Ce chapitre examine les mesures d’échange liées aux marchés publics qui influencent les politiques industrielles et la résilience des chaînes de valeur mondiales. Il étudie d’abord le rôle essentiel des achats internationaux dans la fourniture efficace des services publics. Il aborde ensuite les questions liées à la réciprocité des engagements dans les accords commerciaux internationaux concernant les marchés publics. Enfin, il met en lumière l’importance des échanges internationaux pour les intrants ou biens intermédiaires nécessaires à la production des biens et services finaux achetés par les gouvernements.
Marchés publics, échanges et politiques industrielles
Soutenir les priorités nationales
Description
Compte tenu de son poids économique considérable, les marchés publics jouent un rôle important dans le commerce international. Cette importance se traduit dans l’attention que les pays accordent aux marchés publics dans le cadre des accords de libre-échange (ALE) internationaux. L’ouverture des marchés publics peut permettre aux pouvoirs publics d’acquérir des biens et services au meilleur rapport qualité-prix. De même, les pays visent à garantir aux entreprises intérieures l’accès aux marchés publics étrangers, afin de leur offrir de meilleures perspectives de croissance. Il est toutefois essentiel de s’assurer que tout le monde comprenne ce que recouvre le commerce lié aux marchés publics, les mesures que les pays mettent en œuvre pour favoriser les échanges et leurs implications pour les économies nationales.
Le commerce international est devenu indispensable pour permettre aux pouvoirs publics de fournir efficacement des services publics par le biais des marchés publics. Compte tenu des contraintes auxquelles les pays peuvent être confrontés en matière d’accès aux ressources naturelles et des coûts élevés liés à la production intérieure de certains biens, la plupart des pays s’approvisionnent en biens, services et travaux par le biais du commerce international.
Le commerce international peut apporter de nombreux avantages aux marchés publics, notamment en renforçant la concurrence et en facilitant la comparaison des offres. Cela pourrait se traduire par des prix plus compétitifs ainsi qu’une amélioration de la qualité et du rapport qualité-prix. Parallèlement, l’ouverture des marchés publics pourrait offrir davantage d’opportunités économiques aux entreprises et aux produits nationaux, et favoriser l’innovation grâce à la concurrence et à l’élargissement des marchés (Griffith et Van Reenen, 2021[1]). La Recommandation de l’OCDE sur les marchés publics reconnaît le rôle du commerce dans ce domaine. Elle encourage donc les pays à faciliter les échanges dans le domaine des marchés publics en traitant les soumissionnaires, notamment les fournisseurs étrangers, de manière juste, transparente et équitable, compte tenu des engagements internationaux des Adhérents (OECD, 2015[2]). Conformément à ce principe, plusieurs accords internationaux ont été négociés afin de faciliter le commerce dans le domaine des marchés publics, d’en établir un cadre et de favoriser les marchés publics transfrontières. Des mécanismes ont également été mis en place pour lever certaines des barrières qui subsistent à l’égalité d’accès et d’opportunités pour les entreprises et les produits nationaux et étrangers sur les marchés publics. Avant d’examiner les différents accords commerciaux relatifs aux marchés publics et leurs effets sur le commerce international, il convient de s’intéresser à la notion de marchés publics transfrontières, car il n’existe pas de consensus entre les pays Membres de l’OCDE quant à sa définition.
3.1.1. Que recouvre le commerce dans le domaine des marchés publics ?
Dans une économie mondialisée, les contrats publics constituent un vecteur d’échanges transfrontières entre les acheteurs publics et les entreprises étrangères, ainsi que pour les biens, services et travaux étrangers. Les marchés publics peuvent donc donner lieu à des importations et à des exportations. Les études portant sur les marchés publics transfrontières distinguent différents types de transactions dans le domaine des marchés publics internationaux (European Commission, 2021[3] ; US Government Accountability Office, 2019[4] ; Cernat et Z. Kutlina-Dimitrova, 2020[5]) . Les principaux types de situations relevant des marchés publics transfrontières sont présentés ci-dessous. Les deux situations décrites au Graphique 3.1 semblent faire l’objet d’un large consensus : l’une est considérée comme un marché public purement intérieur, sans aucune dimension transfrontière, et l’autre comme un échange commercial :
La première correspond à une situation dans laquelle un opérateur économique (OE) du Pays A se voit attribuer un marché public par les Pouvoirs publics A et utilise, pour l’exécution du contrat, des biens fabriqués dans le Pays A ou fait appel à des sous-traitants établis dans le Pays A (Marchés publics nationaux).
La deuxième correspond à une situation dans laquelle l’OE du Pays B se voit attribuer un marché public par les Pouvoirs publics A et utilise, dans le cadre de l’exécution de ce marché, des biens fabriqués dans le Pays B ou fait appel à des sous-traitants établis dans le Pays B (Marchés publics transfrontières directs).
Note : OP : Opérateur économique.
Source : établi par l’auteur.
D’autres situations illustrées au Graphique 3.2 et la mesure dans laquelle elles constituent des échanges commerciaux continuent de faire débat :
La première correspond à une situation dans laquelle l’OE du Pays B se voit attribuer un marché public par les Pouvoirs publics A mais utilise, dans le cadre de l’exécution de ce marché, des biens fabriqués dans le Pays B ou fait appel à des sous-traitants du Pays B (Marchés publics transfrontières à valeur ajoutée). Dans ce cas, l’entreprise du Pays B qui produit les biens importés pour l’exécution du contrat – ou qui est sous-traitante du contractant principal – peut être considérée comme un participant indirect au contrat. À ce titre, une transaction transfrontière peut être réputée avoir lieu.
La deuxième correspond à une situation dans laquelle un OE du Pays B se voit attribuer un marché public par les Pouvoirs publics A, mais utilise des biens fabriqués dans le Pays A ou fait appel à des sous-traitants du Pays A (Marchés publics transfrontières comportant un contenu national). Dans ce cas, le contrat donne lieu à deux types d’échanges transfrontières : d’une part, parce qu’une entreprise du Pays B remporte un contrat auprès des Pouvoirs publics A ; d’autre part, parce qu’une partie de la valeur du contrat sera transférée aux producteurs nationaux du Pays A, par le biais des achats effectués par l’entreprise étrangère.
Dans la troisième situation, l’OE auquel le contrat a été attribué est établi dans le même pays que le pouvoir adjudicateur (Pays A), mais il s’agit d’une filiale d’une société mère dont le siège social est situé dans le Pays B (Marchés publics via la présence commerciale/Marchés publics indirects). Dans ce cas, l’entreprise retenue est une filiale locale détenue par une société mère étrangère. En conséquence, la valeur du contrat profite à une entité étrangère en fin de compte, ce qui peut donner lieu à une relation économique transfrontière.
Note : OP : Opérateur économique.
Source : établi par l’auteur.
L’adoption d’une définition large ou restrictive de ce qui constitue un marché public transfrontière, qui peut inclure ou exclure les échanges indirects présentés au Graphique 3.2, a des implications directes sur l’évaluation par les pays de leurs politiques commerciales en matière de marchés publics. Différents pays utilisent des méthodologies différentes, ce qui conduit à des résultats divergents. L’Encadré 3.1 présente un exemple des résultats d’une étude du Government Accountability Office (GAO) américain sur les marchés publics transfrontières avec les pays de l’UE, ainsi que les résultats d’autres études menées par des pays de l’UE.
Les conclusions des États-Unis concernant les marchés publics transfrontières
Une étude du Government Accountability Office (GAO) américain a révélé qu’en 2015, les États-Unis avaient probablement importé plus du double de leurs achats auprès de leurs principaux partenaires commerciaux (Mexique, Canada, l’UE, la Norvège, la Corée et le Japon) que ces pays n’en ont acheté auprès des entreprises américaines. On estime à 5 milliards USD le montant des marchés publics américains attribués à des entreprises ayant déclaré être implantées dans ces six principaux partenaires commerciaux. À l’inverse, les pouvoirs publics centraux de ces pays ont attribué pour environ 7 milliards USD de marchés publics à des fournisseurs étrangers, dont seulement quelque 2 milliards USD ont été attribués à des entreprises basées aux États-Unis.
Les conclusions de l’UE concernant les marchés publics transfrontières
La méthodologie utilisée dans le rapport du GAO a été remise en cause par plusieurs études de l’UE. Une étude portant notamment sur le degré d’ouverture des marchés publics de l’UE aux entreprises américaines a mis en évidence les limites des conclusions du GAO, qui indiquaient une part relativement faible des marchés publics de l’UE attribués à des entreprises américaines, par rapport à un volume bien plus important de marchés publics américains attribués à des entreprises européennes. L’étude souligne que le rapport du GAO n’a pris en compte que les contrats attribués à des entreprises physiquement implantées aux États-Unis, omettant ainsi de tenir compte des marchés publics via la présence commerciale ainsi que des marchés publics indirects à valeur ajoutée. Cette omission a probablement conduit à une sous-estimation de l’ampleur de la pénétration du marché des marchés publics de l’UE par les entreprises américaines.
D’après une méthodologie différente, l’étude a conclu que, si les entreprises basées aux États-Unis se sont vu attribuer directement 1.6 milliard EUR (1.9 milliard USD) de contrats (marchés publics transfrontières directs), 6 milliards EUR supplémentaires (7 milliards USD) ont été captés indirectement par des entreprises américaines opérant au sein de l’UE (Marchés publics via la présence commerciale/marchés publics indirects). Par ailleurs, les contrats impliquant l’utilisation de produits fabriqués aux États-Unis ou la sous-traitance à des entreprises américaines ont représenté plus de 3 milliards EUR (3.5 milliards USD) (Marchés publics transfrontières à valeur ajoutée). Ces résultats indiquent que le niveau réel de la participation américaine au marché européen des marchés publics est nettement plus élevé que ce qui avait été initialement annoncé.
S’appuyant sur une méthodologie similaire – tenant compte notamment des marchés publics transfrontières via la présence commerciale et à valeur ajoutée –, une étude menée par la Commission européenne et publiée en 2021 a également révélé que les États-Unis figuraient parmi les deux principaux pays non membres de l’UE auxquels des marchés publics avaient été attribués par l’UE et le Royaume-Uni. Pour les marchés d’une valeur comprise entre 1 000 EUR et 200 millions EUR (1 150 USD à 233 millions USD), les entreprises américaines ont représenté 7 % de l’ensemble des marchés publics transfrontières directs passés dans l’UE, soit environ un quart du total des marchés attribués à des fournisseurs non membres de l’UE. Au Royaume-Uni, ce pourcentage s’élevait à 4 %. De plus, les entreprises américaines représentaient 12 % du total des marchés publics transfrontières indirects dans l’UE.
3.1.2. Les marchés publics dans le cadre des accords commerciaux : un moyen de favoriser les marchés publics transfrontières
Afin de garantir aux entreprises étrangères le droit de participer à une offre pour des marchés publics, de réduire les barrières à l’entrée sur le marché et d’assurer l’égalité de traitement entre les entreprises étrangères et intérieures dans ces procédures, plusieurs accords internationaux – tant plurilatéraux, comme l’Accord sur les marchés publics (AMP), que régionaux (entre deux ou plusieurs partenaires) et bilatéraux – ont été négociés. Ces accords visent à optimiser la concurrence en facilitant la participation des fournisseurs étrangers et en interdisant le recours aux compensations.
La garantie de l’accès aux marchés a été l’une des principales raisons d’inclure les règles des marchés publics dans les accords commerciaux (Gourdon et Messent, 2017[6]). En conséquence, les accords commerciaux internationaux relatifs aux marchés publics ont contribué à éliminer non seulement les barrières tarifaires, mais aussi les barrières non tarifaires, par exemple les délais de soumission excessivement courts qui excluent de fait les soumissionnaires étrangers. Toutefois, malgré les progrès réalisés grâce à la mise en œuvre de ces accords, certaines barrières non tarifaires subsistent. Des outils et des approches innovants, tels que le recours aux marchés publics dématérialisés, peuvent être mis à profit pour les éliminer.
Accord plurilatéral sur les marchés publics : Accord sur les marchés publics de l’Organisation mondiale du commerce
L’accord international le plus important en matière de marchés publics est l’Accord sur les marchés publics (AMP) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), signé initialement en 1994, dont la version révisée actuelle a été adoptée en 2012 (WTO, 2012[7]). L’AMP est un accord plurilatéral, ce qui signifie qu’il n’est contraignant que pour les membres de l’OMC qui l’ont volontairement signé et accepté. Environ les trois quarts des membres de l’OMC ne sont pas parties à cet accord, et la plupart des parties sont en fait des pays de l’OCDE (31 pays de l’OCDE). Actuellement, l’accord compte 22 parties, représentant 49 membres de l’OMC, dont l’UE et ses 27 États membres (considérés comme une seule partie), ainsi que l’Arménie, Aruba, l’Australie, le Canada, Hong Kong, l’Islande, Israël, la Corée, le Japon, le Liechtenstein, la Moldavie, le Monténégro, la Macédoine du Nord, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, Singapour, la Suisse, Taipei chinois, l’Ukraine, le Royaume-Uni et les États-Unis. Au premier trimestre 2025, l’Albanie et le Costa Rica ont fait avancer leurs négociations en vue d’adhérer à l’AMP en soumettant leurs offres « définitives » d’accès au marché (ABS News Service, 2025[8]). Le Chili, la Colombie et la Turquie sont des observateurs de l’AMP. Le Mexique est le seul pays de l’OCDE à n’être ni partie ni observateur à cet accord. Cet accord s’applique aux marchés publics de biens, de services et de travaux passés par les pouvoirs publics centraux et locaux ainsi que par les entreprises publiques, à condition que la valeur du contrat dépasse certains seuils qui varient en fonction de l’entité adjudicatrice et de la nature du marché. Ces seuils sont réexaminés et ajustés tous les deux ans. L’AMP établit le cadre juridique régissant les marchés publics au sein du système de l’OMC et applique les trois principes fondamentaux de l’OMC – non-discrimination, transparence et équité – aux marchés publics de ses signataires (voir Encadré 3.2).
L’AMP établit trois règles fondamentales que les États parties doivent appliquer afin de garantir des conditions de concurrence ouvertes, équitables et transparentes sur les marchés publics :
Non-discrimination : L’AMP impose aux États parties d’ouvrir leurs marchés publics aux fournisseurs, aux produits et aux services provenant d’autres parties à l’AMP. Il impose également aux États parties de veiller à ce que les biens, services, travaux et fournisseurs provenant d’autres pays parties à l’accord soient traités de la même manière que les biens, services, travaux et fournisseurs nationaux.
La transparence oblige les pouvoirs publics à publier leurs lois et réglementations en matière de marchés publics, afin de garantir que les fournisseurs étrangers soient informés des règles applicables.
L’équité est garantie par des dispositions prévoyant des mécanismes d’examen nationaux indépendants visant à traiter les réclamations des fournisseurs.
Source : (WTO, 2012[7]).
Les parties à l’AMP sont autorisées à modifier ou à adapter leurs engagements au titre de cet accord en limitant l’accès à certains types de contrats. Par exemple, dans le Wyoming (États-Unis), l’AMP ne s’applique pas à l’achat d’acier de construction, de véhicules à moteur ou de charbon (WTO, 2025[9] ; US Government, s.d.[10]). Il convient de noter que l’AMP n’impose pas l’accès réciproque aux marchés publics de la défense.
L’AMP s’efforce d’ouvrir les marchés publics nationaux aux marchés publics transfrontières en plaidant pour une plus grande transparence, la non-discrimination à l’égard des fournisseurs étrangers, la définition de normes minimales en matière de règles de procédure (par exemple, les délais) et le renforcement des procédures de recours. Cette mesure devrait stimuler les exportations du pays en matière de marchés publics dans les secteurs où il dispose d’un avantage comparatif et améliorer l’efficacité des marchés publics nationaux grâce à une plus grande ouverture à la concurrence étrangère et à une meilleure gouvernance (Yukins et Fazekas, 2020[11]). Le Graphique 3.3 illustre les potentiels effets attendus des principes énoncés dans l’AMP.
Source : établi par l’auteur.
La réduction des préférences intérieures parmi les membres de l’AMP pourrait avoir des répercussions économiques considérables. Tout d’abord, les opportunités d’accès aux marchés offertes par la version révisée de 2012 de l’AMP sont estimées à plus de 1 700 milliards USD par an, ce qui peut offrir d’importantes perspectives de croissance aux entreprises (WTO, 2025[9]). Certaines études ont estimé qu’une réduction de 10 % de la préférence intérieure des membres de l’AMP pourrait entraîner une augmentation de 0.01 % du PIB combiné des parties à l’AMP, soit environ 3.8 milliards USD (Z. Kutlina-Dimitrova, 2017[12]). Dans l’ensemble, la réduction des préférences intérieures dans les marchés publics pourrait entraîner une augmentation de 0.6 % des exportations totales des membres de l’AMP, ce qui représenterait environ 75 milliards USD de commerce supplémentaire (Z. Kutlina-Dimitrova, 2017[12]).
Cependant, rares sont les études qui ont évalué l’impact de l’efficacité de l’AMP sur la réduction des mesures discriminatoires. En 2017, une étude de l’OCDE a estimé que, dans l’ensemble, l’AMP semblait avoir des effets importants sur la réduction des préférences intérieures dans les marchés publics (Gourdon et Messent, 2017[6]), ce qui corroborait les conclusions similaires d’un article de recherche de 2011 estimant que, de 1996 à 2008, l’adhésion à l’AMP de 20 pays de l’OCDE avait considérablement stimulé les échanges de biens et de services entre les membres, notamment la croissance des importations, des exportations et des ventes de services des filiales étrangères (Chen et Whalley, 2011[13]). Toutefois, une étude plus récente menée par la Commission européenne semble indiquer qu’il est difficile, dans la pratique, d’évaluer les effets de l’AMP sur les marchés publics transfrontières. L’étude affirme que, bien que la majorité des marchés publics transfrontières de l’UE attribués entre 2016 et 2019 aient été régis par l’AMP, cela ne semble pas avoir eu d’incidence sur l’activité transfrontière (European Commission, 2021[3]).
Les débats autour de l’AMP s’intensifient. Certains pays de l’OCDE, principalement les États-Unis et les États membres de l’Union européenne, ont critiqué l’ouverture non réciproque des marchés publics par d’autres parties à l’AMP. Le rapport de la Maison-Blanche de 2025 sur la politique Buy America stipule que, selon un rapport du GAO de 2019 (US Government Accountability Office, 2019[4]), les États-Unis ont déclaré 837 milliards USD de marchés publics couverts par l’AMP en 2010, tandis que les cinq autres plus grandes parties à l’AMP (le Canada, la Corée, le Japon, la Norvège et l’UE) n’ont déclaré que 381 milliards USD, alors que la valeur totale du marché américain des marchés publics était inférieure à la valeur totale du marché des cinq partenaires combinés (The White House, 2025[14]). Ce même rapport soulignait que les partenaires de l’AMP ouvrent leurs marchés publics à des pays tiers non signataires, ce qui oblige les fournisseurs américains à se disputer l’accès préférentiel au marché auquel ils ont droit en vertu de cet accord. Pour remédier à ce manque de réciprocité et à cette concurrence déloyale, le rapport de la Maison-Blanche recommande que l’AMP soit modifié ou renégocié.
La Commission européenne fait également valoir que de nombreux pays signataires de l’AMP sont réticents à ouvrir pleinement leurs marchés publics (European Commission, 2025[15]). Dans le document de travail joint à la deuxième proposition de règlement européen sur l’accès des opérateurs économiques de pays tiers au marché européen des marchés publics, l’Instrument pour les marchés publics internationaux (IPI), la Commission européenne a estimé que la moitié du marché mondial des marchés publics était fermée aux soumissionnaires étrangers, mais qu’un meilleur accès pourrait plus que doubler les exportations de l’UE en matière de marchés publics, ajoutant 12 milliards EUR (environ 14 milliards USD) aux 10 milliards EUR (environ 11.7 milliards USD) actuels d’exportations (marchés remportés par des entreprises européennes à l’étranger) (European Economic and Social Committee, 2016[16]). Selon ce même document, la valeur des marchés publics ouverts aux soumissionnaires étrangers s’élevait à 178 milliards EUR (environ 208 milliards USD) aux États-Unis et à 27 milliards EUR (31.5 milliards USD) au Japon, contre 382 milliards EUR (446 milliards USD) dans l’Union européenne (European Union, 2016[17]).
Accords de libre-échange régionaux et bilatéraux prévoyant un accès réciproque aux marchés publics
De nombreux accords de libre-échange (ALE) régionaux et bilatéraux contiennent des dispositions relatives aux marchés publics (Folliot Lalliot et Yukins, 2024[18]). Outre les engagements traditionnels visant à réduire les droits de douane et les barrières non tarifaires au commerce des biens et des services, ces accords couvrent souvent d’autres domaines liés au commerce, notamment les marchés publics. À ce titre, de nombreux ALE prévoient un accès réciproque aux marchés publics.
Une étude de l’OCDE publiée en 2017 a révélé qu’un nombre croissant d’accords commerciaux bilatéraux comportent des chapitres consacrés aux marchés publics (Gourdon et Messent, 2017[6]). Alors qu’avant 1990, seuls sept accords internationaux portaient sur les marchés publics, ce nombre est passé à 20 en 2000 et avoisinait les 70 en 2010. La même étude de l’OCDE comprend une analyse de 60 ALE qui suggère que plus de 78 % de ces accords impliquent au moins une partie à l’AMP, tandis que les 22 % restants concernaient des parties n’ayant pris aucun engagement au titre de l’AMP de l’OMC (Gourdon et Messent, 2017[6]).
Ces accords prévoient principalement un accès réciproque aux marchés publics pour les entreprises issues de pays non parties à l’AMP, ou établissent un accès bilatéral à des marchés spécifiques ne relevant pas du champ d’application de l’AMP pour les parties à cet accord. L’Accord de partenariat économique (APE) conclu entre l’Union européenne et le Japon en est un exemple. Cet accord stipule que la restriction prévue par l’AMP, qui limite l’accès des fournisseurs étrangers aux marchés publics ferroviaires japonais, ne s’applique pas aux entreprises européennes pour les contrats dépassant un seuil spécifique fixé dans le traité (EU-Japan Centre for industrial Cooperation, 2025[19]). Dans l’APE, la clause relative à la sécurité opérationnelle des transports (OSTC) est supprimée pour les marchés de biens et de services relevant des contrats ferroviaires passés par des entités publiques infranationales et d’autres entités spécifiques dépassant les seuils fixés dans l’APE ; les marchés publics passés par des entités adjudicatrices telles que Tokyo Metro seront ouverts aux fournisseurs de l’UE (EU-Japan Centre for industrial Cooperation, 2025[19]).
D’autres ALE bilatéraux ont récemment été conclus. Par exemple, l’accord commercial intérimaire (ITA) UE-Chili est entré en vigueur en février 2025, remplaçant ainsi l’accord d’association UE-Chili de 2002. Dans le cadre de cet ALE renforcé, l’UE et le Chili se sont accordé un accès amélioré à leurs marchés publics respectifs. Le Chili a notamment proposé une meilleure couverture assurantielle de ses collectivités territoriales, en incluant toutes les communes, contrairement à la liste de ces entités figurant dans l’accord précédent. Les deux parties ont rendu publics leurs contrats de concession de travaux publics et ont confirmé que ceux-ci couvraient leurs ports et leurs aéroports.
De même, l’accord conclu entre le Canada et l’Union européenne, l’Accord économique et commercial global (AECG), s’appuie sur des accords commerciaux antérieurs (dont l’AMP) mais comprend de nouvelles dispositions en matière de marchés publics, telles que l’engagement pris par le Canada de s’aligner sur les pratiques européennes en publiant les appels d’offres à tous les niveaux de l’administration canadienne (national, provincial et local) (Yukins et Fazekas, 2020[11]).
D’autres accords bilatéraux permettent d’accéder aux marchés publics de la défense, qui ne relèvent pas de l’AMP. C’est par exemple le cas des accords conclus par les États-Unis avec 28 partenaires commerciaux, dont le Royaume-Uni, l’Allemagne et le Japon (US Government Accountability Office, 2024[20]). L’accord régional le plus important comportant des dispositions substantielles en matière de marchés publics est l’Accord de partenariat transpacifique global et progressif (PTPGP). Les parties au PTPGP sont l’Australie, Brunei, le Canada, le Chili, le Japon, la Malaisie, le Mexique, la Nouvelle-Zélande, le Pérou, Singapour, le Royaume-Uni et le Vietnam. En 2024, les parties au PTPGP ont accepté le Costa Rica comme prochain candidat à l’adhésion et ont mis en place un Groupe de travail sur l’adhésion à cet effet (Government of Canada, s.d.[21]). Les dispositions relatives aux marchés publics prévues par le PTPGP reprennent dans une large mesure celles de l’AMP en matière de non-discrimination, de transparence et d’équité procédurale pour les activités de passation de marchés visées. Toutefois, cet accord offre également à ses membres un accès privilégié à des marchés qui ne sont pas ouverts dans le cadre de l’AMP, comme les marchés malaisien ou vietnamien (Government of Canada, s.d.[21]).
Malgré les progrès accomplis pour ouvrir les marchés publics au commerce international, des barrières non tarifaires continuent d’entraver les marchés publics transfrontières
Bien que les accords de libre-échange comportant des dispositions relatives aux marchés publics visent à ouvrir ces marchés, à supprimer les barrières tarifaires et à encourager la réduction des mesures discriminatoires, des barrières non tarifaires aux marchés publics transfrontières subsistent, ce qui peut avoir pour effet de fausser l’impact potentiel de ces accords.
Une étude réalisée en 2021 par la Commission européenne a révélé que les principales barrières perçues par les entreprises pour participer à des marchés publics hors de leur pays étaient « les exigences administratives contraignantes » (45.1 % des répondants) et « la difficulté d’accès aux informations relatives aux marchés publics » (40.9 % des répondants), suivis par « les barrières linguistiques » (37.6 % des répondants) (European Commission, 2021[3]). De même, selon les soumissionnaires issus de pays non membres de l’UE, les principales barrières aux marchés publics transfrontières au sein de l’UE étaient « un cadre juridique inconnu » (cité par 61.8 % des répondants), suivi par « des compétences linguistiques insuffisantes » (55.5 %) et « des coûts d’exploitation plus élevés à l’étranger » (51.7 %).
Plus généralement, l’étude indique que les liens économiques et culturels entre les pays semblent influencer les relations bilatérales dans le domaine des marchés publics transfrontières (European Commission, 2021[3]). En effet, la langue et la proximité géographique sont des facteurs importants pour favoriser les marchés publics transfrontières. L’étude a révélé qu’environ 40 % des marchés publics transfrontières directs ont eu lieu dans un rayon de 500 km entre le pouvoir adjudicateur et l’adjudicataire, et que 30 % ont eu lieu entre 500 et 1 000 km, tandis qu’un très faible pourcentage d’attributions directes a montré une distance moyenne supérieure à 2 000 km. Les entreprises des petits pays semblent également se tourner vers leur principal partenaire économique. Par exemple, 30 % des marchés publics remportés par des entreprises luxembourgeoises ont été attribués par des pouvoirs adjudicateurs français. Ces barrières pourraient être considérées comme des « barrières naturelles ».
Outre ces barrières, la taxonomie de l’OCDE de 2017 relative aux mesures qui affectent les échanges dans le cadre des marchés publics a également souligné que le manque de transparence de la procédure constituait une barrière non tarifaire au commerce. Cette taxonomie reflétait le manque de transparence dans différentes sous-catégories, telles que l’accès limité aux informations relatives aux marchés publics, les barrières linguistiques au cours du processus de passation des marchés et un cadre juridique complexe (voir Graphique 3.4) (Gourdon, Bastien et Folliot-Lalliot, 2017[22]).
Source : établi par l’auteur, adapté de l’OCDE (2017[22]), OECD taxonomy of measures affecting trade in government procurement procedures.
Les recherches ont également mis en évidence des contraintes juridiques et institutionnelles susceptibles d’entraver la mise en œuvre effective des accords commerciaux. Ces recherches soulignent ces difficultés qui pourraient être exacerbées par un éventuel manque de volonté politique au niveau infranational pour promouvoir le commerce (Yukins et Fazekas, 2020[11]), qui, en 2023, représentait 62.5 % des dépenses de marchés publics des pays de l’OCDE (OCDE, 2025[23]). Les incitations politiques et administratives au niveau local peuvent, dans certains cas, freiner la volonté de soutenir les marchés publics transfrontières. En particulier, la tendance des responsables politiques locaux à utiliser les marchés publics comme un outil de développement économique local – souvent motivée par des considérations électorales – peut constituer une barrière structurelle à la concurrence transfrontière (Yukins et Fazekas, 2020[11]). De plus, la corruption, à laquelle les marchés publics sont particulièrement exposés, est souvent citée dans les publications comme un obstacle supplémentaire à la mise en œuvre effective des engagements en matière de commerce international (Yukins et Fazekas, 2020[11]).
Selon cette même étude, les barrières au commerce dans le domaine des marchés publics découlent également des lacunes des instruments de réglementation et de l’efficacité limitée des voies de recours (Yukins et Fazekas, 2020[11]). Dans de nombreux cas, les normes juridiques internationales sont mal transposées dans la législation nationale. Ainsi, il est difficile pour les soumissionnaires victimes de discrimination d’obtenir réparation effective. En conséquence, l’application des principes de non-discrimination dans le domaine des marchés publics reste inégale d’un pays à l’autre. Par ailleurs, les mécanismes intergouvernementaux de règlement des différends – tels que ceux mis en place dans le cadre de l’AMP – seraient rarement utilisés (World Trade Organization, 2025[24]). Cette sous-utilisation s’explique probablement par la valeur commerciale relativement limitée de chaque contrat public, qui ne justifie pas toujours les coûts politiques ou juridiques associés à l’ouverture d’un différend officiel entre pouvoirs publics (Yukins et Fazekas, 2020[11]).
Pour surmonter certaines des difficultés liées aux barrières non tarifaires, des pays comme la Colombie ont pris des mesures spécifiques. Par exemple, l’organisation nationale chargée de promouvoir les exportations, d’encourager le développement des entreprises, d’attirer les investissements étrangers, de positionner le tourisme et de renforcer l’image de la Colombie au niveau international, ProColombia, a soutenu la participation des entreprises intérieures aux appels d’offres internationaux en organisant notamment une série de séminaires sur le sujet. L’agence nationale des marchés publics Colombia Compra Eficiente (ProColombia, 2022[25]) a également publié des lignes directrices pour les accords commerciaux dans les procédures de passation des marchés publics qui visent à réduire la complexité réglementaire (Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia, 2024[26]).
3.1.3. Les outils numériques, un atout essentiel pour améliorer les marchés publics transfrontières
Pour remédier à certaines des barrières non tarifaires identifiées dans les marchés publics transfrontières, le recours à des outils numériques, tels que les marchés publics dématérialisés ou les technologies numériques, permet d’améliorer la transparence de l’information, de réduire les coûts de transaction qui pourraient s’avérer prohibitifs pour les entreprises étrangères et, par conséquent, de faciliter leur participation aux marchés publics transfrontières. En effet, les technologies numériques ont radicalement transformé les marchés publics au cours des dernières décennies, depuis l’adoption précoce d’outils numériques à la fin des années 70 jusqu’à la généralisation des solutions de dématérialisation des marchés publics au milieu des années 2000 (Éditions OCDE, 2025[27]). La Recommandation de l’OCDE sur les marchés publics (OECD, 2015[2]) [souligne le rôle essentiel des outils et solutions numériques dans la promotion de la concurrence et la rationalisation des processus (OECD, 2015[2]).
En effet, les marchés publics dématérialisés peuvent renforcer la transparence, réduire certaines barrières à l’entrée et alléger la charge administrative qui pèse sur les entreprises nationales et étrangères, notamment en : i) publiant automatiquement les avis d’appel d’offres sur des plateformes centralisées, ii) mettant à disposition les dossiers d’appel d’offres de manière ouverte et accessible, iii) fournissant des informations sur les opportunités à venir, iv) fournissat des informations historiques sur les procédures antérieures de passation des marchés publics afin de permettre aux soumissionnaires étrangers potentiels d’analyser et de planifier leur éventuelle participation au marché, et v) permettant aux entreprises de soumettre leurs offres en ligne (voir Graphique 3.5). De plus, la traçabilité numérique des décisions de passation des marchés génère une piste d’audit électronique facilement accessible concernant les décisions menant à l’attribution du contrat (évaluation des offres), ce qui facilite la supervision et l’audit de la direction et augmente le risque de détection des comportements de recherche de rente (Blum et al., 2023[28]). La publication des appels d’offres dans un format normalisé sur une plateforme centrale garantit également un accès libre, rapide et équitable à l’information, quelle que soit la situation géographique, ce qui permet de mieux faire connaître les opportunités d’appel d’offres (Blum et al., 2023[28]).
Par ailleurs, l’OCDE a souligné l’importance de la publication d’informations relatives à la planification de la passation des marchés, afin de fournir des renseignements concrets sur les opportunités de passation des marchés à venir (par exemple, la planification des marchés publics) (OCDE, 2023[29]). La planification des marchés publics présente en effet deux avantages majeurs :
Assurer une meilleure gestion du temps et des ressources pour toutes les parties prenantes ; et
améliorer la participation au marché en offrant aux opérateurs économiques une meilleure visibilité sur les opportunités de passation de marchés à venir (lors de la publication de la planification des marchés publics), ce qui facilite l’accès aux appels d’offres publics et, à terme, favorise une concurrence accrue. (OCDE, 2023[29])
La publication des informations relatives aux marchés publics est donc essentielle pour garantir la transparence et favoriser une plus grande ouverture des marchés (OCDE, 2025[30]).
Enfin, la soumission électronique des offres est un élément essentiel pour accroître le nombre de concurrents étrangers dans les procédures de passation des marchés publics, car elle permet aux entreprises étrangères de participer à la procédure d’appel d’offres (OCDE, 2021[31]). Le rapport 2021 de l’OCDE sur les marchés publics dans l’État du Mexique a montré, par exemple, que la soumission électronique permettait à des soumissionnaires extérieurs à l’État du Mexique, tels que ceux de Mexico ou même des entreprises étrangères, de participer à la procédure d’appel d’offres (OCDE, 2021[31]).
Les marchés publics dématérialisés ont donc le potentiel d’accroître le nombre de soumissionnaires dans les procédures de passation des marchés publics, de faire baisser les prix, d’améliorer la qualité des biens achetés et, en fin de compte, d’optimiser le rapport qualité-prix. Des études confirment ces affirmations. Une étude menée en Indonésie et en Inde sur l’impact des marchés publics dématérialisés prouve que ceux-ci ont accru la part des soumissionnaires non locaux remportant des marchés publics (Lewis-Faupel et al., 2016[32]). Elle ne trouve toutefois aucune preuve que les marchés publics dématérialisés aient entraîné une augmentation du nombre de soumissionnaires ou une baisse des prix, contrairement aux prévisions théoriques. Une étude plus récente portant sur la mise en œuvre des marchés publics dématérialisés au Bangladesh révèle également que les systèmes de passation de marchés publics numériques favorisent un accès ouvert et équitable aux marchés publics (Blum et al., 2023[28]). La mise en place des marchés publics dématérialisés a entraîné une augmentation du nombre de soumissionnaires, une diminution des procédures à soumission unique et une part de marché croissante pour les entreprises non locales. En outre, l’étude a également révélé que l’augmentation du nombre de soumissionnaires avait considérablement intensifié la concurrence, ce qui s’est traduit par un meilleur rapport qualité-prix pour les acheteurs publics.
Source : établi par l’auteur.
La plupart des répondants à l’enquête de l’OCDE de 2024 sur la Mise en œuvre de la Recommandation de l’OCDE sur les marchés publics ont indiqué avoir adopté des exigences de transparence au stade de l’appel d’offres (OCDE, 2025[33]). Les données soulignent que des efforts ont été faits pour rendre les documents et les données sur les marchés publics accessibles au public, contribuant ainsi à favoriser la transparence. Il convient de noter que la quasi-totalité des répondants publient des avis d’appel d’offres (100 %), des cahiers des charges (98 %), des critères d’évaluation (98 %), la planification des marchés publics (83 %), des réponses aux questions des soumissionnaires (93 %) ou des dossiers d’appel d’offres (80 %) sur des systèmes de dématérialisation des marchés publics (voir Graphique 3.6).
Source : OCDE (2025[33]), Mise en œuvre de la Recommandation de l’OCDE sur les marchés publics dans les pays de l’OCDE et les pays partenaires : Rapport 2020-2024, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/02a46a58-en.
Si la publication des données renforce la transparence, leur valeur pour les parties prenantes dépend fortement de l’existence d’une plateforme ou d’un accès centralisés (OCDE, 2025[33]). La publication décentralisée peut en effet limiter la visibilité des opportunités existantes et futures si les documents clés sont dispersés sur plusieurs sites au lieu d’être centralisés (OCDE, 2025[33]). La plupart des répondants dans le cadre de l’enquête utilisent toutefois une plateforme centrale en ligne pour partager les informations relatives aux marchés publics (39 sur 40, soit 98 %). L’enquête révèle également que 28 répondants sur 40 (70 %) ont recours à des technologies innovantes telles que le stockage dans le cloud des données relatives aux marchés publics, l’intelligence artificielle et les chaînes de blocs basées sur l’apprentissage automatique afin d’améliorer la transparence, ce qui pourrait contribuer à renforcer l’ouverture des marchés publics. De plus, pour tirer pleinement parti de la numérisation et de l’exploitation des données, il est important de souligner l’importance des formations et des stratégies d’accompagnement visant à prévenir l’exclusion numérique des prestataires disposant de capacités technologiques limitées.
Dans le contexte d’un regain d’intérêt pour les politiques industrielles, les questions relatives à la réciprocité des engagements dans les accords commerciaux internationaux concernant les marchés publics prennent de l’importance dans plusieurs pays de l’OCDE. En réponse à cela, des initiatives ont été mises en place pour remédier au manque de réciprocité dans les échanges commerciaux liés aux marchés publics. Ces initiatives visent à garantir une concurrence loyale et à renforcer les économies intérieures. D’une part, le fait de favoriser une plus grande réciprocité dans les conditions d’accès aux marchés publics pourrait contribuer à une plus grande ouverture des marchés internationaux, ce qui pourrait aider à renforcer les économies nationales en élargissant le marché potentiel pour les entreprises intérieures, et ainsi améliorer leur potentiel de croissance (OCDE, 2023[34]). L’ouverture des marchés contribue également à la réalisation d’autres objectifs de politique industrielle, tels que la promotion d’industries durables et à faibles émissions. L’OCDE souligne qu’un accès élargi aux marchés peut favoriser l’innovation en intensifiant la concurrence et en réduisant les coûts de R&D (OCDE, 2023[34]) (OCDE, 2023[34]). Dans les secteurs des technologies vertes, par exemple, où la R&D est essentielle, l’élargissement des marchés pourrait permettre aux entreprises de répartir les coûts de recherche sur un plus grand nombre d’unités, créant ainsi des économies d’échelle (OCDE, 2023[34] ; Griffith et Van Reenen, 2021[1]) et conduisant par conséquent à une compétitivité accrue ainsi qu’à une plus grande capacité d’exportation pour les entreprises (Aghion et al., 2024[35]).
D’autre part, garantir la réciprocité des conditions de concurrence entre les soumissionnaires nationaux et étrangers dans les procédures de passation des marchés publics peut accroître les chances des entreprises intérieures de rivaliser efficacement avec les entreprises internationales (European Commission, 2021[36]).
3.2.1. Réglementations garantissant la réciprocité des conditions d’accès aux marchés publics pour les entreprises
Comme indiqué précédemment, plusieurs pays ont mis en place des politiques qui restreignent de fait l’accès à leurs marchés publics aux entreprises de pays tiers. Ces mesures ont accentué les inquiétudes concernant le manque de réciprocité sur les marchés mondiaux des marchés publics. La question de la réciprocité en matière d’accès aux marchés publics occupe une place de plus en plus importante dans la politique commerciale (De La Rosa, 2025[37]). Les entreprises issues de pays qui ne sont pas parties à des accords réciproques en matière de marchés publics bénéficient souvent d’un accès de fait à certains marchés publics étrangers, alors que leurs pouvoirs publics n’accordent pas d’accès équivalent en contrepartie. Au sein de l’Union européenne, par exemple, les entreprises issues de pays non signataires de l’AMP avaient, avant 2022, un accès de fait au marché des marchés publics et pouvaient donc participer librement aux appels d’offres européens. Cette ouverture fait l’objet de critiques de plus en plus vives, notamment lorsque des pays comme la Chine maintiennent en vigueur une législation qui restreint l’accès des fournisseurs européens (European Parliament, 2022[38]).
Cette asymétrie pose deux défis majeurs. Premièrement, en accordant aux entreprises de pays tiers l’accès à leurs marchés nationaux sans bénéficier d’une réciprocité à l’étranger, les pouvoirs publics risquent de pénaliser leurs propres entreprises et d’affaiblir la compétitivité intérieure. Deuxièmement, cela pourrait dissuader les pays de participer à des accords internationaux de passation des marchés, car les pays signataires perdraient les avantages préférentiels que ces accords sont censés leur procurer. C’est pourquoi la garantie de la réciprocité en matière d’accès aux marchés publics devient un élément central des stratégies commerciales des pays membres de l’OCDE, notamment au sein de l’Union européenne, aux États-Unis ou au Canada. Sans mécanismes permettant de lutter contre les pratiques de fermeture de marchés inéquitables, la compétitivité nationale ne peut être garantie. En conséquence, des mesures ont été mises en place pour favoriser la réciprocité dans l’ouverture des marchés et lutter contre les restrictions abusives sur les marchés publics. L’adoption par l’UE de l’instrument pour les marchés publics internationaux (IPI) en 2022 en est un exemple (voir Encadré 3.3).
L’Instrument pour les marchés publics internationaux (IPI) vise à promouvoir une plus grande réciprocité dans l’accès aux marchés publics internationaux et à améliorer les opportunités de marché pour les fournisseurs, les biens, les services et les travaux de l’UE.
Pour atteindre ces objectifs, le règlement habilite la Commission européenne, à l’issue d’une enquête, à prendre des mesures correctives à l’encontre des entreprises de pays tiers qui restreignent l’accès des entreprises européennes à leurs propres marchés publics. Ces mesures peuvent consister soit en un ajustement de la note réduisant la compétitivité des offres émanant d’entreprises de pays tiers – pouvant aller jusqu’à 50 % de la note d’évaluation de l’offre, ou jusqu’à 100 % lorsque le prix ou le coût est le seul critère d’attribution du contrat – soit en l’exclusion des offres. L’IPI s’applique aux contrats d’une valeur minimale de 15 millions EUR (17.5 millions USD) (hors TVA) pour les travaux, et de 5 millions EUR (5.8 millions USD) pour les fournitures et les services, au sein des États membres de l’UE.
Avant de mettre en œuvre toute mesure relevant de l’IPI, la Commission doit en évaluer la proportionnalité, en tenant notamment compte de l’existence d’autres sources d’approvisionnement, afin d’éviter de provoquer des conséquences trop négatives, telles que des pénuries et des hausses de prix excessives pour les acheteurs publics. La Commission doit également évaluer l’ensemble des intérêts de l’Union européenne en jeu. Cela concerne non seulement les intérêts des opérateurs économiques et des pouvoirs adjudicateurs européens, mais aussi des intérêts économiques plus larges, tels que l’objectif stratégique de réciprocité visant à ouvrir les marchés des pays tiers et à améliorer l’accès des entreprises européennes aux marchés publics étrangers.
Le règlement exige également que l’adjudicataire ne sous-traite pas plus de 50 % de la valeur totale du contrat à des opérateurs économiques originaires d’un pays tiers faisant l’objet d’une mesure IPI. Plus précisément, en ce qui concerne la fourniture de biens, le règlement impose aux adjudicataires de ne pas utiliser plus de 50 % de biens originaires d’un pays tiers soumis à l’IPI. En cas de non-respect de ces restrictions, l’adjudicataire serait tenu de s’acquitter d’une pénalité proportionnelle comprise entre 10 % et 30 % de la valeur totale du contrat.
Source : (European Union, 2022[39]).
Le règlement IPI n’est pas destiné à s’appliquer aux entreprises des pays parties à l’AMP ni aux entreprises des pays parties à des accords bilatéraux avec l’Union européenne portant sur l’accès au marché des marchés publics. Toutefois, le règlement peut toujours s’appliquer aux entreprises de ces pays si elles participent à des marchés publics ou à des contrats de concession qui ne sont pas concernés par ces accords. Ainsi, les parties à l’AMP et aux accords bilatéraux pourraient faire l’objet d’une mesure IPI si l’Union européenne constate l’existence de pratiques discriminatoires à l’encontre des fournisseurs de l’UE sur les marchés publics ne relevant pas du champ d’application de ces accords (Heilman Grier, 2024[40]).
Ce règlement a été appliqué pour la première fois en réponse aux pratiques mises en œuvre par la Chine, qui limitaient l’accès des entreprises européennes à ses marchés publics dans le domaine des dispositifs médicaux. Cette mesure fait suite à une enquête ouverte par la Commission européenne en 2024. L’Encadré 3.4 présente une description détaillée de la première enquête menée au titre de l’IPI de l’UE en réponse aux mesures et pratiques observées sur le marché chinois des marchés publics de dispositifs médicaux.
L’enquête ouverte par la Commission européenne en 2024 a confirmé, en janvier 2025, l’existence de mesures discriminatoires à l’encontre des entreprises européennes sur les marchés publics chinois. Elle a également mis en évidence d’autres pratiques restrictives s’inscrivant dans le cadre de la politique « Buy China 2025 ».
Les dispositifs médicaux font partie des dix secteurs stratégiques visés par la stratégie « Made in China 2025 », qui fixe des objectifs précis en matière de contenu local pour les marchés publics hospitaliers : 50 % d’ici 2020, 70 % d’ici 2025 et 95 % d’ici 2030. Conformément à cet objectif, la loi chinoise sur les marchés publics impose aux acquéreurs de privilégier les produits nationaux, y compris les dispositifs médicaux. Les produits importés peuvent être achetés uniquement lorsque :
Les biens, travaux ou services requis ne sont pas disponibles sur le marché intérieur.
Des exceptions sont prévues par des lois ou des dispositions administratives spécifiques.
La Commission a analysé un nombre important d’avis de marchés publics chinois concernant des dispositifs médicaux publiés entre janvier 2017 et mai 2024. Elle a constaté l’existence de restrictions explicites à l’accès au marché dans 87 % des cas (par exemple, interdiction de produits étrangers, obligation de production locale, obligation de transfert de technologie vers des entreprises intérieures). La Commission a conclu que ces mesures affectaient « toutes les catégories de dispositifs médicaux d’une manière qui entrave gravement et de façon récurrente l’accès des opérateurs économiques de l’Union et des produits fabriqués dans l’Union au marché chinois des marchés publics de dispositifs médicaux ».
En juin 2025, d’après les résultats de l’enquête, la Commission européenne a décidé d’exclure les entreprises chinoises des procédures de passation des marchés publics européens pour le matériel médical. Conformément au règlement, la Commission :
i. a d’abord examiné si l’introduction d’une mesure d’exclusion générale risquait d’entraîner des pénuries ou une hausse significative des prix pour les acheteurs publics. Elle en a conclu que les effets inflationnistes seraient limités et que l’UE ne semblait pas dépendre des exportations chinoises dans ce secteur. Au contraire, le pays a enregistré un excédent commercial important dans le secteur des dispositifs médicaux, ce qui permettrait de réorienter les exportations vers le marché intérieur. Tout déficit éventuel pourrait également être compensé par des importations en provenance d’autres pays tiers.
ii. a ensuite examiné la compatibilité de la mesure d’exclusion avec les intérêts de l’Union, en tenant particulièrement compte de ceux des producteurs européens. Elle en a conclu qu’une baisse des importations chinoises profiterait probablement aux fabricants européens, qui représentent déjà 60 % de la consommation totale au sein de l’UE. En ce qui concerne l’intérêt des acheteurs publics, la Commission prévoit un impact budgétaire minime.
D’un point de vue économique plus général, la Commission estime que l’effet de levier généré par la mesure IPI pourrait inciter la Chine à mettre fin à ses pratiques discriminatoires en matière de marchés publics à l’encontre des fournisseurs et des produits de l’UE. Cela favoriserait ainsi une ouverture réciproque de son marché des marchés publics, améliorant l’accès des entreprises européennes au marché chinois des dispositifs médicaux.
Source : adapté de (European Commission, 2025[41]) ; (European Commission, 2025[42]).
Au-delà du règlement IPI – qui s’applique aux contrats de grande valeur (5 millions EUR pour les biens et services, 15 millions EUR pour les travaux, soit respectivement 5.8 millions USD et 17.5 millions USD) et qui nécessite une longue enquête pour démontrer l’existence de mesures discriminatoires à l’encontre des entreprises européennes sur le marché des marchés publics –, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a apporté des précisions supplémentaires sur les conditions d’accès au marché pour les entreprises étrangères.
Dans son arrêt « Kolin » rendu en 2024, la CJUE a estimé que les entreprises issues de pays non partie à l’AMP ou de tout accord réciproque d’accès au marché conclu avec l’Union européenne ne bénéficient pas d’un accès garanti aux marchés publics européens, quelle que soit la valeur du contrat (CJEU, 2024[43]).1 L’affaire concernait une procédure de passation des marchés publics croates pour la construction d’infrastructures ferroviaires. À la suite de la perte du contrat, la société turque « Kolin » a engagé une action en justice, faisant valoir que la décision d’attribution violait le principe européen d’égalité de traitement prévu par les directives de l’Union européenne. La CJUE a toutefois jugé que les entreprises issues de pays non couverts (à savoir les pays qui ne sont membres ni de l’AMP ni d’aucun accord avec l’UE prévoyant l’ouverture réciproque des marchés publics) ne peuvent invoquer le droit européen des marchés publics – ni les principes d’égalité de traitement, de proportionnalité, de non-discrimination ou de transparence –, leur situation ne relevant pas du champ d’application de la législation européenne.2 La CJUE a jugé qu’il appartient aux autorités nationales de décider si ces entreprises peuvent participer à leurs procédures de passation des marchés publics. Elle a toutefois souligné que ces exclusions devaient être évaluées au cas par cas : une exclusion automatique fondée sur la nationalité ne peut être instaurée par l’Union européenne que par le biais d’un acte relevant de la politique commerciale commune.3 À ce titre, les législations nationales qui imposent l’exclusion automatique d’entreprises en raison de leur nationalité sont donc incompatibles avec le droit européen.
Cette interprétation a été réaffirmée dans l’arrêt « Qingdao » de 2025 concernant une procédure de passation des marchés publics roumains visant l’acquisition de 20 rames électriques interrégionales et des services de maintenance associés. Dans cette affaire, un consortium d’entreprises chinoises avait été exclu en vertu d’une législation nationale qui interdisait automatiquement la participation des entreprises issues de pays n’ayant pas conclu d’accords de réciprocité en matière de marchés publics avec l’Union européenne. La CJUE a réaffirmé que seule l’Union européenne est habilitée à légiférer et à adopter des actes juridiquement contraignants concernant l’accès aux procédures de passation des marchés publics pour les soumissionnaires non couverts.4 En conséquence, la Cour a jugé que la législation roumaine enfreignait le droit européen (CJEU, 2025[44]).
En l’absence d’accord international, les pouvoirs adjudicateurs des États membres de l’UE conservent la faculté de décider, au cas par cas, si une entreprise d’un pays tiers peut participer à une procédure de passation des marchés publics. Si la participation est autorisée, les pouvoirs adjudicateurs ne sont pas tenus de traiter ces entreprises sur un pied d’égalité avec les entreprises européennes ou des pays membres de l’AMP et peuvent, par exemple, appliquer des critères d’évaluation différenciés. La CJUE a en outre relevé que, lorsqu’un pouvoir adjudicateur décide d’autoriser la participation d’un soumissionnaire originaire d’un pays tiers, le traitement réservé à ces opérateurs doit néanmoins respecter certaines exigences fondamentales, telles que la transparence et la proportionnalité. Les juges ont toutefois précisé que toute contestation judiciaire intentée par ces opérateurs pour violation de ces principes doit être examiné en vertu du droit national, et non du droit européen.
Ainsi, les pouvoirs adjudicateurs nationaux peuvent légalement accorder un traitement moins favorable aux entreprises originaires de pays qui ne sont ni parties à l’AMP ni parties à des accords bilatéraux sur les échanges (ABE) prévoyant l’ouverture réciproque des marchés publics avec l’Union européenne. Cette disposition s’applique à tous les types et montants de contrats et n’exige pas, contrairement à ce que prévoit le règlement IPI, la preuve préalable de pratiques discriminatoires à l’encontre d’entreprises européennes dans le cadre de procédures de passation des marchés publics organisées dans le pays d’origine de l’entreprise.
Toutefois, bien que cette question n’ait pas été abordée directement par la CJUE, le simple fait qu’une offre soit soumise par un opérateur originaire d’un pays non signataire de l’AMP ou de l’ABE ne saurait justifier automatiquement son exclusion, car cela pourrait aller à l’encontre des obligations internationales de l’Union européenne, notamment au titre de l’AMP. L’AMP établit un principe de non-discrimination qui s’applique non seulement aux fournisseurs, mais aussi aux biens et services provenant de toute partie à l’AMP. Par conséquent, une offre comprenant des biens, des services ou des travaux provenant d’un pays signataire de l’AMP – à condition que ceux-ci soient couverts par l’Accord – ne peut être légalement rejetée sans enfreindre les engagements pris dans le cadre de l’AMP. Le Graphique 3.7 illustre la procédure que les pouvoirs adjudicateurs européens pourraient suivre avant de décider d’exclure des soumissionnaires issus de pays tiers non couverts.
Source : établi par l’auteur.
Des incertitudes importantes subsistent quant à l’accès des opérateurs économiques étrangers aux marchés publics européens :
En matière de contrôle juridictionnel, les tribunaux peuvent se heurter à des difficultés considérables pour distinguer les règles intérieures autonomes que les soumissionnaires non couverts peuvent légitimement invoquer et les dispositions transposant le droit européen des marchés publics, qui ne relèvent pas de leur capacité juridique (SIGMA, forthcoming[45]).
De plus, la référence de la Cour au droit national impose aux pouvoirs adjudicateurs des complexités procédurales qui, dans la pratique, peuvent les inciter à exclure systématiquement les soumissionnaires issus de pays tiers non couverts (de La Rosa, 2025[46]).
Les garanties juridiques limitées offertes par les arrêts de la CJUE, associées aux difficultés de mise en œuvre rencontrées par les pouvoirs adjudicateurs, risquent d’entraîner des exclusions automatiques d’opérateurs étrangers de fait ; alors même que lesdites exclusions sont explicitement interdites par la Cour. La recevabilité des marchandises provenant de pays non couverts, lorsqu’elles sont utilisées par des entreprises établies au sein de l’Union européenne ou dans un pays partenaire, reste juridiquement incertaine. L’arrêt Kolin a clarifié les règles régissant la participation des opérateurs économiques, mais n’a pas abordé la question de l’origine des biens ou des services fournis dans le cadre des procédures de passation des marchés publics. Dans une communication interprétative, la Commission européenne a confirmé que cette question n’est toujours pas résolue en vertu du droit européen en vigueur (European Commission, 2025[47]). L’absence de directives juridiques claires engendre une incertitude tant pour les pouvoirs adjudicateurs que pour les entreprises quant à l’éligibilité des produits provenant de pays tiers non couverts par des accords d’accès réciproque. Les États-Unis ont également mis en place une politique de réciprocité concernant l’accès à leurs marchés publics, inscrite dans la loi américaine Trade Agreements Act décrite dans l’Encadré 3.5.
Aux États-Unis, la loi sur les accords commerciaux (Trade Agreements Act - TAA) est un mécanisme visant à garantir aux opérateurs économiques étrangers un accès réciproque au marché national des marchés publics. Cette Loi autorise les pouvoirs adjudicateurs à déroger à toute règle intérieure en matière de marchés publics qui, sans cela, serait discriminatoire à l’égard des biens, des services ou des travaux provenant de certains pays désignés, permettant ainsi aux États-Unis de respecter les engagements qu’ils ont pris dans le cadre de divers accords commerciaux multilatéraux auxquels ils sont signataires.
Afin de mettre en œuvre ce cadre, le règlement d’application de la TAA définit la notion de « produits éligibles », provenant de « pays désignés » qui ont légalement droit à un traitement égal à celui réservé aux produits nationaux américains. Conformément au Paragraphe 25.400 du Code des règlements fédéraux, les pays désignés sont les suivants :
Parties à l’AMP de l’OMC ;
Pays ayant conclu un accord de libre-échange (ALE) avec les États-Unis prévoyant un accès réciproque aux marchés publics.
En vertu du Paragraphe 25.402 du Règlement fédéral sur l’acquisition (FAR), la TAA ne s’applique qu’aux marchés publics dépassant certains seuils qui sont révisés tous les deux ans par le Bureau du représentant américain au commerce (USTR). Selon la dernière mise à jour, ces seuils pour les pays signataires de l’AMP s’élèvent à 174 000 USD pour les marchés publics de biens et de services, et à 6.7 millions USD pour les marchés publics de travaux.
Ainsi, à l’instar de la législation de l’Union européenne, le droit américain ne garantit l’égalité de traitement avec les produits nationaux qu’aux biens, services et travaux provenant de pays parties à des accords de libre-échange prévoyant un accès réciproque aux marchés publics.
En juillet 2025, le Canada a mis en place une politique de marchés publics réciproque visant à garantir un accès équilibré au marché entre le Canada et ses partenaires commerciaux. En vertu de cette politique, l’accès aux marchés publics fédéraux est réservé aux fournisseurs canadiens et à ceux des pays partenaires qui accordent un accès réciproque aux fournisseurs canadiens dans le cadre d’accords commerciaux. Selon le nouveau cadre réglementaire, les entreprises étrangères ne peuvent participer à un marché public fédéral ou se voir attribuer un tel marché que si celui-ci est couvert par un accord commercial entre le Canada et le pays du fournisseur. L’objectif de cette politique est de « veiller à ce que les pays qui refusent un accès équivalent aux fournisseurs, aux biens et aux services canadiens ne tirent pas indûment profit de l’accès au marché des marchés publics fédéraux du Canada » (Government of Canada, 2025[50]).
Il convient de noter que la multiplication des cadres réglementaires favorisant la réciprocité dans le but de garantir une concurrence loyale sur le marché des marchés publics, conjuguée à d’autres mesures protectionnistes (notamment la préférence intérieure), pourrait entraîner une intensification des mesures de rétorsion, ce qui aurait des répercussions sur les chaînes de valeur mondiales, les marchés publics transfrontières et la mise en œuvre d’accords internationaux tels que l’AMP.
3.2.2. Garantir des conditions de concurrence loyale sur les marchés mondiaux des marchés publics
La mondialisation des marchés publics permet aux entreprises étrangères de rivaliser avec les entreprises intérieures dans le cadre des procédures de passation des marchés publics. Si cette ouverture peut profiter aux entités adjudicatrices en stimulant la concurrence, elle comporte également un risque de concurrence déloyale. Les entreprises étrangères peuvent en effet bénéficier de subventions publiques, dans le cadre de politiques visant à renforcer leurs parts de marché, ce qui leur confère des avantages concurrentiels considérables par rapport aux entreprises intérieures dans les procédures de passation des marchés publics. De même, dans certains cas, lorsque les entreprises étrangères n’exercent pas pleinement leurs activités dans le pays concerné, elles ne sont pas nécessairement soumises à la même réglementation que les entreprises intérieures, notamment en matière environnementale ou sociale. Ces asymétries peuvent une fois de plus conférer un avantage indu, un problème auquel les pays s’efforcent de remédier.
Contrôle des subventions étrangères dans les marchés publics
Les subventions publiques demeurent un instrument central des politiques d’industrialisation, souvent destinées à renforcer les parts du marché intérieur et à soutenir les secteurs stratégiques . Les subventions peuvent prendre plusieurs formes : elles peuvent être directes – comme des transferts de fonds aux entreprises – ou indirectes, sous la forme de prêts à taux réduit ou d’exonérations fiscales, par exemple (OCDE, 2021[51]).
Le rôle des subventions dans les marchés publics a déjà été expliqué à la Section 2.1.2. Les subventions accordées aux entreprises leur confèrent un avantage en termes de prix, leur permettant de présenter des offres à des prix inférieurs ou de meilleure qualité que leurs concurrents. Les pays peuvent en effet accorder des subventions à leurs entreprises intérieures afin de renforcer leur compétitivité, non seulement dans le cadre des procédures de passation des marchés publics nationaux, mais aussi sur les marchés publics étrangers.
Des études montrent que les subventions publiques peuvent présenter des avantages à court terme pour les acheteurs publics, en faisant baisser les prix d’achat et en incitant potentiellement les autres soumissionnaires à gagner en efficacité et à proposer des prix inférieurs ou des produits et services de meilleure qualité afin de rester compétitifs (European Commission, 2021[36]). Cependant, ces gains sont souvent contrebalancés par des effets de distorsion à moyen et long terme (European Commission, 2021[36]). Lorsque les subventions publiques servent à soutenir des entreprises inefficaces qui ne pourraient pas rester viables économiquement sans cette aide, elles faussent la concurrence, réduisent l’efficacité du marché et peuvent entraîner des pertes pour les acheteurs publics et les contribuables, ainsi que des pertes d’efficacité pour l’économie au sens large (European Commission, 2021[36]).
De plus, à long terme, les subventions accordées aux entreprises implantées peuvent entraver l’entrée sur le marché et l’innovation. En augmentant la demande de main-d’œuvre qualifiée et d’autres facteurs de production, les entreprises implantées font grimper les coûts des intrants, ce qui réduit les bénéfices potentiels des nouveaux entrants et les dissuade de se lancer dans la concurrence. Cet effet de réaffectation pourrait ralentir le renouvellement technologique et les gains d’efficacité au sein du marché (Acemoglu et al., 2018[52] ; Bucci, 2022[53]).
Malgré les règles établies dans le cadre de l’Accord de l’OMC sur les subventions et les mesures compensatoires (SCM), auquel les 166 membres de l’OMC sont parties – et qui impose aux parties de notifier au Secrétariat de l’OMC toutes les subventions accordées sur leur territoire –, le niveau de conformité reste faible (European Commission, 2020[54]). La Commission européenne a relevé qu’en 2019, moins de la moitié des membres de l’OMC avaient dûment notifié leurs subventions (European Commission, 2020[54]). Ce manque de transparence complique de plus en plus la capacité des acheteurs publics à détecter les distorsions du marché résultant de subventions étrangères (European Commission, 2020[54]). L’OCDE est à l’avant-garde des efforts mondiaux visant à recenser, quantifier et analyser les subventions à l’industrie et leur impact sur les marchés, grâce aux travaux menés par différents Comités tels que le Comité des échanges, le Comité de l’acier et le Comité de l’industrie, de l’innovation et de l’entrepreneuriat. Dans ce contexte, l’OCDE a créé la base de données de l’OCDE sur les groupes et les entreprises industriels (MAGIC, MAnufacturing Groups and Industrial Corporations) afin de mieux mettre en lumière le niveau et les types de subventions accordées par les différents niveaux de pouvoirs publics aux plus grandes entreprises opérant à l’échelle mondiale dans 14 secteurs industriels clés (OCDE, 2025[55]).
Garantir la réciprocité en matière de concurrence est essentiel à la mise en œuvre des politiques industrielles. En s’attaquant aux distorsions causées par les subventions étrangères, les pouvoirs publics peuvent préserver la compétitivité de leurs économies intérieures tout en favorisant l’innovation et la réalisation des objectifs de développement durable (European Commission, 2021[36]). Une concurrence loyale favorise un cercle vertueux d’innovation. Elle incite les entreprises à investir dans des méthodes de production plus écologiques et plus efficaces, afin de contribuer à la transformation structurelle nécessaire à la transition écologique (OCDE, 2023[34]).
C’est pourquoi les pays mettent en œuvre des mesures visant à limiter les effets de distorsion du marché liés aux subventions publiques et à garantir la réciprocité dans les règles de concurrence. Par exemple, l’Union européenne a subordonné l’accès à ses marchés publics à l’absence de distorsion de concurrence causée par les subventions étrangères perçues par les entreprises soumissionnaires aux marchés publics de l’UE. L’Encadré 3.6 présente le règlement relatif aux subventions étrangères (FSR) adopté en 2022 par le Parlement et le Conseil européens. Ce règlement vise à garantir l’égalité de traitement entre les soumissionnaires et à exclure de manière proactive de l’attribution des marchés publics les entreprises ayant bénéficié de subventions illégales accordées par des pays tiers.
Les subventions étrangères sont définies, au sens large, comme toute contribution financière accordée directement ou indirectement par un État non membre de l’UE. Ces contributions doivent conférer un avantage à une entreprise exerçant une activité économique au sein du marché intérieur de l’UE et revêtir un caractère sélectif, c’est-à-dire qu’elles doivent être limitées, en droit ou en fait, à une ou plusieurs entreprises ou à certains secteurs. Cette définition englobe un large éventail de mécanismes d’aide, notamment les transferts directs de fonds ou de passifs (tels que les subventions, les garanties de prêt, les incitations fiscales ou l’indemnisation pour pertes d’exploitation), les recettes auxquelles l’État aurait normalement droit et auxquelles il renonce (telles que les exonérations fiscales ou l’octroi de droits spéciaux ou exclusifs sans contrepartie adéquate), ainsi que la fourniture ou l’achat de biens ou de services à des conditions préférentielles.
Le Règlement impose des obligations de notification aux entreprises participant à des appels d’offres d’une valeur supérieure à 250 millions EUR (soit environ 291 millions USD). Les soumissionnaires doivent déclarer au pouvoir adjudicateur toute contribution financière étrangère supérieure à 4 millions EUR (4.7 millions USD) reçue au cours des trois dernières années. Tout manquement à cette obligation – qu’il s’agisse d’une omission ou d’un refus – peut donner lieu à une constatation d’irrégularité par le pouvoir adjudicateur, entraînant ainsi l’exclusion du soumissionnaire de la procédure de passation de marchés.
Ces obligations s’appliquent au soumissionnaire principal, mais aussi aux sous-traitants et aux fournisseurs dont la part dans la valeur de l’offre dépasse 20 %. Une fois que le soumissionnaire a envoyé la notification, le pouvoir adjudicateur doit la transmettre à la Commission européenne. La Commission examine ensuite si ces subventions entravent la concurrence. Dans ce cas, les entreprises concernées peuvent proposer des engagements visant à éliminer cette distorsion (par exemple, en remboursant les subventions ou en cédant certains actifs). En l’absence d’engagements satisfaisants, la Commission peut interdire l’attribution du contrat au soumissionnaire bénéficiaire de la subvention.
Source : (European Commission, 2022[56]).
Le FSR s’applique à toutes les subventions accordées par des pays non membres de l’UE, sans distinction. Elle ne fait pas de distinction entre les pays qui ont conclu des accords de libre-échange avec l’Union européenne et ceux qui ne l’ont pas fait. En conséquence, les entreprises établies dans des pays parties à l’AMP peuvent toujours se voir restreindre l’accès aux marchés publics de l’UE si elles ont bénéficié de subventions de la part de leurs pouvoirs publics (Friton, Klasse et Yukins, 2023[57]). Par exemple, les États-Unis ont fait part de leurs inquiétudes quant au fait que les subventions étrangères pourraient désavantager les produits américains sur les marchés publics de l’UE (Heilman Grier, 2024[40]).
Les États-Unis ont annoncé leur intention de s’inspirer de la législation européenne en matière de subventions étrangères. En effet, le résumé du rapport de la Maison-Blanche publié le 3 avril 2025, intitulé On the America First Trade Policy, indique que le Bureau de la gestion et du budget (OMB) avait « évalué l’intérêt du FSR et d’autres mesures politiques visant à uniformiser les règles du jeu pour les producteurs américains en renforçant les préférences intérieures en matière de marchés publics et en comblant les lacunes existantes », ouvrant ainsi la voie à de nouvelles réglementations américaines dans ce domaine (The White House, 2025[14]).
Garantir la compétitivité des entreprises intérieures soumises à des réglementations spécifiques, notamment en matière de conduite responsable des entreprises
Les pouvoirs publics devraient montrer l’exemple et répercuter les exigences en matière de chaîne d’approvisionnement responsable sur leurs fournisseurs, en les encourageant à mettre en œuvre les objectifs de conduite responsable des entreprises (CRE) tout au long de leurs chaînes d’approvisionnement s’ils souhaitent travailler avec le secteur public (OCDE, 2022[58]). Cet objectif se traduit dans des engagements internationaux comme les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales, les Principes directeurs des Nations Unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme et le Programme de développement durable à l’horizon 2030. Afin de respecter ces engagements internationaux, de nombreux pays ont mis en place des cadres réglementaires ou stratégiques visant à favoriser la prise en compte des objectifs de la responsabilité des entreprises dans les marchés publics. Dans ce contexte, plusieurs pays ont adopté ou proposé des lois nationales en matière de diligence raisonnable – notamment la France, l’Allemagne, les Pays-Bas, la Norvège, le Royaume-Uniet les États-Unis – qui s’alignent généralement sur les recommandations de l’OCDE mais dont le champ d’application varie. Par exemple, la loi allemande s’applique aux entreprises de plus de 1 000 salariés (Bundesministerium der Justiz, 2021[59]), tandis que le droit français ne s’applique qu’à celles comptant plus de 5 000 salariés en France ou 10 000 à l’étranger (République française, 2017[60]).
La mise en œuvre des exigences en matière de CRE tout au long des chaînes d’approvisionnement revêt une importance particulière dans une économie mondialisée. En effet, les entreprises étrangères ne sont pas nécessairement soumises aux mêmes réglementations que les entreprises intérieures en matière d’environnement, de questions sociales ou de sécurité. Ces politiques pourraient avoir des répercussions indirectes sur le commerce, dans la mesure où les entreprises souhaitant participer à des marchés publics soumis à des exigences de diligence raisonnable pourraient réorganiser leurs chaînes d’approvisionnement et délocaliser leur production vers des pays considérés sans risque. À l’inverse, cela pourrait compliquer l’accès à ces marchés pour les produits provenant de pays considérés comme présentant un risque élevé ou standard. Un débat a lieu concernant les coûts pris en charge par les entreprises du fait des réglementations relatives à la protection de l’environnement, aux droits humains, aux droits du travail, aux droits des minorités, au handicap, au chômage de longue durée, à l’égalité des genres et à l’intégrité (Dechezleprêtre et Sato, 2017[61]), ainsi que l’impact des asymétries entre ces réglementations. Par exemple, la proposition néerlandaise a été critiquée pour s’appliquer à toutes les entreprises opérant aux Pays-Bas sans seuil, ce qui risquait d’encourager la délocalisation vers des pays où les règles en matière de droits humains ou d’environnement sont moins strictes (Adviescollege Toetsing Regeldruk, 2021[62]).
Par exemple, dans le domaine des politiques environnementales, leurs effets potentiels sur la compétitivité des entreprises concernées font l’objet d’un débat général. Selon une théorie issue du commerce international, des politiques environnementales plus strictes entraînent une hausse des coûts de mise en conformité. À terme, elles peuvent déplacer les activités les plus polluantes vers des régions où les coûts de dépollution sont plus faibles. Ce phénomène pourrait favoriser l’émergence de « havres de pollution » et provoquer des fuites de pollution induites par les politiques publiques. D’un autre côté, d’autres théories soutiennent que des politiques environnementales plus strictes pourraient avoir un effet globalement positif sur la compétitivité des entreprises réglementées. Ces politiques favoriseraient en effet des gains d’efficacité permettant de réduire, voire de compenser entièrement, les coûts réglementaires, tout en stimulant l’innovation technologique, ce qui pourrait aider les entreprises à acquérir un leadership technologique à l’échelle internationale et à accroître leurs parts de marché. (Dechezleprêtre et Sato, 2017[61]).
Dans certains secteurs, les entreprises issues de pays où la réglementation est plus stricte pourraient voir leur compétitivité diminuer par rapport aux entreprises étrangères soumises à des normes moins strictes. Cela peut freiner la réindustrialisation, comme le souligne le rapport sur la compétitivité de l’industrie européenne, qui préconise un allègement des obligations en matière d’information financière et de diligence raisonnable pour les entreprises européennes (European Commision, 2024[63]). Afin d’harmoniser les règles de diligence raisonnable de l’UE et de garantir une concurrence loyale au sein du marché unique, la Directive de l’UE sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité (CSDDD) a été adoptée en 2024 (European Commission, 2024[64]). Cette directive impose des obligations aux grandes entreprises européennes et aux sociétés étrangères ayant réalisé un chiffre d’affaires net supérieur à 450 millions EUR (535 millions USD) dans l’Union européenne au cours de l’exercice précédent. Elles doivent prendre en compte les impacts négatifs réels ou potentiels, sur les droits humains et l’environnement liés à leurs propres activités, à celles de leurs filiales et à celles de leurs partenaires commerciaux au sein de leurs chaînes de valeur. Elles sont également tenues d’adopter et de mettre en œuvre un plan de transition climatique visant à aligner leur modèle économique et leur stratégie sur une économie durable et à limiter le réchauffement climatique à 1.5 °C, conformément à l’Accord de Paris.
La directive vise également à lutter contre la concurrence déloyale exercée par les entreprises étrangères, qui résulte de règles asymétriques en matière de diligence raisonnable dans le cadre des marchés publics de l’Union européenne. Elle permet aux États membres de l’UE de prendre en compte les obligations de diligence raisonnable en tant que critères environnementaux et/ou sociaux lors de l’attribution de marchés publics ou de concessions, ou de fixer de tels critères pour l’exécution des contrats, conformément aux directives européennes sur les marchés publics. Elle prévoit également d’exclure des procédures de passation des marchés publics les entreprises qui manquent à leurs obligations en matière de diligence raisonnable. En imposant ces obligations aux grandes entreprises souhaitant exercer leurs activités dans l’UE, quelle que soit leur nationalité, et en subordonnant l’accès aux marchés publics au respect des exigences en matière de diligence raisonnable, la directive contribue à garantir une concurrence plus équitable au sein du marché intérieur (Ho-Dac, 2024[65]) et empêche les entreprises européennes de perdre leur compétitivité face à des entreprises étrangères non soumises aux règles de diligence raisonnable.
Dans ce contexte, différents pays mettent en œuvre des stratégies de gestion des risques tenant compte des risques liés, par exemple, aux questions environnementales ou aux droits humains. Si les acheteurs publics doivent mettre en œuvre des mesures de gestion des risques, les opérateurs économiques doivent quant à eux mener des processus de diligence raisonnable leur permettant d’identifier et de traiter les risques réels ou potentiels de contribuer à des impacts négatifs liés à leurs activités et à leurs décisions d’approvisionnement. Les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales sur la conduite responsable des entreprises définissent les obligations qui incombent aux entreprises en matière de diligence raisonnable afin d’identifier, de prévenir et d’atténuer leurs impacts négatifs, ainsi que de tenir compte de la manière dont elles y remédient (OCDE, 2023[66]). Dans certains pays, comme la Suède et la Norvège, les évaluations des risques prennent en compte différents paramètres, notamment une « valeur de risque pays » (OECD, forthcoming[67]). En Suède, au-delà d’un certain seuil de risque, le pouvoir adjudicateur doit exiger du fournisseur qu’il exécute le contrat conformément aux conventions fondamentales de l’Organisation internationale du travail (OIT) si le droit du travail suédois n’est pas applicable. En cas de non-respect, différentes mesures peuvent être mises en œuvre, dont certaines ont une incidence sur la localisation des chaînes de valeur.
Alors que les sections précédentes de ce rapport portaient sur l’importance du commerce pour l’acquisition de biens et de services finaux, cette section met en évidence l’importance du commerce international pour les intrants ou les biens intermédiaires nécessaires à la production de ces biens et services finaux.
3.3.1. Le commerce international et les chaînes de valeur mondiales jouent un rôle important dans les marchés publics
Le commerce international, soutenu par des accords multilatéraux et régionaux, organise de plus en plus la production par le biais de chaînes de valeur mondiales (CVM). Celles-ci fragmentent le processus de fabrication : les biens et services intermédiaires franchissent souvent plusieurs frontières avant d’atteindre leur forme finale. Selon l’OCDE, près de 70 % du commerce mondial concerne ce type de biens et services intermédiaires (OECD, 2025[68]). Ainsi, un seul marché public, qu’il porte sur des infrastructures, du matériel médical ou des systèmes informatiques, peut s’appuyer sur un vaste réseau de fournisseurs répartis sur des chaînes d’approvisionnement s’étendant à de nombreux pays (voir Graphique 3.8).
Source : établi par l’auteur.
Si les CVM améliorent l’efficacité et la rentabilité du commerce, elles exposent également la production aux chocs de la chaîne de valeur (OCDE, 2025[69]). Une défaillance au niveau d’un seul maillon de la chaîne peut avoir des répercussions en cascade sur l’ensemble du système et perturber considérablement les marchés publics. Cette vulnérabilité est particulièrement importante lorsque la production d’un intrant est fortement concentrée dans une seule région ou au sein d’un petit nombre d’entreprises (Berthou, Haramboure et Samek, 2024[70]). C’est le cas, par exemple, des semi-conducteurs (Haramboure et al., 2023[71]) ou des éléments de terres rares (OCDE, 2025[69]), dont la production est géographiquement concentrée.
Par exemple, la crise du COVID-19 a mis en évidence la fragilité des CVM. Les restrictions à l’exportation, les fermetures d’usines et les blocages portuaires ont perturbé l’approvisionnement en matériel médical. Ces perturbations ont entraîné des difficultés d’approvisionnement pour les acheteurs publics, notamment une augmentation des coûts contractuels, des retards dans l’exécution des contrats, voire la non-exécution de ceux-ci (Folliot Lalliot et Yukins, 2024[18]).
Certaines CVM sont de plus en plus menacées par l’intensification des tensions géopolitiques, qui ont des répercussions sur le commerce international et pourraient donc également affecter les marchés publics. Cela concerne notamment les matières premières essentielles à la transition énergétique bas carbone, comme le cobalt, le lithium et le nickel. La forte concentration de leur production confère aux pays producteurs un poids économique et stratégique considérable (OCDE, 2025[69]). Les restrictions à l’exportation de ces intrants sont de plus en plus courantes, notamment pour stimuler les industries de transformation locales, mais au détriment des partenaires commerciaux (OCDE, 2025[69]). De telles mesures peuvent réduire l’offre mondiale, faire grimper les prix et inciter d’autres pays à adopter des restrictions similaires, ce qui aggraverait l’instabilité du marché (OCDE, 2025[72]). Même si ces matières premières ne sont souvent pas achetées directement par les pouvoirs publics, elles constituent des intrants essentiels pour de nombreux biens finis qu’ils acquièrent. Par conséquent, sur le marché des marchés publics de certaines économies, les restrictions à l’exportation peuvent entraîner une augmentation des coûts, un allongement des délais de livraison ou des difficultés d’approvisionnement.
3.3.2. Garantir la résilience des chaînes d’approvisionnement afin d’assurer la prestation des services publics
Il est possible de mettre en œuvre toute une série de mesures et d’outils pour renforcer la résilience de la chaîne d’approvisionnement. Ces instruments doivent être équilibrés afin de ne pas compromettre indûment les avantages du commerce mondial en matière de concurrence, d’innovation, de productivité, d’efficacité et, en fin de compte, de croissance. Parmi ces mesures, la promotion de la transparence des chaînes d’approvisionnement, le renforcement de la coopération entre les secteurs public et privé et la diversification des sources d’approvisionnement comptent parmi les premières mesures, qui sont également les moins intrusives (OCDE, 2025[69]). Cependant, ces dernières années, de nombreux pays ont également envisagé certaines mesures jugées plus restrictives pour le commerce. Cette section présente certaines des mesures restrictives mises en œuvre par les pouvoirs publics pour sécuriser les chaînes de valeur mondiales et renforcer la résilience des marchés publics.
Une série de mesures vise directement à rapatrier la production de produits stratégiques, tels que les semi-conducteurs, sur le marché intérieur (relocalisation) (OCDE, 2025[69]) ou de délocaliser la production plus près du marché intérieur (délocalisation de proximité). C’est notamment le cas du règlement européen sur les matières premières critiques (règlement 2024/1252), qui fixe des objectifs de production au sein de l’UE visant à réduire la dépendance de l’industrie vis-à-vis des importations de matières premières stratégiques et critiques d’ici 2030. Il fixe des objectifs visant à extraire au moins 10 % et à transformer au moins 40 % de la consommation annuelle de ces matières premières de l’UE sur le sol européen (European Commission, 2025[73]). Pour atteindre ces objectifs, l’UE exige de ses États membres qu’ils mettent en place, dans un délai de deux ans à compter de l’entrée en vigueur du règlement, des programmes visant à promouvoir l’utilisation de matières premières critiques secondaires (matières premières recyclées). Ces programmes pourraient inclure des mesures telles que l’intégration de la teneur en matériaux recyclés dans les critères d’attribution des marchés publics. D’autres pays de l’OCDE, comme la Corée et le Japon, ont mis en place des politiques visant à relocaliser les activités des entreprises intérieures. Par exemple, en Corée, l’État a lancé en mai 2024 la « Stratégie de soutien à la relocalisation 2.0 », qui offre un soutien financier aux industries de pointe souhaitant se relocaliser (Korean Ministry of Trade, 2024[74])
Les pays peuvent également délocaliser la production de produits stratégiques vers des partenaires économiques ou politiques, ou vers des alliés (délocalisation dans un pays ami). La délocalisation dans un pays ami désigne les politiques conçues pour encourager la délocalisation ou l’approvisionnement en matière de production et d’intrants vers des pays qui sont des partenaires ou des alliés politiques et économiques. Ce type de délocalisation a récemment gagné en popularité sur le plan politique5. L’objectif principal est de réduire l’exposition aux risques géopolitiques, d’assurer la continuité des échanges commerciaux avec des partenaires fiables et, par là même, de garantir l’approvisionnement en biens intermédiaires et en produits finis essentiels (Crowe et Rawdanowicz, 2023[75]). La délocalisation dans un pays ami consiste donc à choisir des fournisseurs sur des marchés où les normes sont cohérentes, où la logistique est fiable et où le cadre juridique et réglementaire est prévisible, ou encore sur des marchés perçus comme plus « fiables » sur le plan géopolitique. Les États mettent en œuvre la stratégie de délocalisation dans un pays ami en combinant divers instruments de politique diplomatique, commerciale et industrielle, notamment des règles d’approvisionnement préférentielles prévues dans le cadre d’accords commerciaux bilatéraux, régionaux ou plurilatéraux et d’autres accords, mais aussi des mesures d’incitation à l’investissement destinées aux entreprises qui implantent ou délocalisent leurs chaînes de valeur vers des pays alliés. Par exemple, la loi sur la réduction de l’inflation (US Government, 2022[76]), qui permet aux véhicules électriques et aux pièces associées fabriqués au Mexique de bénéficier des crédits d’impôt à la consommation qu’elle instaure, a entraîné un changement dans le comportement des investisseurs en stimulant les investissements au Mexique. Ainsi, la valeur totale des projets d’investissement annoncés au Mexique par des investisseurs étrangers a atteint le chiffre record de 40.2 milliards USD en 2022, les États-Unis arrivant en tête (41 % de part de marché), suivis de l’Asie et de l’Europe (27.9 % chacune). À l’inverse, les investisseurs américains se montrent de plus en plus réticents à placer leurs fonds en Chine (Daniel S. Hamilton et Joseph P. Quinlan, 2024[77]). Par exemple, le Japon a adopté une stratégie de « délocalisation dans un pays ami » afin de renforcer la résilience des chaînes d’approvisionnement en semi-conducteurs. Les pouvoirs publics japonais ont apporté un soutien financier aux entreprises japonaises souhaitant délocaliser leurs chaînes d’approvisionnement vers les pays de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN), le Bangladesh et l’Inde. Entre mai 2020 et avril 2023, le ministère japonais de l’Économie, du Commerce et de l’Industrie a sélectionné 446 projets de délocalisation, couvrant divers secteurs tels que les équipements médicaux, les pièces automobiles, l’électronique et les semi-conducteurs. Parallèlement, le ministère de l’Économie, du Commerce et de l’Industrie (METI) soutient 124 projets, avec une limite maximale de 5 milliards JPY (33 millions USD) par projet (Ministry of Economy,Trade and industry, s.d.[78]).
La délocalisation dans un pays ami peut également prendre la forme de partenariats commerciaux ou industriels négociés entre pays. Par exemple, le Partenariat pour la sécurité minérale (MSP) a été mis en place entre plusieurs pays, dont l’Australie, le Canada, l’Inde, l’Italie, le Japon, la Corée, la Norvège, le Royaume-Uni, les États-Unis, et l’Union européenne afin de renforcer leur indépendance dans le secteur des matières premières critiques et de réduire ou éliminer leur dépendance vis-à-vis des chaînes d’approvisionnement en minéraux critiques contrôlées par la Chine, la Russie et l’Iran (US Government, 2025[79]) (US Department of State, 2022[80]).
En outre, les mesures de diligence raisonnable évoquées plus haut, qui visent à renforcer la résilience des chaînes d’approvisionnement mondiales en exigeant des entreprises qu’elles recensent et surveillent les risques liés aux droits de l’homme, à l’environnement et à d’autres domaines chez leurs fournisseurs – et y remédient –, peuvent également entraîner indirectement une réorganisation des chaînes de valeur, bien qu’elles ne poursuivent pas directement cet objectif. En effet, la gestion des chaînes d’approvisionnement, en particulier celles implantées sur des marchés où l’on soupçonne fortement un non-respect des lois relatives au développement durable, pourrait finalement conduire les entreprises à réorganiser leurs chaînes d’approvisionnement (OCDE, 2025[69]). En concentrant la production au sein d’un réseau de partenaires de confiance, ces politiques peuvent renforcer la fiabilité et la prévisibilité des approvisionnements sur lesquels repose la passation des marchés publics. Cela pourrait, à son tour, faciliter la prestation des services publics en réduisant le risque de pénuries perturbatrices. Toutefois, des études récentes ont souligné la nécessité d’accompagner le débat sur la dépendance commerciale et la réduction des risques dans les chaînes de valeur mondiales d’une évaluation rigoureuse des coûts et des avantages liés aux différentes stratégies. L’OCDE souligne que les mesures prises pour faire face aux risques liés aux chaînes d’approvisionnement internationales – telles que la délocalisation de proximité, la relocalisation ou la délocalisation dans un pays ami – pourraient accroître la complexité des chaînes de valeur mondiales et freiner la croissance économique, sans pour autant garantir une plus grande résilience (OCDE, 2025[69]).
L’OCDE a comparé deux scénari : un système commercial mondial entièrement interconnecté et un système plus pilotéà l’échelon local (Arriola et al., 2020[81]). Les résultats montrent que les mesures visant à relocaliser la production pourraient réduire le commerce mondial (importations et exportations) de 18 % et entraîner une baisse de plus de 5 % du PIB réel mondial. Les pertes pour chaque pays pourraient varier entre 1.1 % et 12.2 % du PIB, en fonction du degré et de la nature de leur intégration dans les chaînes de valeur mondiales. Les économies fortement dépendantes de secteurs spécifiques, comme le Canada et le Royaume-Uni dans le secteur automobile, subiraient des baisses particulièrement marquées (Canada : -13.1 % ; Royaume-Uni : -12.2 %). De plus, cette même étude montre qu’en cas de chocs du côté de l’offre (hausse des coûts des exportations et des importations), la stabilité du PIB, de la production et de la consommation ne s’améliore pas de manière significative dans un système piloté à l’échelon local par rapport à un système interconnecté. Enfin, la relocalisation ou la délocalisation de proximité pourrait s’avérer impossible pour de nombreuses ressources naturelles, dont l’extraction reste géographiquement concentrée (Crowe et Rawdanowicz, 2023[75]). La stratégie de délocalisation dans un pays ami présente également plusieurs restrictions. Sa mise en œuvre est complexe, notamment en raison de l’incertitude qui entoure l’identification à long terme des pays considérés comme « amis ». Cette ambiguïté accroît l’incertitude des entreprises et peut freiner les investissements (Crowe et Rawdanowicz, 2023[75]). La délocalisation dans un pays ami entraîne également des coûts supplémentaires : la division de l’économie mondiale en deux blocs commerciaux pourrait réduire le PIB mondial de 0.6 % à 4.6 % à moyen terme (Javorcik et al., 2023[82]). De plus, les pays qualifiés d’« amis » peuvent être confrontés à des contraintes en matière de ressources (main-d’œuvre, capitaux, infrastructures et capacités technologiques) qui limitent leur capacité à absorber de nouveaux investissements (Every et van Harn, 2022[83]).
Références
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[12] Z. Kutlina-Dimitrova, Z. (2017), « Can we put a price on extending the scope of the GPA? First quantitative assessment », European Commission.
← 1. Kolin paragraphe 47.
← 2. Kolin paragraphe 46 ; paragraphe 51.
← 3. Kolin paragraphe 61.
← 4. Qingdao paragraphe 61 et 62.
← 5. La délocalisation dans un pays ami a pris de l’importance à la suite d’un discours de la secrétaire au Trésor des États-Unis, Janet Yellen, dans lequel elle a défini les objectifs de cette approche comme étant de garantir des échanges commerciaux libres mais sécurisés et d’empêcher les pays d’utiliser leur position sur le marché pour provoquer des perturbations économiques ou exercer une influence géopolitique (Yellen, 2022[84]). Ce sujet a ensuite été évoqué par des responsables politiques canadiens (Freeland, 2022[85]) et européens (von der Leyen, 2022[86]).