’avenir, les administrations publiques auront peut-être besoin d’un modèle plus souple et axé sur la demande, où la gestion des RH sera moins une fonction administrative centralisée qu’un service de conseil interne intervenant « à la demande ». Dans ce type de modèle, des équipes pluridisciplinaires pourraient être déployées pour travailler directement avec les dirigeants sur des enjeux critiques ayant trait à la main-d’œuvre et l’organisation, qu’il s’agisse de l’amélioration des performances, de la refonte des modèles opérationnels, du comblement des pénuries de compétences ou du renforcement de la participation des agents. Les travaux futurs dans ce domaine pourraient aider les administrations à transformer la fonction de gestion des RH en insistant sur l’importance de la résolution des problèmes liés à l’activité, de l’expérimentation de solutions en conditions réelles, et de l’application des approches qui fonctionnent à l’ensemble du secteur public. La fonction de gestion des RH a longtemps aspiré à « avoir son rôle à jouer » ; ces travaux marqueraient un pas dans ce sens en la considérant comme un instrument stratégique de la transformation, l’accent étant mis davantage sur l’efficacité de l’organisation et la production de résultats tout en consacrant moins de temps et de ressources aux activités – à faible valeur ajoutée – de mise en conformité.
Repenser l’organisation des services de gestion des RH. La gestion des RH est mise en œuvre de différentes manières dans la zone OCDE, certaines tâches étant centralisées, d’autres confiées à des ministères et organismes publics. Si cette organisation reflète souvent des choix passés de gouvernance, les travaux futurs sur la question pourraient chercher à établir si elle offre toujours le meilleur équilibre entre efficience, compétence et qualité de service. Un point qui sera à étudier est la mise au point de modèles de gestion des RH plus spécialisés, en vertu desquels la fourniture d’une main-d’œuvre de qualité, le développement organisationnel et les services connexes sont assurés par des centres d’expertise rémunérés sur la base du recouvrement des coûts. Une telle approche pourrait permettre aux administrations de concentrer les compétences spécialisées (qui sont limitées), de réaliser des économies d’échelle et de renforcer leurs compétences professionnelles, tout en incitant clairement les prestataires de services de gestion des RH à apporter une valeur ajoutée aux organisations clientes. En reliant plus directement les financements aux besoins et aux performances, cette approche serait une façon pour les administrations de ne plus focaliser la gestion des RH sur des tâches administratives de mise en conformité, mais au contraire de l’orienter vers un modèle plus axé sur le client et plus réactif, favorisant davantage les performances organisationnelles et la transformation.
3.3.1. Introduction
Les administrations peuvent avoir défini les bonnes priorités, s’être dotées des bonnes personnes et bénéficier d’un soutien politique, et pourtant se trouver dans une situation d’échec. Le décalage entre l’intention et le résultat tient au système opérationnel de l’administration, c’est-à-dire : l’architecture institutionnelle au travers de laquelle les décisions sont prises, les procédures d’affectation des ressources, les règles régissant les marchés, ainsi que les services mettant en relation l’administration avec les citoyens. Lorsque ce système fonctionne bien, il transforme la volonté politique en changement visible. Dans le cas contraire, il devient une source des freins à l’action publique que décrit ce rapport.
Les types de réformes engagées par les pays de l’OCDE montrent que des administrations prennent des mesures dans ce domaine. Les centres de gouvernement font l’objet de restructurations afin de pouvoir conduire les opérations, et pas simplement les coordonner. Les architectures institutionnelles sont, pour la première fois depuis des décennies, remises à plat. Ayant jusqu’ici une fonction de conformité, les marchés publics prennent désormais un caractère stratégique. Les systèmes réglementaires sont actuellement réorientés vers les risques et la recherche de résultats. La gestion des finances publiques doit permettre de concilier le besoin d’investissement à long terme et une discipline budgétaire plus stricte. Enfin, les services sont conçus autour des personnes qui les utilisent et non des institutions qui les fournissent.
Dans la plupart des administrations, ces six aspects sont gérés séparément, souvent par des institutions différentes ayant peu de liens les unes avec les autres. Or, les réformes décrites dans les autres parties de ce rapport (concernant le numérique, la main-d’œuvre et la participation citoyenne) requièrent toutes en fin de compte d’importantes transformations de l’épine dorsale de l’administration, c’est-à-dire de son système opérationnel. De fait, une administration qui revoit la conception de ses services mais ne peut modifier sa procédure d’achat, ou qui investit dans les infrastructures numériques mais ne possède pas de centre de pilotage, se retrouvera bloquée.
Cette section passe en revue l’architecture institutionnelle et les procédures internes, les centres de gouvernement, les achats publics, la réglementation, la gestion des finances publiques et la conception de services centrés sur l’humain ; elle recense également les pratiques essentielles montrant les changements qui sont déjà en train d’être apportés aux systèmes opérationnels des administrations (voir le Tableau 3.4).
Pratiques essentielles pour des administrations dotées de systèmes opérationnels agiles
3.3.2. Une architecture institutionnelle adaptée aux objectifs et résistant à la bureaucratie interne
Principaux enjeux
L’architecture institutionnelle des pays de l’OCDE est le fruit de décennies de décisions successives. Les ministères sont créés en réponse à des priorités politiques, les organismes publics sont établis pour mener à bien des programmes précis, les organes indépendants sont mis en place pour éviter toute ingérence politique dans les décisions opérationnelles, tandis que les chaînes d’approbation et les obligations déclaratives se multiplient pour gérer les risques, satisfaire aux nouvelles prescriptions et tirer les enseignements des crises passées. Si chacune de ces décisions a du sens dans son contexte, leur cumul donne lieu à une configuration institutionnelle qui reflète aussi bien l’empilement des choix passés que les priorités stratégiques actuelles. Trois points de tension se dégagent de cette situation.
Le premier concerne l’inadéquation entre les structures héritées du passé et les problèmes que les administrations sont censées résoudre aujourd’hui. Les architectures ministérielles qui s’articulent autour des fonctions et des cloisonnements professionnels passés ont du mal à s’adapter aux priorités transversales telles que les défis environnementaux, la gestion de la transition démographique, la transformation numérique ou la compétitivité économique, qui transcendent les frontières institutionnelles. De plus en plus d’administrations commencent à centrer leur architecture institutionnelle non pas sur les domaines d’action mais sur les résultats, par exemple en mettant en place des portefeuilles d’activités organisés autour de missions, des programmes axés sur un défi à relever ou des initiatives ciblées : la boîte à outils en ligne de l’OCDE sur les politiques d’innovation axées sur des missions recense 241 missions en cours dans les pays Membres (OCDE, 2026[39]). Le problème est que la restructuration coûte plus cher que ce à quoi s’attendent généralement les pouvoirs publics. Des relations de travail construites au fil du temps sont rompues, le savoir informel qu’elles véhiculaient disparaît avec elles, et la capacité d’action court le risque de s’effondrer vu que les cadres dirigeants sont absorbés par la réorganisation. La question n’est pas de se demander s’il faut restructurer mais à quel moment des dispositifs plus légers (comme le partage des responsabilités ministérielles ou la mise en place de portefeuilles d’activités organisés autour de missions sur des structures existantes) feraient aussi bien l’affaire à moindre coût.
Le deuxième point d’achoppement concerne le paysage institutionnel qui est apparu au fil des vagues successives d’agencification. Le fait de dissocier les ministères de l’action opérationnelle a été véritablement bénéfique dans un grand nombre de pays de l’OCDE : meilleur ciblage opérationnel, attribution plus claire des performances, et capacité à attirer des compétences spécialisées en dehors des cadres standard de la fonction publique. Le problème est que cela a conduit dans de nombreux cas à la prolifération d’entités indépendantes – chacune avec ses propres dispositifs de gouvernance, lignes hiérarchiques, systèmes de données et fonctions d’appui – qui génère des coûts de coordination et une duplication des frais généraux conduisant à l’aspiration de ressources qui auraient pu sinon être affectées aux prestations de base. L’ampleur de la réorganisation en cours est manifeste : un tiers des répondants à l’enquête de 2026 sur le redressement des finances publiques ont fusionné ou supprimé des organismes au cours de la seule année 2025, et 46 % des pays de l’OCDE ayant répondu mettent en place des plateformes et des services partagés dans l’optique plus générale d’accroître l’efficience de l’ensemble de l’administration (voir le Graphique 3.4) (OCDE, 2026[40]). En France, par exemple, la mission « État efficace » est arrivée à la conclusion, en juillet 2026, qu’il manquait au niveau de l’ensemble de l’administration une approche stratégique pour déterminer quand et comment créer, ou au contraire supprimer, des organismes publics.
Mesures approuvées ou soumises au Parlement pour les exercices 2025 et 2026
Note : Résultats fondés sur 39 réponses à l’enquête sur le redressement des finances publiques.
Source : OCDE (2026[40]), Restaurer les finances publiques : Renforcer l’efficacité de l’action publique Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/e9a64552-fr.
Le troisième sujet d’inquiétude est la superposition de procédures que génère la fragmentation des structures. Des chaînes d’approbation, des exigences déclaratives et des comités sont mis en place pour répondre à des défaillances isolées, de nouvelles priorités ou des crises de la redevabilité, mais ils sont rarement supprimés lorsqu’ils n’ont plus lieu d’exister. Si de nombreuses procédures et règles internes ont été mises en place pour de bonnes raisons, notamment afin de réduire les risques ou de renforcer la responsabilité, d’autres n’apportent qu’une valeur ajoutée marginale au regard des coûts administratifs qu’elles engendrent. Cet enchevêtrement de procédures internes, aussi appelé bureaucratie interne (voir l’encadré 2.1 du chapitre 2), n’a pas d’origine systématique ; il se complexifie continuellement au fil des cycles politiques et demeure largement invisible en dehors de l’administration. Contrairement aux formalités administratives imposées aux usagers, que les pays de l’OCDE sont capables de mesurer et de réduire à l’aide d’outils performants, il n’existe pas pour la bureaucratie interne d’infrastructure de mesure comparable, et la raison pour laquelle cette bureaucratie est particulièrement difficile à éliminer est qu’il n’est pas possible, dans une chaîne d’approbation, de supprimer une étape si personne n’est clairement responsable de la décision que cette étape était censée protéger.
Pratiques essentielles
Parmi les réformes institutionnelles en cours dans les pays de l’OCDE, les plus intéressantes ne sont pas dues à l’ampleur de la restructuration mais à une réflexion délibérée sur le moment approprié pour procéder à la restructuration et la manière dont l’architecture institutionnelle existante peut être mise à profit pour faciliter le changement. Quatre pratiques émergentes attestent d’une évolution, l’attrition structurelle cédant la place à un modèle institutionnel plus réfléchi.
Privilégier les résultats plutôt que le changement structurel. De plus en plus de pays considèrent le modèle institutionnel comme une hiérarchie de réponses plutôt que comme un choix entre le status quo et la réorganisation totale. Lorsqu’un problème apparaît, les pays qui progressent le plus sont ceux qui expérimentent en premier des dispositifs plus légers (comme le partage des responsabilités ministérielles, la mise en place de portefeuilles d’activités organisés autour de missions, ou l’affectation des budgets à des objectifs transversaux plutôt qu’à des entités administratives). France 2030 est l’illustration de cette ambition : un programme d’investissement de 54 milliards EUR, placé sous la responsabilité directe du Premier ministre, finance des stratégies d’accélération transversales mobilisant plusieurs ministères autour de la réalisation d’objectifs communs, sans qu’aucune structure ministérielle ne soit créée. Des variantes plus élaborées apportent plus de fluidité : des dispositifs juridiques, budgétaires et de dotation en personnel ayant fait l’objet d’une validation préalable permettent de créer des groupes de travail et de les clôturer au gré de l’évolution des priorités. Lorsque la réorganisation est véritablement nécessaire, ceux qui la mettent en œuvre la considèrent comme un défi à part entière : analyse préalable des options et des coûts de la transition, ordre chronologique clair, définition des responsabilités à titre provisoire et attention politique au-delà du stade de l’annonce.
Rationaliser le paysage institutionnel. Plus d’un tiers des pays couverts par l’édition 2026 de l’enquête de l’OCDE « Débrider l’action publique » (soit 15 pays sur les 40 ayant répondu) considèrent la fusion ou la suppression de ministères, de départements ou d’organismes publics comme une mesure importante dans leur processus actuel de transformation (OCDE, 2026[14]). Certaines administrations réalisent des examens systématiques de leur paysage institutionnel afin de distinguer ce qui a été créé délibérément par opposition aux habitudes accumulées. C’est le cas en Allemagne, par exemple, où le Programme fédéral de modernisation 2025-2028 vise à réduire le nombre d’entités fédérales (estimé actuellement à 950), en commençant par un examen complet de leur efficience et efficacité. De même, au Royaume-Uni, le Programme d’évaluation des organismes publics (Public Bodies Review Programme), lancé en 2022, a pour but de déterminer si les organismes indépendants sont toujours nécessaires et s’ils affichent une gouvernance efficace, une redevabilité, une efficicience et une conformité avec les priorités de l’État (UK Cabinet Office, 2022[41]). Lorsque les évaluations mettent en évidence un chevauchement, la fusion des institutions clarifie le point de contact pour les citoyens – les résultats de l’étude OCDE/Commission européenne sur la satisfaction des citoyens à l’égard des services publics montrent que le niveau de satisfaction augmente de presque 30 points de pourcentage lorsque les usagers n’ont pas à fournir plusieurs fois les mêmes informations (OCDE/Commission européenne, 2025[42]) –, ce qui laisse entendre que la fusion est justifiée non seulement pour des questions d’efficience mais aussi pour la qualité de service qu’expérimentent les citoyens.
Penser les fonctions d’appui comme des services partagés. Plutôt que de reproduire les fonctions de gestion des RH, des technologies de l’information, des achats et du budget dans des dizaines d’entités, les administrations les regroupent au sein de centres de services partagés, en établissant des accords clairs sur les niveaux de services et en définissant les responsabilités de façon structurée. La pratique est désormais généralisée : 46 % des pays couverts par l’édition 2026 de l’enquête de l’OCDE sur le redressement des finances publiques indiquent avoir pris l’initiative, pour réduire les coûts, de mettre en place des plateformes et des services partagés (OCDE, 2026[40]) ; une proportion équivalente (26 sur 40 ayant répondu) des pays couverts par l’édition 2026 de l’enquête de l’OCDE « Débrider l’action publique » citent le partage des services ou la fusion des fonctions d’appui comme une mesure importante dans leurs efforts actuellement déployés pour accroître l’efficience. Le partage des services n’est pas une idée nouvelle, et les précédentes tentatives ont eu des résultats mitigés, mais la vague actuelle accorde une attention délibérée aux problèmes de coordination, de qualité et de redevabilité ayant mis à mal les efforts passés, et pourrait être rendue amplement nécessaire par les évolutions technologiques. Le Portugal prône, dans le cadre de la réforme de son administration centrale, la mise en place de services partagés pour les fonctions d’appui administratif, en s’appuyant sur l’expérience antérieure de partage des services de planification et d’aide juridique pour faciliter la démarche actuelle. La Slovénie a réuni dans un « environnement de travail unifié » 108 organismes. Dans plusieurs pays, les services partagés sont désormais considérés comme la norme pour les nouvelles entités, un changement qui reflète la difficulté à modifier les dispositifs une fois que les organismes ont acquis leur pleine indépendance.
Mettre au jour la bureaucratie interne et en rechercher l’origine. Un certain nombre d’administrations commencent à s’attaquer explicitement aux lourdeurs liées aux procédures internes dans le cadre de leurs efforts de transformation au sens large. Sur les 40 pays ayant répondu à l’édition 2026 de l’enquête de l’OCDE « Débrider l’action publique », 26 citent la suppression ou la réduction des réglementations et de la bureaucratie internes comme une mesure importante dans leurs initiatives actuelles d’amélioration de l’efficience ; 30 pays mentionnent l’automatisation des tâches, notamment grâce à l’IA, comme une initiative centrale à leurs efforts (OCDE, 2026[14]). La caractéristique des pratiques les plus intéressantes est la reconnaissance que la bureaucratie interne ne cesse de s’accroître et que les réformes ponctuelles ont tendance à ne pas produire de résultats, raison pour laquelle la simplification doit être un exercice permanent. Après avoir passé en revue l’ensemble des 4 009 règlements inscrits au Journal officiel, l’Estonie en a recensé 752 qui pourraient être supprimés ou adaptés, dont 121 pour réduire la bureaucratie interne. Aux Émirats arabes unis, le programme « zéro bureaucratie dans l’administration », lancé en novembre 2023, illustre à quoi peut ressembler une approche systématique et ciblée de la simplification interne. Dans un premier temps, le programme fixe explicitement l’objectif, à l’échelle de l’ensemble de l’administration, de supprimer 2 000 procédures et de réduire les délais de traitement d’au moins 50 %, en mobilisant 690 groupes de travail dans 30 entités fédérales, ce qui aboutit à l’élimination de plus de 4 100 procédures redondantes et de plus de 1 600 exigences superflues. La caractéristique du programme est qu’il combine des objectifs de réduction descendants et un cadre d’évaluation qui récompense les entités chargeant leur personnel de repérer les lourdeurs, ce qui permet de faire de la simplification une pratique administrative quotidienne, plutôt qu’un exercice de conformité ponctuel.
Enjeux pour l’avenir
Trois domaines apparaissent comme prioritaires, à la fois comme sujets de réflexion et axes de travail auxquels l’OCDE est bien placée pour contribuer.
Repenser la redevabilité pour rendre la simplification durable. L’obstacle le plus persistant à l’éradication de la bureaucratie interne est le fait qu’aucun des niveaux d’approbation successifs ne peut être supprimé sans risque si personne n’est clairement tenu responsable de la décision que le niveau en question était censé protéger. Sans une telle redéfinition de la redevabilité, le processus de simplification va soit rester au point mort parce que les fonctionnaires rechignent à supprimer le dispositif qui les protège, soit fonctionner pendant un temps, jusqu’à ce que de nouveaux niveaux se superposent tranquillement pour remplacer ceux qui ont été retirés. L’OCDE pourrait mettre en évidence les modèles de redevabilité qui rendent la simplification durable, examiner comment s’y prennent les administrations pour lutter contre l’aversion aux risques qui maintient en place la bureaucratie interne, et établir une analyse comparative des conditions permettant de mettre un terme en toute sécurité à certains processus (voir aussi la section 3.2 intitulée « Des agents publics compétents et autonomes »).
Créer une infrastructure de mesure de la bureaucratie interne. Les administrations disposent d’outils relativement bien conçus pour mesurer les contraintes administratives qui pèsent sur les citoyens et les entreprises, mais elles manquent cruellement de dispositifs comparables pour évaluer les lourdeurs qu’elles s’imposent à elles-mêmes. Des mesures comme le délai moyen d’approbation, le nombre de niveaux d’approbation pour une même action, ou le pourcentage de temps consacré par un fonctionnaire à la conformité aux procédures internes plutôt qu’à un travail de fond demeurent rares. Or, sans elles, les objectifs de réduction sont difficiles à atteindre et les progrès difficiles à démontrer. L’OCDE pourrait mettre au point des instruments permettant de mesurer à la fois les coûts administratifs et les comportements problématiques dans les procédures internes, fournissant ainsi à l’égard de la bureaucratie interne la même infrastructure de mesure que celle qui a aidé à réduire les formalités administratives.
3.3.3. Planification stratégique, hiérarchisation des priorités et coordination par le centre de gouvernement
Principaux enjeux
Les centres de gouvernement ont étendu leur action bien au-delà du soutien classique aux ministères pour jouer un rôle plus actif dans le pilotage, la coordination et le suivi des priorités transversales. Trois points d’achoppement connexes sont apparus à mesure que ce rôle s’est accru.
Le premier est le champ d’action. De nombreuses institutions du centre de gouvernement mènent aujourd’hui des missions qui se sont accumulées au cours des gouvernements successifs, et rares sont les incitations qui les conduisent à s’en défaire après coup. Le résultat est un centre de gouvernement tiraillé entre trop de sujets à piloter pour être efficace sur aucun d’entre eux, sans règle claire permettant de déterminer à quel moment intervenir, dans quelle mesure et à quel moment se retirer (OCDE, 2026[43]).
La deuxième source de blocage est le lien entre les priorités, le suivi et les décisions. Les programmes politiques peuvent inclure plus d’une centaine d’engagements, pour lesquels les plateformes de suivi se sont multipliées. Pour autant, la disponibilité des données a progressé plus vite que leur utilisation : le suivi procure des informations mais aucune avancée lorsqu’il reste extérieur au programme d’action des ministères, lorsque les contraintes déclaratives découragent le ministère sectoriel d’intervenir, et lorsqu’il n’y a pas d’appropriation politique de la procédure (OCDE, 2026[43]).
Le troisième problème est le décalage entre l’analyse au long cours et les décisions à court terme. La fonction de prévision reste l’une des moins bien dotées au centre de gouvernement, étant donné qu’elle est submergée par les événements qui surviennent. Un nombre croissant de centres de gouvernement font de l’anticipation une fonction primordiale de la gouvernance, mais le rôle des prévisions dans les tâches courantes de budgétisation et d’affectation des ressources, ainsi que dans les décisions relatives à la planification et la préparation, reste globalement très mal défini (OCDE, 2024[44] ; Tõnurist et Orlik, 2025[45]).
Quatre pratiques faisant leur apparition dans différents pays de l’OCDE attestent d’une conception plus stratégique du rôle du centre de gouvernement.
Pratiques essentielles
Concevoir délibérément les missions du centre de gouvernement, y compris les modalités de son désengagement. Certains centres de gouvernement souhaitent désormais savoir, avant de s’emparer d’un sujet, s’il nécessite un traitement centralisé ou uniquement des consultations au niveau central, et conçoivent dès le départ les modalités de leur désengagement. En Irlande, la réforme de la police ayant eu lieu après 2018 a été menée activement par les services du Premier ministre (Department of the Taoiseach) pendant la phase de mise en œuvre, puis délibérément rétrocédée au ministère de la Justice et à la police irlandaise (An Garda Síochána) une fois que les capacités des ministères sectoriels ont été mises en place ; cet exemple montre comment la définition des limites d’une mission et sa limitation dans le temps peuvent éviter de surcharger en permanence le centre de gouvernement tout en préservant la cohérence (OCDE, 2026[43]).
Faire correspondre l’instrument de coordination au problème. Plutôt que de s’en remettre par défaut à des comités interministériels permanents, certains centres de gouvernement recourent à une solution calibrée : des groupes permanents pour les travaux transversaux en cours, des groupes de travail d’une durée déterminée pour les tâches à finaliser en urgence, et des unités spécialisées lorsque la coordination n’est pas suffisante. La Finlande apporte la preuve que cette façon de procéder peut être déployée au sein d’un seul système : quatre comités ministériels permanents coordonnent des domaines pérennes comme les finances, la politique économique, les affaires européennes, ainsi que la politique étrangère et de sécurité ; des groupes de travail ministériels thématiques se concentrent sur un petit nombre de priorités gouvernementales (par exemple le Groupe de travail ministériel sur le développement de la transformation numérique, de l’économie des données et de l’administration publique, qui assure le pilotage, le suivi et la mise en œuvre de ces priorités ) ; enfin, des groupes de travail assument des fonctions transversales comme la recherche et les prévisions (Gouvernement de la Finlande, 2023[46]). Au Chili, l’Agenda de transformation de l’État 2026-2030 repose sur un cadre de coordination à plusieurs niveaux, à la fois souple et adaptable. Un Comité de modernisation de l’État, composé de hauts responsables issus de l’ensemble de l’administration, assure l’orientation stratégique de la réforme et contribue à lever les blocages interinstitutionnels. En complément, un Conseil consultatif indépendant ainsi que des comités techniques thématiques apportent une expertise spécialisée lorsque cela est nécessaire afin d’orienter et de suivre la mise en œuvre des priorités de l’Agenda.
Assurer le suivi des priorités du centre de gouvernement et les modifier. Certains centres de gouvernement jouent un rôle plus actif en ramenant le programme politique à un nombre réduit de tâches prioritaires clairement affectées et limitées dans le temps, avec des responsables désignés et des résultats mesurables. Mais surtout, ils sont en charge d’un processus récurrent consistant à assurer le suivi des missions, revoir leur niveau de priorité (à la hausse ou à la baisse), les renforcer ou les recadrer à mesure que la réalité évolue. La Lettonie apporte la preuve que cette façon de procéder peut devenir une routine institutionnelle, avec un cadre de planification de la politique publique qui unit dans un dispositif unique les plans de développement à long terme et les plans d’action de l’administration ; un Bureau de suivi des projets gouvernementaux créé au sein du Bureau du Premier ministre se charge du suivi des priorités pour le compte du Conseil central, dont la mission est de préserver la continuité des orientations à long terme tout en autorisant les nouveaux gouvernements à modifier les plans existants à mesure que les priorités politiques changent. Cette démarche de gestion active en temps réel (curation active), rendue possible par un suivi qui s’étend jusqu’au moment où les décisions sont prises, assure la protection de la capacité de pilotage stratégique de l’administration, indispensable à l’exécution de ces missions (OCDE, 2026[43]).
Transformer les prévisions en décisions et préparation. Les centres de gouvernement avancés comblent l’écart entre l’analyse au long cours et les opérations à court terme en reliant les prévisions à la budgétisation, à l’affectation des ressources et à la préparation aux risques. La Finlande est l’illustration d’une pratique s’inscrivant sur le long terme : une méthode prospective commune à plusieurs ministères a été mise en place il y a plus de vingt ans ; elle donne lieu à un rapport gouvernemental sur l’avenir présenté à chaque mandat électoral et examiné par un comité parlementaire pour l’avenir, une structure permanente conçue pour injecter les prévisions dans les cycles de planification et de budgétisation, et non pour établir des documents stratégiques parallèles. Les évaluations nationales des risques, comme celles élaborées par le Royaume-Uni (National Security Risk Assessment), assurent la jonction en traduisant les signaux à long terme en liste prioritaire des risques auxquels l’administration doit se préparer ; enfin, les infrastructures de connaissance de la situation en temps réel que sont par exemple le National Situation Centre (Centre de crise national) au Royaume-Uni et la National Situation Room (Cellule de crise nationale) en Australie s’appuient de plus en plus sur les prévisions et la modélisation pour simuler des hypothèses de crise et des risques émergents avant qu’ils ne prennent de l’ampleur. L’Irlande illustre une approche similaire reposant sur deux volets, mais à une échelle plus restreinte. D’une part, une évaluation nationale des risques menée de manière régulière assure une fonction de veille et d’anticipation stratégique. D’autre part, le programme Future Forty du ministère des Finances, qui présente des perspectives budgétaires et économiques jusqu’en 2065, étend l’horizon de planification bien au-delà du cycle électoral en reliant directement les scénarios démographiques et économiques de long terme à la stratégie budgétaire.
Enjeux pour l’avenir
Les pratiques essentielles exposées ci-dessus montrent que certains centres de gouvernement s’orientent délibérément vers une conception plus stratégique de leur rôle. Il existe pourtant des domaines présentant des perspectives intéressantes mais dans lesquels la pratique nationale n’atteint pas l’échelle requise, ou bien dans lesquels la transformation en cours soulève des questions qu’aucun pays/territoire n’a encore pleinement résolues. Trois domaines d’étude s’avèrent prioritaires.
Concrétiser le lien entre les priorités et les budgets. Si elles ne sont pas reliées à des affectations budgétaires, les priorités demeurent des énoncés stratégiques et non des engagements d’action. Rares sont les pays ayant instauré une routine institutionnelle pour mettre en place ce mécanisme de façon systématique. L’OCDE est bien placée pour déterminer comment les pratiques existantes dans ce domaine s’articulent dans les faits, mettre en évidence les conditions institutionnelles qui font qu’elles sont suivies d’effets, et concevoir des lignes directrices sur la façon dont le centre de gouvernement et le ministère des Finances peuvent travailler ensemble sans que l’un prenne l’ascendant sur l’autre.
Mettre à profit l’IA et l’analytique des données en temps réel dans les fonctions de pilotage exercées par les centres de gouvernement. Le décalage entre la disponibilité des données et leur utilisation est l’un des constats les plus récurrents des travaux de l’OCDE sur les centres de gouvernement ; or, l’analytique des données assistée par l’IA offre une véritable possibilité de le combler (par exemple avec la synthèse automatisée des données d’avancement provenant de plusieurs ministères, les signaux d’alerte précoce sur les priorités menacées, les synthèses en langage naturel adaptées aux décideurs, ainsi que les croisements d’ensembles de données administratives en temps réel). La question qui se pose cependant est de déterminer comment ces outils peuvent être intégrés dans les centres de gouvernement de façon à renforcer – et non remplacer – le discernement politique, les consultations entre entités publiques et la mémoire institutionnelle qui sont les contributions caractéristiques desdits centres. L’OCDE pourrait apporter de l’aide aux pays en recensant les nouveaux cas d’utilisation de ces outils dans les différents centres de gouvernement, en élaborant des normes communes pour une utilisation responsable de l’IA par les centres dans le cadre de leurs fonctions de pilotage, ainsi qu’en tirant les enseignements des premières utilisations de la technologie sur ce qui marche/ne marche pas, et sur les conditions institutionnelles préalables qui sont nécessaires pour qu’elle procure des avantages.
Les centres de gouvernement comme piliers fédérateurs au service de la réforme. Parmi les transformations récentes des administrations publiques, certaines des plus importantes – comme la gestion de la crise liée au COVID-19, la planification de la transition énergétique et les grandes réformes numériques – ont reposé non seulement sur la coordination interministérielle, mais aussi sur l’aptitude des centres de gouvernement à fédérer de nombreux acteurs autour du changement : les parlements, les autorités infranationales, les partenaires sociaux, les organisations de la société civile, les milieux universitaires et, parfois, les acteurs du secteur privé dont la coopération est indispensable pour obtenir des résultats. Pourtant, le rôle de piliers fédérateurs que jouent les centres de gouvernement est peu conceptualisé par rapport à celui de coordonnateurs des activités de l’administration. Quels sont les dispositifs institutionnels permettant auxdits centres de collaborer de façon crédible avec des acteurs extérieurs à l’administration sans compromettre le mandat politique des ministres en poste ou empiéter sur l’autonomie des autorités infranationales ? Comment le pouvoir de consultation exercé lors des crises peut-il être instauré durablement ? L’OCDE pourrait contribuer à cette réflexion en rendant compte de la façon dont les centres de gouvernement ont exercé ce rôle de consultation lors des récents épisodes de réforme, dont la gestion de la crise liée au COVID-19, et en réalisant une analyse comparative des structures institutionnelles, conseils consultatifs, forums de dialogue permanents et groupes de travail intersectoriels au travers desquels certains desdits centres commencent à institutionnaliser leur fonction fédératrice.
Ces domaines d’étude désignent à eux trois ce que pourrait être le principal défi de la prochaine génération des centres de gouvernement. La poursuite des travaux de l’OCDE sur ces centres offre une occasion d’examiner ces questions sur un mode comparatif, et de s’intéresser aux pratiques à venir.
3.3.4. Marchés publics : de la conformité à la stratégie et la simplification
Principaux enjeux
Les marchés publics représentent 12.7 % du PIB dans les pays de l’OCDE, ce qui en fait l’une des fonctions les plus vastes et les plus importantes des administrations (OCDE, 2025[47]). Les pouvoirs publics ne font pas seulement partie des principaux acheteurs de leurs économies ; à travers les choix de ce qu’ils achètent, auprès de qui et à quelles conditions, ils façonnent les marchés, influencent l’innovation et traduisent les priorités politiques en résultats concrets pour les citoyens et les entreprises.
Par ailleurs, dans de nombreux pays de l’OCDE, les marchés publics ont toujours été régis par des règles et par le souci de conformité, en veillant avant tout à faire un bon usage des fonds publics. En raison de cette approche, l’accent a été mis sur la transparence, l’intégrité, l’accès, la mise en balance, la participation, l’efficience, la passation électronique de marchés publics, les capacités, l’évaluation, la gestion des risques, la responsabilité et l’intégration, autant de conditions qui se reflètent dans les douze principes de la Recommandation de l’OCDE sur les marchés publics et qui restent primordiales pour des systèmes d’achat performants (OCDE, 2015[48]). Cependant, à l’heure où les administrations sont confrontées à des pressions accrues sur les finances publiques, à des attentes croissantes concernant la contribution des achats gouvernementaux aux objectifs stratégiques de l’action publique, ainsi qu’aux mutations rapides des marchés et des technologies, la définition de ce que sont des marchés publics adaptés aux objectifs a elle aussi évolué. Trois sources de difficultés connexes sont en train d’apparaître dans les pays de l’OCDE.
La première est le décalage entre, d’une part, les ambitions stratégiques des marchés publics et, d’autre part, la culture et les systèmes qui les sous-tendent. Les pouvoirs publics attendent de plus en plus des marchés qu’ils permettent de réaliser une liste croissante d’objectifs : durabilité environnementale, innovation, soutien aux petites et moyennes entreprises (PME), résilience des chaînes d’approvisionnement, sécurité économique, développement industriel et retombées sociales. L’édition 2024 de l’enquête de l’OCDE sur les marchés publics montre que l’ensemble des pays ayant répondu intègrent au moins l’un des objectifs stratégiques de l’action publique dans le cahier des charges de l’appel d’offres : l’environnement, l’innovation et l’aide aux PME sont cités respectivement par 100 %, 95 % et 90 % des pays répondants (OCDE, 2024[49]). Dans les faits, les marchés publics d’un grand nombre de pays de l’OCDE sont davantage orientés – sur le plan culturel, institutionnel et réglementaire – vers la conformité et le prix que vers les résultats et la valeur publique. Cela influe sur les priorités des acheteurs publics, les risques qu’ils prennent et les signaux envoyés au marché par les administrations. Le décalage entre l’ambition stratégique et la réalité opérationnelle est accentué par l’absence persistante de mesures d’impact : alors que 85 % des répondants à l’enquête de l’OCDE ont défini des indicateurs clés de performance pour leurs systèmes de passation des marchés, l’impact des achats publics sur l’efficience de l’administration n’est mesuré que par 48 % des répondants, l’impact sur l’économie par 23 %, sur l’environnement et la société par 10 %, et sur la confiance dans l’administration par 8 % (OCDE, 2024[49]). En l’absence de solides cadres de mesure, les pouvoirs publics disposent de peu d’éléments de référence pour déterminer si les achats stratégiques atteignent les objectifs souhaités, gérer les arbitrages entre les priorités concurrentes et permettre au système de passation des marchés de jouer un autre rôle que celui de la conformité aux procédures.
La deuxième pierre d’achoppement est l’équilibre entre l’efficience, l’accès et l’innovation, qui peut être difficile à trouver dans les systèmes de passation des marchés existants. Les outils de centralisation comme les centrales d’achats, les accords-cadres et les systèmes d’acquisition dynamique peuvent permettre de réaliser des économies d’échelle et de réduire les coûts des transactions, mais uniquement si la façon dont ils sont conçus n’entraîne pas simultanément le rétrécissement de la base de fournisseurs ni l’exclusion d’entreprises qui, sinon, élargiraient la participation au marché. En 2024, 93 % des pays de l’OCDE avaient établi des centrales d’achat nationales ou fédérales pour les produits courants ; en revanche, les centrales spécialisées sont beaucoup moins courantes, seulement 50 % des pays les utilisant pour les produits médicaux et 30 % pour les TIC (OCDE, 2025[50]). Par conséquent, les avantages de la centralisation sont généralement concentrés dans les domaines où les compétences spécialisées sont moins essentielles. L’accès aux marchés publics subit lui aussi des restrictions, mais dont la cause est ailleurs. Bien que les systèmes de passation des marchés soient officiellement ouverts à n’importe quel fournisseur répondant aux conditions requises, ils sont souvent difficilement accessibles par les entreprises ne possédant pas la taille, l’expertise juridique ou la capacité administrative nécessaires pour s’y retrouver parmi les procédures d’achat. Les PME, qui représentent quelque 99 % des entreprises et génèrent 50-60 % de la valeur ajoutée dans la zone OCDE, continuent de se heurter à des obstacles structurels liés à la complexité administrative, à la capacité financière et à la taille des contrats. De fait, 55 % des PME européennes citent pour principale difficulté les contraintes réglementaires et administratives, tandis que les entreprises non européennes rencontrent d’autres écueils, à savoir des formalités administratives contraignantes pour 45 % d’entre elles et la difficulté d’accès aux informations pour 41 %. Ces deux facteurs – la centralisation qui restreint la base de fournisseurs et les obstacles administratifs qui bloquent l’accès aux nouveaux entrants – se renforcent mutuellement, et c’est sur les entreprises les plus susceptibles d’apporter des solutions nouvelles sur les marchés publics qu’ils se font tous les deux le plus sentir. Les instruments axés sur l’innovation comme le dialogue compétitif, les partenariats au service de l’innovation et les approches reposant sur des défis à relever sont conçus précisément pour remédier à cette situation : en sélectionnant les entreprises d’après la solution qu’elles proposent et non leur taille ou leur historique, ces instruments permettent d’élargir la base de fournisseurs ainsi que d’acquérir des capacités nouvelles. Pour autant, les marchés publics d’innovation ne représentent que 10 % des achats réalisés dans l’Union européenne (Draghi, 2024[51]), signe d’un problème plus profond ayant trait à l’incitation : les acheteurs publics sont encouragés à éviter les erreurs de procédures et pénalisés pour les échecs visibles, ce qui dissuade de s’écarter des cahiers des charges standard – contrairement à ce qu’exigent les nouvelles approches. Il en résulte que l’instrument le plus adapté pour concilier l’efficience, l’accès et l’innovation est aussi le moins utilisé.
La troisième et dernière source de difficultés tient aux fondements numériques dont dépendent aujourd’hui des marchés publics ouverts, stratégiques et simplifiés. Les technologies numériques ne sont plus simplement des outils qui facilitent les procédures de passation des marchés, mais des infrastructures sur lesquelles repose la mise en œuvre des systèmes modernes de passation des marchés. De ce fait, 98 % des pays de l’OCDE ont créé un portail en ligne centralisé et 70 % utilisent des technologies émergentes (dont l’intelligence artificielle et des ressources infonuagiques) pour leurs procédures d’appels d’offres (OCDE, 2025[50]). Dans de nombreux pays cependant, la transformation numérique a été davantage centrée sur la dématérialisation des procédures analogiques que sur leur remise à plat. Les systèmes de passation électronique des marchés publics parfaitement intégrés de bout en bout – de l’évaluation des besoins au lancement des appels d’offres, de la gestion des contrats au règlement – ont démontré qu’ils permettaient d’accroître le nombre de soumissionnaires, de réduire le nombre de procédures à soumission unique et d’obtenir une meilleure rentabilité. À mesure que l’IA et l’analytique des données progressent de l’expérimentation à l’utilisation généralisée, et à l’heure où les systèmes de passation des marchés sont de plus en plus censés interagir avec la gestion des finances publiques ainsi qu’avec les bases de données fiscales et sur les entreprises, l’enjeu n’est plus de savoir s’il faut dématérialiser les procédures d’achat mais comment concevoir des systèmes numériques qui favorisent des marchés publics ouverts, stratégiques et efficients, et qui permettent de passer de la conformité aux procédures à des achats axés sur les résultats.
Enjeux pour l’avenir
Parmi les pays de l’OCDE, certaines des réformes des marchés publics les plus importantes ne proviennent pas des modifications radicales du cadre réglementaire lui-même, mais des changements concrets apportés à la façon dont la procédure est gérée, financée, évaluée, utilisée et dématérialisée. Quatre pratiques émergentes reflètent un changement de conception des marchés publics, d’une approche centrée sur la conformité à une autre accordant plus d’importance aux résultats stratégiques obtenus, tout en préservant les principes d’intégrité, de transparence et d’accès sur lesquels repose en fin de compte la légitimité de la procédure.
Ériger les achats stratégiques en priorités nationales et mesurer leur utilité réelle. De plus en plus de pays dépassent le stade des annonces génériques de l’objectif stratégique des marchés publics pour intégrer explicitement ces marchés dans les cadres stratégiques nationaux, en y associant des cibles mesurables et contrôlables ainsi qu’une supervision centralisée pour empêcher que les acheteurs publics ne cherchent à atteindre des objectifs divergents à l’aide du même système d’achat. Au Mexique, le Plan México, qui correspond à la stratégie économique du pays, vise à atteindre un développement durable et équitable et une prospérité partagée ; il inclut au titre de sa neuvième action un objectif de 65 % de biens et de services mexicains dans les achats effectués par le gouvernement fédéral, qui s’accompagne d’une réforme du cadre réglementaire des marchés publics engagée en avril 2025 (Gouvernement féderal du Mexique, 2025[52]). En Nouvelle-Zélande, les règles de passation des marchés publics exigent l’intégration de considérations environnementales à tous les niveaux de l’administration et pour tous les contrats atteignant ou dépassant le seuil de 100 000 NZD, envoyant ainsi aux fournisseurs un signal cohérent et soumettant les acheteurs publics à un cadre commun. Cela dit, le changement le plus intéressant ayant cours actuellement concerne l’étape qui suit la définition des priorités stratégiques : un nombre réduit – mais croissant – de pays se mettent à évaluer si les marchés publics stratégiques permettent réellement d’obtenir les résultats qu’ils étaient censés fournir (OCDE, 2025[50]). La France mesure les effets sur l’emploi des clauses relatives à l’inclusion sociale (Gouvernement de la France, 2025[53] ; 2025[54]) ; de son côté, la Colombie a utilisé les données sur les marchés publics pour réaliser une analyse différentielle de la participation des genres et des écarts de rémunérations entre les sous-traitants du secteur public, en s’appuyant sur les éléments provenant de son portail d’approvisionnement en ligne SECOP pour déterminer à quel endroit la participation des femmes est en hausse et les écarts persistent, et quelle est la différence de composition de la base de fournisseurs entre les secteurs (OCDE, 2023[55]). La caractéristique de ces pratiques est la reconnaissance que l’ancrage des objectifs stratégiques de l’action publique au centre de gouvernement et que la mesure des résultats des marchés publics stratégiques sont interdépendants : sans le premier, l’ambition stratégique ne se traduit pas en politiques homogènes ; sans la seconde, les pouvoirs publics ne peuvent pas savoir si l’ambition est concrétisée. Ces actions ne remplacent pas les engagements de transparence et d’accès énoncés dans la Recommandation de l’OCDE sur les marchés publics, qui demeure le fondement de l’instauration de marchés publics stratégiques (voir l’Encadré 3.4).
Cette Recommandation de l’OCDE fournit une vision globale de ce qu’est un système de marchés publics performant, en énonçant douze principes intégrés : la transparence ; l’intégrité ; l’accès ; l’équilibre ; la participation des parties prenantes ; l’efficience ; la passation électronique de marchés publics (e-procurement) ; les capacités ; l’évaluation ; la gestion des risques ; la responsabilité et l’intégration.
Le principe de « l’équilibre » reconnaît l’utilité stratégique des marchés publics pour atteindre des objectifs d’intérêt général ou des objectifs d’action bien précis. Le principe de « l’accès » appelle les pays à faciliter l’accès aux marchés publics pour les concurrents potentiels de toute taille, notamment en :
traitant les soumissionnaires, y compris les fournisseurs étrangers, de façon juste, transparente et équitable, en tenant compte des engagements internationaux des Adhérents ;
s’assurant que chaque appel d’offres soit conçu de façon à encourager un large éventail de concurrents potentiels à y répondre, y compris les nouveaux entrants et les petites et moyennes entreprises.
Le principe de « transparence » appelle les pays à assurer un degré adéquat de transparence du système de passation de marchés publics à toutes les étapes du cycle de passation de ces marchés, notamment en favorisant un traitement juste et équitable des fournisseurs potentiels en assurant en temps utile un degré adéquat de transparence à chaque phase du cycle de passation des marchés publics.
Source : OCDE (2015[48]), « Recommandation du Conseil sur les marchés publics », Instruments juridiques de l’OCDE, OCDE, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0411.
Utiliser des outils axés sur l’efficience pour accroître au maximum la rentabilité. À l’heure où les finances publiques subissent la pression continue de la hausse du coût du service de la dette, du vieillissement des populations et des nouveaux besoins de financement, la rentabilisation des 13 % du PIB qui proviennent des marchés publics est devenue une préoccupation centrale des pays de l’OCDE, et les outils favorisant l’efficience font partie des leviers les plus directs qui existent. Outre l’utilisation massive de centrales d’achat généralistes (93 % des pays de l’OCDE), de plus en plus de pays cherchent à réaliser des gains d’efficience à l’aide de dispositifs plus spécialisés ou collaboratifs. Les centrales d’achat spécialisées – dans la santé, les TIC et la défense –, pour lesquelles la connaissance du marché et les compétences techniques sont extrêmement importantes, sont toujours beaucoup moins développées que les généralistes mais lorsqu’elles existent, elles concentrent une très grande expertise et génèrent de la valeur dans des domaines peu desservis par les centrales généralistes. En France, par exemple, le Réseau des acheteurs hospitaliers (Resah) est spécialisé dans les achats du domaine médical, dans des catégories comme les produits de santé, la biologie, les soins au patient et des services connexes. En Hongrie, l’Agence de l’administration numérique centralise les achats publics de TIC (OCDE, 2025[50]). Les outils collaboratifs comme les achats groupés entre acheteurs publics, les accords-cadres et les systèmes d’acquisition dynamique permettent aussi de regrouper les demandes sans les centraliser totalement. Certains pays élargissent ces approches au niveau infranational, où ont lieu près des deux tiers des achats publics et où les administrations sont souvent de trop petite taille pour s’approvisionner de façon efficiente chacune de leur côté. En Slovénie, par exemple, la commune de Ljubljana est l’instigatrice d’initiatives d’achats groupés et de renforcement des capacités au profit des autorités adjudicatrices de la ville. La commune prend chaque année connaissance des besoins et des plans d’acquisition des autorités adjudicatrices afin de les regrouper et de procéder aux achats collectivement (OCDE, 2025[56]). Enfin, la simplification permet d’alléger la charge administrative, à la fois pour les acheteurs publics et les opérateurs économiques. À titre d’exemples, la France a abaissé le chiffre d’affaires minimal exigé pour soumissionner à des appels d’offres publics, tandis que la Lettonie a l’intention de raccourcir et de réduire les procédures d’achat afin de réaliser des économies de 2-4 % sur le budget national (OCDE, 2026[40]).
Ouvrir les marchés publics à une base de fournisseurs plus large et plus dynamique. De plus en plus d’administrations abordent aujourd’hui la question de la participation des fournisseurs non pas comme un sujet annexe mais comme un enjeu de départ, déployant des outils concrets pour réduire les obstacles structurels, maintenir la participation au fil du temps et ouvrir les marchés à des fournisseurs qui n’auraient sinon pas soumissionné. Les mesures prises par les pouvoirs publics sont notamment la division des contrats en lots pour s’adapter aux capacités des PME, la simplification des garanties financières, l’utilisation de cahiers des charges fonctionnels plutôt que normatifs, ainsi que l’élaboration d’accords-cadres et de systèmes d’acquisition dynamique visant à faire participer les PME. Au Danemark, la centrale d’achat SKI analyse la structure des marchés de l’offre et le rôle potentiel des PME lors de la conception des appels d’offres, et adapte sa stratégie d’achat en conséquence (OCDE, 2024[57]) ; en France, la Bourse à la cotraitance (qui se trouve sur la plateforme de dématérialisation des marchés publics PLACE) aide les entreprises à s’associer temporairement avec d’autres pour soumissionner à des appels d’offres auxquels elles ne pourraient pas avoir accès à elles seules (OCDE, 2025[58]). Maintenir la participation au fil du temps dépend aussi de la façon dont les marchés sont gérés après avoir été attribués : en Corée, le Service des achats publics verse des acomptes pouvant aller jusqu’à 70 % de la valeur du marché aux PME et honore les factures des achats de certains biens en l’espace de quelques heures. Lorsque les conditions du marché le justifient, certaines administrations utilisent des mesures de réserve ou fixent des objectifs de participation : le Japon réserve une part non négligeable de ses dépenses publiques d’achat aux PME, tandis que l’Australie s’est engagée à attribuer aux PME 25 % des marchés d’une valeur inférieure ou égale à 1 milliard AUD et 40 % de ceux d’une valeur inférieure ou égale à 20 millions AUD. En Autriche et en Croatie, les marchés publics d’innovation sont mis en œuvre avec l’aide de centres de compétences spécialisés qui fournissent aux acheteurs publics et aux opérateurs économiques des conseils, des outils et des incitations financières auxquels une culture de la conformité ne donnerait pas accès. L’implication des fournisseurs est également en train d’être institutionnalisée : en Colombie, l’agence Colombia Compra Eficiente utilise des groupes de travail composés de fournisseurs, de fabricants, de distributeurs et d’acheteurs du secteur des TIC pour établir des références et élaborer les documents des appels d’offres avant que la procédure d’achat n’ait été lancée (OCDE, 2026[59]).
Dématérialiser les procédures d’achat de bout en bout pour une simplification radicale. La transformation numérique suppose de revoir tout le cycle de passation des marchés publics, en intégrant les technologies numériques à chaque étape et en incitant l’ensemble des institutions publiques à accorder la priorité au numérique. En Corée, par exemple, le système de passation électronique des marchés publics KONEPS – mis en place en 2002 et désormais relié à 227 systèmes externes, à la fois des secteurs public et privé – est l’illustration d’une approche de bout en bout ayant fait ses preuves. Grâce à ses connexions avec d’autres systèmes, KONEPS se procure automatiquement les documents et les certifications que les fournisseurs auraient sinon à fournir à chaque étape d’un appel d’offres et de l’octroi d’un marché (par exemple les certificats d’immatriculation des entreprises, les attestations de paiement des impôts, les lettres de garantie, les documents attestant des capacités requises et les copies certifiées des registres des entreprises) ; ces documents sont directement récupérés sur les sites des administrations qui les détiennent, ce qui signifie que les fournisseurs n’ont pas à saisir ou fournir à plusieurs reprises les informations que l’État possède déjà. Cette façon de procéder réduit radicalement la charge administrative qui pèse tout à la fois sur les fournisseurs et sur les organismes publics, le principe de transmission unique des informations étant appliqué au cœur même du cycle de passation des marchés publics, et pas seulement à la marge. Lancé en mars 2025, le KONEPS de nouvelle génération utilise l’IA et les données massives pour prédire la congestion des offres, assurer le suivi des opérations d’achat et recommander des produits, en apportant un appui ciblé en faveur de la participation des PME (OCDE, 2025[50]). L’IA et l’analytique des données sont en outre de plus en plus utilisées pour faciliter la prise de décision tout au long de la procédure d’achat. Au Portugal, la Cour des comptes a mis au point une méthodologie d’évaluation des risques fondée sur les données qui permet de sélectionner les audits à mener concernant les marchés publics, en s’appuyant sur l’IA et l’analytique avancée pour n’effectuer les contrôles que là où ils ont le plus d’impact et ainsi préserver les ressources limitées (OCDE, 2024[60]). Outre leur utilité au regard de la conformité, l’IA et l’analytique des données peuvent jouer un rôle dans des domaines comme l’analyse stratégique du marché et la gestion des contrats, notamment en recensant d’éventuels nouveaux entrants, en comparant les prix et en suivant la mise en œuvre des contrats par rapport aux étapes et résultats prédéfinis.
Enjeux pour l’avenir
Les pratiques essentielles exposées ci-dessus montrent que certaines administrations s’orientent délibérément vers une conception plus stratégique des marchés plublics. Toutefois, rien n’est gagné ; il existe des domaines présentant des perspectives intéressantes mais où la pratique nationale n’atteint pas l’échelle requise, ou bien dans lesquels la transformation en cours soulève des questions qu’aucun pays/territoire n’a encore pleinement résolues. Trois domaines d’étude s’avèrent prioritaires, tant au regard des systèmes de marchés publics eux-mêmes que des travaux complémentaires que devra engager l’OCDE à l’avenir :
Concilier des objectifs concurrents tout en garantissant une saine concurrence. Les systèmes de marchés publics sont de plus en plus censés permettre la réalisation de plusieurs objectifs à la fois, notamment de favoriser l’innovation, de parvenir à l’efficience, d’aider au développement des PME et, plus récemment, d’assurer la résilience et la mise en œuvre de la politique industrielle. Si ces objectifs peuvent se renforcer mutuellement, ils peuvent aussi créer des tensions, en particulier lorsque les administrations cherchent à concilier l’ouverture et la dimension concurrentielle des marchés publics avec les priorités stratégiques. Pour mettre en œuvre la politique industrielle, certains pays fixent de plus en plus des exigences de contenu local et accordent la préférence aux entreprises nationales. Parallèlement, les pays mettent de plus en plus en place des instruments de réciprocité et des mesures de contrôle des subventions pour favoriser une « concurrence loyale », signe de l’évolution d’un accès aux marchés ouvert à un accès sous conditions. L’incertitude demeure quant à la question de savoir si ces arbitrages peuvent être gérés explicitement – plutôt qu’implicitement – et quant à la façon de distinguer les interventions sur les marchés publics qui permettent véritablement de progresser dans la réalisation des objectifs de la politique publique et d’assurer un bon rapport qualité-prix, par opposition à celles qui protègent surtout les entreprises nationales de la concurrence. Un autre défi, lié à la nécessité d’opérer des arbitrages, est celui du classement des objectifs concurrents par ordre de priorité par les pouvoirs publics. Dans la mesure où l’on attend de plus en plus des marchés publics qu’ils favorisent simultanément l’innovation, la résilience, la participation des PME, le développement industriel et la rentabilité, quelques pays ont mis au point des méthodologies systématiques pour déterminer quels objectifs devraient prévaloir dans certains contextes, secteurs ou catégories de marchés. Les administrations peuvent en outre avoir besoin de mécanismes pour établir une hiérarchie des objectifs ou définir les circonstances dans lesquelles certains objectifs devraient être prioritaires. Par ailleurs, il existe encore peu d’approches structurées pour évaluer les impacts sur l’économie, le commerce, la résilience et les marchés des interventions liées aux marchés publics, et les outils d’analyse sont toujours à l’état embryonnaire (OCDE, 2026[61]). Pour aider les pouvoirs publics à gérer ces problématiques, l’OCDE pourrait élaborer des cadres d’analyse permettant d’opérer les arbitrages et de hiérarchiser les objectifs, en commençant par mettre à jour sa taxonomie des mesures visant les procédures de passation de marchés publics qui ont des effets sur les échanges (Taxonomy of Measures Affecting Trade in Government Procurement Processes), qui date de 2017, afin de rendre compte des nouvelles mesures explicites et portant sur les modalités qui peuvent freiner l’accès des fournisseurs étrangers aux marchés publics. L’OCDE pourrait aussi développer des méthodologies d’évaluation des impacts, notamment une analyse coûts-avantages mettant en évidence qui prend en charge les coûts d’une mesure et recensant les implications à long terme, afin de pouvoir évaluer les interventions liées aux marchés publics sur la base de données probantes plutôt que de simplement affirmer qu’elles existent.
Progresser de la passation électronique des marchés publics à l’intégration des procédures d’achats publics numériques. Au-delà de la frontière technologique qui est illustrée par des systèmes comme KONEPS, le plus gros défi pour la plupart des pays de l’OCDE n’est pas technologique mais organisationnel. Le fait de progresser de la passation électronique des marchés publics à l’intégration des procédures d’achats numériques dépend des normes d’interopérabilité, des dispositifs de gouvernance et, surtout, du fait que le personnel chargé des marchés publics possède ou non les compétences nécessaires pour opérer dans des environnements numériques comportant de gros volumes de données et ayant une finalité stratégique. L’OCDE pourrait apporter de l’aide aux pays en répertoriant les bonnes pratiques et les modèles de gouvernance qui favorisent la transformation numérique, en établissant des lignes directrices sur l’utilisation de l’IA dans les procédures d’achats publics, et en déterminant les conditions institutionnelles et d’interopérabilité qui sont requises pour permettre une meilleure intégration avec les systèmes de l’administration numérique au sens large.
Faire des données relatives aux marchés publics une ressource pour l’élaboration des politiques publiques. La transformation numérique génère des volumes sans précédent de données concernant les marchés publics, mais dans la plupart des pays, ces données restent disséminées entre les différents systèmes ; elles sont en outre de mauvaise qualité et utilisées non pas pour l’élaboration des politiques publiques mais principalement pour les besoins de la conformité et à des fins d’information. De surcroît, ces données ne couvrent pas toujours l’ensemble du cycle de passation des marchés, c’est-à-dire de la planification à la conclusion des contrats, ni dans quelle mesure le cycle contractuel soutient effectivement les résultats de politique publique que les marchés publics sont censés produire. Transformer les données relatives aux marchés publics en ressource stratégique servant de base aux décisions opérationnelles et en matière d’action publique nécessite de délaisser les plateformes autonomes de passation électronique des marchés pour s’orienter vers des écosystèmes intégrés qui récupèrent les données de l’ensemble des administrations, y compris la gestion des finances publiques, les registres des entreprises, les systèmes fiscaux et les bases de données sur les performances des contrats. Cette intégration peut favoriser une analyse plus éclairée des besoins, un contrôle plus strict des tâches, un suivi en temps réel de l’exécution du budget et une meilleure gestion des contrats. À titre d’exemple, les classifications budgétaires partagées et les flux de données en temps réel permettent à l’analytique des données et à l’intelligence artificielle d’opérer comme aucun système ne peut le faire à lui seul : détecter des fraudes et des actes de collusion au moment où ils ont lieu ; alerter sur les débuts de dépassements budgétaires ; calculer le coût total d’un service en incluant la main-d’œuvre, les achats d’intrants et les actifs. Cela dit, il existe relativement peu d’administrations ayant mis en place des dispositifs de gouvernance, des normes communes et des capacités d’analyse pour traduire les données en renseignements exploitables. L’OCDE pourrait aider les pays à élaborer des stratégies de bout en bout concernant les données relatives aux marchés publics, afin de les intégrer avec les écosystèmes de données publiques au sens large et d’en faire une source d’éclairages opérationnels, budgétaires et stratégiques.
3.3.5. Une réglementation fondée sur les risques et parée pour l’avenir
Principaux enjeux
Les systèmes réglementaires dans les pays de l’OCDE partagent une ambition commune : la réglementation doit être adaptée au risque, fondée sur des éléments probants et rester en phase avec l’évolution des besoins. En d’autres termes, les administrations cherchent en général à optimiser la valeur publique créée par la réglementation, tout en réduisant au minimum ses coûts et sa complexité, en évitant deux situations extrêmes que constituent un cadre réglementaire extrêmement limité, d’une part, et un cadre réglementaire excessivement complexe et prohibitif, d’autre part (comme illustré de manière simplifiée dans le Graphique 3.5). Une réglementation simplifiée est l’une des composantes décrites par l’Orientation du changement, et sa concrétisation repose en grande partie sur les systèmes qui y sont présentés. Pourtant, l’écart entre cette ambition et la pratique actuelle reste important. Trois points de friction se font jour.
Source : OCDE (2026[62]),, Réglementations intelligentes, entreprises performantes : Favoriser croissance et protection sociétale dans un monde en mutation, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/a587d331-fr.
La réglementation n’est pas toujours adaptée au risque. Pour créer une réglementation efficace fondée sur les risques, il faut avant tout déterminer l’origine des risques et la meilleure façon d’y faire face. Cela implique de recueillir les données nécessaires à l’analyse des risques, puis de mener une solide évaluation des risques, afin de disposer d’une base pour les décisions qui vont suivre : quels dispositifs réglementaires utiliser ou éviter, à quel degré d’intensité intervenir, et où orienter des ressources réglementaires limitées. Or, les leviers nécessaires à la mise en œuvre de cette approche demeurent incomplets : seulement un tiers environ des pays Membres de l’OCDE imposent le recours à des contrôles fondés sur les risques, et 24 sur 38 n’ont pas de stratégie publique ouvrant la voie à une application différenciée et réactive de la réglementation (OCDE, 2025[63]). En outre, la proportionnalité ne se résume pas à définir le degré d’intensité de la réglementation, mais implique aussi de déterminer qui doit réglementer. Une réponse proportionnelle dépend de la maturité et du profil de risque de l’activité : les risques importants peuvent justifier des mesures contraignantes telles que des normes obligatoires ou des interdictions, même à un stade précoce, tandis que les activités à moindre risque ou en mutation rapide peuvent être mieux gérées par des dispositifs de coréglementation, fondés sur les performances ou pilotés par les acteurs sectoriels qui laissent une certaine place à l’innovation. La difficulté est aggravée par l’existence d’incitations institutionnelles. Les instances de réglementation ont fréquemment recours à la surtransposition parce qu’elles supportent les conséquences d’un échec sur leur réputation mais pas la charge de conformité qu’elles imposent, ainsi que le souligne le rapport de l’OCDE sur l’accélération de la délivrance des permis en matière d’infrastructures (à paraître[64]). Cela pose la question de savoir si les systèmes peuvent calibrer à la fois l’intensité de la réglementation et le dosage entre interventions publiques et privées en fonction du risque réel.
L’élaboration des règles reste axée sur les processus plutôt que sur les résultats. Les données issues des Perspectives de l’OCDE sur la politique de la réglementation donnent à penser que l’évaluation d’impact ex ante et la consultation se résument souvent à de simples formalités, menées à un stade avancé du processus, alors qu’une option a déjà été retenue. Dans environ 70 % des pays, la consultation des parties prenantes intervient seulement après qu’une proposition a été élaborée, et l’analyse coûts-avantages quantifie plusieurs options dans moins de la moitié des pays Membres de l’OCDE (OCDE, 2025[63]). Les questions de mise en application sont souvent reportées après la phase de conception, ce qui entraîne des coûts non négligeables. Par exemple, un rapport de l’OCDE sur l’accélération de la délivrance des permis en matière d’infrastructures (à paraître) constate que les coûts réels de projets de transport en Suède ont augmenté de 30 % entre la décision formelle de lancer le projet et la passation du marché. De tels surcoûts grèvent les budgets publics et font partie des facteurs qui, de façon larvée, érodent la marge de manœuvre que l’orientation du changement cherche à rétablir. Pour aggraver les choses, la consultation des parties prenantes tend à amplifier la voix des entreprises les mieux dotées en ressources, tandis que les PME, les citoyens dispersés et les intérêts publics diffus sont systématiquement sous-représentés. La question qui reste en suspens est de savoir si le processus réglementaire peut être réorganisé de manière à ce que les données factuelles, les différentes options et la mise en œuvre influent véritablement sur les décisions avant que l’option privilégiée ne s’impose.
Les instances réglementaires peinent à suivre le rythme face à des enjeux interdépendants et changeants. Les institutions établies n’ont pas été conçues pour gérer la rapidité, la complexité et l’interdépendance des enjeux stratégiques contemporains, et les technologies numériques accentuent les difficultés : elles évoluent rapidement, dépassent les limites des compétences sectorielles et sont déployées au-delà des frontières. Moins de la moitié des pays de l’OCDE utilisent systématiquement l’analyse prospective pour traiter les questions liées à l’innovation réglementaire, et seulement 9 sur 39 ont mis en place des dispositifs de coordination visant à recenser les questions transversales liées à l’innovation (OCDE, 2025[63]). Pour tenir le rythme, les institutions doivent être bien préparées et pouvoir s’appuyer sur l’expertise, les outils numériques et les mécanismes de coordination dont disposent les instances de réglementation ; or, plus de la moitié des pays interrogés déclarent avoir du mal à mobiliser l’expertise numérique et en données nécessaire à l’exercice d’une surveillance efficace (OCDE, 2022[65]), et seulement 41 % des citoyens estiment que leurs gouvernants sont probablement en mesure de bien réglementer les nouvelles technologies (OCDE, 2024[66]). Être préparé dans un monde numérique signifie être capable de réglementer ce que ce monde produit. La question est de savoir si les systèmes réglementaires peuvent véritablement anticiper et s’adapter, et se doter des compétences et des outils nécessaires pour orienter l’action du secteur privé, sans pour autant sacrifier la prévisibilité dont dépendent les entités assujetties à la réglementation.
Pratiques essentielles
Certains pays s’emploient activement à combler ces lacunes, et leur démarche laisse entrevoir ce à quoi un système réglementaire fondé sur les risques et paré pour l’avenir peut ressembler en pratique.
Gérer activement le corpus réglementaire : en premier lieu, il faudra simplifier la réglementation existante, ce qui implique d’engager un dialogue stratégique avec les parties prenantes sur les domaines sur lesquels la simplification doit porter, et sur la marche à suivre pour procéder par étape et de façon ordonnée. Lancer de vastes consultations afin de déterminer les priorités ou de réunir des idées de bon sens auprès des entreprises et des citoyens, comme la France l’a fait en 2023, constitue un bon point de départ des initiatives de simplification. Ensuite, il convient d’organiser des consultations plus ciblées sur la simplification et de maintenir la dynamique à long terme, comme en Espagne avec l’exercice annuel de Convenios para la identificación de cargas administrativas y su reducción. D’autres initiatives à long terme, comme la loi fédérale sur l’allégement des coûts de la réglementation pour les entreprises en Suisse, adoptée en 2023, qui impose au Conseil fédéral de recenser trois à cinq domaines prioritaires chaque année dans lesquels examiner les possibilités de réduction de la charge administrative, contribueront à poursuivre les efforts d’allégement de la charge sur le long terme.
Adapter les pratiques de délivrance des licences, dʼinspection et de mise en application en fonction des risques. Certains pays réservent les obligations de licence et de permis aux activités à haut risque et utilisent d’autres instruments, tels que les notifications assorties d’évaluations, les notifications simples ou aucun instrument, à mesure que le risque diminue, en structurant le choix sous la forme d’une pyramide des risques (OCDE, 2025[67]). Ils imposent aux instances de réglementation de fonder leur programme d’inspection sur des critères de risque et de regrouper les inspections faisant double emploi entre les différentes autorités, tout en passant d’une approche punitive à une application graduelle et adaptative, qui privilégie la correction et la promotion de la conformité avant d’en arriver à des sanctions. En Australie, la loi sur la sécurité en ligne (loi sur l’âge minimum d’accès aux réseaux sociaux), en vigueur depuis décembre 2025, illustre une démarche axée sur les résultats : elle impose aux plateformes concernées de prendre des « mesures raisonnables » pour empêcher les jeunes âgés de moins de 16 ans d’y détenir des comptes ; les plateformes ont le choix des modalités de vérification de l’âge, et le Bureau du Commissaire de la sécurité en ligne s’emploie à faire respecter la loi en publiant des instructions, un outil d’auto-évaluation en ligne et une liste des services concernés régulièrement mise à jour, ainsi qu’en publiant des évaluations de la conformité aux obligations applicables.
Consulter les parties prenantes plus en amont et boucler la boucle. Les responsables mènent des consultations sur le problème et les options envisageables avant qu’un projet de réglementation privilégié n’existe, et organisent la participation de manière séquentielle tout au long du cycle : consultation de large portée lors de la définition des priorités (par exemple, les concertations lancées en France en 2023 par le « Conseil national de la refondation », visant à définir le programme d’action publique avant l’élaboration de propositions spécifiques), participation ciblée à la conception de solutions (par exemple, les « Convenios » (accords de collaboration) en Espagne ont été utilisés pour associer les parties prenantes à la conception des solutions), et enfin consultation technique ciblée sur les projets de textes. L’appel à contributions lancé par l’Union européenne sollicite des avis sur la problématique, les objectifs et les options d’action avant l’élaboration d’un projet de réglementation, tandis que le Royaume-Uni organise des consultations préalables à la rédaction du projet de réglementation. La responsabilité est renforcée par l’usage de discussions interactives : sur la plateforme « Parlons des règlements fédéraux » du Canada, les décideurs répondent directement aux commentaires, et le Royaume-Uni publie systématiquement une réponse à la consultation, généralement dans un délai de 12 semaines.
Axer l’évaluation d’impact sur les résultats et appliquer le principe de proportionnalité. Certains pays conçoivent des systèmes de prise de décision axés sur le résultat à atteindre, et soumettent les options pour y parvenir à un examen sincère ; les options autres que réglementaires sont aussi étudiées, avant de s’accorder sur un instrument, au lieu d’évaluer une seule option privilégiée après coup. Ils adaptent également la portée de cette évaluation aux enjeux : le Canada applique l’AIR à tous les textes réglementaires, mais utilise un système de triage, reposant sur le principe de proportionnalité énoncé dans la Directive du Cabinet, pour déterminer en amont si une proposition nécessite une analyse intégrale ou accélérée, tandis qu’au Royaume-Uni, une évaluation préliminaire formelle classe les propositions en catégories selon leur impact (faible, moyen ou élevé) par rapport à des seuils de coûts nets prédéfinis. En outre, le Royaume-Uni durcit le contrôle sur le fond : un comité de la politique de la réglementation indépendant doit émettre un avis sur l’évaluation des options, qui porte notamment sur la raison d’être de l’intervention et les raisons justifiant l’option retenue, avant que celle-ci fasse l’objet d’un accord collectif.
Adapter l’approche réglementaire au risque, à la maturité et aux conditions du marché. Au lieu de s’en remettre à des règles obligatoires, certains pays choisissent délibérément parmi un éventail de modèles de gouvernance (voir une description à l’Encadré 3.5), conjuguant interventions publiques et privées pour cadrer avec la technologie et le marché en question, et associant souvent plusieurs modèles au sein d’un même cadre, comme l’UE le fait avec la loi sur l’IA. Lorsque les risques sont importants et que le degré de compréhension par le public est élevé, les mesures contraignantes conservent leur justification, comme dans la norme de l’UE sur le chargeur universel USB-C obligatoire. Lorsque les résultats attendus sont difficiles à mesurer, des approches fondées sur des principes, accompagnées d’instructions, sont utilisées : à Singapour, la loi sur la protection des données de caractère personnel fixe des obligations générales, et l’autorité de protection des données publie des indications facultatives, comprenant une annexe d’auto-évaluation, pour favoriser la conformité et limiter les divergences d’interprétation. La coréglementation permet aux acteurs du secteur public de fixer le cadre, tandis que l’industrie et la société civile définissent les modalités détaillées, comme dans la loi de l’UE sur les services numériques et son Code de bonnes pratiques sur la désinformation, ou d’intégrer des délégués à la protection des données en tant qu’acteurs responsables de la conformité en vertu du RGPD. Les mécanismes fondés sur le marché intègrent directement les objectifs dans leur conception, comme lors de l’adjudication des fréquences 5G organisée au Chili en 2021, où des exigences en matière de couverture, de bande passante et de plafonds favorisant la concurrence ont été intégrées dans les règles des enchères. En l’absence d’organisme d’autoréglementation sectoriel, les acteurs publics peuvent mettre en place le cadre nécessaire à sa création : en Australie, la loi sur la sécurité en ligne autorise le Commissaire de la sécurité en ligne à exiger l’adoption de codes de conduite par le secteur et, à défaut, lorsque ceux-ci ne sont pas respecté, à imposer une norme obligatoire, tandis qu’au Canada et en Australie, les codes de négociation collective applicables aux médias d’information recourent à un mécanisme d’arbitrage public de secours pour encadrer les accords privés.
Les pays qui réglementent l’économie numérique sont confrontés à une question qui va au-delà du simple choix d’intervenir ou non : comment répartir les responsabilités entre les acteurs publics et privés de manière proportionnée au risque, adaptée au degré de maturité de la technologie et réaliste au regard des capacités institutionnelles des deux parties.
Le document de travail de l’OCDE sur l’éventail des modèles de gouvernance réglementaire et son application à l’économie numérique (King et al., 2026[68]) présente six modèles établis, répartis sur un spectre allant d’un contrôle public strict à l’autoréglementation sectorielle : les règles contraignantes, la réglementation axée sur la performance, les mécanismes fondés sur le marché, la coréglementation, l’autoréglementation externe et l’autoréglementation sectorielle.
Les pays adoptent rarement un seul modèle. Par exemple, la législation de l’UE sur l’IA combine des éléments d’au moins quatre modèles au sein d’un seul cadre. Ce document constate que, dans l’ensemble de l’économie numérique, les pouvoirs publics continuent de se charger de définir les objectifs réglementaires, tout en déléguant la conception et la mise en œuvre à des acteurs privés sous contrôle public, une tendance qui reflète à la fois l’expertise technique dont dispose le secteur et les asymétries d’information qui rendent difficile le contrôle traditionnel. Il constate également que les deux extrémités du spectre, à savoir les mesures obligatoires et l’autoréglementation sectorielle stricto sensu, sont les moins susceptibles d’être utilisées pour les services numériques, car aucun de ces modèles ne cadre à lui seul avec le rythme, la complexité et le caractère transversal de la technologie.
Les critères suivants dictent le choix du modèle : le profil de risque et le degré de maturité de la technologie réglementée ; la volonté, la capacité et la structure du marché des acteurs privés concernés ; et l’état de préparation institutionnel des autorités publiques, y compris leurs compétences, outils numériques et dispositifs de coordination.
Le document conclut qu’il s’agit moins pour les instances de réglementation de choisir le bon modèle que de mettre en place les conditions institutionnelles permettant ce choix, de s’adapter à l’évolution des circonstances, et de défendre la légitimité d’une intervention réglementaire à mesure que les technologies et les marchés évoluent.
Source : King, B. et al. (2026[68]), « The spectrum of regulatory models and its application to the digital economy », OECD Regulatory Policy Working Papers, n° 26, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/b7456763-en.
Concevoir la réglementation dans une optique de mise en application et d’adaptation. Certains pays règlent désormais les questions relatives à l’application de la réglementation, aux données et aux orientations dès la phase de conception, plutôt qu’à un stade ultérieur. Depuis 2018, le Danemark évalue les nouvelles lois au regard de sept principes d’une législation adaptée au numérique, et a examiné plus de 800 lois et 300 propositions à ce jour ; en Allemagne, l’outil d’évaluation de la maturité numérique Digitalcheck cartographie les processus législatifs à l’aide d’organigrammes et d’arbres de décision afin de mettre en évidence les règles contradictoires, les exigences redondantes et les obstacles à la mise en œuvre numérique avant l’entrée en vigueur des lois. La mise en œuvre est ensuite considérée comme une tâche continue plutôt que ponctuelle. Les obligations de réexamen a posteriori fondé sur des seuils sont intégrées dans les cadres juridiques, et les pouvoirs publics considèrent de plus en plus les périodes antérieures et postérieures à l’intervention comme des phases actives : ils surveillent les marchés en recourant à l’analyse prospective, à l’anticipation et à des observatoires, et réexaminent leurs choix en matière de gouvernance à mesure que les technologies évoluent. Des organes consultatifs spécifiquement dédiés tels que le Regulatory Horizons Council au Royaume-Uni transforment les signaux faibles en une gouvernance réglementaire anticipative. Une surveillance continue garantit l’intégrité des accords conclus par le secteur privé, à l’instar de l’enquête sur les services des plateformes numériques menée par la Commission australienne de la concurrence et de la consommation (ACCC), qui se déroule depuis 2017 « dans l’ombre » d’une éventuelle intervention publique. Certaines autorités de réglementation ont instauré des bacs à sable réglementaires permanents, grâce auxquels les innovateurs peuvent tester leurs produits dans des conditions réelles mais encadrées, tandis que l’autorité en déduit les règles à adopter : en Norvège, le bac à sable réglementaire de l’Autorité de protection des données favorise la conformité tout en affinant ses propres méthodes de surveillance, et l’Espagne a converti les enseignements de son bac à sable établi dans l’optique de l’application de la législation de l’UE sur l’IA en guides pratiques destinés à l’ensemble des entités réglementées.
Enjeux pour l’avenir
Les pratiques essentielles exposées ci-dessus montrent que les pouvoirs publics s’orientent délibérément vers une réglementation davantage fondée sur les risques et évolutive. Pourtant, il subsiste plusieurs domaines dans lesquels des opportunités sont manifestes mais où la pratique nationale n’atteint pas l’échelle requise, ou bien dans lesquels la transformation en cours soulève des questions qu’aucune juridiction n’a pleinement résolues, et pour lesquels l’OCDE est bien placée pour étayer la réflexion.
Remédier aux incitations inadaptées qui faussent les décisions réglementaires. La proportionnalité dépend non seulement des règles qu’un système adopte, mais aussi du point de savoir si les incitations de ceux qui les conçoivent et les mettent en œuvre sont alignées ; or, ces incitations vont parfois dans la mauvaise direction, dans un cas comme dans l’autre. Les instances de réglementation pratiquent la surtransposition parce qu’elles supportent les conséquences d’un échec sur leur réputation mais pas la charge de mise en conformité induite par les mesures qu’elles imposent. De fait, les résultats de l’enquête « Simplifier pour avancer » (S4S) que l’OCDE a réalisée en 2025 montrent que les coûts liés à la remontée d’information représentent la source de charge la plus fréquemment citée, puisqu’elle est mentionnée par les organisations professionnelles dans 67 % des pays, devant les coûts supportés pour se conformer aux obligations de fond (53 %) (OCDE, 2026[62]). D’un autre côté, les parties prenantes qui disposent d’un pouvoir de négociation au stade opérationnel ou technique du processus de prise de décision peuvent bloquer ou modifier les résultats, les acteurs les mieux dotés en ressources l’emportant sur les intérêts dispersés. Ce qui reste incertain, c’est la manière de corriger ces deux dynamiques : rares sont les pays qui ont délibérément repensé les indicateurs de performance et les mécanismes de redevabilité qui récompensent les régulateurs qui réduisent les risques plutôt que ceux qui les gèrent ; par ailleurs, les approches structurées et fondées sur les droits en matière de négociation, les négociations transparentes et assorties de délais précis, s’appuyant sur une évaluation indépendante et une rémunération préétablie, et limitées aux décisions pour lesquelles la négociation a véritablement sa place, restent rares et n’ont pour l’essentiel pas encore été mises à l’épreuve. L’OCDE pourrait examiner la manière dont ces incitations sont actuellement structurées, recenser les rares cas où les incitations des régulateurs ont été réorientées vers une gestion active des risques ou où la négociation a été délibérément canalisée et maîtrisée, et rassembler les données comparatives nécessaires pour justifier ces deux approches, notamment dans le cadre de son initiative S4S (voir l’Encadré 3.6).
L’initiative
L’initiative de l’OCDE « Simplifier pour avancer » (S4S) aide les pouvoirs publics à élaborer des cadres réglementaires simples, intelligents et rationalisés qui favorisent la prospérité tout en préservant l’intérêt public. Dans le prolongement des travaux de longue date que l’OCDE consacre à la politique et à la gouvernance réglementaires, l’initiative répond aux préoccupations grandissantes selon lesquelles des cadres réglementaires de plus en plus complexes risquent de nuire à la productivité, à l’innovation et à la réalisation des objectifs des politiques publiques. L’initiative S4S offre une enceinte permettant aux gouvernements, aux entreprises, aux organisations de consommateurs et aux universitaires de confronter leurs expériences et de recenser des approches pratiques pour alléger la charge réglementaire inutile, simplifier les procédures administratives et améliorer la qualité de la réglementation, tout en maintenant des normes élevées de protection des citoyens, des travailleurs et de l’environnement. Le symposium de haut niveau de l’OCDE organisé sur le thème « Simplifier pour avancer : des règles efficaces, des entreprises plus performantes », qui s’est tenu les 17 et 18 novembre 2025 à Paris, a offert une occasion unique aux hauts représentants des pouvoirs publics, des entreprises, des syndicats, des organisations de consommateurs et du monde universitaire d’examiner les enseignements tirés des efforts de simplification passés et les nouvelles approches pour gérer la complexité réglementaire.
Principales conclusions des enquêtes S4S menées en 2025 par l’OCDE
Les enquêtes S4S menées par l’OCDE entre juillet et septembre 2025 ont permis de réunir des informations sur les perceptions de la charge réglementaire, les initiatives de simplification en cours et les priorités de réforme future auprès des acteurs suivants :
Responsables de l’action publique de 28 pays membres de l’OCDE, 6 pays candidats à l’adhésion et l’Union européenne.
Organisations professionnelles et d’employeurs qui sont membres ou observatrices auprès de Business at OECD (BIAC) dans 27 pays membres et 4 pays candidats à l’adhésion.
Les données rassemblées à la faveur de cette enquête ont contribué à la préparation du rapport de l’OCDE intitulé Réglementations intelligentes, entreprises performantes : Favoriser croissance et protection sociétale dans un monde en mutation, qui examine la manière dont les pouvoirs publics peuvent traiter à la fois les symptômes et les causes d’une complexité réglementaire excessive. Ce rapport formule les constats suivants :
72 % des pouvoirs publics, de même que les organisations professionnelles de 90 % des pays, considèrent qu’il y a un excès de réglementation et de bureaucratie.
dans 77 % des pays, les organisations professionnelles déclarent que les coûts administratifs de mise en conformité ont augmenté au cours des trois dernières années.
89 % des pouvoirs publics jugent que les efforts passés de simplification et de réduction de la charge ont été, au mieux, partiellement fructueux.
Appréhender les avantages et les effets plus larges de la réglementation, et pas seulement la charge administrative qu’elle induit. Les principaux outils de mesure, tels que le modèle des coûts standard, quantifient la charge administrative de façon étroite, laissant largement de côté les avantages de la réglementation ainsi que ses effets économiques dynamiques et indirects, tout comme les coûts et les avantages liés à l’alignement sur les normes internationales ou à la divergence par rapport à celles-ci. La question est de savoir si ces effets plus larges peuvent être mesurés de façon suffisamment fiable pour éclairer les décisions avant le choix d’un instrument. Des outils prometteurs mais balbutiants ouvrent la voie, notamment la Social Value Bank et RegValue en Australie, l’indice de charge de la réglementation alimenté par l’IA du Comité économique et social européen, ainsi que les travaux de la Commission européenne visant à attribuer une valeur de marché aux résultats réglementaires positifs ; toutefois, aucun d’entre eux n’est encore une pratique établie. L’OCDE pourrait élaborer et contribuer à normaliser des méthodes permettant de mesurer les avantages et les effets indirects de la réglementation, au-delà de ses coûts, afin de donner à l’évaluation d’impact une assise factuelle plus équilibrée et de renforcer l’orientation sur les résultats que les principaux systèmes commencent à adopter.
Faire du concept « Rule as Code » et de l’IA de véritables catalyseurs d’une réglementation plus simple. Traduire les lois en formats cohérents et compréhensibles par les machines pourrait permettre une avancée décisive en matière de simplification, allant de la quantification de la charge réglementaire grâce à l’IA à la rédaction juridique assistée, et, surtout, pourrait fournir des résultats précis et vérifiables là où les systèmes reposant uniquement sur l'IA restent probabilistes et sujets à des « hallucinations ». Ce qui reste incertain, c’est la mesure dans laquelle cette approche peut être généralisée, car ses adeptes sont encore peu nombreux ; citons l’outil ALEF développé par l’administration fiscale néerlandaise, OpenFisca en France et la méthode « Rulemapping » utilisée par le gouvernement fédéral allemand. Pour l’heure, elle ne s’appuie sur aucun format ni aucune norme commune.
Donner aux régulateurs les moyens de choisir et d’associer systématiquement plusieurs approches et modèles de gouvernance réglementaire. Le rapport de l’OCDE sur le spectre des modèles de gouvernance réglementaire (King et al., 2026[68]) fournit le socle analytique nécessaire à cet effet : il propose une méthode modulaire permettant aux gouvernements d’agencer des modèles en dosant l’influence des secteurs public et privé entre les objectifs, la conception et la mise en œuvre ; il présente un ensemble de considérations visant à adapter cette combinaison à la maturité technologique, à la structure du marché et à l’état de préparation institutionnelle ; et il fournit des orientations sur les mesures de protection contre la captation, allant des règles de transparence et d’égalité d’accès aux délais de carence et à l’adhésion obligatoire à des organismes d’autoréglementation. Ce qui reste incertain, c’est la manière dont ce cadre émergent fonctionne dans la pratique, car les exemples convaincants de pratiques nationales consistant à choisir, hiérarchiser et combiner des modèles de manière délibérée, plutôt que par accumulation, restent rares. Le second écueil concerne l’état de préparation institutionnelle : les modèles plus collaboratifs et pilotés par les acteurs sectoriels exigent une expertise interne, des outils numériques et une coordination qui faut défaut à de nombreuses instances de réglementation, compte tenu des difficultés de recrutement persistantes. L’OCDE pourrait transformer ce cadre fondé sur le choix de modèles en un outil pratique, le tester à la lumière de décisions réglementaires réelles et rassembler des données montrant comment les gouvernements acquièrent les capacités que ces modèles présupposent.
3.3.6. Des systèmes de gestion des finances publiques au service de l'agilité
Les instruments destinés à concilier les priorités à long terme avec les règles de discipline budgétaire existent, mais ils ne sont pas appliqués comme ils le devraient. On demande aux responsables de la gestion des finances publiques d’engager des investissements à long terme, souvent incertains, dans la compétitivité, la transition énergétique, les activités de recherche et développement, la défense et la transformation numérique, tout en respectant des règles de discipline budgétaire plus strictes qu’elles ne l’ont jamais été depuis les crises de la dernière décennie. Trois problématiques se dégagent, et pour chacune d’elles, la difficulté tient à la tension qui s’exerce entre des biens concurrents plutôt qu’à une lacune à combler par de simples efforts. Les pays devront impérativement trouver le juste équilibre pour s’orienter vers le changement décrit au chapitre 2 et, en définitive, rétablir des marges de manœuvre budgétaires.
Rétablir une marge de manœuvre budgétaire dans un contexte de dépendance au chemin emprunté et de perte de confiance. Il existe deux principaux obstacles qui empêchent les pouvoirs publics de dégager la marge de manœuvre budgétaire dont ils ont besoin. Le premier concerne la rigidité : environ un tiers des dépenses publiques des économies avancées sont non discrétionnaires, inscrites dans la loi, telles que les prestations sociales et les coûts de santé, tandis que les mesures temporaires mises en place lors de chocs se transforment souvent en droits permanents. Le deuxième tient à la légitimité (perçue). Du fait de la polarisation, la fragmentation et la perte de confiance, il est difficile d’anticiper des économies ou de maintenir l’élan des réformes, et les décisions budgétaires sont contestées pour des motifs d’équité autant que sur le fond. Le manque de transparence aggrave ce deuxième problème : les dépenses fiscales augmentent, mais les pouvoirs publics ignorent souvent ce qu’elles coûtent au total. La faiblesse des écosystèmes budgétaires et la méconnaissance des finances publiques par les citoyens affaiblissent la redevabilité et empêchent les autorités de susciter l’adhésion à des choix difficiles. Ces deux obstacles se renforcent mutuellement : la rigidité signifie que les économies les plus nécessaires sont les plus difficiles à réaliser sur le plan politique, et le manque de confiance a pour conséquence que ce sont précisément celles que les pouvoirs publics ont du mal à mettre en œuvre. Aussi, bien que les mesures d’économie soient nombreuses, leur ambition paraît relativement modeste par rapport aux défis auxquels les finances publiques sont confrontées (voir l’Encadré 3.7).
Les finances publiques des pays de l’OCDE sont soumises à des défis importants, tels qu’une croissance économique ralentie, le vieillissement démographique, le niveau élevé de la dette résultant des crises récentes, et de nouvelles tensions sur les dépenses, notamment dans le domaine de la défense. Environ la moitié des pays de l’OCDE devraient voir leur déficit primaire se creuser entre 2023 et 2027. Le rapport de l’OCDE intitulé Restaurer les finances publiques : Renforcer l’efficacité de l’action publique (OCDE, 2026[40]) publié en 2026 dresse un état des lieux complet des mesures d’économie mises en œuvre par les pays de l’OCDE en 2025 et 2026 afin de mieux cibler leurs dépenses publiques et de les rendre plus efficientes et plus efficaces. On retiendra en particulier ce qui suit :
89 % des pays de l’OCDE prennent des mesures d’économie dans le domaine de la protection sociale et/ou de la santé, qui sont généralement les domaines où les dépenses sont les plus élevées.
77 % des pays de l’OCDE prennent des mesures d’économie dans le domaine du fonctionnement de l’État en s’efforçant de réaliser des gains d’efficience et en réformant l’emploi public.
Le rapport présente des orientations stratégiques pour rétablir les finances publiques, et notamment : continuer de mettre l’accent sur la viabilité à long terme dans les domaines où les dépenses augmentent le plus ; mobiliser des institutions budgétaires de qualité ; aider le public à mieux comprendre les enjeux budgétaires ; et rationaliser et simplifier le fonctionnement de l’État. À partir des réponses à l’enquête menée en 2026 par l’OCDE sur le redressement des finances publiques, il constitue une base de connaissances sur laquelle les décideurs publics, les fonctionnaires et la société civile peuvent s’appuyer.
Source : OCDE (2026[40]), Restaurer les finances publiques : Renforcer l’efficacité de l’action publique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/e9a64552-fr.
Maintenir l’engagement en faveur des priorités à long terme et de la discipline. Les besoins à long terme exigent des investissements publics durables dans la compétitivité, les infrastructures énergétiques, la recherche et le développement, la lutte contre le changement climatique, la défense et la transformation numérique, au moment même où les pays de l’OCDE sont confrontés à des marges de manœuvre budgétaire limitées (OCDE, 2026[40]). Face aux contraintes en matière de ressources, financer l’une de ces priorités revient à réduire les financements alloués à une autre. Aussi, les choix de répartition constituent un exercice autant politique que technique, et des décisions difficiles à prendre sont encore plus difficiles à pérenniser dans la durée et au fil des mandats. Il existe des cadres de budgétisation à moyen terme et descendante pour pérenniser les décisions de hiérarchisation des priorités budgétaires et les efforts de restauration des finances publiques au fil des ans, mais sans cohérence dans la durée : seulement 7 pays de l’OCDE sur 26 ont déclaré en 2023 que leur budget le plus récent respectait les plafonds pluriannuels de dépenses fixés l’année précédente. Les faiblesses techniques affectant la conception des niveaux de référence, des plafonds et des réserves des cadres budgétaires à moyen terme jouent un rôle, de même que les limites structurelles des institutions censées fournir une analyse indépendante. Toutefois, le principal obstacle est de nature politique. Une trajectoire budgétaire qui ne dure que pendant le mandat du gouvernement qui l’a définie n’offre pas la prévisibilité que ces cadres sont supposés garantir, et son maintien au-delà des cycles électoraux suppose un niveau de consensus entre les partis que peu de pays ont réussi à instaurer.
Protéger les investissements de la tentation de la facilité. L’investissement des administrations publiques s’est établi en moyenne à 3.5 % du PIB en 2024, contre plus de 4 % en 2009, alors même que la croissance démographique et le vieillissement de la population et des infrastructures en accentuent la nécessité. Le problème est structurel : les efforts d’économie pèsent de manière disproportionnée sur l’investissement public, précisément parce qu’il est plus flexible que d’autres dépenses. Lorsqu’ils ont déclaré leurs mesures d’économie pour 2025 et 2026 (voir le Graphique 3.6), 10 pays ont indiqué avoir réduit leurs dépenses d’investissement consacrées aux travaux et aux infrastructures publics, et 4 seulement ont choisi de donner la priorité aux dépenses d’investissement, tandis que 2 ont simplifié leur régime de dépenses en capital (OCDE, 2026[40]). Aussi, sacrifier l’investissement est souvent considéré comme la solution de facilité pour réaliser des économies à court terme, alors même qu’il est indispensable à la croissance à long terme. Pour le préserver, il faut que cette asymétrie soit reconnue dans les décisions budgétaires et cesse d’être implicite. Les définitions actuelles de l’investissement ne sont guère utiles à cet égard, car elles ne font pas clairement la distinction entre les dépenses qui renforcent les capacités futures, surtout en matière de capital humain, de recherche et développement et d’actifs incorporels, des autres dépenses qui n’ont pas cet effet.
Mesures approuvées ou soumises au Parlement pour les exercices 2025 et 2026
Note : Résultats fondés sur 39 réponses à l’enquête sur le redressement des finances publiques. Les mesures relevant de la catégorie « autre » dans l’enquête ont été réparties en trois sous-catégories, en fonction des informations qualitatives communiquées par les répondants : « Simplifier ou rationaliser les cadres d’investissement en capital », « Renforcer les mécanismes de hiérarchisation des priorités ou de sélection », et « Autres mesures relatives aux infrastructures et aux travaux publics ».
Source : OCDE (2026[40]), Restaurer les finances publiques : Renforcer l’efficacité de l’action publique Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/e9a64552-fr.
Tous les pays n’apportent pas les mêmes réponses à ces questions, mais un ensemble de pratiques se fait jour, qui chacune traite un ou plusieurs des enjeux exposés ci-dessus.
Pratiques essentielles
Bâtir la confiance et la transparence dont les choix budgétaires dépendent. Conscients que la discipline dépend de la légitimité, les pouvoirs publics s’emploient à renforcer les acteurs et à étoffer les informations qui sous-tendent la compréhension des choix budgétaires. Il s’agit de doter les institutions budgétaires indépendantes, les organismes de contrôle, les parlements, la société civile et les médias des missions et des ressources nécessaires pour traduire des données complexes en informations accessibles. Par exemple, le Bureau d’analyse de la politique économique des Pays-Bas associe une analyse prospective à des formats accessibles et une solide culture de la communication, tandis que le forum du Dialogue économique national en Irlande réunit les partenaires sociaux, la société civile, des experts et des citoyens avant l’adoption du budget afin de débattre des priorités et des choix à opérer en fonction des contraintes réelles. La légitimité est aussi fonction de ce qui est mesuré. Les dépenses fiscales comptent parmi les utilisations les moins visibles des ressources publiques, et certains pays procèdent désormais à leur recensement et à leur examen de manière systématique, tant pour en faire connaître le coût aux citoyens, aux parlementaires et au gouvernement que pour supprimer les aides devenues obsolètes, inefficaces ou qui ne se justifient plus. Au Portugal, par exemple, le ministère des Finances a mis en place une unité chargée d’évaluer et de mesurer la pertinence et l’impact des avantages fiscaux.
Garder la maîtrise des dépenses obligatoires et faire en sorte que les mesures temporaires ne deviennent pas définitives. Certains pays encadrent désormais les mesures non discrétionnaires et s’assurent que les mesures temporaires ne deviennent pas définitives. En Australie, toutes les dépenses, y compris obligatoires, font l’objet de prévisions pour les trois années suivant l’exercice budgétaire en cours. Les estimations sont actualisées et publiées au cours de l’année. Aux Pays-Bas, le système IBOS permet au ministère des Finances et aux ministères sectoriels de suivre les variations en temps réel de l’ensemble des programmes, de les mettre à jour à n’importe quel moment de l’année et de générer des tableaux standards qui illustrent les variations du budget de chaque programme, année après année, ainsi que leurs causes, ce qui permet de repérer les nouvelles tensions et d’y répondre avant qu’elles ne dégénèrent en risques budgétaires plus importants. De plus en plus, les examens des dépenses englobent tous les domaines de l’action publique, y compris les dépenses obligatoires : en Norvège, l’examen des prestations de sécurité sociale liées à la santé mené en 2025 a débouché sur des propositions de mesures visant à faciliter le retour sur le marché du travail, tandis qu’aux Pays-Bas, un examen des soins de santé mentale effectué en 2025 a conduit à proposer des réformes du système de prévention et d’incitation, en formulant dans les deux cas des options de réforme plutôt que de simples prescriptions. S’agissant de ce deuxième volet, en Suisse, la règle d’équilibre budgétaire structurel autorise les dépenses contracycliques en période de récession, mais impose de les compenser par des excédents en période d’expansion ; aux États-Unis, l’Office budgétaire du Congrès doit évaluer les coûts induits par les nouvelles lois prévoyant des dépenses obligatoires et discrétionnaires. De même, la baisse du budget réel de référence en Nouvelle-Zélande, qui gèle la plupart des dépenses autres que les prestations aux niveaux actuels sans ajustement automatique lié à l’inflation, crée une incitation permanente en faveur de l’efficience et de la redéfinition des priorités.
Rendre les cadres à moyen terme contraignants au-delà du gouvernement qui les établit. La valeur d’un cadre réside dans sa capacité à perdurer au-delà des cycles électoraux, et les pays renforcent les caractéristiques de conception allant dans ce sens. La Suède fixe un plafond global de dépenses en valeur nominale pour l’exercice budgétaire et les trois exercices suivants, en ajoutant chaque année un nouvel exercice sur une base glissante ; une fois approuvé par le Parlement, le plafond n’est généralement par révisé pendant une période de quatre ans, de sorte que l’ancrage dure plus longtemps que tout budget individuel. La Finlande établit des plafonds de dépenses sur quatre ans, qui sont renégociés par des groupes de travail parlementaires transpartisans lorsque les sources de financement changent, ce qui incarne une vision différente de la durabilité : la trajectoire est fixée par un accord politique plutôt que par les seules règles administratives.
Privilégier et redéfinir l’investissement afin d’accroître la rentabilité des capitaux peu abondants. Les pouvoirs publics se montrent plus rigoureux dans le choix et la classification des investissements. L’analyse coûts-avantages, utilisée par 84 % des pays de l’OCDE étudiés en 2020 (OCDE, 2020[69]), est associée à des critères d’investissement stratégique qui rapprochent les propositions budgétaires des objectifs des pouvoirs publics et évaluent une large gamme d’interventions - physiques, réglementaires, relatives à la gestion de la demande et à la gestion des actifs - afin de déterminer l’option la plus rentable. Les définitions de l’investissement sont élargies et clarifiées : Au Canada, le nouveau Cadre de budgétisation des investissements en capital définit une méthode cohérente pour classer les dépenses qui contribuent à la formation de capital, tandis qu’au Royaume-Uni, une règle de stabilité dispose que l’emprunt n’est possible qu’à des fins d’investissement, et une règle en faveur de l’investissement protège les dépenses en capital. Certains pays s’efforcent d’alléger les pressions sur les budgets des investissements en capital en gérant la demande pour les actifs existants et en adoptant une gestion des actifs plus sophistiquée. La Nouvelle-Zélande en est un exemple : au lieu de considérer que le déficit d’actifs justifie des investissements supplémentaires, ce qui impliquerait de porter l’investissement de 5.5 % à 9.6 % du PIB pendant trois décennies, elle s’emploie à mieux utiliser les actifs existants, affiner la sélection des projets et privilégier les solutions ne nécessitant pas de travaux de construction.
Enjeux pour l’avenir
Les pratiques essentielles exposées ci-dessus montrent que les pouvoirs publics s’orientent délibérément vers une gestion des finances publiques plus agile. Pourtant, il existe plusieurs domaines qui s’avèrent prometteurs mais dans lesquels la pratique nationale n’atteint pas l’échelle requise, ou qui soulèvent des questions qu’aucune juridiction n’a pleinement résolues, et pour lesquels l’OCDE est bien placée pour étayer la réflexion.
Concilier la tolérance au risque du secteur public et les priorités en matière d’innovation à long terme. Les objectifs que les pouvoirs publics se sont fixé dans les domaines du numérique, de l’énergie et de la compétitivité exigent d’expérimenter et de réduire les risques liés aux investissements, par exemple en recourant davantage aux prêts et aux instruments mixtes ; or, le faible niveau de tolérance aux risques financiers inhérent aux processus budgétaires, d’audit et de reddition de comptes va à l’encontre de cet objectif, alors même que les investissements majeurs dans le numérique doivent toujours faire l’objet d’un examen ex ante rigoureux afin d’en garantir la rentabilité. La question est de savoir dans quelle mesure un certain niveau de risque est acceptable lorsque l’innovation l’exige, sans éroder la discipline budgétaire qui protège les deniers publics, et les exemples nationaux restent rares : la décision du Bureau national d’audit du Royaume-Uni de contrôler « la prise de risque bien gérée » est davantage un signal précoce qu’un modèle établi. L’OCDE pourrait recenser les domaines dans lesquels les cadres d’audit et de budgétisation sont délibérément réorientés pour soutenir l’innovation à l’appui de la croissance à long terme, et élaborer des orientations sur les instruments de réduction des risques et les conditions qui en garantissent la responsabilité.
Faire des outils numériques et de l’IA des instruments de gestion des finances publiques et de transparence budgétaire. Les données sur les dépenses en temps réel et l’IA offrent la possibilité de suivre les tensions sur les coûts à mesure qu’elles se manifestent et de personnaliser la communication budgétaire à grande échelle, ce qui aide les citoyens à comprendre en quoi les décisions les affectent directement. Néanmoins, la pratique est balbutiante et inégale : aux Pays-Bas, l’IBOS illustre ce que le suivi en temps réel peut produire, mais une communication directe avec les citoyens et facilitée par l’IA demeure pour l’essentiel au stade d’objectif, et les questions de gouvernance, d’exactitude, de transparence et de risque de désinformation plutôt que d’information restent en suspens. Dans un premier temps, l’OCDE pourrait recenser les pratiques intéressantes dans cette sphère en rapide évolution.
Ne plus se contenter d’informer les citoyens, mais leur donner voix au chapitre pour les choix budgétaires. Pour cimenter le contrat budgétaire, il faut de plus en plus associer les citoyens à la définition des priorités, et pas seulement expliquer les décisions a posteriori, car les citoyens seront davantage enclins à avoir confiance dans les choix qu’ils ont contribué à façonner. En Irlande, le Dialogue économique national est porteur d’espoir, mais les pratiques authentiques de délibération sur les arbitrages budgétaires demeurent rares, et leur efficacité dépend de l’existence d’un lien visible entre les contributions et les résultats, à défaut de quoi la participation risque de renforcer la perception qu’il s’agit d’une mesure purement symbolique. L’OCDE pourrait recenser les circonstances dans lesquelles la participation citoyenne va au-delà d’une consultation formelle pour devenir un véritable dialogue, et déterminer les caractéristiques de conception qui renforcent la légitimité au lieu de la compromettre, en s’appuyant sur ses récents travaux menés pour la publication Les citoyens et le budget (voir l’Encadré 3.8) (OCDE, 2026[70]).
Si les règles budgétaires, les cadres à moyen terme et les examens des dépenses demeurent indispensables pour garder la maîtrise du budget, leur efficacité dépend de plus en plus des efforts déployés pour obtenir l’adhésion des citoyens. La publication Les citoyens et le budget : Le pouvoir de comprendre les finances publiques (OCDE, 2026[70]) souligne que la compréhension des citoyens est devenue un déterminant essentiel de la viabilité des finances publiques et ne doit pas se cantonner à une communication après-coup : les réformes de la fiscalité, des retraites et des dépenses publiques s’enlisent généralement non pas à cause d’une conception médiocre, mais plutôt du fait que les citoyens ne se sentent pas concernés par le problème ou la façon dont il est expliqué. Avec une dette publique proche de 110 % du PIB et qui devrait atteindre 113 % d’ici fin 2027 dans les pays de l’OCDE, et face à l’intensification des tensions à long terme induites par le vieillissement, la défense et les événements météorologiques extrêmes, il est de plus en plus périlleux de repousser le moment d’agir.
Le rapport définit une stratégie fondée sur quatre piliers pour donner aux citoyens le pouvoir de comprendre les finances publiques :
Démystifier le budget auprès des principaux décideurs publics : les organes parlementaires responsables du budget ne se concentrent plus sur le fait d’expliquer les rouages des finances publiques, au profit d’une action propre à éclairer les grands choix budgétaires à opérer, au moyen de sessions de formation en temps opportun et d’études de cas permettant de faire le lien entre les choix budgétaires et la vie quotidienne des administrés.
Communiquer clairement avec le public : des comparaisons et des visuels clairs, et une culture de la communication placée au cœur des activités des institutions.
Permettre aux citoyens d’avoir véritablement voix au chapitre : aller au-delà d’une simple consultation au profit de formes d’interactions plus ambitieuses, à l'instar du Dialogue économique national irlandais.
Donner corps à des éclaireurs budgétaires : des institutions budgétaires indépendantes (IBI) qui expliquent les risques à long terme et les conséquences de l’inaction auprès d’un public non expert.
À partir de données de l’édition 2025 de l’Enquête de l’OCDE auprès des responsables de la communication gouvernementale, de l’édition 2025 de l’Enquête de l’OCDE sur le contrôle budgétaire parlementaire, de l’édition 2024 de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance et des valeurs de l’indice de promotion budgétaire de l’OCDE de 2024, le rapport révèle un écart de confiance de 47 points de pourcentage entre les répondants qui considèrent que des « gens comme eux » ont leur mot à dire dans les décisions des pouvoirs publics et ceux qui pensent l’inverse. Il constate également que c’est lorsqu’elles arrivent à conjuguer une grande indépendance avec des analyses et un appareil de communication ciblés que les IBI sont le plus influentes : la publication d’analyses de qualité est nécessaire, mais rarement suffisante.
Source : OCDE (2026[70]), Les citoyens et le budget : Le pouvoir de comprendre les finances publiques, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/451d50e5-fr.
3.3.7. Une conception des services publics centrée sur l’humain
Principaux enjeux
Traditionnellement, dans les pays de l’OCDE, les services publics s’articulent autour des mandats ministériels, des attributions juridiques et des processus administratifs, plutôt que de l’expérience réelle des usagers. Il en résulte des parcours fragmentés, des obligations d’information redondantes et une charge administrative qui pénalisent avant tout les personnes confrontées à des accidents de la vie, tels que la perte d’un emploi ou une maladie chronique. Pourtant, c’est au travers des services que la plupart des gens entrent réellement en contact avec l’administration, ce qui en fait la voie la plus directe vers le renouveau des relations entre l’administration et les citoyens décrit au chapitre 2. C’est aussi un facteur essentiel de complexité pour les citoyens comme pour les entreprises confrontés à l’administration publique, et une condition à remplir pour créer une administration simple. Trois enjeux se dégagent dans les pays de l’OCDE.
Le premier concerne la question de savoir si les services sont organisés autour des besoins et des processus institutionnels ou autour de la vie des administrés. Les usagers perçoivent les événements de la vie – naissance d’un enfant, perte d’emploi, création d’entreprise – comme des moments uniques lors desquels ils doivent faire appel à une multitude de services, qui relèvent souvent de plusieurs administrations et/ou organismes. Lorsque les pouvoirs publics continuent d’organiser la prestation des services en fonction de leur mandat institutionnel plutôt qu’en tenant compte des événements de la vie, les usagers supportent la charge de passer d’un service à l’autre et de fournir les mêmes informations à chacun d’eux. Les modalités d’accès aux services sont tout aussi importantes. Même bien conçu, un service n’est d’aucune utilité pour les personnes qui n’y ont pas accès. La dématérialisation des services ne facilite pas toujours l’accès : la numérisation d’un service sans le repenser peut rendre son accès plus difficile pour les personnes ayant une faible maîtrise du numérique si le service ne peut plus être rendu en personne ou seulement au prix d’efforts supplémentaires. C’est en garantissant un niveau de qualité équivalent pour les canaux numériques, téléphoniques et en présentiel qu’un service peut fonctionner et atteindre l’ensemble des personnes auxquelles il est destiné. Permettre aux usagers d’accéder aux services comme ils le souhaitent est aussi un facteur clé de satisfaction (Enquête OCDE/CE de 2025 sur la mesure du degré de satisfaction des citoyens à l’égard des principaux services publics). Les données de lʼOCDE montrent que les pays font d’importants progrès dans cette direction (OCDE, 2026[1]), mais que les citoyens en situation de vulnérabilité sont systématiquement délaissés lors de la conception des services.
Le deuxième a trait à l’écart entre l’existence de normes et leur application. L’établissement de normes de service applicables à l’ensemble de l’administration est désormais pratiquement universel : 32 des 36 pays de l’OCDE (89 %) ont mis en œuvre de telles normes (OCDE, 2026[1]). Ce qui varie, c’est la manière dont ces mesures sont mises en œuvre et les pratiques de conception qui les sous-tendent. De fait, la plupart des pays testent la facilité d’utilisation auprès des usagers avant de lancer un service (81 %) ou mettent en place des groupes de discussion pour cerner les besoins des utilisateurs (69 %), mais ils sont beaucoup moins nombreux à utiliser des méthodes rigoureuses pour ce faire : un peu moins de 30 % ont recours aux tests A/B et environ 25 % utilisent le test d’arborescence ou le test « first click » (OCDE, 2026[71]). Aussi, les normes de services publics ont souvent tendance à décrire à quoi ressemble un service public bien conçu, sans pour autant modifier la manière dont il est élaboré dans la pratique.
Le troisième concerne la question de savoir si les pouvoirs publics tiennent réellement compte des informations relatives aux attentes des usagers. En moyenne dans les pays de l’OCDE, environ quatre répondants sur dix seulement estiment que leur administration améliorerait un service peu performant même si de nombreuses personnes s’en plaignaient – une perception qui a peu évolué depuis qu’elle a été mesurée pour la première fois (OCDE, 2026[10]). Pourtant, les administrations ont une connaissance de plus en plus fine des performance des services et des besoins des usagers. 29 pays de l’OCDE sur 31 (93 %) collectent désormais des données sur l’expérience des usagers des services publics en les interrogeant, et 20 pays de l’OCDE sur 31 (65 %) mettent à disposition des mécanismes de réclamation ou de remontée d’information au niveau des administrations. Toutefois, ces informations sont parfois insuffisamment utilisées pour refondre les services et modifier les politiques : comme le montre le Graphique 3.7, seule la moitié environ des pays de l’OCDE déclarent intégrer ces informations dans leurs processus décisionnels afin d’améliorer les services (16 pays sur 31, soit 52 %). Par conséquent, le suivi des performance des services s’apparente plus souvent à un exercice de redevabilité plutôt qu’à une source d’amélioration.
Les réponses apportées à ces trois problématiques ne sont pas partout les mêmes, mais un ensemble de pratiques se fait jour. Cinq grandes pratiques se distinguent dans les pays de l’OCDE, chacune répondant à un ou plusieurs des enjeux mentionnés précédemment.
Répartition des usages des données d’expérience et sur les performances dans l’administration centrale, 2024
Note : Le graphique présente les réponses à la question suivante : « quels sont les usages des données issues des enquêtes sur l’expérience des utilisateurs et sur les performances par l’administration centrale/fédérale » ? Les réponses proposées étaient les suivantes : « a) projets de rapports sur les performance des services ; b) amélioration de services publics spécifiques ; c) mesure de l’impact de réformes passées ; d) influence sur les politiques ; e) compte rendu aux parlementaires ou aux commissions parlementaires ; f) consultations avec les parties prenantes ou le public sur l’amélioration des services ; g) évaluations des performances à l’intention des gestionnaires des services ; h) évaluations des performances à l’intention des agents chargés de la prestation des services ; i) communication des résultats au public ; j) autre ».
Source : OCDE (2026[72]), Serving Citizens 2026: Delivering Better Public Administrative Services, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/ecaa9c7e-en.
Pratiques essentielles
Les réponses apportées à ces trois problématiques ne sont pas partout les mêmes, mais un ensemble de pratiques se fait jour. Six pratiques se distinguent dans les pays de l’OCDE, chacune répondant à un ou plusieurs des enjeux mentionnés précédemment.
Passer à une véritable intégration des événements de la vie. Organiser les services autour des événements de la vie évite aux usagers de devoir repérer et solliciter chacun des services séparément. La plupart des pays de l’OCDE ont désormais adopté une approche fondée sur les événements de la vie sous une forme ou sous une autre (22 sur 30, soit 73 %), et 5 autres (17 %) envisagent de le faire [GOV/PGC(2026)16]. Les événements de la vie les plus souvent couverts sont la naissance d’un enfant (11 pays sur 22), la création d’une entreprise (9 pays sur 22) et la perte d’un emploi. Toutefois, le degré de maturité varie beaucoup d’un pays à l’autre : pour neuf événements de la vie courants, les administrations regroupent les informations nécessaires dans environ 39 % des cas (ex. une page web unique réunissant tous les liens nécessaires), et les services ne sont véritablement intégrés que dans 19 % des cas environ, avec un partage des données entre au moins deux administrations [GOV/PGC(2026)16]. L’Estonie illustre ce à quoi ressemble l’approche intégrée à l’extrémité du spectre : lorsqu’un enfant naît, l'hôpital transmet directement les données relatives à la naissance au registre de la population, qui effectue automatiquement un recoupement avec les systèmes fiscaux, de santé, d’emploi et de sécurité sociale afin de déterminer l’éligibilité et de verser les prestations familiales, sans que les parents n’aient à en faire la demande [GOV/PGC(2026)16].
Faire du principe de transmission unique des informations une réalité dans tous les canaux de prestation de services. Faire de l’intégration des services l’option par défaut plutôt que l’exception permet d’alléger la charge que les cloisonnements administratifs induisent pour l’usager. Personne ne devrait avoir à fournir les mêmes informations deux fois à un organisme public, ce qui implique de mettre en place des systèmes de partage de données entre organismes dès le départ, plutôt que par la suite, comme l’illustre l’exemple de l’Estonie dans la pratique (voir également la section 3.1 intitulée « Des technologies numériques et des données fiables et connectées » pour un aperçu des exigences correspondantes). Les données issues de l’Enquête OCDE/CE de 2025 sur la mesure du degré de satisfaction des citoyens à l’égard des principaux services publics dans dix États membres de l’UE laissent penser qu’une prestation de services intégrée et fondée sur le principe de transmission unique fait partie des principaux déterminants de la satisfaction des usagers (Enquête OCDE/CE de 2025 sur la mesure du degré de satisfaction des citoyens à l’égard des principaux services publics). Une conception des services qui intègre le principe de transmission unique ne peut améliorer et simplifier l’accès des usagers que si tous les canaux d’accès sont concernés : numériques, téléphoniques et en présentiel.
Utiliser les données et l’IA pour anticiper les besoins des usagers. La forme de pratique la plus avancée est un service qui débute avant qu’un usager sache qu’il peut y prétendre. Une prestation proactive repose sur les mêmes bases que les pratiques décrites ci-dessus : des données fiables qui peuvent être partagées entre organismes, et une base juridique claire permettant d’agir pour le compte d’un usager avant qu’il en fasse la demande. L’IA agentique commence à étoffer les capacités de ces bases, qu’il s’agisse de préremplir des formulaires ou d’acheminer automatiquement les demandes vers le service approprié (voir également la section 3.1 intitulée « Des technologies numériques et des données fiables et connectées » pour plus de précisions sur l’IA agentique et la prestation proactive de services). Par exemple, le Service de notification des prestations de la Corée (Hye-taek Allimi) utilise les données relatives à la situation d’une personne détenues par plusieurs organismes publics pour l’informer des services publics ou des prestations auxquels elle peut avoir droit, sans qu’elle n’ait à en faire elle-même la démarche. En décembre 2025, ce système couvrait environ 6 000 services différents. En Estonie, le Fonds d’assurance chômage illustre une forme plus aboutie de cette pratique : OTT2, un outil d’apprentissage automatique de deuxième génération qui détermine les demandeurs d’emploi les plus exposés au risque de chômage de longue durée et actualise cette évaluation à mesure que leur situation évolue, de sorte que les conseillers se consacrent prioritairement à ceux qui en ont le plus besoin (OCDE, 2026[73]).
Combler l’écart entre les normes de service et les pratiques de conception. Presque tous les pays de l’OCDE disposent désormais de normes de service applicables à l’ensemble de l’administration ; aussi, la question n’est plus de savoir quelle est la bonne conception, mais si les services sont véritablement conçus de cette manière dans la pratique. Les normes décrivent l’objectif que les services sont supposés atteindre, tandis que les méthodes de conception, telles que la recherche utilisateur, la cartographie du parcours de l’usager, les audits des services et le développement itératif à partir d’un prototype, permettent aux services d’atteindre cet objectif. Deux conditions contribuent à l’adoption des méthodes de conception : offrir aux équipes opérationnelles des espaces sûrs pour mener des tests, tels que les laboratoires d’innovation en conditions réelles, et valoriser l'utilisation de ces méthodes dans les cadres d’évaluation des performances. Les pays les plus avancés vont au-delà des simples tests d’utilisabilité pour s’orienter vers ces méthodes plus systématiques, comme le montre un recueil de l’OCDE, en constante expansion, regroupant près de 800 études de cas sur des pratiques innovantes en matière de conception de services dans 83 pays (OCDE, 2026[73]). En France, l’Accélérateur d’initiatives citoyennes va plus loin, en associant le public à la conception proprement dite : plutôt que de tester un service une fois qu’il est créé, le public joue un rôle structuré pour cerner les lacunes des services et collabore avec les agents publics pour les refondre [GOV/PGC(2026)16]. L’expérience du Japon met également en lumière les risques d’un recours exclusif à des solutions conçues de manière centralisée. Alors que les premières réformes de conception des services élaborées au niveau central ont montré leurs limites en raison d’une focalisation sur la conformité formelle plutôt que sur les changements opérationnels, le ministère des Affaires intérieures et des Communications (MIC) a réorienté son approche vers le renforcement des capacités de réforme des agents de première ligne. Cette démarche vise à leur fournir des ressources en libre-service ainsi que des formations en conception de services (service design). Les obstacles institutionnels identifiés sur le terrain sont ensuite remontés à l’administration centrale pour examen, créant ainsi une boucle de rétroaction ascendante qui nourrit et améliore la conception des politiques publiques au niveau stratégique.
Faire d’une conception de qualité une obligation. Les méthodes et les normes ne se diffusent que si quelqu’un est responsable de leur application. La plupart des pays de l’OCDE ont progressé dans cette voie : 22 pays sur 31 (71 %) ont désigné un comité interministériel chargé de superviser les améliorations des services administratifs publics, qui compte le plus souvent des représentants de plusieurs ministères et de hauts responsables politiques [GOV/PGC(2026)16]. Ce qui varie, c’est l’autorité que ces comités détiennent. En France, la DITP (Direction interministérielle de la transformation publique) incarne un modèle bien développé : elle pilote le programme de réforme interministériel et fait office de secrétariat du comité présidé par le Premier ministre qui définit les priorités à l’échelle des administrations, chaque ministère étant tenu de fixer des objectifs mesurables et de rendre compte des progrès à intervalles réguliers. En Irlande, le Public Service Leadership Board applique la même logique au niveau opérationnel, dans les ministères et organismes publics, y compris les services de police et de santé. Le modèle le plus avancé confère à ce processus un caractère structurel plutôt que consultatif : les changements significatifs apportés aux services et les investissements numériques majeurs sont soumis à un examen préalable selon des critères axés sur l’utilisateur, tels que l’accessibilité, l’inclusion et le principe de transmission unique, avant d’être approuvés. Aussi, une conception de qualité devient une condition d’obtention de financements plutôt qu’une aspiration.
Enjeux pour l’avenir
Les pratiques essentielles exposées ci-dessus montrent que certains pays s’orientent volontairement vers des approches plus intégrées, fondées sur des données probantes et proactives de la conception de services centrés sur l’humain. Pourtant, l’horizon des possibles reste ouvert. Il existe plusieurs domaines qui s’avèrent prometteurs mais dans lesquels la pratique nationale n’atteint pas l’échelle requise, ou qui soulèvent des questions qu’aucune juridiction n’a pleinement résolues. Deux domaines d’étude s’avèrent prioritaires, tant pour les pouvoirs publics que pour les travaux complémentaires que l’OCDE devra engager à l’avenir.
Faire de la prestation proactive de services la norme opérationnelle par défaut. Aujourd’hui, dans la plupart des pays de l’OCDE, la prestation proactive de services, c’est-à-dire le fait pour les pouvoirs publics de mobiliser les connaissances dont ils disposent avant qu’un usager les sollicite, demeure une aspiration ou, au mieux, un projet pilote, plutôt qu’une caractéristique habituelle de l’architecture des services publics. Pour que la prestation proactive de services devienne la norme par défaut, il ne suffit pas de partager des données, d’assurer l’interopérabilité technique et de disposer d’une technologie adaptée : cela nécessite des cadres juridiques clairs pour le partage des données entre les institutions publiques, des dispositifs de redevabilité permettant aux pouvoirs publics de proposer un service sans demande explicite de la part des citoyens, ainsi que des mécanismes de transparence offrant aux utilisateurs une visibilité et un contrôle réels sur la manière dont leurs données sont utilisées, tout comme sur les mesures prises par les pouvoirs publics pour leur compte. Cela implique aussi de déterminer quelles décisions peuvent être automatisées et lesquelles nécessitent un jugement humain. Ce ne sont pas des questions auxquelles les équipes de service peuvent répondre seules. L’OCDE est bien placée pour cartographier les conditions juridiques, techniques et de gouvernance préalables à un déploiement à grande échelle de la prestation proactive des services, et pour déterminer les conditions minimales d’assurance requises pour un déploiement responsable.
Faire la jonction entre la mesure et l’amélioration des services. La plupart des pays de l’OCDE collectent désormais des données sur la perception des services publics par les citoyens. Toutefois, les données sur la satisfaction rendent uniquement compte de la perception des citoyens, de sorte que les pays commencent à leur adjoindre des mesures directes des coûts d’un service pour l’usager, en temps et en efforts. Ensemble, ces deux niveaux indiquent aux pouvoirs publics non seulement si les usagers sont satisfaits, mais aussi si le service fonctionne bien pour les usagers et pour l’administration qui l’exploite. Le modèle des coûts standard, utilisé dans les pays de l’OCDE et de l’UE pour quantifier la charge imposée par la réglementation et les procédures administratives, est la méthode éprouvée pour ce faire. Outre l’enrichissement des données existantes, ce qui détermine souvent la capacité des pouvoirs publics d’agir sur la base des informations qu’ils détiennent, c’est la comparabilité de ces données entre institutions et leur publication à un niveau central. De fait, les rapports établis par chaque administration permettent d’évaluer les performances de chacune d’entre elles, mais ne permettent pas aux administrations dans leur ensemble de cerner les services qui nécessitent le plus d’attention. C’est pourquoi l’Estonie demande à l’ensemble des ministères et des organismes qui fournissent des services destinés au public de rendre compte chaque année au regard d’un petit nombre d’indicateurs obligatoires – volume de services rendus et satisfaction des usagers – conformément à des lignes directrices centrales permanentes [GOV/PGC(2026)16]. Au Canada, le Répertoire des services du gouvernement du Canada obéit à la même logique mais à plus grande échelle : un catalogue obligatoire, prévu par la Politique sur les services et le numérique, couvre les services standards, les données sur les performances et les données sur la satisfaction des usagers, pour 82 ministères et organismes fédéraux. Les données sont publiées via le tableau de bord InfoBase du GC [GOV/PGC(2026)16]. En s’inspirant de ces pratiques, l’OCDE pourrait élaborer un cadre commun pour la mesure des performances des services, associant des données objectives et des données fondées sur la perception, et recenser les conditions de gouvernance nécessaires pour que l’exercice de mesure influe sur la conception des services et l’amélioration de leur prestation.
Ensemble, ces deux facettes mettent en évidence ce qui pourrait être le défi essentiel pour la prochaine phase de la réforme des services centrée sur l’humain : passer de la conception de services de meilleure qualité à la gestion d’un système de services capable d’apprendre, de s’adapter et d’atteindre tous ceux à qui il s’adresse, y compris ceux les moins susceptibles d’en faire la demande. La poursuite des travaux comparatifs de l’OCDE dans ce domaine offre une plateforme permettant de recenser les pratiques, cadres et conditions institutionnelles qui façonneront cette prochaine phase.
3.4.1. Introduction
À mesure que les sociétés évoluent, que les attentes grandissent et que les enjeux de l’action publique deviennent plus complexes, les administrations ne peuvent plus se contenter d’élections périodiques ou de consultations ponctuelles pour comprendre les besoins de la population ou susciter l’adhésion à des réformes difficiles. Pour concrétiser les ambitions du programme d’action « Débrider l’action publique », elles doivent se doter de capacités pérennes leur permettant d’écouter la société, d’associer véritablement les citoyens à la prise de décisions, de communiquer de manière transparente et d’institutionnaliser ces pratiques dans l’ensemble de l’administration.
L’Enquête de l’OCDE sur la confiance démontre pourquoi cela est important (OCDE, 2026[10]). Dans l’ensemble, seuls 41 % des citoyens estiment avoir leur mot à dire et cette perception demeure globalement le principal déterminant de la confiance dans les pouvoirs publics (Graphique 3.8). Cependant, seuls 31 % des citoyens des pays de l’OCDE pensent que des « gens comme eux » ont leur mot à dire sur ce que fait le gouvernement. Alors que 68 % de la population estiment que le vote influe sur les décisions des pouvoirs publics, la confiance diminue fortement s’agissant des autres formes de participation : seuls 35 % estiment que la participation à des réunions publiques peut avoir une influence, et seuls 32 % pensent que les pouvoirs publics sont susceptibles d’adopter les points de vue exprimés lors des consultations publiques. Cela donne à penser qu’aujourd’hui, les citoyens s’attendent de plus en plus à avoir la possibilité d’influer sur les décisions des pouvoirs publics au-delà du seul cadre des élections, mais doutent souvent que les dispositifs de participation existants aient une réelle incidence. Cela tient à des évolutions plus larges de la société, caractérisées par une multiplication des possibilités offertes aux citoyens d’exprimer leurs opinions, et par une certaine perte de légitimité des corps intermédiaires traditionnels. La frontière entre les institutions et les citoyens qu’elles servent est en train d’être effacée au profit d’une approche plus concertée de l’élaboration des politiques et de la prestation de services, à laquelle les institutions des démocraties représentatives ne se sont pas encore pleinement adaptées.
Part de la population ayant une confiance élevée ou modérément élevée dans le gouvernement national, selon qu’elle estime avoir son mot à dire sur l’action du gouvernement (en bleu) et selon son niveau de confiance dans sa propre capacité à participer à la vie politique (en jaune), 2025
Note : Ce graphique présente les moyennes nationales pondérées des réponses à la question « Sur une échelle de 0 à 10 (0 signifiant pas du tout et 10 totalement), dans quelle mesure faites-vous confiance au gouvernement national ? » en fonction du sentiment des répondants d’avoir leur mot à dire (en bleu) et de leur conviction de participer à la vie politique (en jaune). Il illustre la part des individus interrogés faisant état d’une « confiance élevée ou modérément élevée », sur la base de l’agrégation des valeurs 6 à 10 sur une échelle de 0 à 10, regroupés selon que les répondants ont ou non l’impression que les citoyens comme eux ont leur mot à dire (en bleu) d’après les réponses à la question : « Dans quelle mesure diriez-vous que le système politique de votre pays permet aux gens comme vous d’avoir leur mot à dire sur ce que fait le gouvernement ? » et selon qu’ils sont ou non convaincus de leur capacité à participer à la vie politique (en jaune) d’après les réponses à la question : « Dans quelle mesure êtes-vous convaincu(e) de votre capacité personnelle à participer à la vie politique ? ». La valeur « OCDE » correspond à la moyenne non pondérée des moyennes nationales pondérées de la zone OCDE.
Source : OCDE (2026[10]), Résultats 2026 de l’enquête de l’OCDE sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques : Des attentes croissantes, de nouveaux horizons, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/f1cdd038-fr.
La participation citoyenne est donc appelée à évoluer : elle ne peut plus se limiter à des exercices de consultation ponctuels, mais doit devenir une fonction de gouvernance stratégique. À cette fin, il convient de renforcer les capacités nécessaires pour comprendre les préoccupations de la société avant qu’elles ne se transforment en crises, de concevoir des dispositifs de participation qui éclairent véritablement les choix en matière de politique publique, de communiquer les décisions de manière à en favoriser la compréhension et la légitimité, et de renforcer les capacités institutionnelles requises pour intégrer systématiquement ces pratiques dans l’ensemble de l’administration. Lorsque ces capacités sont toutes réunies, la participation citoyenne devient un mécanisme de retour d’information constant qui contribue à améliorer la qualité des politiques publiques, à en faciliter la mise en œuvre et à renforcer la confiance démocratique.
Cette section porte sur quatre domaines de pratiques liés les uns aux autres. Ensemble, ils illustrent les capacités dont les administrations doivent se doter pour mieux comprendre la société, associer les citoyens de manière plus effective à la prise de décisions publiques, susciter l’adhésion au changement dans des environnements informationnels de plus en plus fragmentés et institutionnaliser la participation citoyenne en tant que fonction essentielle de l’administration moderne.
Pratiques essentielles pour une participation citoyenne effective et stratégique
3.4.2. Écoute continue et veille sociétale
Principaux enjeux
Pour comprendre la société, les administrations recourent traditionnellement à des dispositifs institutionnalisés mais utilisés de manière relativement ponctuelle, tels que des élections, des enquêtes, des consultations et des échanges avec des parties prenantes organisées et des corps intermédiaires. Ces canaux restent des fondements essentiels de la gouvernance démocratique, mais sont de plus en plus insuffisants dans un monde où les attitudes, les comportements et les préoccupations de la population évoluent rapidement, et où les citoyens attendent des pouvoirs publics qu’ils réagissent plus rapidement à l’évolution des besoins et aux expériences vécues. Aujourd’hui, dans la plupart des institutions publiques, des équipes chargées de la communication analysent régulièrement les médias sociaux, les discussions en ligne et le discours médiatique, qui constituent des sources majeures d’écoute continue. Ces canaux peuvent aider les administrations à appréhender les enjeux nouveaux, les préoccupations et les récits des citoyens, dans leurs propres mots, et à s’en servir pour donner forme au programme d’action publique et définir les questions auxquelles les citoyens seront invités à répondre.
Or, ces moyens de communication présentent des limites évidentes lorsqu’ils sont utilisés seuls. Le débat en ligne est de plus en plus façonné par de petits groupes actifs et fortement mobilisés, tandis que le fonctionnement des plateformes et l’opacité des algorithmes peuvent fausser la visibilité des contenus. Une importante majorité silencieuse est peu représentée dans les échanges en ligne. Les données d’enquête de l’OCDE en attestent : 58 % des responsables de la communication estiment que l’écoute sociale apporte des éclairages précieux quant à la façon dont les sujets sont perçus par certains publics, mais qu’elle doit être associée à d’autres recherches pour obtenir une image précise (OCDE, 2026[74]).
Dans le même temps, les administrations ont désormais accès à un éventail sans précédent d’informations sur la société. Les données comportementales, les données relatives à l’utilisation des services, les enquêtes d’opinion, les interactions numériques, l’écoute sociale, les tendances en matière de recherche ainsi que les progrès de l’analytique des données et de l’IA offrent de nouveaux moyens de comprendre les expériences des citoyens, de manière plus approfondie et au plus proche du temps réel. Les administrations expérimentent donc des méthodes plus globales suivant lesquelles l’écoute sociale, la veille médiatique et l’analyse des recherches sont considérées comme des sources d’information partielles au sein d’un système plus vaste de veille sociétale éthique, et ces données sont recoupées avec celles tirées de sondages, de recherches qualitatives, d’exercices de segmentation fondée sur les valeurs, de méthodes délibératives, de dispositifs participatifs et de retours d’information sur les politiques publiques ou les services. Cet ensemble plus large de données peut aider à trier les informations et à comprendre l’environnement narratif dans lequel les citoyens reçoivent l’information et forgent leurs opinions, mais aussi à dresser un tableau plus précis des besoins, des attentes et des priorités du public. Pourtant, ces possibilités restent en grande partie inexploitées. Les informations sont souvent fragmentées entre les institutions, déconnectées des processus politiques, ou collectées uniquement après que les priorités de l’action publique ont déjà été définies. Les pratiques essentielles exposées ci-dessous illustrent comment les administrations commencent à renforcer ces capacités en adoptant de nouvelles approches en matière d’écoute, d’analyse, de coordination et de conception des politiques publiques.
Pratiques essentielles
Renforcer l’écoute continue pour améliorer la communication. Les administrations investissent de plus en plus dans des approches intégrées permettant de mieux comprendre l’évolution des préoccupations du public, des besoins d’information et des discours des médias. Plutôt que de s’appuyer uniquement sur des sondages d’opinion ou des mécanismes de suivi ad hoc, les nouvelles approches combinent des informations provenant de multiples sources, notamment les médias d’information, les médias sociaux, les avis de la population et les données sur la performance de la communication, afin d’étayer des stratégies de communication reposant davantage sur des données probantes. En France, le Service d’information du Gouvernement a mis au point un outil fondé sur l’IA pour analyser les tendances et les thèmes qui se font jour sur différents canaux d’information, tandis que la Commission européenne a renforcé son analyse des données par des tableaux de bord nationaux et régionaux afin d’adapter les méthodes de communication à chaque contexte et à l’évolution des tendances. En Corée, la plateforme BIG KINDS permet une analyse systématique de la couverture médiatique et des enjeux nouveaux à mesure qu’ils apparaissent. Ces différentes initiatives s’appuient sur les progrès de l’IA pour améliorer l’écoute à grande échelle et illustrent une évolution plus générale vers le suivi continu, le recueil de renseignements sur le public et la prise de décision fondée sur les données. Elles aident les administrations à mieux comprendre, voire anticiper, les préoccupations du public, à adapter les méthodes de communication et à renforcer leur réactivité. La clé de leur efficacité réside dans la manière dont ces informations sont transmises aux décideurs et façonnent l’action publique.
Développer une compréhension plus fine de l’évolution de l’opinion publique. Les administrations complètent de plus en plus les sondages d’opinion traditionnels par des formes plus sophistiquées de recherche sur les comportements qui permettent d’étudier non seulement ce que pensent les citoyens, mais aussi comment et pourquoi les opinions évoluent au fil du temps. Ces approches aident les administrations à identifier les préoccupations nouvelles, à comprendre les différences qui existent entre les groupes de population, à observer la manière dont les citoyens réagissent à l’information et aux arbitrages opérés, et à détecter les évolutions de la confiance et de l’opinion publique avant qu’elles ne se cristallisent davantage. Ainsi, l’Étude sur la confiance, l’information et l’écosystème numérique (ECIEN) du Canada utilise des enquêtes récurrentes représentatives à l’échelle nationale pour suivre l’évolution de la confiance, de l’utilisation des médias, des environnements informationnels et de la vulnérabilité à la mésinformation et à la désinformation au fil du temps, servant de mécanisme d’alerte précoce permettant de détecter les évolutions de l’opinion publique (Gouvernement du Canada, 2024[75]). Le sondage délibératif constitue une méthode complémentaire qui permet de mesurer l’évolution des préférences une fois que les citoyens ont reçu des informations impartiales et pris part à des discussions structurées. Des exercices menés dans l’ensemble de l’Union européenne et en Hongrie ont révélé que les opinions des participants avaient sensiblement évolué sur des questions telles que la politique climatique, les migrations, l’ouverture des marchés et le rôle des pouvoirs publics, ce qui indique que les réponses initiales à une enquête ne correspondent pas toujours pleinement aux préférences des citoyens une fois qu’ils ont eu l’occasion d’examiner les données disponibles et les arbitrages concurrents en jeu (Stanford University, 2026[76]). Globalement, ces pratiques montrent que les administrations peuvent acquérir une compréhension plus nuancée de l’opinion publique, en allant au-delà des vues figées pour mieux cerner comment les opinions se forgent et comment elles peuvent évoluer en fonction des choix de politique publique retenus.
Enjeux pour l’avenir
Les pratiques essentielles exposées ci-dessus illustrent comment les pouvoirs publics commencent à adopter des pratiques plus pérennes et intégrées pour mieux comprendre la société. Ces capacités restent toutefois encore peu développées, tandis que les progrès rapides de l’IA et les nouvelles formes de données sur la société ouvrent de vastes perspectives et soulèvent des questions importantes auxquelles peu d’administrations se sont encore attaquées de manière systématique. Les points suivants mettent en lumière certains des grands axes de développement des travaux futurs des administrations et de l’OCDE.
Mettre l’IA au service de la veille sociétale tout en préservant les valeurs démocratiques. L’intelligence artificielle accroît fondamentalement la capacité des administrations à comprendre la société en synthétisant de grands volumes de données sur les comportements, les perceptions et l’utilisation des services, en repérant les préoccupations qui se font jour et en aidant à distinguer les tendances durables du « bruit » de court terme. Pourtant, à l’heure actuelle, seul un petit nombre d’administrations expérimentent ces approches de manière systématique. À mesure que ces capacités se développeront, les administrations et l’OCDE devront s’attaquer à des questions importantes concernant la gouvernance des données, la transparence et la confiance du public, et notamment déterminer où placer le curseur entre l’écoute sociale légitime et les formes inappropriées de surveillance des citoyens. Le recours croissant à des publics synthétiques ou à des « jumeaux numériques » à des fins d’analyse et d’évaluation nécessite également de meilleures orientations et ne doit pas se substituer à l’écoute de personnes réelles. L’élaboration de principes communs pour l’utilisation éthique de la veille sociétale fondée sur l’IA deviendra une priorité de plus en plus importante.
Passer de l’écoute sociale à l’écoute institutionnelle. À l’avenir, les pouvoirs publics devront aller au-delà de la veille médiatique et de l’écoute sociale et adopter des pratiques plus globales d’écoute institutionnelle. Ce type de pratiques ne se limite pas à l’analyse des médias sociaux et traditionnels : il suppose de regrouper et d’analyser les signaux provenant de multiples canaux afin de mieux comprendre les préoccupations des différents groupes de population et leur expérience des politiques publiques. Cette évolution nécessitera des capacités d’analyse plus poussées, des dispositifs permettant d’intégrer les éléments probants provenant de multiples canaux et des intermédiaires entre les institutions et les citoyens, ainsi qu’une plus grande aptitude à traduire ces enseignements en décisions de politique publique et de communication. Alors que les administrations s’efforcent de devenir plus réactives et plus centrées sur l’humain, l’écoute institutionnelle constitue l’un des piliers d’une gouvernance publique et d’une communication efficaces.
3.4.3. Intégrer une participation effective à tous les stades du cycle de l’action publique
Principaux enjeux
La participation citoyenne s’est considérablement accrue au cours des deux dernières décennies, les administrations ayant mis en place un large éventail de mécanismes aux échelons national et local, combinant des méthodes de participation par voie numérique et en présentiel pour associer les citoyens à la prise de décision publique. Toutefois, la participation reste souvent cantonnée à des stades spécifiques du cycle de l’action publique, intervenant une fois les décisions importantes déjà prises, en l’absence de dispositifs clairement définis permettant d’intégrer les contributions des citoyens dans le processus décisionnel, et sous la forme d’exercices de consultation normalisés, indépendamment de l’enjeu concerné. Trop souvent, ces mécanismes ont assimilé la consultation des citoyens à celle de différentes parties prenantes, brouillant ainsi la distinction entre un exercice démocratique et un exercice de consultation sur l’action publique. Cela peut engendrer de la frustration chez les participants et affaiblir les liens entre la participation et les résultats obtenus. Qui plus est, les dispositifs de participation classiques attirent souvent un noyau récurrent de parties prenantes organisées et de citoyens fortement engagés, tandis que de nombreuses personnes sont confrontées à des obstacles d’ordre pratique, tels que le temps, le coût, l’accessibilité, la confiance ou le manque de sensibilisation. En conséquence, les dispositifs de participation sont trop souvent considérés par les citoyens comme des opérations de relations publiques éphémères qui n’ont pas de véritable impact sur les résultats de l’action publique, ce qui peut saper la confiance dans les institutions publiques. Pour remédier à ce problème, il convient de s’attaquer aux contraintes institutionnelles et d’améliorer la conception de chaque démarche. Souvent, les administrations publiques ne disposent pas des capacités, des compétences et de la culture interne nécessaires pour mener des démarches de participation effective. Les incitations qui s’exercent sur elles jouent en outre en leur défaveur : face à des attentes de résultats plus rapides, la participation est souvent la première composante sacrifiée dans les calendriers d’élaboration des politiques publiques.
L’objectif est donc de favoriser une participation plus effective en faisant de celle-ci une fonction de gouvernance essentielle et une contribution stratégique à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques. Différents enjeux de politique publique nécessitent des méthodes de participation différentes, tout comme différents groupes de population peuvent nécessiter des mécanismes de participation différents. L’expression des citoyens, lorsqu’elle repose sur un mécanisme dûment conçu pour être représentatif, doit être différenciée de celle des parties prenantes (corps intermédiaires traditionnels, syndicats ou usagers des services publics, par exemple). L’expression de la voix des citoyens a pour finalité d’orienter l’action publique, tandis que la contribution des parties prenantes vise avant tout à améliorer une politique ou un service public.
Des mécanismes participatifs bien conçus et dotés de ressources suffisantes, associant souvent des formes de participation en présentiel et par voie numérique, peuvent fournir des informations structurées sur l’expérience concrète des citoyens, montrer comment ceux-ci comprennent les enjeux de l’action publique, et éclairer l’élaboration de politiques fondées sur les réalités quotidiennes, tout en favorisant l’émergence d’un socle commun nécessaire à la conception de réponses efficaces et légitimes aux défis complexes auxquels sont confrontés les pouvoirs publics. Les administrations s’orientent donc vers de nouvelles méthodes explicitement conçues en fonction de la nature de la décision à prendre, de la complexité de l’enjeu, du degré d’incertitude en jeu et de l’influence attendue de la contribution des citoyens. Ces approches s’appuient sur un espace civique robuste, fondé sur les libertés d’expression, d’association, de réunion et d’accès à l’information, au sein duquel les citoyens peuvent s’organiser, apporter une diversité de points de vue et participer en toute sécurité à la vie démocratique.
Enfin, la participation ne renforce la confiance que lorsqu’elle permet aux citoyens de voir comment leurs contributions ont été prises en compte et de comprendre les raisons qui sous-tendent les décisions prises par les pouvoirs publics. Conscients de ce fait, certaines administrations renforcent les mécanismes de redevabilité et de retour d’information qui permettent de rendre compte de la manière dont les contributions ont été sous-pesées, d’expliquer les décisions adoptées et de démontrer les progrès accomplis au fil du temps, tout en intégrant ces mécanismes dans les pratiques institutionnelles courantes, de manière à tenir compte des contributions citoyennes tout au long du cycle d’élaboration des politiques publiques et à fermer la boucle de rétroaction grâce à une remontée d’information transparente et une communication permanente. Les pratiques essentielles exposées ci-dessous illustrent comment les administrations commencent à ancrer la participation de manière plus stratégique en l’adaptant aux enjeux de l’action publique, en réduisant les entraves à la mobilisation, en sélectionnant des approches délibératives et collaboratives, et en renforçant la redevabilité grâce à un retour d’information visible.
Pratiques essentielles
Donner aux citoyens un rôle plus important dans la définition des priorités de l’action publique. Au lieu de demander aux citoyens de prendre position sur des propositions prédéfinies, les pouvoirs publics peuvent recourir à des processus participatifs pour définir les enjeux, les préoccupations et les priorités qui devraient orienter d’emblée le programme d’action. À Taïwan, le processus « vTaiwan » illustre cette approche : reposant sur des outils numériques de délibération, notamment des techniques d’apprentissage automatique permettant de regrouper les opinions et d’identifier les domaines dans lesquels il y a un consensus, ce dispositif aide les pouvoirs publics à distinguer les préoccupations largement partagées des points de vue plus polarisés et éclaire les débats ultérieurs sur l’action publique. De même, la co-conception du Plan pluriannuel (PPA) du Brésil a combiné deux éléments, à savoir des consultations en présentiel menées à l’échelle nationale et la plateforme numérique Brasil Participativo, permettant aux citoyens et aux organisations de la société civile de tout le pays de définir conjointement les principaux défis et propositions qui ont éclairé le programme de planification stratégique du gouvernement. Le Laboratoire des politiques publiques de la Slovénie (Policy Lab) constitue un autre exemple d’élaboration collaborative des politiques publiques institutionnalisée. Piloté par le ministère de l’Intérieur et de l’Administration publique, il réunit, dès les premières étapes de la conception des politiques, des décideurs publics, des citoyens, des organisations de la société civile, des chercheurs, des universités, des experts et des entreprises. Le laboratoire recourt à diverses méthodes de co-création afin de concevoir, tester et affiner les solutions de politique publique avant leur mise en œuvre. En permettant aux citoyens non seulement d’élaborer des solutions, mais aussi de définir les enjeux et les priorités de l’action publique, ces approches peuvent renforcer à la fois la qualité et la légitimité de la prise de décision publique.
Concevoir la participation autour de l’enjeu stratégique. De plus en plus, les administrations ne se contentent plus d’exercices de consultation standardisés et sélectionnent des méthodes de participation qui correspondent à la nature de l’enjeu concerné, aux décisions à prendre et à l’influence attendue de la contribution des citoyens. La stratégie « Lituanie 2050 » de la Lituanie en est un exemple : elle associe une prospective participative à grande échelle à des dispositifs de mise en œuvre à long terme. Environ 2 500 participants issus de l’ensemble de la société ont contribué à la co-création de la vision à long terme du pays sur une période de trois ans. La mise en œuvre de cette vision fait l’objet d’un suivi public grâce à un tableau de bord transparent, démontrant ainsi que la participation ne se limite pas à la conception des politiques publiques mais peut également s’étendre à leur mise en œuvre à long terme ainsi qu’à la reddition de comptes. La réponse de la Nouvelle-Zélande à l’attentat terroriste de Christchurch de 2019 montre que, dans des contextes caractérisés par une confiance fragile ou des divisions sociales, la conception, le calendrier et l’ancrage local de la participation peuvent être tout aussi importants que les méthodes utilisées. Reconnaissant la fragilité de la confiance entre la population touchée et l’État, le gouvernement a décidé de mener un processus participatif continu et multiforme s’étalant sur dix mois afin d’étayer l’élaboration d’une réponse à l’échelle nationale. Les avis de plus de 600 parties prenantes ont éclairé la vision, les résultats et les domaines prioritaires du cadre de cohésion sociale de la Nouvelle-Zélande. En Australie, le Bureau de l’Auditeur général de l’État de Victoria a élaboré un Guide de bonnes pratiques sur la participation du public à la prise de décision publique (Public Participation in Government Decision Making Better Practice Guide). Ce guide définit un cadre général destiné à aider les administrations à déterminer la manière la plus appropriée d’associer le public à la prise de décision gouvernementale. Il énonce également des principes et des critères permettant d’évaluer, dans le cadre d’audits, l’efficience et l’efficacité des démarches de participation citoyenne.
Réduire les obstacles et élargir la participation. Les administrations prennent de plus en plus conscience qu’un élargissement de la participation suppose d’organiser la mobilisation en fonction des différentes modalités de participation des citoyens, de combiner les outils numériques et les méthodes en présentiel, de collaborer avec des organisations communautaires de confiance et de réduire les obstacles pratiques qui entravent la participation de nombreuses personnes. La plateforme Brasil Participativo du Brésil illustre cette approche : elle associe une participation numérique à l’échelle nationale à des dialogues organisés en présentiel dans les différents États, à des conférences thématiques et à des partenariats solides avec des organisations de la société civile. Ce système mobilise de multiples canaux pour atteindre différents groupes de population, ce qui permet aux citoyens de contribuer selon les modalités les plus adaptées à leur situation et aide les pouvoirs publics à recueillir une plus grande diversité de points de vue. Afin de lever les obstacles à la participation, la France étudie la possibilité de créer un statut juridique de « citoyen participant » prévoyant une indemnisation financière, un congé citoyen spécial et la reconnaissance des compétences acquises grâce à la participation, ce qui contribuerait à réduire les coûts personnels et professionnels de l’engagement civique.
Expérimenter de nouvelles méthodes et de nouveaux outils de participation. Les administrations recourent de plus en plus à des méthodes de participation plus intensives, comme les assemblées citoyennes, les dialogues nationaux et les dispositifs de gouvernance collaborative, pour s’attaquer à des enjeux de politique publique qui exigent un apprentissage des citoyens, un renforcement de la confiance et une mobilisation s’inscrivant dans la durée. Lorsqu’il s’agit d’enjeux pour lesquels il existe des arbitrages à long terme, de l’incertitude ou des intérêts concurrents, des méthodes telles que les assemblées citoyennes, les tables rondes, les dialogues et les démarches de co-conception peuvent permettre aux participants de prendre connaissance des données probantes, de délibérer collectivement et d’élaborer des recommandations éclairées. Là encore, la nature de l’enjeu devrait déterminer ce que l’on attend de ces démarches : dans certains cas, notamment lorsqu’on se rapproche de la prise de décision ou lorsqu’il est nécessaire de faire avancer un débat au point mort entre les parties prenantes en s’appuyant sur les avis des citoyens, il convient de recourir à des dispositifs de délibération réunissant uniquement des citoyens, tandis que dans d’autres situations, lorsqu’il s’agit d’éclairer le débat sur l’action publique, il serait plus approprié d’opter pour une démarche de co-conception entre différents groupes. Dans certains contextes, les approches collaboratives ne se limitent pas à une consultation ou à une délibération structurée et peuvent s’étendre à des formes plus pérennes de gouvernance multipartite. À titre d’exemple, la plateforme « Leuven 2030 » de la ville de Louvain en Belgique réunit les pouvoirs publics, les universités, les entreprises, les organisations de la société civile et les citoyens dans le cadre d’un partenariat de gouvernance permanent visant à co-concevoir et coordonner la transition de la ville vers la neutralité climatique. Les administrations s’intéressent également à la façon dont les technologies émergentes peuvent contribuer à accroître la participation. Ainsi, le Centre for Collective Intelligence Design de Nesta au Royaume-Uni a tenté de combiner les contributions citoyennes et l’IA pour générer des idées, synthétiser les contributions et étayer la résolution collective des problèmes. Ces innovations laissent entrevoir de nouvelles possibilités d’accroître l’ampleur, l’inclusivité et l’efficacité de la participation du public. En Colombie, le Département national de la planification a mis en œuvre la méthodologie participative de prospective « Tejiendo Futuros », dans le cadre de laquelle des communautés de la région du Pacifique, des organisations de jeunesse et des organisations de femmes ont co-élaboré une Politique intégrale de développement de la région Pacifique.
Renforcer la redevabilité grâce à un retour d’information visible. La participation est plus efficace lorsque les citoyens peuvent voir clairement l’influence que leurs contributions exercent sur les décisions publiques ; cette influence sera plus ou moins contraignante pour les pouvoirs publics en fonction de la démarche, de l’enjeu et de la représentativité des citoyens impliqués dans cette démarche. C’est pourquoi les pouvoirs publics renforcent les mécanismes de retour d’information qui rendent la participation plus transparente, responsable et constante. En Islande, la plateforme « Better Reykjavik » permet tout au long de l’année aux habitants de soumettre des propositions, d’en débattre et de les classer par ordre de priorité, les propositions arrivant en tête étant ensuite examinées officiellement par la municipalité et intégrées au processus de budgétisation participative et d’élaboration des politiques, démontrant l’impact concret de la participation sur l’action publique au fil du temps. Au niveau national, l’Ukraine a mis en place un système à l’échelle de l’ensemble de l’administration qui oblige les ministères à publier des plans de consultation annuels et à rendre compte des résultats de la participation, lesquels sont ensuite rassemblés de manière centralisée par le Secrétariat du Cabinet des ministres et examinés avec la société civile. Ces approches montrent comment un retour d’information systématique et une communication transparente contribuent à renforcer la crédibilité, la redevabilité et l’efficacité à long terme de la participation citoyenne.
Enjeux pour l’avenir
Les pratiques essentielles exposées ci-dessus illustrent comment les pouvoirs publics font en sorte que la participation citoyenne soit plus stratégique et mieux liée à la prise de décision publique. Cela dit, des questions importantes subsistent quant à la manière dont la participation devrait évoluer pour s’adapter aux nouvelles technologies, à l’évolution des attentes démocratiques et aux enjeux de plus en plus complexes auxquels sont confrontés les pouvoirs publics. Les points suivants mettent en lumière les grands axes de développement des pratiques des administrations et du soutien de l’OCDE.
Utiliser l’IA pour améliorer et renforcer la participation effective. L’intelligence artificielle peut transformer la participation citoyenne en aidant les pouvoirs publics à mobiliser des groupes plus vastes et plus divers, à réduire les obstacles à la participation, à analyser d’importants volumes de contributions citoyennes et à favoriser des délibérations plus riches à grande échelle. Par exemple, les administrations peuvent recourir à des techniques d’apprentissage automatique pour analyser les réponses des citoyens aux consultations publiques ou aux enquêtes, faire ressortir les tendances, regrouper les opinions et recenser les points de vue minoritaires. Elles peuvent également faciliter la participation de tous les citoyens grâce à la traduction et à la transcription automatiques, à une assistance virtuelle et à des actions de communication ciblées. Enfin, les pouvoirs publics peuvent mettre à profit les outils d’IA générative et de réalité virtuelle pour dialoguer avec les citoyens lorsqu’il s’agit de réorganiser des espaces publics ou de se préparer à des scénarios futurs. La typologie des outils d’IA établie par l’OCDE pour améliorer et renforcer la participation citoyenne peut aider les pouvoirs publics à appréhender de manière responsable l’écosystème des outils d’IA existants au service de la participation. Les pouvoirs publics, à tous les niveaux, commencent tout juste à expérimenter ces approches, mais les implications à long terme et la pérennité de ces pratiques restent incertaines. Dans le même temps, certains pays commencent à intégrer ces capacités dans leur infrastructure de participation. Par exemple, le projet Voxit en Finlande et la plateforme Praat mee met de overheid aux Pays-Bas visent à adapter la plateforme open source Pol.is afin d’en faire une infrastructure nationale qui fait appel à l’IA pour regrouper les points de vue des citoyens, identifier les domaines de consensus et favoriser les délibérations en ligne à grande échelle. Le défi consistera à faire en sorte que l’IA demeure un moyen de remédier aux difficultés actuelles liées à la participation citoyenne (l’accessibilité, l’échelle, les ressources, l’incidence des politiques, la conception, etc.) et qu’elle ne se substitue pas au dialogue et au jugement humains, tout en préservant la transparence, la représentativité et la confiance du public. L’élaboration de cadres de gouvernance pratiques pour la participation facilitée par l’IA devrait devenir une priorité à mesure que ces technologies se développent et que leur utilisation se généralise.
Choisir la méthode de participation adaptée à chaque enjeu. Les pouvoirs publics ont désormais accès à un éventail de méthodes de participation de plus en plus large, allant des consultations numériques et des plateformes collaboratives jusqu’aux assemblées citoyennes et aux partenariats à long terme. Toutefois, il existe encore relativement peu d’orientations sur la manière de choisir l’approche la plus adaptée à l’enjeu concerné ou de combiner efficacement différentes méthodes tout au long du cycle de l’action publique. Les travaux futurs, tels que le Guide de l’OCDE sur la participation citoyenne stratégique (à paraître), devraient être axés sur l’élaboration de cadres pratiques visant à aider les pouvoirs publics à adapter les méthodes de participation à la complexité, au degré d’incertitude et à la dimension politique propres à chaque décision, tout en ancrant la participation plus en amont dans la définition des priorités, la conception des politiques publiques et leur mise en œuvre, au lieu de considérer cette démarche comme un exercice ponctuel ou une simple formalité.
Mobiliser les citoyens désengagés et redynamiser la participation démocratique. La participation continue d’être dominée par des citoyens déjà engagés politiquement, tandis que ceux qui manquent de confiance dans les pouvoirs publics, qui ont des compétences civiques limitées ou qui disposent de moins de ressources restent systématiquement sous-représentés ou insuffisamment entendus. Pourtant, ces groupes font souvent partie de ceux qui sont les plus concernés par les politiques publiques et dont le désengagement présente les plus grands risques à long terme pour la légitimité démocratique. En outre, certains groupes participent activement à des formes de participation non institutionnalisées, ce qui témoigne d’une volonté manifeste d’exprimer leurs opinions et leurs préoccupations par d’autres canaux. L’un des enjeux majeurs pour les administrations consistera à élaborer de nouvelles approches permettant de mobiliser des publics au-delà des « participants habituels », en passant par des intermédiaires de confiance, des organisations communautaires et des réseaux ancrés localement, et en utilisant les outils numériques de manière responsable pour élargir la participation sans créer de nouvelles formes d’exclusion. Trouver comment faire participer les citoyens qui ne participent normalement pas peut s’avérer tout aussi important qu’améliorer la participation de ceux qui le font déjà.
3.4.4. Susciter l’adhésion au changement par la communication publique
Principaux enjeux
Les administrations publiques évoluent dans des environnements informationnels qui sont radicalement différents de ceux pour lesquels la plupart des systèmes de communication publique ont été conçus. Les citoyens s’informent de plus en plus par l’intermédiaire de réseaux numériques fragmentés plutôt que de canaux publics communs, et tendent à accorder davantage de confiance aux informations obtenues auprès d’autres citoyens, de créateurs de contenu et de communautés en ligne (et sélectionnées par les algorithmes des plateformes d’information en ligne) qu’à celles émanant des institutions publiques. Les modèles classiques fondés sur la diffusion d’informations par le biais d’un nombre limité de médias perdent de leur efficacité dans un contexte de fragmentation croissante des publics entre différentes plateformes et sources d’information.
Par ailleurs, les administrations subissent des pressions croissantes pour mener à bien des réformes ambitieuses qui nécessitent la compréhension des citoyens, un changement de comportement et un soutien durable. À cette fin, plusieurs pays de l’OCDE s’éloignent de la conception obsolète de la communication publique consistant à « vendre » des réformes, et s’efforcent plutôt de faire de la communication un levier permettant de créer les conditions d’une compréhension durable des réformes par le public, de renforcer la légitimité de l’action publique et de favoriser un débat constructif. Cela suppose de communiquer non seulement sur les mesures prises par les pouvoirs publics, mais aussi sur les raisons pour lesquelles certains choix difficiles s’imposent, sur la manière dont les arbitrages ont été opérés et sur la façon dont les préoccupations des citoyens ont influencé les décisions. Il convient pour cela d’intégrer la communication et la participation dès les premiers stades du cycle de l’action publique afin de comprendre comment différents groupes de population interprètent un problème donné, ce qu’ils considèrent comme juste ou injuste, et dans quels cas la résistance tient à des obstacles pratiques, à un sentiment de méfiance ou au vécu plutôt qu’au rejet de l’objectif de réforme lui-même.
Pour atteindre ces objectifs, certaines administrations adaptent leur communication aux formats, au ton et aux codes narratifs qui permettent aux créateurs de contenus numériques d’être efficaces et d’inspirer confiance, et s’associent à des créateurs, des responsables locaux, des organisations de la société civile, des professionnels de première ligne, des journalistes et d’autres intermédiaires qui ont souvent la maîtrise des plateformes, la connaissance des publics et l’authenticité perçue qui font défaut aux institutions, en particulier dans les espaces en ligne structurés autour de communautés de pairs à pairs (Graphique 3.9). Cette démarche est particulièrement importante lorsque l’objectif est d’atteindre différents segments de l’opinion publique, y compris les personnes sceptiques à l’égard des pouvoirs publics ou se tenant à l’écart des canaux d’information traditionnels.
Au cours de l’année écoulée, votre institution a-t-elle collaboré officiellement avec l’un des intermédiaires suivants dans le cadre de ses campagnes et activités de communication ?
Note : Les données présentées ci-dessus correspondent à 56 réponses obtenues à la question correspondante de l’Enquête de l’OCDE auprès des responsables de la communication gouvernementale. Choix multiples possibles.
Source : OCDE (2026[74]), Reforming Government Communication for the Age of Algorithms, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/adef6a50-en.
Il est également nécessaire de protéger la crédibilité de la communication publique moderne en tant que mission d’intérêt public, plutôt que d’en faire un vecteur de communication politique. Dans les environnements polarisés, une communication portée par des responsables politiques ou perçue comme défendant une position politique peut saper la crédibilité des institutions et affaiblir les efforts visant à instaurer la confiance avec ceux qui ont des opinions politiques différentes. Même si la fonction de communication politique est séparée de la fonction de communication institutionnelle dans la plupart des pays, 65 % des responsables de la communication publique interrogés déclarent que la politisation accrue de leur fonction nuit aux efforts déployés pour établir des relations de confiance avec la population.
Les pratiques essentielles exposées ci-dessous illustrent comment les pouvoirs publics commencent à moderniser la communication publique en s’adaptant à des environnements informationnels fragmentés, en faisant appel à des intermédiaires inspirant confiance, en aidant le public à comprendre les réformes difficiles et en renforçant l’intégrité de l’information.
Pratiques essentielles
Communiquer par le biais d’acteurs inspirant confiance et de contenus évocateurs. Les pouvoirs publics repensent de plus en plus la communication publique pour tenir compte de la façon dont les citoyens consomment aujourd’hui l’information, au lieu de s’appuyer sur les méthodes de diffusion classiques. Au Royaume-Uni, la création de la New Media Unit (NMU) illustre cette évolution : cette équipe est chargée d’élaborer des communications fortement adaptées au contexte local et explicitement apolitiques sur les changements concrets pour les citoyens. Ces contenus sont conçus pour être diffusés sur les plateformes numériques utilisées quotidiennement par les citoyens. Plutôt que de suivre le cycle de l’actualité politique, la NMU s’attache à mettre en évidence les améliorations concrètes apportées à la vie des citoyens, au moyen de récits ancrés dans les réalités locales et relayés par des messagers de confiance tels que des travailleurs de première ligne, des acteurs locaux et des créateurs de contenu. En s’appuyant à la fois sur des éléments probants concernant le comportement du public, sur des contenus adaptés à chaque plateforme et sur une évaluation continue, cette approche a permis de renforcer la participation, d’améliorer la compréhension et de favoriser une perception plus positive de la prestation de services publics, et elle est désormais déployée à l’échelle de l’ensemble de l’administration. De même, la Commission européenne a axé sa stratégie de communication sur l’adaptation de ses messages au contexte local afin de les rendre plus pertinents pour les populations auxquelles ils s’adressent. Elle s’appuie sur les représentations de la Commission, des partenaires locaux et des « héros locaux » pour adapter les messages relatifs aux politiques européennes aux contextes régionaux et les diffuser par l’intermédiaire des médias locaux et sous la forme de contenus multilingues et de récits issus de la population locale. En rattachant les messages relatifs aux politiques publiques aux expériences quotidiennes des citoyens et en permettant à des acteurs locaux de confiance de les relayer, cette approche a renforcé la visibilité et la pertinence des politiques de l’UE auprès de publics divers et variés.
Intégrer la communication à tous les stades du cycle de l’action publique. Les pouvoirs publics considèrent de plus en plus la communication comme une composante essentielle de l’élaboration des politiques publiques, plutôt que comme une fonction consistant principalement à annoncer ou expliquer des décisions une fois qu’elles ont été prises. Au Royaume-Uni, la boîte à outils sur la communication au service de la participation citoyenne (Communication for Citizen Participation) élaborée par le service de communication du gouvernement illustre cette évolution : les équipes de communication sont considérées comme des sources d’informations sur l’opinion publique tout au long du cycle de l’action publique. La boîte à outils encourage les professionnels de la communication à analyser les points de vue du public et des parties prenantes, à déterminer qui devrait être informé et associé, à soutenir les dispositifs de participation et à communiquer les résultats aux citoyens, en veillant à ce que les informations recueillies sur la société éclairent la définition des priorités et la conception des politiques dès le départ. Certaines administrations renforcent cette approche en mettant en place des équipes pluridisciplinaires qui réunissent des compétences en matière de politiques publiques, de communication, de participation et de mise en œuvre dans le cadre d’enjeux complexes. En Irlande, par exemple, un groupe de réflexion sur la politique environnementale créé en 2023 a réuni des spécialistes de la communication et des experts des politiques publiques et d’autres domaines, tandis qu’au Royaume-Uni, plusieurs ministères ont intégré des professionnels de la communication directement au sein de leurs principales équipes chargées de l’élaboration des politiques publiques. Ensemble, ces approches montrent comment l’intégration de l’expertise en communication dans l’élaboration des politiques publiques peut renforcer la compréhension des enjeux par le public, améliorer la conception des politiques et créer des boucles de rétroaction plus efficaces entre les pouvoirs publics et la société.
Enjeux pour l’avenir
Les pratiques essentielles exposées ci-dessus montrent comment les pouvoirs publics adaptent la communication publique à un environnement informationnel qui évolue rapidement. Le rythme des évolutions technologiques et l’évolution des attentes en matière de communication publique créent toutefois de nouveaux défis auxquels peu d’administrations se sont encore attaquées de manière systématique. Les points suivants mettent en lumière les grands axes de développement des pratiques des administrations et du soutien de l’OCDE.
Naviguer dans des environnements où les informations sont générées par l’IA. L’IA générative et l’IA agentique transforment la façon dont les citoyens découvrent, consomment et produisent l’information. Les pouvoirs publics devront repenser la communication publique pour l’adapter à des environnements dans lesquels des assistants personnalisés fondés sur l’IA, des contenus synthétiques et des interfaces conversationnelles facilitent de plus en plus l’accès à l’information. Cela soulève de nouvelles questions sur l’authenticité, la transparence, la visibilité institutionnelle et la confiance du public. L’IA ouvre bien entendu aussi de nouvelles perspectives en matière de communication, en permettant notamment de surmonter les contraintes liées à la production et à l’adaptation d’importants volumes de contenus afin de mieux communiquer avec différents segments de la population.
Aider le public à comprendre des réformes difficiles. Les administrations sont de plus en plus conscientes que la communication ne doit pas simplement viser à promouvoir des réformes, mais doit aussi aider les citoyens à comprendre les choix difficiles qui ont été faits, les arbitrages qui ont été opérés et la manière dont les différents points de vue ont influencé les décisions finales, ainsi qu’à en délibérer. Les orientations fournies dans la publication de l’OCDE intitulée Public Communication Handbook to Bridge Divides and Shape Better Policy: Voices that Resonate examinent comment l’intégration de pratiques avancées en matière de communication, d’écoute et de participation des citoyens tout au long du cycle de l’action publique peut permettre de créer et de préserver un espace de débat constructif sur des questions de politique publique controversées, dans lequel la majorité des citoyens peuvent se sentir écoutés et prendre part aux échanges. Cet espace joue un rôle fondamental dans l’élaboration de politiques publiques qui répondent mieux aux préoccupations des citoyens et qui sont plus susceptibles de recueillir un soutien large et durable. Ces orientations portent en particulier sur la manière dont les discours façonnent la compréhension des enjeux complexes et l’interprétation des nouvelles informations qui s’y rapportent, et sur la façon dont les institutions peuvent favoriser l’adoption de discours plus propices au dialogue qu’au conflit. Elles mettent en outre en avant le rôle de la communication comme composante essentielle des premiers stades de l’élaboration des politiques publiques qui ouvre la voie à des réformes plus acceptables sur le plan social.
3.4.5. Renforcer les capacités institutionnelles en vue d’une participation à grande échelle
Principaux enjeux
La plupart des administrations ont mis en place des approches innovantes en matière de mobilisation, de délibération, de participation numérique et de communication. Toutefois, ces efforts restent souvent fragmentés, inégalement déployés au sein de l’administration et fortement tributaires de l’engagement de quelques personnes clés, de financements temporaires ou d’initiatives ponctuelles. De nombreux pays disposent de centres dédiés à la participation, de réseaux de professionnels pangouvernementaux et de normes communes, mais peinent encore à transformer la participation, aujourd’hui souvent limitée à des initiatives décousues, en une pratique institutionnelle cohérente à l’échelle de l’ensemble de l’administration, qui permettrait de réduire les doublons, d’améliorer la qualité et de favoriser l’apprentissage continu entre les institutions. L’enjeu est donc de plus en plus institutionnel plutôt que méthodologique. Pour aller au-delà des exercices de participation ponctuels et s’orienter vers des pratiques institutionnelles pérennes, il faudra mettre en place des dispositifs clairs de leadership et de coordination, doter l’ensemble du secteur public des compétences professionnelles nécessaires, ancrer les attentes en matière de participation dans les processus d’élaboration des politiques publiques, créer des cadres robustes de redevabilité et d’évaluation, et veiller à ce que la participation devienne un rouage habituel de l’élaboration des politiques plutôt qu’une activité ponctuelle.
Cette transformation passe également par le renforcement des capacités de la fonction publique elle-même et par l’instauration d’une culture de la participation au sein du secteur public. Dans les pays chefs de file, la participation est de plus en plus considérée comme une compétence essentielle nécessaire à l’élaboration des politiques publiques plutôt que comme une compétence spécialisée possédée par un petit nombre de professionnels dans ce domaine. Les agents publics doivent posséder les compétences nécessaires pour concevoir, faciliter et évaluer les dispositifs de participation, travailler en collaboration avec les citoyens, la société civile et les élus, et utiliser efficacement les éclairages comportementaux, la communication et les technologies numériques émergentes. Dans le même temps, les administrations peuvent créer des communautés professionnelles plus larges qui permettent de mettre les fonctionnaires en relation avec des professionnels, des chercheurs et des organisations de la société civile, sachant que l’expertise en matière de participation s’acquiert par aussi bien par la collaboration et le partage des pratiques que par la formation formelle.
Enfin, l’institutionnalisation de la participation nécessite un renforcement des mécanismes de redevabilité et une infrastructure numérique moderne. Les administrations s’efforcent d’élaborer de meilleurs moyens d’évaluer individuellement les dispositifs de participation, mais aussi la santé globale de leur écosystème de participation. Au-delà de l’évaluation de la réussite d’un exercice de participation donné, les administrations ont de plus en plus besoin d’une vision systémique des activités, des capacités, de la qualité et des résultats en matière de participation au sein des différentes institutions. Une telle vision peut favoriser la prise de décision stratégique, l’amélioration continue des processus et un investissement plus efficace dans les moyens de participation. Qui plus est, bon nombre des pratiques de participation les plus innovantes continuent de voir le jour à l’échelle locale. Il importe donc de créer des mécanismes permettant d’étendre l’adoption des approches ayant fait leurs preuves à l’ensemble des ministères et des niveaux d’administration. Dans le même temps, les administrations sont de plus en plus conscientes de la nécessité de surveiller de manière plus systématique l’espace civique afin de mieux comprendre les tendances qui se font jour, les sujets de préoccupation et les possibilités d’amélioration.
Les pratiques essentielles exposées ci-dessous illustrent comment les administrations s’attachent à renforcer les fondements institutionnels nécessaires pour faire de la participation citoyenne une pratique courante de l’administration publique plutôt qu’un ensemble d’initiatives ponctuelles.
Pratiques essentielles
Renforcer la capacité d’initiative et la coordination institutionnelles pour faire de la participation une fonction essentielle de l’administration. Les administrations sont de plus en plus nombreuses à mettre en place des organismes chargés spécifiquement de la coordination de la participation à l’échelle de l’ensemble de l’administration, afin de faire en sorte que la mobilisation ne se limite plus à des initiatives ponctuelles, mais devienne une composante pérenne de l’élaboration des politiques publiques. En France, le Centre interministériel de la participation citoyenne (CIPC) propose une offre de conseil, de formation et d’accompagnement méthodologique à tous les ministères, tout en coordonnant un réseau pangouvernemental de professionnels de la participation. Entre 2022 et 2023, il a accompagné 17 des 22 dispositifs de participation nationaux lancés par l’administration, auxquels ont participé plus de 400 000 citoyens, et les évaluations montrent que les dispositifs de participation accompagnés par le CIPC ont permis d’améliorer de 60 % la qualité des démarches. De même, en Nouvelle-Zélande, l’initiative « Policy Project », qui relève du Département du Premier ministre et du Cabinet, propose des orientations communes, des outils pratiques, des communautés de pratique et des dispositifs d’apprentissage pangouvernementaux en vue de renforcer les capacités en matière de participation dans l’ensemble de la fonction publique. Toutes ces approches montrent comment un leadership central peut améliorer la qualité, renforcer la mémoire institutionnelle et créer des économies d’échelle.
Renforcer les capacités en matière de participation dans l’ensemble de la fonction publique. Un nombre croissant d’administrations considèrent la participation comme une compétence essentielle de l’élaboration des politiques publiques, plutôt que comme une discipline spécialisée. Cela suppose de doter les agents publics des compétences nécessaires pour concevoir, faciliter et évaluer les dispositifs de participation, ainsi que de mettre en place des incitations institutionnelles favorisant leur utilisation systématique. En Nouvelle-Zélande, le Cadre pour les compétences en matière d’action publique intègre directement la participation citoyenne dans le recrutement, la gestion des performances et le renforcement des capacités des responsables de l’action publique, faisant de la participation un élément attendu de tout conseil de qualité en matière d’action publique. En Australie, le Bureau de l’analyse d’impact (Office of Impact Analysis) va encore plus loin en faisant de la consultation l’une des sept questions du Cadre d’analyse d’impact du gouvernement australien (Australian Government’s Impact Analysis Framework). Ce cadre exige que soient précisés les acteurs consultés, les modalités de participation mises en œuvre, les principaux retours recueillis, y compris les points de convergence et de divergence, ainsi que la manière dont les contributions des citoyens ont influencé les différentes options de politique publique. Cette démarche est étayée par des orientations pratiques sur la conduite de consultations efficaces. Toutes ces approches contribuent à faire de la participation une pratique courante attendue des responsables de l’élaboration des politiques publiques plutôt qu’une responsabilité confiée à des équipes de spécialistes.
Renforcer les mécanismes de redevabilité et d’évaluation. Les administrations sont de plus en plus conscientes que la participation doit être évaluée au regard de sa qualité, de sa représentativité et de son influence sur les décisions publiques. Dans l’État de Victoria (en Australie), le Bureau du vérificateur général des comptes (Victorian Auditor-General’s Office, VAGO) a mis au point l’une des approches les plus complètes dans ce domaine, en s’appuyant sur son guide de bonnes pratiques et des audits de performance systématiques de la participation du public. Plutôt que de mesurer uniquement l’activité, le VAGO évalue si les dispositifs de participation respectent des normes établies et examine l’efficacité avec laquelle les contributions des citoyens ont éclairé la prise de décision publique. Ses audits ont également permis de créer une base de données factuelles à l’appui d’une amélioration continue, démontrant comment l’évaluation indépendante peut renforcer à la fois la redevabilité et la pérennité de la qualité des pratiques de participation. Les administrations s’attachent également de plus en plus à améliorer la collecte et la communication des données pertinentes pour la protection et la promotion de l’espace civique. Ainsi, dans le cadre de sa Stratégie 2023-2027 pour les organisations de la société civile (OSC), la Finlande a publié un premier rapport sur les conditions de fonctionnement des OSC, qui donne une vue d’ensemble du secteur des OSC et contribue à éclairer l’élaboration des politiques publiques dans ce domaine. Le pays a également lancé un outil prêt à l’emploi permettant de visualiser les données existantes provenant de différentes sources du secteur public.
Diffuser les pratiques de participation à l’échelle de l’ensemble de l’administration. Bon nombre des pratiques de participation les plus innovantes prennent naissance à l’échelon local, mais leur influence sur l’élaboration des politiques nationales demeure limitée. Les administrations mettent donc en place des mécanismes institutionnels permettant de mutualiser les pratiques de participation entre les différents niveaux d’administration et d’accélérer la diffusion des approches couronnées de réussite. En Espagne, le Forum pour un gouvernement ouvert offre un exemple de ce type de mécanisme en réunissant l’administration centrale, les administrations régionales, les autorités locales et la société civile pour élaborer conjointement des plans d’action nationaux pour un gouvernement ouvert et assurer le suivi de leur mise en œuvre. Grâce à la participation de la Fédération espagnole des municipalités et des provinces et de son réseau de plus de 200 municipalités, les enseignements tirés des dispositifs de participation locaux sont systématiquement recueillis et pris en compte dans l’élaboration des politiques nationales. Cet exemple montre comment les administrations peuvent transformer une innovation locale isolée en une pratique nationale commune.
Enjeux pour l’avenir
Mettre en place l’infrastructure institutionnelle et les mécanismes de coordination nécessaires à la participation. De nombreuses administrations ont mis en œuvre des initiatives de participation couronnées de réussite, mais davantage peut être fait pour inscrire systématiquement la participation au cœur des mécanismes de fonctionnement de l’État. Le prochain objectif doit consister à ne plus se contenter d’initiatives ponctuelles et à adopter des dispositifs institutionnels durables dans le cadre desquels les contributions issues de la participation citoyenne sont systématiquement prises en compte dans la définition des priorités, ainsi que dans l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques. Cela nécessitera d’intégrer la participation dans les cadres de gouvernance, les processus d’élaboration des politiques, les mécanismes de redevabilité et les infrastructures numériques, en s’appuyant sur des mandats clairs, des ressources stables et des mécanismes de coordination entre les différents ministères et niveaux d’administration, plutôt que de rester tributaire de quelques personnes clés ou de financements ponctuels.
Développer les compétences, les outils et la culture nécessaires à la participation dans le secteur public. Les dispositifs institutionnels ne fonctionnent que si les agents publics ont les capacités et la motivation requises pour les utiliser. Pourtant, les compétences en matière de participation restent inégalement réparties, étant concentrées au sein d’équipes spécialisées au lieu d’être considérées comme une aptitude fondamentale pour l’élaboration des politiques publiques, et rarement prises en compte dans le recrutement, la formation ou l’évolution de carrière. Les incitations qui s’exercent sur les agents publics nuisent souvent à la participation : face à des attentes de résultats, la participation est souvent la première composante sacrifiée dans les calendriers de l’action publique, et les agents publics sont rarement récompensés pour avoir efficacement associé les citoyens. L’enjeu consiste désormais à instaurer une véritable culture de la participation, c’est-à-dire de reconnaître la participation comme une compétence fondamentale de l’élaboration des politiques publiques et de l’intégrer aux responsabilités attendues des dirigeants et aux cadres d’évaluation des performances, plutôt que de la considérer comme un exercice de pure forme.
Développer l’apprentissage institutionnel grâce à des écosystèmes de participation plus transparents et plus efficaces. Les administrations sont de plus en plus conscientes que l’évaluation de chaque dispositif de participation ne suffit pas à renforcer la participation à grande échelle. Les nouvelles approches visent à mettre au point des mécanismes couvrant l’ensemble de l’administration afin d’obtenir une vision globale des pratiques de participation dans les différentes institutions publiques. Ces mécanismes permettent de déterminer où et comment la participation est utilisée, mais aussi d’étudier les groupes de population mobilisés, la qualité et la représentativité des dispositifs de participation, les enjeux de politique publique abordés et les capacités disponibles au sein des ministères et des organismes publics. Au-delà des exigences de respect des règles et de compte rendu, ces mécanismes visent à favoriser l’apprentissage institutionnel en regroupant les données probantes issues de multiples initiatives de participation, en mettant en évidence les difficultés récurrentes et les approches qui ont fait leurs preuves, et en soutenant l’amélioration continue. En considérant la participation comme une capacité de l’administration qui peut faire l’objet d’un suivi et être évaluée et renforcée au fil du temps, ces approches aident les pouvoirs publics à passer d’évaluations ponctuelles à une compréhension plus stratégique de la santé, de l’efficacité et de la maturité de leur écosystème de participation.
Développer et intégrer les infrastructures numériques à l’appui de la participation. Les administrations ont de plus en plus recours aux technologies civiques et à l’intelligence artificielle pour élargir la participation, recueillir et analyser d’importants volumes de contributions citoyennes, et permettre une mobilisation plus continue. Toutefois, l’utilisation d’outils de technologie civique est souvent abandonnée ou réduite lorsque des changements institutionnels et politiques se produisent, ce qui entrave la pérennisation de ces outils, mais aussi leur capacité à favoriser une participation effective et à influer sur l’action publique. Certains pays intègrent déjà des outils de technologie civique dans leur infrastructure de participation, tout en les reliant à l’écosystème plus large de l’administration numérique. Le Brésil, par exemple, a mis au point la plateforme de participation numérique Brasil Participativo, qui est accessible via le système brésilien d’identité numérique Gov.Br. Le Secrétariat à la participation sociale – l’unité fédérale chargée du développement et de la maintenance de la plateforme – apporte également un soutien technique aux autorités locales et des États fédérés pour les aider à déployer leurs propres plateformes de participation. À l’avenir, les administrations devraient passer de l’adoption ponctuelle d’outils numériques de participation citoyenne à la création d’infrastructures numériques de participation ancrées dans l’écosystème plus large de l’administration numérique.
S’orienter vers une approche pangouvernementale du suivi de l’espace civique. À l’avenir, pour améliorer le suivi de l’espace civique, les administrations ne pourront plus se contenter de recueillir des données de manière ponctuelle, mais devront adopter des systèmes de suivi plus intégrés et participatifs. Il s’agira notamment de renforcer l’utilisation des données administratives, d’améliorer l’interopérabilité et le partage des données entre les institutions publiques, et d’élaborer des indicateurs communs permettant un suivi systématique des évolutions observées au fil du temps. Les administrations auraient également intérêt à établir des partenariats plus étroits avec les OSC et les organes de contrôle indépendants afin d’obtenir des informations qualitatives et un plus large éventail de données probantes en complément des données officielles. La publication de données de suivi et des outils de visualisation conviviaux peuvent accroître la transparence et, partant, renforcer encore la redevabilité à l’égard du public et éclairer l’élaboration des politiques publiques. L’intégration du suivi de l’espace civique dans les efforts plus généraux de réforme de la gouvernance et du secteur public peut favoriser une approche concertée à l’échelle de l’administration dans son ensemble, permettant aux administrations de recenser plus efficacement les nouveaux défis à relever et de mesurer l’influence de l’action publique sur l’espace civique.
Références
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