Licences et permis

Vue d’ensemble

Les termes « licence » et « permis » ont divers synonymes, parmi lesquels « permission », « approbation », « autorisation », « accord » ou « consentement », et leur définition varie en fonction du pays ou territoire considéré. Dans le présent rapport, on entend par « licences et permis » (L&P) un ensemble d’outils et de processus réglementaires permettant d’octroyer à des particuliers ou à des entreprises qui envisagent de se lancer dans une activité donnée, l’autorisation officielle ex ante (c’est‑à‑dire avant le démarrage de l’activité en question) de s’y livrer. Il peut s’agir d’une activité ponctuelle, comme la construction ou l’installation d’une infrastructure, ou permanente, comme la vente de boissons alcoolisées, la production d’énergie bas carbone, l’exploitation d’une installation de conditionnement de viande ou l’utilisation de machines spécialisées. Bien que dans certains pays, « licence » et « permis » soient deux termes distincts, ils sont utilisés indifféremment tout au long de ce document.

En tant qu’intervention ex ante, la délivrance ou le refus d’octroi d’une licence ou d’un permis consiste à donner ou non un « feu vert ». C’est pourquoi il convient d’y recourir avec prudence et retenue. Le processus lié aux L&P diffère des autres outils réglementaires en ce qu’il se concentre sur la prévention des risques préalablement au lancement d’une activité, en bloquant ou en autorisant l’accès à un marché ou le démarrage de travaux, plutôt qu’en régulant des opérations en cours ou en remédiant à des problèmes après leur survenue. Cette approche vise à atténuer les risques potentiels dès le départ mais peut aussi avoir des effets néfastes non négligeables sur les plans économique et social (Kleiner, 2017[1]). D’autres instruments réglementaires, comme la mise en application de la réglementation ainsi que les inspections, sont généralement utilisés à des stades ultérieurs (OCDE, 2014[2]) (OCDE, 2019[3]).

Selon le pays ou le territoire, les L&P peuvent jouer un rôle dans un large éventail d’activités, de l’obtention d’un permis de conduire à la création d’une entreprise, en passant par la construction d’un bâtiment ou la gestion de matières dangereuses. L’autorisation de projets tels que le développement d’une infrastructure, l’exploitation d’une installation minière ou l’exercice d’une activité de pêche commerciale s’inscrit également dans le cadre de la délivrance de L&P. Ces derniers peuvent être accordés par des entités publiques diverses, notamment l’administration nationale ou les collectivités locales, ainsi que des organismes ou autorités publics spécialisés.

Les demandeurs de L&P peuvent être des particuliers (permis de conduire ou permis de construire une extension de maison, par exemple) et des entreprises (qui exploitent une mine ou une pêcherie, par exemple). Pour les particuliers, le processus est généralement plus simple, puisqu’il met l’accent sur les qualifications personnelles ou le respect des réglementations locales, comme les lois sur la sécurité et les lois d’urbanisme. En revanche, les entreprises sont généralement confrontées à un processus plus complexe qui peut comporter de multiples niveaux d’examen de la réglementation, d’évaluation environnementale et de suivi permanent afin de garantir la conformité avec les normes sectorielles, le respect de la sécurité publique et l’adéquation avec les objectifs de durabilité. Compte tenu de la multitude d’organismes publics intervenant dans le processus, les entreprises doivent souvent se tenir en rapport avec plusieurs d’entre eux et fournir des plans opérationnels détaillés, des garanties financières et des stratégies d’atténuation des risques.

Des L&P peuvent être nécessaires dans diverses situations, en fonction de l’activité et du demandeur, comme lorsqu’un citoyen demande une autorisation professionnelle ou qu’une entreprise récemment créée cherche à s’implanter sur le marché dans un secteur réglementé tel que celui des produits pharmaceutiques ou de la finance, par exemple. C’est également le cas lorsqu’une entreprise existante se développe dans un secteur réglementé (production d’énergie, exploitation de réseaux et prestation de services dans le domaine des communications électroniques, etc.) ou lorsqu’un secteur auparavant non réglementé, comme celui des cryptomonnaies ou des drones, devient un secteur réglementé, ce qui oblige les entreprises à satisfaire à de nouvelles exigences en matière de L&P. En outre, les L&P jouent un rôle lorsque les entreprises modifient leurs activités, par exemple en ajoutant de nouvelles gammes de produits, en changeant leurs processus de fabrication ou en s’étendant à d’autres zones géographiques. Dans beaucoup de pays et territoires, des obligations générales d’obtention d’une licence ou d’un permis – telle une autorisation professionnelle ou d’exploitation d’une usine – sont imposées pour un large éventail d’activités, parfois sans justification précise en termes de prévention des risques.

Les L&P peuvent également faire office de mécanisme de gestion de ressources limitées ou rares, telles que les fréquences radioélectriques, l’eau ou la terre. Dans ces cas-là, on accorde souvent les autorisations pour une période limitée afin de garantir un réexamen ou une réattribution périodiques. Bien que de telles autorisations puissent être adaptées à certaines situations, un recours excessif à cette solution peut engendrer des risques – d’abus ou de corruption, ou de réduction des incitations à l’investissement à long terme – et créer une charge inutile. Dans la plupart des cas, il est plus efficace de garantir la conformité et de remédier aux problèmes en la matière par le biais d’inspections et de mécanismes de mise en application de la réglementation. On peut toujours demander aux titulaires d’autorisations de prendre les mesures nécessaires pour gérer les risques sans qu’il faille prescrire des renouvellements périodiques de ces autorisations.

On peut avoir recours aux L&P pour gérer les risques avant le démarrage de travaux ou l’implantation sur un marché

Il est possible de faire appel aux L&P pour réduire et prévenir les risques encourus par les entreprises et les particuliers dans le cadre de leurs activités, avant qu’ils commencent à s’y livrer. La délivrance de L&P impose aux demandeurs de remplir certaines conditions, d’apporter la preuve qu’ils respectent la réglementation et les normes, et de montrer qu’ils sont en mesure de gérer et d’atténuer comme il se doit les risques susceptibles d’être générés par leur activité. Les pouvoirs publics disposent ainsi d’un dispositif structuré leur permettant de s’assurer, avant l’entrée sur le marché de biens ou de services, que ces derniers n’ont pas de répercussions négatives sur la santé publique, la sécurité ou l’environnement. En mettant en place et en faisant respecter des obligations ex ante en matière de L&P, les pouvoirs publics peuvent protéger les consommateurs, les travailleurs, les collectivités voisines et l’environnement contre des dangers potentiels.

S’il est bien conçu, le système de L&P peut également promouvoir la confiance en fixant des critères explicites auxquels doivent satisfaire les particuliers et les entreprises autorisés à mener leur activité (les pilotes d’avion sont titulaires d’une licence garantissant la sécurité des vols qu’ils effectuent, et les architectes d’un agrément garantissant que les logements qu’ils conçoivent ne s’effondreront pas). D’après les résultats de l’Enquête de l’OCDE sur la confiance, la prise de décision fondée sur des éléments probants et la redevabilité des institutions comptent parmi les principaux déterminants de la confiance des citoyens (OCDE, 2024[4]).

La délivrance de L&P peut être une source de données et d’enseignements précieux à même d’éclairer les décisions des pouvoirs publics et les améliorations de la réglementation. En tant qu’outil réglementaire ex ante, elle fournit des informations essentielles sur la capacité des individus et des entreprises à se plier aux règles visant à préserver l’intérêt général et à promouvoir la redevabilité. Par exemple, si une autorité recueille et analyse des données sur les autorisations accordées aux acteurs du secteur alimentaire et les met en corrélation avec les résultats des inspections de sécurité sanitaire des aliments, elle constatera peut-être que certains quartiers affichent systématiquement des taux d’infraction plus élevés que les autres (OCDE, à paraître[5]). Un tel enseignement peut donner lieu à la mise en place de programmes ciblés de sensibilisation et de promotion de la conformité dans ces zones, ainsi que de formations complémentaires destinées aux entreprises. Ces données peuvent permettre de renforcer l’efficacité et l’efficience des activités de mise en application de la réglementation fondée sur les risques en aidant les autorités à affecter des ressources dans les secteurs où les risques sont le plus élevés et à adapter leurs interventions en conséquence.

Une utilisation excessive des L&P peut nuire à la compétitivité et à la croissance économique

Les L&P jouent un rôle dans la gestion des activités à haut risque, mais peuvent être considérés comme une solution par défaut sur laquelle on s’appuie exagérément, souvent sous l’effet d’une aversion pour le risque. Un recours excessif aux L&P pouvant faire peser de lourdes charges sur les plans administratif et de la conformité, cet outil devrait être utilisé de manière ciblée et proportionnée. Dans de nombreux cas, les outils ex post ou d’autres outils – tels que les inspections, la surveillance du marché et les régimes de responsabilité – peuvent s’avérer plus efficaces et moins intrusifs aux fins de la réalisation des objectifs réglementaires.

En cas de recours aux L&P, les pouvoirs publics doivent veiller à ce que les processus soient rationalisés et n’engendrent pas de complications ni de retards inutiles. L’obligation d’obtenir une autorisation pour exercer une activité qui présente un risque faible – comme celle menée par une petite entreprise à domicile de toilettage pour animaux de compagnie – peut être disproportionnée, en particulier si la procédure exige de produire de nombreux documents, d’obtenir de multiples approbations ou de répondre à des critères flous. Ces contraintes risquent d’avoir un effet dissuasif sur l’entrepreneuriat et l’innovation, de fausser la concurrence, de faire augmenter les prix et d’entraîner un gaspillage de ressources publiques. Les petites entreprises et les particuliers sont particulièrement accablés par ces processus, car ils ne disposent souvent pas des ressources nécessaires pour s’y retrouver dans cet environnement fait d’exigences détaillées et d’échéances lointaines. Les « licences transversales » exigées des entreprises de tous types (ou d’un secteur macroéconomique tout entier, tel « l’ensemble du secteur commercial » ou « l’ensemble du secteur manufacturier ») sont un autre exemple d’utilisation excessive et indifférenciée des L&P. Ces autorisations sont à l’origine d’une charge et d’obstacles importants, alors que, ne ciblant pas des risques précis, elles ont peu de retombées positives, voire n’en ont aucune, au regard de l’intérêt général. Il est important de considérer les L&P comme une forme d’intervention spécifique choisie par les pouvoirs publics – laquelle est une source de coûts non négligeables pour les acteurs économiques – qui ne devrait être utilisée qu’après une analyse en bonne et due forme visant à déterminer si d’autres solutions seraient plus appropriées.

Parfois, des systèmes de L&P trop complexes font naître des risques de corruption ou d’abus (par exemple, lorsque la délivrance de L&P peut être utilisée pour soutirer des pots-de-vin ou générer des recettes). Conjugués avec des attentes irréalistes de la part de la population quant aux retombées que les L&P peuvent produire en matière de sécurité, ces systèmes risquent de saper la confiance des citoyens.

En outre, les systèmes de L&P peuvent être incohérents d’un pays ou territoire à l’autre, ce qui accentue la complexité de la réglementation. Par exemple, dans certaines zones, il faut bénéficier d’une autorisation pour réaliser des activités mineures comme l’étendage du linge ou la dératisation, ce qui est une source de confusion et d’inefficience. Sur les marchés de faible taille, un particulier peut être titulaire de plusieurs autorisations professionnelles (telles qu’une licence d’électricien et une licence de plombier), alors que sur les grands marchés, une personne ne peut exercer qu’un seul métier soumis à une telle autorisation. Dans les pays fédéraux, des règles différentes peuvent s’appliquer selon les régions, ce qui complique davantage le paysage réglementaire. Bien que des variations régionales soient parfois nécessaires pour tenir compte des risques locaux, ce type de disparités est susceptible d’entraver l’activité des entreprises, en particulier lorsque celles-ci sont présentes dans plusieurs régions ou plusieurs pays ou territoires. On peut notamment rencontrer cette situation dans les systèmes décentralisés ou au sein de l’Union européenne (UE), où des divergences en matière d’exigences relatives aux L&P peuvent faire obstacle à l’activité économique et à l’intégration transfrontières.

Il est donc primordial de recourir aux L&P uniquement lorsque cet outil est jugé nécessaire, auquel cas le type d’intervention et le niveau des exigences devraient être adaptés au niveau de risque. Les pouvoirs publics et les autorités chargées des L&P doivent concilier les objectifs de sécurité publique et les objectifs de croissance du marché en réduisant les formalités administratives inutiles. Des informations claires et des dispositions réglementaires cohérentes d’une région à l’autre sont essentielles pour aider les particuliers et les entreprises à se conformer aux exigences en matière de L&P, et réduire les risques pour les personnes et l’environnement.

Les Principes de bonne pratique encouragent l’utilisation des L&P pour gérer les risques tout en soutenant la croissance

Il est parfois difficile de trouver un équilibre entre la protection et la sécurité des personnes et de l’environnement et le développement du marché. Il faut déployer des efforts permanents pour assurer la pertinence, l’efficacité et l’efficience des L&P, lorsqu’on y a recours, et faire en sorte que cet outil réglementaire serve la concurrence et la croissance. La définition d’orientations claires pour le fonctionnement des systèmes de L&P peut aider les pouvoirs publics et les autorités chargées de ces systèmes à améliorer les processus liés aux L&P et à garantir la réalisation des objectifs qu’ils ont fixés.

Au cours des dernières années, l’OCDE a élargi ses travaux sur la mise en œuvre de la réglementation, notamment les L&P, la mise en application de la réglementation et les inspections, afin de veiller à ce que l’instauration de règles soit fondée sur les risques et sur des éléments probants, centrée sur les résultats et axée sur l’humain – ou sur les entreprises (OCDE, 2014[6]; OCDE, 2019[3]). Ces travaux étaient la mise en œuvre des instruments juridiques de l’OCDE, tout particulièrement la Recommandation concernant la politique et la gouvernance réglementaires [OECD/LEGAL/0390], adoptée par le Conseil de l’OCDE en 2012, la Recommandation en faveur d’une gouvernance réglementaire agile permettant de mettre l’innovation à profit [OECD/LEGAL/0464], adoptée en 2021, et la Recommandation sur les services administratifs publics centrés sur l’humain [OECD/LEGAL/0530], adoptée en 2024. Ils complètent par ailleurs la série des Principes de bonne pratique de l’OCDE en matière de politique réglementaire, qui regroupent les Principes de bonne pratique sur le contrôle et la mise en œuvre de la réglementation (OCDE, 2014[6]), sur la gouvernance des régulateurs (2014[7]), et sur les guichets uniques pour les citoyens et les entreprises (2020[8]), ainsi que d’autres rapports pertinents de l’OCDE, à savoir La boîte à outils de l’OCDE sur le contrôle et la mise en œuvre de la réglementation (2019[3]), Data‑Driven, Information‑Enabled Regulatory Delivery (OCDE, 2021[9]), Improving Regulatory Delivery in Food Safety (OCDE, 2021[10]), Risk-based Regulatory Design for the Safe Use of Hydrogen (OCDE, 2023[11]) et Experimenting with Digital Tools to Enhance Inspections (OCDE, à paraître[5]).

Les Principes de bonne pratique ont pour objectif de consolider les travaux sur les L&P en prodiguant des conseils aux administrations et aux autorités chargées des L&P en vue de l’amélioration de leurs processus liés à cet outil réglementaire, et en préparant le terrain pour les évolutions futures dans ce domaine. Ces principes ne constituent pas un guide de mise en œuvre étape par étape mais font plutôt office de lignes directrices de haut niveau en faveur de la rationalisation des processus liés aux L&P. Des recommandations axées sur les résultats y sont formulées afin d’aider les pouvoirs publics et les autorités chargées des L&P à améliorer leurs approches.