Katja Schmidt
Études économiques de l’OCDE : Canada 2025
Description
La croissance économique récente du Canada a été alimentée par la forte augmentation de sa population. Le PIB par habitant est resté faible. L’investissement et les exportations ont ralenti, tandis que le niveau élevé de l’endettement des ménages et l’augmentation du coût du service de la dette ont pesé sur les dépenses de consommation. La politique monétaire a commencé à s’assouplir en juin 2024, si bien que le taux directeur avait été ramené à 2.75 % jusqu’en avril 2025, tandis que l’inflation refluait vers le taux cible. Les tensions commerciales et l’augmentation des droits de douane pèsent sur les perspectives économiques. Un nouvel assouplissement monétaire devrait être mis en œuvre si la situation économique se dégrade fortement, à condition que les tensions inflationnistes liées aux droits de douane restent maîtrisées. La situation des finances publiques est globalement saine, ce qui laisse aux autorités des marges de manœuvre budgétaires pour faire face au creusement attendu du déficit budgétaire du fait du choc commercial, mais il serait possible de mieux gérer les tensions sur les dépenses à moyen terme en réalisant des examens des dépenses de manière plus systématique et régulière. À long terme, on pourrait améliorer l’adéquation entre la structure fiscale et les objectifs poursuivis en matière de croissance et d’environnement, en procédant à un transfert de charge fiscale des revenus vers la consommation et les sources de dégradation de l’environnement. Il faudrait préserver le système complet de tarification du carbone, y compris la redevance sur les combustibles, qui devrait être rétablie. Enfin, bien que le secteur bancaire soit stable et bien capitalisé, son exposition au marché hypothécaire canadien est importante. L’autorité de surveillance devrait rester vigilante et assurer un suivi attentif des risques.
La croissance économique du Canada s’est redressée en 2024 après une période de creux. Ce rebond a également été favorisé par la poursuite de la forte augmentation de la population, ainsi que par la baisse des taux d’intérêt au second semestre de cette année. L’inflation est revenue au niveau du taux cible de 2 %. Néanmoins, depuis février 2025, les relations commerciales entre les États-Unis et le Canada ont été marquées par une escalade de hausses des droits de douane et de contre-mesures. Ces mesures pèsent lourdement sur les perspectives économiques, compte tenu de l’étroitesse des liens commerciaux qui unissent le Canada aux États‑Unis et de l’interdépendance des chaînes d’approvisionnement nord-américaines pour certains produits. L’incertitude liée à la politique commerciale s’est également accentuée à l’échelle mondiale et contribue au recul de l’investissement et des intentions d’embauche des entreprises. En outre, des faiblesses structurelles continuent de peser sur la performance économique du Canada, notamment la faible croissance de la productivité, l’endettement élevé des ménages et les tensions observées sur le marché du logement. Le Canada devrait remédier à ses faiblesses structurelles, pour continuer de tirer pleinement parti de ses atouts, notamment de sa main-d’œuvre hautement qualifiée, de ses ressources naturelles abondantes et de ses institutions économiques stables, afin de préserver sa croissance à long terme dans un environnement externe caractérisé par les tensions et l’incertitude.
1.1.1. À la suite de tensions commerciales, les perspectives économiques se sont considérablement dégradées
L’économie canadienne est très exposée aux tensions commerciales avec les États-Unis (voir l’Encadré 1.1 sur les mesures tarifaires). En 2024, 76 % des exportations de biens du Canada étaient destinées aux États‑Unis, et 62 % de ses importations de biens provenaient des États-Unis. Les échanges avec ce pays représentaient 16 % du PIB canadien et plus de 2.6 millions d’emplois au Canada en 2023, une fois pris en compte les effets directs et indirects (Statistics Canada, 2025[1]). Le Canada représente environ 14 % des importations de biens des États-Unis et approximativement 17 % de leurs exportations de biens.
L’exemption de droits de douane dont bénéficient les échanges transfrontaliers en vertu de l’Accord Canada-États-Unis-Mexique (ACEUM) a certes préservé l’économie canadienne de retombées plus graves, mais les conséquences économiques de ces mesures tarifaires n’en resteront pas moins importantes. Il faut en outre les évaluer dans le contexte des hausses de droits de douane appliquées par les États‑Unis à d’autres pays. Les augmentations de droits de douane à l’échelle mondiale devraient faire diminuer les flux commerciaux internationaux et peser sur l’activité mondiale, provoquant une réduction supplémentaire de la demande extérieure adressée au Canada, en sus de la baisse de la demande provenant des États-Unis. Néanmoins, les droits de douane effectifs appliqués par les États-Unis à leurs importations en provenance de certains pays ont davantage augmenté que ceux auxquels sont soumises leurs importations d’origine canadienne, ce qui pourrait se traduire par des effets de substitution des importations favorables pour le Canada, compensant en partie la baisse globale de la demande d’importations des États-Unis. L’effet global induit sur l’économie canadienne dépendra également de la façon dont les recettes résultant des contre-mesures seront recyclées au bénéfice des ménages et des entreprises, ainsi que de la réaction des autorités en matière de politique monétaire et budgétaire. La flexibilité du taux de change atténuera sans doute en partie les effets négatifs.
Globalement, ces hausses de droits de douane devraient avoir sur le PIB canadien un effet nettement négatif, compte tenu de l’étroitesse des liens commerciaux qui existent entre le Canada et les États-Unis. Les estimations varient en fonction du niveau des droits de douane effectifs retenu comme hypothèse, sachant que ce niveau évolue. Considéré dans son ensemble, le régime tarifaire actuel entraînerait une diminution du PIB canadien de l’ordre de 2.2 %, d’après des simulations effectuées par le Budget Lab de l’université de Yale à l’aide du modèle du Projet d'analyse des échanges mondiaux (GTAP, Global Trade Analysis Project) (The Budget Lab, 2025[2]). Cela corrobore les estimations de l’OCDE, selon lesquelles le PIB réel canadien serait inférieur de 1¾ % environ à la fin de 2026 au niveau auquel il s’établirait en l’absence d’augmentation des droits de douane, dans l’hypothèse d’une proportion de biens conformes aux règles de l’ACEUM de 50 %, c’est-à-dire légèrement supérieure à celle retenue par le Budget Lab. Ce sont les exportations et la demande de consommation qui seraient les plus durement touchées, ce qui entraînerait un recul de l’investissement. Un accroissement de la proportion de biens conformes aux règles de l’ACEUM atténuerait l’effet négatif induit sur le PIB, tandis qu’une suspension de l’exemption prévue par cet accord amplifierait nettement cet effet. Après 2026, l’économie devrait se redresser, compte tenu de l’adaptation de la production et des chaînes d’approvisionnement au nouvel environnement tarifaire. Les hausses de droits de douane auront néanmoins probablement des répercussions négatives durables sur le niveau du PIB, la productivité et l’emploi, étant donné leurs effets de distorsions (Banque du Canada, 2025[3]).
S’agissant de leur impact sur les prix à la consommation, les droits de douane appliqués à titre de rétorsion ont pour effet direct d’alourdir le coût des biens importés, ce qui se répercute ensuite sur les prix à la consommation. Environ 13 % des biens du panier de l’indice des prix à la consommation (IPC) canadien sont importés des États-Unis (Banque du Canada, 2025[3]), alors que 5 % approximativement seraient affectés par les droits de douane appliqués à titre de rétorsion. Les hausses des droits de douane prélevés par les États-Unis sur leurs importations de produits industriels se répercuteraient également sur les prix de leurs exportations, puis sur les prix des importations canadiennes, compte tenu de la forte intégration des chaînes d’approvisionnement. L’effet d’augmentation des prix induit par les nouveaux droits de douane devrait faire monter l’inflation, en particulier au moment de leur entrée en vigueur.
Les répercussions des hausses de droits de douane varieront selon les secteurs et les produits, en fonction de leur dépendance à l’égard des échanges commerciaux relatifs à la production totale. Les secteurs lourdement tributaires des échanges avec les États-Unis et caractérisés par un potentiel limité de diversification de leurs débouchés seront les plus durement touchés. Le secteur manufacturier figurait parmi les plus exposés au marché des États‑Unis en 2023, puisque la demande adressée par ce pays représentait 42 % de sa valeur ajoutée (Statistics Canada, 2025[1]). Dans le secteur manufacturier, la transformation de métaux et la production de matériel de transport, qui inclut la construction automobile, sont les secteurs les plus exposés à la demande des États-Unis (Statistics Canada, 2025[1]). Dans la mesure où leur ratio de dépendance à l’égard des exportations destinées aux États-Unis (mesuré par la proportion de leur valeur ajoutée exportée vers ce pays) est supérieur à 60 %, il est possible qu’ils figurent parmi les branches d’activité les plus éprouvées.
À la date limite de la présente Étude, les droits de douane supplémentaires suivants imposés aux échanges entre les États-Unis et le Canada ont été mis en œuvre depuis février 2025 :
Droits de douane de 25 % sur les biens et de 10 % sur les ressources énergétiques et la potasse importés du Canada aux États-Unis, pour les biens ne relevant pas de l’Accord Canada-États-Unis-Mexique (ACEUM).
Droits de douane de 25 % sur les importations d’acier, d’aluminium et de produits qui en sont dérivés du Canada aux États-Unis.
Droits de douane de 25 % imposés sur les automobiles et les pièces détachées automobiles non conformes aux règles de l’ACEUM et droits de douane de 25 % sur les contenus qui ne sont pas fabriqués aux États-Unis des automobiles conformes aux règles de l’ACEUM importées du Canada aux États-Unis.
Il est difficile de déterminer la part des échanges conformes aux règles de l’ACEUM, dans la mesure où elle dépend du contenu local de chaque produit et de la conclusion de la déclaration y afférente sur les règles d’origine. Selon les données de la Commission du commerce international des États-Unis, 38 % des biens importés du Canada aux États-Unis étaient conformes aux règles de l’ACEUM en 2023. La plupart des autres biens échangés en vertu du statut de nation la plus favorisée (NPF) élaborée par l’Organisation mondiale du commerce (OMC), auxquels s’appliquent des droits de douane NPF faibles ou nuls. Cela étant, les exportateurs canadiens, qui comptaient auparavant sur le statut NPF sans demander de préférence au titre des règles de l’ACEUM pourraient dorénavant être plus fortement incités à remplir les exigences relatives aux règles d’origine et demander à être admissibles aux règles de l’ACEUM, ce qui accroîtrait au fil du temps la part des échanges relevant de celles-ci.
À supposer que la part des biens conformes aux règles de l’ACEUM soit portée à 50 %, il en résulterait une hausse de quelque 13 points de pourcentage des droits de douane effectifs imposés aux importations du Canada aux États-Unis, contre un droit de douane effectif bilatéral de 0.1%, autrement dit proche de zéro, en 2024.
En réaction aux taxes douanières américaines, le Canada a mis en œuvre des droits de douane appliqués à titre de rétorsion de 25 % sur les importations en provenance des États-Unis, d’une valeur de 60 milliards CAD, qui représentent environ 8 % du total des importations canadiennes. Ces droits de douane couvrent toutes sortes de produits, comme les denrées alimentaires et les boissons, les cosmétiques, les appareils électroménagers, l’habillement, les ordinateurs, certains produits en papier, ainsi que les produits en acier et en aluminium. En outre, le gouvernement canadien a également mis en œuvre des droits de douane de 25 % sur les véhicules (entièrement assemblés) non conformes aux règles de l’ACEUM, et des droits de douane de 25 % sur le contenu non canadien et non mexicain des véhicules (entièrement assemblés) conformes aux règles de l’ACEUM, représentant environ 35 milliards CAD d’importations.
Il a en outre mis à exécution plusieurs mesures de soutien et de liquidité ciblées en faveur des entreprises et des ménages. Celles-ci englobent une aide exceptionnelle face aux droits de douane, prenant la forme de remises, de sursis d’imposition en faveur des entreprises, de financements par l’intermédiaire de sociétés financières d’État, d’un programme de crédit aux grandes entreprises et de mesures temporaires de l’assurance-emploi, comme l’annulation de la période d’attente d’une semaine, la réduction du nombre d’heures requis pour être admissible aux prestations régulières et l’augmentation de nombre de semaines d’admissibilité.
Selon les projections économiques les plus récentes de l’OCDE (voir le tableau 1.1), on estime que la croissance du PIB devrait rester vigoureuse au premier trimestre de 2025, avant de refluer au deuxième trimestre en raison du recul des exportations à destination des États-Unis dû au relèvement des droits de douane. La consommation des ménages et l’investissement des entreprises devraient eux aussi être pénalisés par les perturbations des échanges, les hausses de prix et l’incertitude accrue. On anticipe que les importations reculeront moins que les exportations, d’où une contribution fortement négative des exportations nettes à la croissance du PIB en 2025. L’écart de production devrait se creuser à nouveau en 2025. En 2026, le PIB devrait se redresser progressivement à mesure que l’activité économique s’adaptera au nouvel environnement commercial. Selon cette projection, on pose le postulat que les droits de douane seront maintenus à leurs niveaux actuels et que la part des produits conformes à l’ACEUM restera proche de 50 %. La baisse des taux d’intérêt stimulerait l’investissement des entreprises et la consommation des ménages, sur fond de diminution de l’incertitude. Cependant, le ralentissement de la croissance de la population réduira le soutien apporté à la demande globale, en particulier à la croissance de la consommation. Il devrait toutefois s’ensuivre une expansion plus importante de la croissance du PIB par habitant ainsi qu’un meilleur équilibre sur le marché de l’immobilier d’habitation.
En ce qui concerne les prix à la consommation, l’inflation a baissé pour s’établir à 2 % au deuxième semestre de 2024 après avoir culminé à 8.1 % à la mi-2022. L’inflation devrait être tirée vers le haut par l’augmentation des droits de douane, qui provoquera une hausse des prix à l’importation. Toutefois, à compter du 1er avril, cette hausse sera en partie compensée par une baisse des prix de l’énergie découlant de la suppression de la redevance fédérale sur les combustibles. L’inflation sous-jacente devrait sensiblement augmenter en 2025, sous l’effet de la hausse des prix des importations, avant de reculer peu à peu dans le courant de 2026.
Les incertitudes entourant les projections sont importantes, en particulier s’agissant des mesures commerciales. Elles englobent celles relatives aux niveaux des droits de douane eux-mêmes appliqués au Canada, qui peuvent encore être relevés ou abaissés. Les droits de douane appliqués par les États-Unis à d’autres pays pourraient augmenter ou se maintenir à leurs niveaux actuels après la période de suspension de 90 jours fixée par l’administration américaine le 8 juillet 2025. En outre, on ne peut guère savoir dans quelle mesure les droits de douane se répercuteront sur l’économie canadienne. Cette situation s’explique par l’ampleur sans précédent du choc des droits de douane au cours des dernières décennies, due à l’intégration nettement accrue des chaînes d’approvisionnement et de la forte interconnexion des économies nord-américaines. Les risques sont également liés aux effets potentiellement plus prononcés des mesures commerciales sur les conditions financières et sur la volatilité des marchés financiers. Cela étant, les perspectives ne sont pas complètement sombres dans la mesure où les dispositions relatives aux droits de douane pourraient aussi accélérer les réformes au Canada, notamment une réduction des obstacles au commerce intérieur, ce qui aurait des effets positifs sur la croissance à long terme.
1. Contributions aux variations du PIB réel, montant effectif dans la première colonne.
2. Y compris l’écart statistique.
3) Corrigée des engagements au titre des retraites.
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE et calculs de l’OCDE.
1.1.2. Indépendamment des tensions commerciales, le PIB par habitant a été faible
La croissance du PIB s’est affermie en 2024 (Graphique 1.1, partie A). Toutefois, la croissance de la population étant supérieure à celle du PIB, le PIB par habitant s’est orienté à la baisse, passant sous ses niveaux d’avant la pandémie (Graphique 1.1, partie B). La population du Canada a progressé de 3 % par an en 2023 et au premier semestre de 2024. Le gouvernement a ajusté et recalibré ses objectifs d’immigration en conséquence et la croissance de la population a depuis lors commencé à ralentir (voir l’Encadré 1.2 pour plus de précisions). Cette forte progression de la population a stimulé la croissance potentielle en 2023 et 2024 en raison de l’accroissement de la population d’âge actif, soutenant de ce fait l’augmentation du facteur travail. Toutefois, la forte hausse de la population d’âge actif a probablement freiné la croissance de la productivité de la main-d’œuvre en exerçant une pression à la baisse sur le stock de capital par travailleur, l’ajustement du capital étant plus lent. La composition des compétences des immigrés récents, parmi lesquels de nombreux étudiants et travailleurs temporaires, a sans doute aussi contribué à faire baisser la productivité moyenne du travail, pesant sur la croissance du PIB par habitant. La croissance du revenu réel par habitant au Canada a été globalement la même que celle d’autres pays du G7 en 2023 et 2024, exceptés les États-Unis.
Note : L’agrégat OCDE-zone euro à 17 comprend les pays membres de l’OCDE qui font partie de la zone euro. Dans la partie B, les données de 2024 ont été compilées à partir de projections démographiques (sur la base de données publiées).
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.
Revenu disponible brut réel par habitant des ménages et des ISBLSM
Source : OCDE, Tableau de bord des indicateurs sur les ménages.
L’investissement des entreprises a été très faibles de 2022 jusqu’en 2024 et n’a pas encore dépassé son niveau d’avant le COVID-19 (Graphique 1.3). L’atonie de l’investissement des entreprises reste l’une des principales explications de la faiblesse de la productivité au Canada (voir le chapitre 4). Avec la forte croissance démographique récente, le recul antérieur de l’investissement des entreprises par travailleur s’est encore accentué. En 2023 et 2024, les pouvoirs publics ont mis en place d’importants crédits d’impôt pour soutenir l’investissement dans les secteurs verts, en partie en réponse à la loi sur la réduction de l’inflation adoptée aux États-Unis (voir Encadré 1.3).
Note : Investissement réel des entreprises par catégorie d’actif. Sont également comprises les structures résidentielles, qui n’apparaissent pas de manière séparée dans le graphique.
Source : Statistique Canada.
La population du Canada a rapidement augmenté, de près de 3.0 % en 2023 et 2024. Cette croissance est bien plus élevée que dans d’autres pays de l’OCDE, comme les États-Unis, ou des pays d’Europe (Graphique 1.4). La quasi-totalité de cette croissance est attribuable à l’immigration internationale, qui comprend à la fois les immigrants permanents et les immigrants non permanents. En ce qui concerne les résidents permanents (RP), la progression est conforme aux objectifs fixés par les autorités dans le Plan des niveaux d’immigration triennal d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC). En 2024, 484 000 résidents permanents se sont installés au Canada (Statistique Canada, 2024[4]), par rapport à un objectif prévu de 485 000 immigrants fixé par IRCC (Gouvernement du Canada, 2023[5]). Le Plan des niveaux d’immigration 2025-2027 prévoit la diminution du nombre total d’admissions de résidents permanents à 395 000 en 2025, à 380 000 en 2026 et à 365 000 en 2027 (Gouvernement du Canada, 2024[6]), soit une révision à la baisse des objectifs respectifs de 500 000 RP pour 2025 et pour 2026, figurant dans le Plan des niveaux 2024-2026. Le nouveau Plan privilégie les admissions de personnes qui se trouvent déjà au Canada, puisque plus de 40 % des admissions globales de résidents permanents en 2025 devraient être accordés à des RNP.
En 2022, la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) a été modifiée pour permettre une sélection axée sur les catégories prévues dans le cadre du Programme des travailleurs qualifiés (Gouvernement du Canada, 2023[5]). Cette modification a représenté une évolution notable du cadre d’immigration du Canada qui reposait auparavant presqu’exclusivement sur un système de points servant à évaluer le capital humain des immigrants. Le dispositif, mis en œuvre depuis peu, de sélection axée sur les catégories vise à répondre aux besoins du marché du travail, à permettre la sélection des candidats ayant une expérience de travail précise pour pallier les pénuries de main-d’œuvre dans les secteurs concernés. De même, le Programme des candidats des provinces (PCP), qui a donné lieu à une hausse régulière du nombre de RP, facilite également la sélection d’immigrants possédant des compétences spécialisées répondant aux besoins des secteurs confrontés à des pénuries de main-d’œuvre dans les provinces et les territoires.
Population totale
Note : Les pointillés correspondent aux projections de la population selon l’OCDE.
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.
La forte hausse du nombre de résidents non permanents (RNP) a constitué une tendance notable de l’immigration au Canada. Le nombre de ces immigrants a nettement progressé ces dernières années et les entrées nettes de résidents non permanents ont atteint 552 000 en 2022 et 821 000 en 2023 (Graphique 1.5). Cette hausse a concerné l’ensemble des catégories : demandeurs d’asile, étudiants étrangers, travailleurs temporaires, et leurs familles. Les étudiants étrangers et les travailleurs temporaires ont constitué les contingents les plus importants, représentant respectivement environ 42 % et 44 % des RNP (Gouvernement du Canada, 2024[7]). L’augmentation substantielle du nombre d’étudiants étrangers peut être attribuée à différents facteurs, comme l’augmentation du nombre d’accords de licence d’utilisation de programmes d’études et la suppression de la limite des 20 heures de travail hors campus autorisées. Par la suite, cette augmentation a eu une incidence sur la délivrance de permis de travail post-diplôme et de permis de travail ouvert aux conjoints, deux types de permis relevant du Programme de mobilité internationale (PMI).
Face à l’afflux important de résidents non permanents, le gouvernement canadien a annoncé en 2024 qu’il allait réformer les programmes visant les résidents temporaires, en mettant en œuvre des mesures telles que le plafonnement du nombre de permis d’études délivrés aux étudiants étrangers et le durcissement des critères d’admissibilité à un permis de travail post-diplôme (PTPD) et aux programmes de travail destinés aux conjoints de résidents non permanents. Le Plan des niveaux d’immigration 2025-2027 instaure en outre – pour la première fois – des objectifs d’admission des RNP. Cette mesure vise fondamentalement à ramener le pourcentage de résidents non permanents à 5 % de la population totale d’ici à la fin de 2026 (Government of Canada, 2024[8]). De ce fait, le nombre de résidents non permanents a diminué tout au long de 2024 pour atteindre, en fin d’année, son niveau le plus bas depuis le premier trimestre de 2022.
Nombre de résidents permanents et non permanents (nets) au Canada, moyennes mobiles sur quatre trimestres
Source : Calculs de l’OCDE d’après les données de Statistique Canada.
Les tensions commerciales actuelles devraient aussi être, pour le Canada, une occasion de réexaminer ses résultats globaux à l’exportation. Ceux-ci sont en effet relativement faibles depuis la fin de la pandémie. Le Canada n’a pas encore regagné la part des marchés d’exportation qu’il avait perdue pendant la crise du COVID-19 (Graphique 1.6, partie A). Cette situation paraît en particulier due à la faible croissance des exportations de biens autres que les matières premières. Par rapport aux niveaux pré-pandémie, les exportations de biens en volume restent particulièrement faibles pour les véhicules automobiles et les pièces ainsi que pour les aéronefs et autres matériels de transport (Graphique 1.6, partie B). En revanche les exportations de produits énergétiques et agricoles ont augmenté par rapport à la fin de 2019. En effet, les exportations de pétrole brut en volume ont atteint un niveau record en 2023, ayant plus que doublé depuis 2010 (Statistique Canada, 2023[9]). Dans les années à venir, elles devraient bénéficier encore davantage de la nouvelle capacité d’exportation disponible que procure le projet d’expansion de l’oléoduc Trans Mountain (voir Encadré 1.4). Les exportations de gaz naturel devraient bénéficier du terminal de gaz naturel liquéfié (GNL) en cours de construction à Kitimat, en Colombie‑Britannique, qui devrait être achevé en 2025. Ce terminal permettra le transport de GNL par voie maritime vers d’autres pays que les États‑Unis.
Ces dernières années, le gouvernement fédéral a annoncé la création de six importants crédits d’impôt à l’investissement (CII) et d’un soutien à la production dans des secteurs verts ciblés. Ces initiatives ont été mises en œuvre en réponse à la Loi sur la réduction de l’inflation (Inflation Reduction Act ou IRA) des États-Unis, sur fond de préoccupations tenant au fait que les subventions vertes et les crédits d’impôt prévus par ce texte risquaient de créer des désavantages concurrentiels pour l’industrie canadienne. Elles visent également à favoriser la décarbonation de l’économie. Elles visaient en outre à favoriser la décarbonation de l’industrie en place. Les effets transfrontaliers des politiques d’atténuation du changement climatique dépendent de plusieurs facteurs tels que la flexibilité des taux de change, les mécanismes de recyclage des recettes de la tarification du carbone et les sources de financement des subventions (en particulier quand celles-ci sont financées au moyen d’une hausse des prélèvements fiscaux). Fournier et al. (2024[10]) montrent, à l’aide du modèle IMF-ENV, que les effets des subventions prévues par l’IRA sur la concurrence seraient relativement limités pour Canada et circonscrits aux secteurs de l’énergie. Il n’en demeure pas moins que le Canada perdrait de ce fait des parts de marchés dans les secteurs de l’électricité, du fer et de l’acier.
Les CII mis en place favorisent les investissements dans les énergies propres et d’autres technologies écologiques : 1) la capture, l’utilisation et le stockage du carbone (Carbon Capture, Utilization and Storage ou CCUS) ; 2) les technologies propres ; 3) l’hydrogène propre ; 4) les installations de fabrication de technologies propres ; 5) l’électricité propre et 6) les chaînes d’approvisionnement pour les véhicules électriques. Selon les estimations ressortant du budget 2024, le coût des six CII pour les finances publiques s’élèverait à 93 milliards CAD, soit 3.2 % du PIB de 2023, sur la période allant de 2022-23 à 2034-35 (Gouvernement du Canada, 2024[11]). Le directeur parlementaire du budget (DPB) estime que ce coût serait plus élevé puisqu’il atteindrait, selon lui, 103 milliards CAD (Bureau du directeur parlementaire du budget (DPB), 2024[12]). Les États-Unis consacrent quelque 400 milliards USD, soit 1.5 % du PIB de 2023, aux énergies propres et aux initiatives en faveur du climat en vertu de l’IRA, selon les premières estimations du Service d’études budgétaires du Congrès des États-Unis (CBO, Congressional Budget Office). Selon d’autres sources toutefois, le coût estimé de l’IRA serait supérieur à ce montant. Les CII canadiens sont de très grande ampleur mais ont un coût budgétaire considérable. S’agissant de leurs effets économiques et environnementaux, l’Institut climatique du Canada estime que l’impact de ces crédits d’impôt sur la réduction des émissions à l’horizon 2030 sera relativement faible (et sera compris dans une fourchette de réduction progressive des émissions de 2 à 3 %), mais que les CII stimuleront la compétitivité économique globale et attireront les investissements (Institut climatique du Canada, 2023[13]).
L’État canadien offre aussi un soutien financier aux investissements dans les véhicules électriques, principalement sous la forme de subventions à la production, afin de s’aligner sur le crédit d’impôt à la production pour la fabrication de pointe (Advanced Manufacturing Production Credit ou AMPC) prévu par l’IRA. Selon les estimations du DPB, le soutien financier à la fabrication de véhicules électriques a atteint 52 milliards CAD entre octobre 2020 et avril 2024 et a couvert treize projets (Bureau du directeur parlementaire du budget (DPB), 2024[14]). Il est intrinsèquement difficile de déterminer le pourcentage des investissements supplémentaires que ce soutien financier a généré ou quel pourcentage aurait été réalisé sans ce dispositif.
Le Canada est très dépendant des échanges avec les États-Unis, son principal partenaire commercial, qui représentent 76 % de ses exportations de biens et 51 % de ses exportations de services (Graphique 1.7). Pour accroître la résilience de son économie, il lui faudrait diversifier ses marchés d’exportation en développant ou en renforçant d’autres accords commerciaux et en améliorant encore ses infrastructures pour l’exportation, en particulier celles destinées aux exportations d’énergie. Derrière les États-Unis, ce sont les marchés de l’UE et du Royaume-Uni, qui sont les destinations les plus importantes des exportations de services, représentant à eux deux 15 % de cette part de marché.
Note : Dans la partie A, les résultats à l’exportation sont calculés en tant que différence entre la croissance des exportations et celle des marchés d’exportation, en volume. Dans la partie B, les exportations de marchandises en CAD constants de 2017, corrigées des variations saisonnières, sont calculées en fonction de la classification de la balance des paiements.
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE ; et Statistique Canada.
Note : Dans les parties A et B du graphique, les données entrantes sont collectées selon la classification du Système harmonisé de 2017 ; dans les parties C et D, les données entrantes sont collectées conformément à la classification de la balance des paiements.
Source : Base de données Comtrade de l’Organisation des Nations Unies ; et base de données de l’OCDE sur les échanges internationaux de services.
L’oléoduc Trans Mountain achemine le pétrole brut et les produits pétroliers raffinés d’Edmonton, dans l’Alberta, vers les raffineries et terminaux de la Colombie‑Britannique et de l’État de Washington. Le pétrole brut est également expédié vers les marchés extraterritoriaux d’Asie et de la côte Pacifique des États-Unis via le terminal maritime Westridge de Burnaby, en Colombie‑Britannique. L’agrandissement de l’oléoduc, initié en 2013, vise à accroître sa capacité globale. Il va quasiment tripler la capacité à plein régime de l’oléoduc existant, en la faisant passer de 300 000 barils par jour (bpj) à 890 000 bpj. Selon la Régie de l’énergie du Canada, l’expansion de l’oléoduc représentera 17 % de la capacité totale d’exportation par pipeline pour les expéditeurs de pétrole brut canadien, soit une hausse de capacité significative. Le nouvel oléoduc Trans Mountain est officiellement entré en service le 1er mai 2024.
Il devrait considérablement accroître la production et les exportations de pétrole canadien au fil du temps, en particulier les exportations destinées aux marchés d’Asie et la côte Pacifique des États-Unis. Il devrait en outre contribuer à réduire la différence entre le prix de référence du pétrole brut léger nord-américain (West Texas Intermediate) et celui du pétrole brut lourd canadien (Western Canadian Select). Les estimations relatives à l’effet total de l’oléoduc sur le PIB sont contrastées. Ernst & Young projette que l’impact des dépenses de fonctionnement (comme les dépenses d’entretien de l’oléoduc ou les salaires et avantages des salariés) sur les niveaux de PIB sera de 9.2 milliards CAD (0.3 % du PIB de 2024) sur 20 ans, de 2024 à 2043, tout en tablant sur une contribution considérable du pipeline aux PIB de l’Alberta et de la Colombie‑Britannique (Trans Mountain Corporation, 2023[15]).
1.1.3. Le marché du travail s’est détendu
Le marché canadien de l’emploi s’est nettement détendu en 2024. Le nombre de postes vacants a diminué de près de moitié par rapport au pic atteint au printemps 2022, si bien que le taux d’emplois vacants s’est rapproché de son niveau normal sur longue période (Graphique 1.8, partie A). Le taux de chômage s’est inscrit en hausse en 2024. La forte croissance de la population, conjuguée à l’atonie des embauches, a provoqué une montée du chômage. Vers la fin de 2024, sous l’effet du redressement de l’activité économique et d’une croissance plus lente de la population, la situation du marché du travail a commencé à s’améliorer et le chômage a reflué. Cependant, cette amélioration a marqué le pas au printemps 2025, lorsque les perspectives économiques se sont de nouveau détériorées en raison des tensions commerciales. Le nombre d’entreprises faisant état de pénuries de main-d’œuvre a diminué par rapport au sommet atteint en 2021-2022 (Graphique 1.8, partie B). Néanmoins, les pénuries observées dans certains secteurs, en particulier ceux des soins de santé, de la construction et des autres métiers spécialisés, perdurent. Après avoir rebondi à la suite de la pandémie de COVID-19, le taux d’activité (calculé pour l’ensemble des personnes âgées de 15 ans ou plus) a un peu diminué depuis la fin de 2023 (Graphique 1.9). Combler intégralement les écarts entre les genres en matière de taux d’activité et de nombre d’heures travaillées d’ici à 2060 pourrait rehausser de 0.18 % la croissance du PIB par habitant à long terme du Canada (Fluchtmann, Keese et Adema, 2024[16]). Les mesures visant à accroître le taux d’activité des femmes sont examinées au chapitre 4.
Note : Dans la partie A, le taux de chômage se rapporte à l’ensemble des personnes âgées de 15 ans ou plus, tandis que le taux d’emplois vacants est exprimé en pourcentage de la demande de main-d’œuvre, c’est-à-dire du nombre total d’emplois occupés et vacants.
Source : Statistique Canada ; et Banque du Canada, Enquête sur les perspectives des entreprises.
Taux d’activité selon le genre et la tranche d’âge
Source : OCDE, base de données des statistiques infra-annuelles de la population active.
Le Tableau 1.3 contient un récapitulatif des effets potentiels à moyen terme de certaines des réformes structurelles proposées dans la présente Étude. D’après les estimations présentées, ces réformes structurelles pourraient se traduire par une augmentation du PIB du Canada de 6 % environ en l’espace de 10 ans et de l’ordre de 16 % à long terme. Les simulations ont été réalisées à l’aide du modèle à long terme de l’OCDE (hormis pour l’axe d’intervention 5). Cet exercice de quantification est présenté à titre indicatif. D’autres réformes recommandées dans la présente Étude ont des effets sur le PIB, mais il n’est pas possible de les chiffrer toutes en raison des limites du modèle.
Note : Il s’agit ici d’améliorer le climat des affaires en réduisant les obstacles volumineux à l’investissement étranger et à l’accès des entreprises étrangères aux marchés publics, en abaissant les barrières à l’entrée dans les secteurs de services et les industries de réseau, et en déréglementant les marchés numériques (voir chapitre 4).
Source : Modèle à long terme de l’OCDE (Guillemette et Château, 2023[17]), sauf pour l’axe d’intervention 5 (Fonds monétaire international, 2019[18]).
Le Tableau 1.4 présente à titre indicatif l’impact budgétaire de différentes réformes structurelles proposées dans la présente Étude. Leur impact est globalement neutre, sauf pour l’augmentation des dépenses publiques affectées à l’adaptation au changement climatique (chapitre 3). S’agissant des mesures d’adaptation, l’augmentation initiale des dépenses serait contrebalancée au fil du temps, dans la mesure où elle se traduirait par une diminution des dépenses liées aux futures catastrophes naturelles. Les réformes des impôts proposées (chapitre 1) pour améliorer la structure fiscale sont conçues pour être neutres d’un point de vue budgétaire. Les mesures proposées dans le domaine du logement (chapitre 2) sont axées sur la réglementation et, si elles exigeaient des dépenses supplémentaires (par exemple pour accroître l’offre de logements sociaux et abordables), il serait possible de les financer en réalisant des économies sur des dispositifs existants dont les effets bénéfiques sont moindres. Les mesures préconisées pour renforcer la productivité (chapitre 4) sont également axées sur l’amélioration de la réglementation et devraient par ailleurs être financées par le biais d’un redéploiement de ressources budgétaires.
Note : Les mesures réglementaires (comme la suppression des obstacles non tarifaires aux échanges entre provinces ou la réforme des lois sur le zonage) sont traitées comme étant neutres pour le budget et ne sont pas indiquées. Les coûts de mise en œuvre de ces mesures devraient généralement être compensés, à moyen terme, par le recul des coûts de fonctionnement dû aux gains d’efficience réalisés. Le déploiement de structures abordables d’accueil des jeunes enfants n’est pas pris en compte dans ce tableau car les coûts budgétaires additionnels qui en découlent sont déjà inscrits dans le budget.
Source : Calculs de l’OCDE.
1.2.1. La politique monétaire s’est assouplie
La Banque du Canada a commencé à abaisser son taux directeur en juin 2024 dès lors que l’inflation se rapprochait de l’objectif de 2 % (Graphique 1.10, partie A). La croissance des salaires reste relativement dynamique (Graphique 1.10, partie B). Le taux d’intérêt a ensuite été abaissé à chaque réunion du Conseil de Conseil de direction pour s’établir à 2.75 % en mars 2025, avant que le Conseil le maintienne à un niveau constant lors de sa réunion d’avril 2025 (Graphique 1.11, partie A). Selon les estimations de la Banque du Canada, le taux nominal neutre (c’est-à-dire celui auquel le taux directeur devrait converger une fois que la production a atteint son niveau potentiel et que l’inflation est à la cible) se situe dans une fourchette comprise entre 2.25 % et 3.25 % (Banque du Canada, 2025[19]). Le taux d’intérêt se situe donc au point médian de sa fourchette neutre (voir l’Encadré 1.6 relatif au cadre de politique monétaire).
À l’avenir, la Banque du Canada devrait soupeser avec soin l’effet de deux influences opposées sur la hausse des prix à la consommation due aux droits de douane : d’une part, la tension découlant de l’augmentation des prix des importations et d’autre part, les pressions résultant de la baisse de la demande. Tant que les anticipations d’inflation restent fermement ancrées et que les hausses de prix sont limitées aux biens concernés par les droits de douane, la politique monétaire pourrait faire abstraction de l’effet inflationniste du relèvement des droits de douane et abaisser les taux encore un peu pour rester dans un territoire globalement neutre. Si les perspectives de croissance se détériorent significativement, un nouvel assouplissement monétaire pourrait être nécessaire. Cependant, la Banque du Canada devrait rester vigilante en ce qui concerne les tensions inflationnistes et se tenir prête à agir dans l’autre sens si les hausses de prix se généralisent et si les anticipations d’inflation risquent de se désancrer.
Source : Statistique Canada ; et base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.
Le CAD s’est fortement déprécié face à l’USD entre septembre 2024 et mars 2025. Jusqu’en novembre, cette dépréciation a résulté d’évolutions macroéconomiques – baisse de l’inflation et ralentissement de la croissance du Canada par rapport à celle des États-Unis –, la Banque du Canada ayant abaissé ses taux plus rapidement que la Réserve fédérale et l’écart de taux d’intérêt à court terme s’étant creusé. Par la suite, les vives incertitudes entourant la politique commerciale et les tensions commerciales ont exercé de nouvelles pressions à la baisse sur le CAD et les risques de change sont devenus le facteur prédominant (Banque du Canada, 2025[3]). Depuis mars 2025, le CAD s’est de nouveau apprécié, regagnant le terrain perdu depuis novembre, sachant que les investisseurs réévaluent les actifs libellés en USD au vu des incertitudes relatives à la politique commerciale. Si elle limite les futures tensions inflationnistes, cette stabilisation donnera un moindre coup de pouce concurrentiel aux secteurs touchés par les droits de douane.
En parallèle, la Banque du Canada a continué de normaliser son bilan par un resserrement quantitatif, ne remplaçant plus les obligations du gouvernement du Canada (GC) arrivant à échéance. Le processus s’est déroulé sans heurts jusqu’à présent. Le total des actifs de la Banque du Canada a diminué d’environ 47 % entre avril 2022 et février 2025, pour atteindre environ 258 milliards CAD, principalement sous l’effet de la diminution des avoirs en obligations du GC (Graphique 1.11, partie B). La Banque du Canada a annoncé qu’elle avait mis fin au resserrement quantitatif au début du mois de mars 2025, au moment où les réserves qu’elle détient (ou « soldes de règlement ») seront revenues à l’intérieur d’une fourchette normale, ce qui lui permettra de reprendre la gestion ordinaire de son bilan (Gravelle, 2025[20] ; Banque du Canada, 2025[21]). Elle a l’intention de recommencer peu à peu à acheter des actifs, en reprenant les opérations de prise en pension et les achats de bons du Trésor émis par le gouvernement du Canada, afin de remplacer des actifs arrivant à échéance et de stabiliser son bilan à l’intérieur d’une fourchette normale au cours de l’année 2025. L’arrêt du resserrement quantitatif en mars a été approprié puisqu’il fait correspondre la gestion de son bilan à l’orientation plus neutre du taux directeur. Il reste essentiel que la Banque du Canada conserve une communication claire sur la gestion de son bilan.
Le cadre de conduite de la politique monétaire du Canada s’appuie sur deux grandes composantes : la cible de maîtrise de l’inflation et le taux de change flottant. Adoptée en 1991, la cible de maîtrise de l’inflation est établie conjointement par la Banque du Canada et le gouvernement fédéral, qui la réexaminent tous les cinq ans. À l’occasion des derniers renouvellements du cadre de conduite, sa validité a été prolongée pour une période allant jusqu’à la fin 2026. La Banque du Canada, qui agit indépendamment du gouvernement, est chargée de la conduite de la politique monétaire à l’intérieur du cadre. Le cadre pour 2022-26 reste centré sur la cible d’inflation de 2 % et la banque centrale utilise la flexibilité de la fourchette de maîtrise de l’inflation de 1 à 3 % pour rechercher activement le niveau d’emploi durable maximal quand les conditions le justifient. Le taux de change flottant du Canada remplit un rôle d’amortisseur, car il aide l’économie à absorber les chocs externes et internes et à s’y ajuster.
Les taux débiteurs des prêts octroyés aux ménages et aux entreprises ont diminué par rapport aux sommets qu’ils avaient atteints au début de 2024 (Graphique 1.12, partie A). En outre, les conditions de crédit se sont globalement assouplies au cours des derniers trimestres, tant pour les ménages que pour les entreprises (Banque du Canada, 2024[22]). Le marché de l’immobilier résidentiel a cessé de se dégrader, les prix des logements et les ventes de logements s’étant légèrement redressés après avoir touché un point bas à la mi-2023 (Graphique 1.12, partie B). Les enjeux structurels et les problèmes d’accessibilité financière du logement au Canada sont examinés plus en détail au chapitre 2. Les marchés de l’immobilier commercial, en particulier l’immobilier de bureau, subissent des pressions depuis quelques années (Banque du Canada, 2024[23]). Le taux d’inoccupation des bureaux est très élevé, en particulier dans les grands centres-villes, en partie du fait de la construction de vastes nouveaux espaces de bureaux entre 2021 et 2023, ainsi que de l’impact persistant du télétravail (JLL, 2024[24]). La construction de bureaux a diminué depuis et atteint son plus bas niveau depuis 20 ans à la fin de 2024 (CBRE, 2024[25]). L’immobilier à usage industriel et les locaux de ventes au détail se sont relativement mieux portés. S’agissant de l’exposition des banques et des établissements financiers non bancaires à l’immobilier commercial, celle des grands établissements est plus limitée que celle des établissements de petite taille (l’immobilier commercial représentant 10 % du total des portefeuilles de prêts des grandes banques et 20 % de celui des établissements bancaires de petite ou moyenne taille), et elle n’est pas concentrée. Toutefois, des fonds de pension et des compagnies d’assurance qui sont exposés au secteur ont dû revoir à la baisse la valeur de certains actifs du secteur de l’immobilier commercial (Banque du Canada, 2024[23]).
Note : La partie A représente le point médian de la fourchette retenue comme objectif pour les fonds fédéraux aux États-Unis et le taux de la facilité de dépôt pour la zone euro.
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE ; et Banque du Canada.
Note : Les prêts nouveaux (avances de fonds) englobent les nouveaux crédits accordés, les nouveaux prélèvements effectués sur des facilités de crédit existantes, les renouvellements et les refinancements de prêts hypothécaires ou de prêts à terme pour un mois quelconque.
Source : Banque du Canada ; Association canadienne de l’immobilier (ACI) ; et Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.
1.2.2. La charge du service de la dette des ménages continue de s’alourdir
Le niveau d’endettement des ménages, essentiellement tiré par les prêts hypothécaires, demeure l’un des plus élevés de la zone OCDE, s’établissant à un peu plus de 171 % du revenu disponible des ménages au troisième trimestre de 2024 (Graphique 1.13, partie A). Il a toutefois commencé à refluer dans une certaine mesure au cours des dernières années. Les nouveaux emprunts des ménages ont diminué de moitié environ entre 2022 et le début de 2023, dans le sillage de la hausse des taux débiteurs (Graphique 1.13, partie B). Depuis, il a connu un léger rebond.
L’endettement élevé des ménages se traduit par une lourde charge du service de la dette. Le ratio du service de la dette s’établissait à 14.4% % en moyenne au quatrième trimestre de 2024, soit un niveau proche des plus hauts historiques (Graphique 1.14, partie A). Le coût du service de la dette des nouveaux prêts hypothécaires est encore plus élevé et près de 30 % de ces nouveaux prêts affichent un ratio du service de la dette supérieur à 25 %, soit le seuil utilisé par la Banque du Canada pour repérer les ménages vulnérables (Banque du Canada, 2024[26]). Pour certains ménages (en particulier ceux dont les revenus et l’épargne sont faibles), une hausse du coût du service de la dette pourrait peser sur leur situation financière et se traduire par des arriérés et des défauts de paiement.
Certains indicateurs de la vulnérabilité financière des ménages, qui s’établissaient à des niveaux très bas, ont en effet affiché une certaine tendance à la hausse. Le taux d’arriérés de prêts hypothécaires (c’est-à-dire les prêts en souffrance depuis au moins 90 jours) a légèrement augmenté pour s’établir à 0.17 %, mais il reste faible par rapport à son niveau antérieur (Graphique 1.14, partie B). Les taux d’arriérés de paiement sur les cartes de crédit et les prêts automobiles, qui sont souvent des indicateurs d’alerte précoce des vulnérabilités financières des ménages, ont augmenté plus sensiblement. La situation est gérable, mais elle nécessite un suivi étroit et continu (Graphique 1.15, partie A).
Dans les années à venir, de nombreux ménages devront renouveler leurs prêts hypothécaires en cours à des taux d’intérêt plus élevés, dans la mesure où nombre de ces prêts ont été souscrits lorsque les taux d’intérêt étaient très bas. Plus des trois quarts des prêts qui étaient en cours au début de 2024 devront être renouvelés d’ici la fin de 2026 (Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF), 2024[27]). La part des prêts à taux fixe à long terme a fortement diminué ces dernières années (Graphique 1.15, partie A). De nombreux emprunteurs ont opté pour des prêts à taux variable en 2021 et au début de 2022, car les taux hypothécaires étaient nettement plus bas pour ce type de prêts (Murchison et teNyenhuis, 2022[28]). À mesure que les taux d’intérêt ont commencé à augmenter, les prêts à taux fixe à court terme (moins de 5 ans) ont gagné en popularité. Les prêts assortis de taux variables ou de taux fixes à court terme exposent davantage les ménages aux risques de taux d’intérêt. En mai 2024, la hausse médiane en pourcentage des versements hypothécaires pour l’ensemble des prêts hypothécaires a été estimée à 22 % en 2024, 25 % en 2025 et 32 % en 2026 (Banque du Canada, 2024[23]). Sachant que cette hausse est fonction des taux débiteurs et que ces derniers ont diminué depuis le mois de mai, l’augmentation effective pourrait être légèrement inférieure aux prévisions initiales, mais elle devrait rester importante.
Les prêts hypothécaires à taux variable et à versements fixes, qui représentent environ les trois quarts de l’ensemble des prêts à taux variable, présentent un risque important. Dans le cas de ces prêts, la portion du versement allouée aux intérêts fluctue selon l’évolution des taux d’intérêt, tandis que le montant total des versements hypothécaires ne change pas. Si les taux d’intérêt dépassent ce que l’on appelle le taux limite, les charges d’intérêts peuvent augmenter à tel point que le montant total des versements hypothécaires ne suffit plus à couvrir la portion « intérêts » du prêt. Selon des estimations de 2022, la moitié environ de l’ensemble des prêts hypothécaires à taux variable (soit 13 % de l’ensemble des prêts hypothécaires) avait atteint le taux limite à la fin d’octobre 2022 (Murchison et teNyenhuis, 2022[28]). Une fois le taux limite atteint, l’emprunteur peut être tenu d’augmenter ses versements mensuels, étant donné qu’il doit continuer de respecter le calendrier d’amortissement contractuel. Les prêts hypothécaires à taux variable et à versements fixes nécessiteront de fortes augmentations des versements, à moins que des remboursements anticipés ne soient effectués pour réduire le solde dû ; l’augmentation médiane des versements au renouvellement pourrait être supérieure à 50 % par rapport au montant de versement initial en 2025-2026 (Banque du Canada, 2024[23]). La récente baisse des taux débiteurs soulagera in fine les ménages, mais les versements qu’ils devront acquitter au moment du renouvellement de leurs prêts devraient tout de même augmenter à court terme.
Les emprunts hypothécaires sont de plus en plus souvent souscrits sans assurance. Au Canada, seuls 25 % environ de l’encours des prêts hypothécaires sont couverts par une assurance hypothécaire, ce qui accroît le risque couru par les prêteurs en cas de défaut de paiement. Ce pourcentage est inférieur à celui observé avant la pandémie de COVID-19, lorsque près de 40 % de l’ensemble des prêts hypothécaires étaient assurés. L’assurance-prêt hypothécaire garantie par l’État n’est obligatoire que pour tous les prêts hypothécaires sous réglementation fédérale lorsque la mise de fonds de l’emprunteur est inférieure à 20 % du prix d’achat du logement, c’est-à-dire pour les prêts dont le ratio prêt/valeur du bien (RPV) est supérieur à 80 %. Ce recul de la proportion de prêts hypothécaires assurés tient en partie à la hausse des prix du logement, sachant que les biens d’une valeur supérieure à 1 million CAD n’étaient auparavant pas admissibles à l’assurance, ce qui était le cas d’un nombre croissant de prêts en raison de la forte hausse des prix de l’immobilier. Les ménages concernés ont donc été contraints de renoncer à l’achat du logement ou de porter leur mise de fonds à au moins 20 %. Le gouvernement a récemment porté ce seuil de valeur à 1.5 million CAD, facilitant ainsi l’accès aux prêts hypothécaires pour les ménages dont la mise de fonds est plus faible. Les prêts hypothécaires non assurés, c’est-à-dire ceux dont le RPV est inférieur à 80 %, sont soumis à des règles moins prescriptives (aucun plafonnement imposé du service de la dette, par exemple) que les prêts assurés (Peterson, 2023[29]).
La période d’amortissement des prêts hypothécaires s’est en outre allongée, en partie parce que certaines banques ont autorisé les emprunteurs à la prolonger pour atténuer la hausse des coûts du service de la dette (Fortier-Labonté et McGillivray, 2024[30]). Près de la moitié des prêts hypothécaires nouveaux ou renouvelés ont désormais une période d’amortissement de plus de 25 ans, contre environ un tiers avant la crise liée au COVID-19 (Graphique 1.15, partie B). Le budget de 2024 prévoit en outre la possibilité d’amortir des prêts hypothécaires assurés sur 30 ans pour toutes les personnes qui achètent une première propriété et pour l’ensemble des acquéreurs d’un logement neuf depuis décembre 2024 (Gouvernement du Canada, 2024[11]). L’allongement des périodes d’amortissement, tout en réduisant les versements mensuels et en améliorant l’accès à la propriété à court terme, accroît la vulnérabilité à long terme des emprunteurs face aux chocs sur les revenus et les marchés. Étant donné que la nouvelle mesure s’applique aux marchés des prêts hypothécaires assurés, les risques sont in fine supportés par le secteur public.
Source : Statistique Canada ; et Tableau de bord des indicateurs sur les ménages de l’OCDE.
Source : Statistique Canada ; et Banque du Canada.
Note : Les prêts nouveaux (avances de fonds) englobent les nouveaux crédits accordés, les nouveaux prélèvements effectués sur des facilités de crédit existantes, les renouvellements et les refinancements de prêts hypothécaires ou de prêts à terme pour un mois quelconque.
Source : Banque du Canada.
À l’heure actuelle, on évalue la résilience face aux chocs des emprunteurs contractant des prêts hypothécaires non assurés au moyen d’une simulation de choc des taux d’intérêt hypothécaires appliquée à chaque emprunteur (soit le taux admissible minimal, qui correspond actuellement à la valeur la plus élevée entre le taux hypothécaire contractuel majoré de 2 % ou 5.25 %). Il faudrait envisager d’adopter des mesures supplémentaires visant à renforcer la résilience des emprunteurs et à gérer les coûts du service de la dette. À l’instar des plafonds du ratio service de la dette/revenu actuellement en vigueur pour les prêts hypothécaires assurés, des limites, par emprunteur, du ratio service de la dette/revenu ou du ratio dette/revenu pourraient être appliquées aux prêts hypothécaires non assurés. Le service de la dette est étroitement lié aux probabilités de défaut et aux effets négatifs d’un endettement immobilier élevé sur la demande des consommateurs (Banque des règlements internationaux, 2023[31]).
1.2.3. Les bénéfices des entreprises restent élevés sur fond d’augmentation du nombre de faillites
Les sociétés non financières ont également réduit leur endettement. En 2024, la dette brute des sociétés non financières représentait 163 % du PIB, contre 172 % avant la crise du COVID-19, ce qui reste relativement élevé par rapport aux autres pays de l’OCDE (Graphique 1.16, partie A). Les marges bénéficiaires des entreprises, qui ont fortement augmenté après la crise du COVID-19, ont reflué, mais restent élevées en moyenne par rapport aux années antérieures à la crise (Graphique 1.16, partie B). Le nombre de faillites d’entreprises a nettement progressé à partir du début de 2023, explosé au début 2024, et a depuis quelque peu reculé même s’il reste supérieur aux niveaux d’avant la pandémie. Selon les analyses de la Banque du Canada, le nombre élevé de faillites résulte principalement d’un effet de rattrapage par rapport aux années de pandémie durant lesquelles des programmes de soutien public ont permis de maintenir les entreprises à flot (Banque du Canada, 2024[23]).
Note : Dans la partie B, la marge bénéficiaire d’exploitation est définie comme le bénéfice d’exploitation rapporté aux recettes d’exploitation et la marge bénéficiaire après impôt comme le bénéfice après impôt rapporté au chiffre d’affaires total.
Source : Tableau de bord d’indicateurs financiers de l’OCDE : sociétés non financières ; et Statistique Canada.
1.2.4. Le système financier s’est montré résilient
Le système bancaire canadien est resté stable et résilient. Les volants de fonds propres et de liquidités sont supérieurs aux limites réglementaires, et les performances du crédit restent solides, avec un ratio de couverture moyen de PNP de 0.6 %, malgré une légère dégradation observée depuis peu (Graphique 1.17). Les sources de financement sont bien diversifiées, et la croissance des dépôts bancaires a été vigoureuse (Banque du Canada, 2024[23]). La solidité relative des banques canadiennes a été manifeste pendant la période de tension qu’a connue le secteur bancaire aux États-Unis en 2023 qui les a relativement peu touchées (Banque du Canada, 2023[32]). La rentabilité des banques a toutefois diminué depuis 2023 en raison de la hausse des coûts de financement, de l’augmentation des provisions pour pertes sur prêts et du ralentissement de la croissance des bilans (Graphique 1.17, partie D).
L’exposition non négligeable au marché hypothécaire demeure un facteur de vulnérabilité pour les banques canadiennes. Les banques à charte, qui sont soumises à la réglementation fédérale du Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) conformément aux normes strictes de Bâle III, s’octroient une large part du marché hypothécaire, d’un peu plus de 80 % (Société canadienne d'hypothèques et de logement, 2024[33]). Elles sont soumises à des lignes directrices microprudentielles rigoureuses (Ligne directrice B-20 sur la souscription de prêts hypothécaires résidentiels), qui exigent, par exemple, des tests de résistance pour les prêts hypothécaires. En 2023 et 2024, le BSIF a encore renforcé certaines de ses lignes directrices. Ces normes strictes devraient contribuer à protéger les banques contre d’éventuels défauts de paiement de créances hypothécaires. Le BSIF a également relevé la réserve pour stabilité intérieure (RSI), qui constitue un complément de fonds propres pour les banques d’importance systémique intérieure, à 3.5 % du total des actifs pondérés en fonction des risques en novembre 2023, et plafonné à 450 % le ratio prêt/revenu (LTI) au niveau institutionnel pour les nouveaux portefeuilles de prêts hypothécaires non assurés en novembre 2024. Ces mesures sont une bonne chose. Le BSIF devrait rester vigilant et maintenir une réglementation rigoureuse compte tenu des risques importants associés au marché hypothécaire pour le système financier (voir également discussion plus haut).
Note : La base de données des Indicateurs de solidité financière du FMI n’inclut pas le ratio de liquidité à court terme figurant dans l’accord de Bâle III pour le Canada, raison pour laquelle ce ratio est indiqué. Les chiffres pour l’OCDE et l’UE sont des moyennes simples. Dans la partie A, la moyenne de l’OCDE exclut le Japon et la Nouvelle-Zélande ; dans la partie B, elle exclut le Chili, le Japon, la Nouvelle-Zélande et la Suisse ; dans la partie C, elle exclut le Japon et la Nouvelle-Zélande.
Source : Fonds monétaire international (FMI), base de données des indicateurs de solidité financière.
Le risque que les emprunteurs se tournent vers des prêteurs non bancaires, moins strictement réglementés, ne s’est pas concrétisé jusqu’ici. Si les banques à charte sont soumises à la réglementation fédérale, les établissements non bancaires sont soit soumis à une réglementation provinciale (comme dans le cas des coopératives de crédit), soit soumis à une réglementation moins stricte. Le risque que les ménages se tournent vers des prêteurs non bancaires pour financer ou renouveler leurs prêts hypothécaires lorsqu’ils ne satisfont pas aux exigences des banques à charte parce qu’ils doivent faire face à des contraintes financières plus fortes est une source d’inquiétude potentielle. Ce risque ne semble toutefois pas se matérialiser. Les taux des prêts hypothécaires consentis par des établissements financiers non bancaires ont progressé à un rythme similaire à ceux des prêts octroyés par les banques à charte, et la part du marché des prêts hypothécaires revenant aux établissements non bancaires est restée faible (environ 5 % pour les prêteurs hypothécaires qui ne sont ni des banques, ni des coopératives de crédit) et globalement stable (Société canadienne d'hypothèques et de logement, 2024[33]). Les recommandations formulées dans les Études précédentes concernant le renforcement de la coordination entre les autorités de réglementation fédérales et provinciales et le resserrement de la surveillance du secteur du crédit hypothécaire non bancaire conservent leur validité.
Un autre segment du secteur financier non bancaire, le secteur de la gestion d’actifs (fonds de pension, fonds d’investissement et compagnies d’assurance, etc.) a continué d’accumuler de l’effet de levier. La dernière Étude a mis en lumière des préoccupations relatives à la dégradation de la liquidité du secteur, qui pourrait entraîner des ventes massives d’actifs à revenu fixe aux effets déstabilisateurs. Si certains signes indiquent que le secteur de la gestion d’actifs a accru l’encours d’actifs liquides, les fonds spéculatifs et les fonds de pension ont vu leur endettement s’alourdir encore au cours de l’année écoulée du fait qu’ils ont eu davantage recours au marché des opérations de pension (prises en pension) (Banque du Canada, 2024[23]). Cette situation pourrait créer des difficultés et contribuer à la volatilité des marchés en cas de liquidation rapide des positions des fonds spéculatifs. En outre, les fonds spéculatifs dépendent en partie des banques pour leurs financements à court terme. Le Canada est l’un des pays du G7 où les banques sont le plus exposées aux autres institutions financières non bancaires (dont font partie les fonds spéculatifs) qui détiennent plus de 4 % du total des actifs des banques (Fonds monétaire international Département Hémisphère occidental, 2024[34]). Cette tendance attire l’attention sur les vulnérabilités et les risques qui persistent dans le secteur de la gestion d’actifs, ainsi que sur l’interdépendance entre les acteurs du système, qui exige un suivi attentif.
1.3.1. Les niveaux de déficit et de dette ont rapidement reflué après les hausses liées à la pandémie
Après le creusement dû à la pandémie, le Canada a réduit son déficit budgétaire plus rapidement que d’autres pays de l’OCDE. Le solde budgétaire consolidé de toutes les administrations publiques s’est établi à 0.1 % du PIB tandis que le solde budgétaire primaire a atteint 1.8 % du PIB en 2023 (Graphique 1.18). La dette brute des administrations publiques (corrigée des engagements de retraite) a diminué de 25 % du PIB depuis la pandémie pour s’établir à 104 % du PIB en 2023. Au Canada, une attention particulière est portée à la dette nette (voir Encadré 1.7) qui a atteint 11 % du PIB en 2023 (corrigée des engagements de retraite). Ce niveau est proche de celui de 15 % du PIB observé avant la pandémie.
Note : Les zones grisées correspondent à des projections. La zone euro comprend 17 pays qui sont à la fois membres de la zone euro et de l’OCDE.
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.
Cependant, les nouvelles mesures budgétaires prises en 2023 et 2024 ont entraîné une nette hausse des dépenses publiques qui a conduit à un déficit budgétaire en 2024. Le solde budgétaire consolidé des administrations publiques s’est creusé de manière conséquente et est passé de 0.1 % du PIB en 2023 à -2.1 % en 2024 et le solde budgétaire primaire de 1.8 % à -0.3 % du PIB. Ce creusement significatif en 2024 est aussi partiellement attribuable au versement d’un montant de 23 milliards CAD (0.7 % du PIB de 2024) pour indemniser les personnes lésées par le financement insuffisant et discriminatoire des Services à l’enfance et à la famille des Premières Nations (Gouvernement du Canada, 2023[35]). La dette brute des administrations publiques (corrigée des engagements de retraite) a augmenté pour atteindre 107 % du PIB en 2024, même si la dette nette (corrigée des engagements de retraite) a reculé pour s’établir à 8 % du PIB. Les budgets fédéraux et provinciaux ont pâti de la hausse sensible des dépenses structurelles en 2023 et 2024. Les derniers budgets fédéraux comprenaient de nouvelles mesures de dépenses, nettes des nouvelles mesures visant à accroître les recettes de 82 milliards CAD (2.9 % du PIB de 2023) entre l’exercice 2022-23 et l’exercice 2028-29 (Gouvernement du Canada, 2024[11] ; Gouvernement du Canada, 2023[36]). Ces mesures ont entraîné une hausse des besoins de dépenses à long terme, en particulier du fait que plusieurs programmes pluriannuels importants de réformes sociales ont été mis en œuvre – comme le Programme d’apprentissage et de garde des jeunes enfants, la Prestation canadienne pour les personnes handicapées, le Régime national d’assurance médicaments et le Régime de soins dentaires. Un contrôle efficace des dépenses reste essentiel.
Au Canada, la communication relative à la dette publique vise essentiellement la dette publique nette (dette brute moins actifs financiers). Cela tient au fait que le Canada possède des actifs financiers importants qui sont également liés à des régimes de retraite financés à long terme. En général, l’évaluation de pays comme le Canada et la Norvège est meilleure si la dette nette est utilisée, car elle tient compte de leur capacité à honorer leurs obligations. La dette (brute et nette) du Canada est mesurée notamment en tenant compte des actifs et des engagements liés aux pensions des employés du secteur public. Cette méthode correspond aux bonnes pratiques comptables et reflète les efforts déployés pour garantir la viabilité budgétaire à long terme. Dans ses analyses, l’OCDE utilise la dette brute en raison des difficultés de comparabilité internationale dans l’évaluation des actifs et notamment des différentes approches utilisées pour estimer les actifs des entreprises publiques, qui varient d’un pays à l’autre. En outre, la dette brute reflète mieux le poids des obligations à court terme, dans la mesure où beaucoup d’actifs financiers ne sont pas immédiatement disponibles pour le service de la dette parce qu’ils correspondent à des obligations à long terme. Afin de maintenir la cohérence des chiffres de dette brute d’un pays à l’autre, ceux-ci sont ajustés en excluant les engagements de pensions non capitalisés, qui sont intégrés à la dette dans certains pays. Cet ajustement améliore la comparabilité avec les pays où les engagements de pensions du secteur public n’apparaissent pas dans le bilan des administrations publiques.
La dette brute des administrations publiques consolidée (non corrigée des engagements de retraite) s’est établie à 117 % du PIB à la fin de 2024, tandis que la dette brute corrigée des administrations publiques consolidée s’est élevée à 107 % du PIB (Graphique 1.19). La dette nette des administrations publiques (non corrigée des engagements de retraite) s’est établie à 18 % du PIB, tandis que la dette nette corrigée s’est élevée à 8 % du PIB à la fin de 2024. La dette nette de l’administration fédérale non corrigée s’est établie à 30 % du PIB, tandis que la dette des administrations provinciales et territoriales s’est établie à 13 % du PIB. Les administrations locales ont affiché une dette nette très faible qui représentait 2 % du PIB. Cette situation a été compensée en partie par la valeur financière nette du Régime de pensions du Canada (RPC) et du Régime de rentes du Québec (RRQ), qui s’est établie à 26 % du PIB.
% du PIB, 2024
Note : Les données concernant la dette brute et la dette nette des administrations publiques sont issues de l’OCDE et les données concernant les sous-secteurs sont issues de Statistique Canada. Le PIB nominal de l’OCDE (dans la devise locale) est utilisé comme dénominateur pour les ratios de dette nette des subdivisions des administrations publiques. Une dette négative est synonyme de valeur financière nette positive.
Source : Tableau de bord d’indicateurs financiers de l’OCDE : administrations publiques ; et Statistique Canada.
Les actifs financiers de la catégorie consolidée de l’administration publique (y compris les plans de pension) ont représenté 99 % du PIB en 2024. En 2023, quelque 37 % des actifs financiers, soit 33 % du PIB, étaient détenus par les régimes de pension (pour l’essentiel RPC et RRQ) et sont, pour partie, réservés au paiement des futures prestations Les plans de pension peuvent investir dans un large portefeuille d’actifs : actions, parts de fonds d’investissement, obligations d’État, biens immobiliers, etc. (OCDE, 2024[37]). En 2023, à peu près 65 % des actifs qu’ils détenaient étaient constitués d’actions. L’État fédéral détenait des actifs financiers équivalant à quelque 25 % du PIB, le solde des actifs financiers étant principalement détenu par les administrations publiques provinciales et territoriales. Un pourcentage important (40 % environ du total) des actifs financiers de la catégorie regroupée de l’administration publique (y compris les plans de pension) est investi en actions et en parts de fonds d’investissement. Le solde est ventilé comme suit : titres de dette (13 %), prêts (20 %) et autres comptes à recevoir (19 %).
Plusieurs administrations provinciales ont également mis en place de nouveaux programmes de dépenses d’envergure en raison des fortes tensions sur les dépenses liées à la croissance démographique, aux besoins en matière d’infrastructures et à de nouveaux programmes sociaux, ce qui assombrit les perspectives budgétaires à l’échelle provinciale. Des provinces comme l’Ontario, le Québec et la Colombie-Britannique disposent de règles d’équilibre budgétaire qui ont été suspendues en raison de « circonstances exceptionnelles », comme en Ontario, ou qui prévoient un équilibre budgétaire à un horizon beaucoup plus lointain, comme dans le cas du Québec avec un horizon fixé à 2029-30. Les budgets provinciaux n’ont pas pleinement pris en compte la détérioration des perspectives économiques due aux tensions commerciales. Bien que certaines dépenses supplémentaires soient justifiées, d’autres comme le remboursement généralisé de 200 CAD prévu en Ontario en 2025 n’ont eu aucune justification économique. Dès que les tensions commerciales se relâcheront, les administrations provinciales devraient assurer l’application des règles d’équilibre budgétaire et désactiver les clauses dérogatoires. L’augmentation des tensions sur les dépenses au niveau provincial doit être réglée à la fois en améliorant la capacité des provinces à générer leurs propres recettes et en prévoyant des transferts suffisants de la part de l’administration fédérale.
La détérioration des perspectives économiques due aux tensions commerciales devrait peser sur les perspectives budgétaires. Compte tenu de la situation comparativement favorable des finances publiques, le Canada devrait laisser jouer les stabilisateurs automatiques en vue d’atténuer l’effet négatif du choc des échanges sur l’économie. Tout soutien budgétaire supplémentaire que le gouvernement pourrait décider d’instaurer devrait être ciblé, temporaire et mis en place en temps voulu. Si le choc des droits de douane se prolonge et a des conséquences économiques plus graves, il importera de permettre à l’économie de s’adapter au nouvel environnement sans préserver certaines entreprises ou certains secteurs donnés. La politique budgétaire devrait plutôt soutenir les moteurs de la croissance à long terme, par exemple en augmentant les dépenses d’investissement ou en stimulant l’innovation (voir le chapitre 4). Enfin, si l’orientation budgétaire s’assouplit, il importera que cette évolution s’effectue en phase avec la politique monétaire. Or, cela n’est pas toujours le cas. Ainsi, la politique budgétaire a été expansionniste en 2024, tandis que la politique monétaire a été restrictive en 2023-24. Par conséquent, la politique budgétaire accommodante a partiellement compensé l’orientation restrictive adoptée par la Banque du Canada pour combattre l’inflation.
1.3.2. Réduire la dette publique reste un objectif essentiel à moyen terme, une fois que les tensions commerciales se seront relâchées
Au Canada, les gouvernements successifs se sont attachés à maintenir la dette publique à un niveau viable et peu élevé. Dès lors, le Canada présente des ratios de dette brute/PIB et de dette nette/PIB inférieurs à ceux de beaucoup d’autres pays de l’OCDE. Les risques de crise de la dette souveraine sont donc limités. Le niveau de dette brute (corrigée des engagements de retraite), qui attire davantage l’attention dans le contexte international, présente toutefois une tendance à la hausse depuis la Grande crise financière et s’établit légèrement au-dessus de 100 % du PIB (Graphique 1.20). Bien que les niveaux de dette restent peu élevés en termes de comparaison internationale, une réduction de la dette publique à moyen terme peut permettre d’obtenir une marge de manœuvre budgétaire supplémentaire pour faire face aux futures crises économiques et relever les défis budgétaires à long terme, tout en assurant la soutenabilité de la dette.
Les simulations budgétaires à long terme laissent entrevoir des préoccupations modérées concernant la soutenabilité de la dette. Le ratio dette brute/PIB devrait globalement se stabiliser avant de repartir légèrement à la hausse au cours des années suivantes si le déficit primaire se maintient aux niveaux prévus pour 2026 et les augmentations des dépenses liées au vieillissement de la population sont compensées (Graphique 1.21). En revanche, si rien n’est fait pour lutter contre les tensions sur les dépenses liées au vieillissement de la population, la dynamique de la dette deviendrait défavorable. Par rapport à d’autres pays de l’OCDE, les coûts liés au vieillissement de la population représentent une charge relativement limitée pour les finances publiques canadiennes, grâce au financement à long terme des régimes publics de retraite. Les dépenses que le Canada consacre à la santé et aux soins de longue durée, aux pensions de retraite ainsi qu’aux autres domaines (hors transition énergétique) devraient néanmoins augmenter d’environ 3.1 % du PIB potentiel d’ici 2060 (Guillemette et Château, 2023[17]). Une décarbonation ambitieuse de l’économie pourrait constituer une autre source de tensions budgétaires, dans la mesure où les coûts d’atténuation de ce type de mesures pourraient atteindre jusqu’à 5 % du PIB de référence du Canada d’ici 2050, compte tenu du niveau actuellement élevé d’émissions de CO2 par habitant (Guillemette et Château, 2023[17]). La mise en œuvre de réformes structurelles, telles que celles décrites dans l’Encadré 1.5, ferait baisser les niveaux de dette. Un assainissement plus important que celui envisagé ramènerait le ratio dette/PIB sur une trajectoire descendante. Par exemple, une amélioration progressive de la balance primaire qui la ramènerait à 0.25 % du PIB entre 2027 et 2029, soit son niveau antérieur à la crise liée au COVID-19, pour la maintenir ensuite à ce niveau ferait passer le ratio dette brute/PIB en dessous des 100 % d’ici 2035.
Source : Base de données analytique de l’OCDE.
Le cadre budgétaire est très flexible au Canada, où il n’existe pas d’objectifs budgétaires imposés par la législation ni de règles budgétaires formelles. La politique budgétaire repose principalement sur un engagement politique de respect des ancrages budgétaires que les autorités se fixent elles-mêmes. Actuellement, l’administration publique fédérale s’est engagée à maintenir les ratios de déficit fédéral/PIB sur une trajectoire descendante et en deçà de 1 % à compter de 2026-27. Les ratios de dette fédéral/PIB devraient baisser en 2024-25 et poursuivre leur fléchissement par la suite (Gouvernement du Canada, 2024[11]). Plusieurs provinces disposent d’ancrages budgétaires que les autorités se fixent elles-mêmes (l’Ontario, le Québec, la Colombie‑Britannique et le Manitoba possèdent en outre une législation encadrant la politique budgétaire). Cela étant, certaines récentes mesures budgétaires ont mis en péril ces ancrages budgétaires. Le gouvernement devrait continuer de faire preuve d’une grande détermination pour respecter les ancrages budgétaires qu’il s’est fixés en temps normal et préserver sa crédibilité globale en matière budgétaire. Des tensions importantes sur les dépenses futures liées au vieillissement de la population, aux considérations environnementales, à la défense et à d’autres priorités d’action peuvent rendre le cadre budgétaire actuel, caractérisé par sa souplesse, vulnérable aux hausses progressives des dépenses.
Dette brute des administrations publiques, en % du PIB
Note : Les scénarios sont basés sur les projections des Perspectives économiques de l’OCDE jusqu’en 2026 et sur le modèle de développement économique à long terme de l’OCDE par la suite. Le scénario « à politiques inchangées » (tirets marron) repose sur l’hypothèse d’un solde primaire structurel constant de 0 % du PIB potentiel à compter de 2026. Le scénario intégrant les coûts du vieillissement de la population (en marron) ajoute les tensions sur les dépenses de soins de santé, de soins de longue durée et de pensions de retraite basées sur les estimations de l’OCDE (Guillemette et Château, 2023[17]). Le scénario intégrant les réformes structurelles (en vert) ajoute au scénario « à politiques inchangées » intégrant les coûts du vieillissement de la population, les répercussions des réformes structurelles expliquées dans l’Encadré 1.5 (réformes 1, 2, 3a et 4)
Source : Simulations effectuées par l’OCDE en se fondant sur les Perspectives économiques de l’OCDE et sur le modèle à long terme de l’OCDE.
Si les niveaux de dette relativement faibles en termes de comparaison internationale laissent penser que ce cadre a bien fonctionné par le passé, une formalisation plus stricte des ancrages budgétaires pourrait présenter d’autres avantages qui aideraient à préserver ces acquis à l’avenir. Une telle mesure pourrait permettre de renforcer l’engagement envers les objectifs fixés, d’améliorer la responsabilité des choix budgétaires, de mieux éclairer les décisions des pouvoirs publics et de communiquer de manière plus efficace sur les arbitrages budgétaires. Les données empiriques démontrent que l’existence de règles budgétaires est généralement associée à de meilleurs résultats, même si le lien de cause à effet est complexe, la conception et la mise en œuvre des règles ayant une influence (Caselli et Reynaud, 2020[38] ; Heinemann, Moessinger et Yeter, 2018[39]). Le système de contrôle du respect des ancrages budgétaires actuels pourrait être amélioré. S’agissant des provinces et des territoires, il était préconisé dans les Études précédentes de mettre en place un système de surveillance budgétaire plus indépendant.
1.3.3. La structure fiscale pourrait être mieux alignée sur les objectifs en matière de croissance et d’environnement
Les recettes fiscales du Canada en pourcentage du PIB sont très proches de la moyenne de l’OCDE et s’établissent à 35 % du PIB en 2023. La composition de ces recettes est toutefois légèrement différente, avec une proportion plus importante issue de l’imposition des revenus alors que la part de l’imposition des biens et des services reste relativement faible (Graphique 1.22). Comme le soulignaient les précédentes Études, le Canada dispose d’une marge de manœuvre pour rendre sa structure fiscale plus favorable à la croissance, en faisant basculer une part plus importante de l’imposition des revenus vers la consommation. D’après les Statistiques des recettes publiques de l’OCDE, les rentrées de TVA/TPS représentent à peine 13 % environ des recettes fiscales totales au Canada, alors que la moyenne de l’OCDE est de 21 %. Les données internationales montrent que les impôts sur la consommation pèsent moins sur la croissance que les impôts sur le revenu ou les bénéfices (Johansson, 2016[40]). Les Études précédentes préconisaient de commencer par supprimer progressivement les taux zéro appliqués à des articles comme les produits alimentaires de base, les produits agricoles et les médicaments sur ordonnance afin d’élargir l’assiette d’imposition de la TPS/TVH. Cette mesure pourrait être compensée par une augmentation des aides au revenu, en relevant par exemple le crédit d’impôt existant sur la TPS/TVH pour les foyers à faibles revenus et à revenus modestes. En contrepartie, les impôts sur le revenu des personnes physiques pourraient être réduits afin de rendre la mesure neutre en termes de recettes. Par exemple, les impôts pour les personnes ayant des liens ténus avec le marché du travail pourraient être baissés afin de favoriser l’activité. La suppression temporaire de la TPS/TVH sur les produits éligibles entre décembre 2024 et février 2025 est allée dans le sens opposé et n’était pas souhaitable du point de vue économique et budgétaire. Cette mesure n’a pas ciblé correctement les foyers à faibles revenus, elle s’est aussi appliquée à des biens non essentiels comme les produits alimentaires mauvais pour la santé et les boissons alcoolisées, et a érodé l’assiette des impôts sur la consommation.
Un aspect caractéristique du système fiscal canadien est la forte contribution des impôts fonciers, notamment des impôts périodiques sur la propriété immobilière. Les recettes fiscales provenant des impôts périodiques sur la propriété immobilière représentent pratiquement 9 % des recettes fiscales totales contre 3 % à peine dans l’OCDE. Les impôts périodiques sur la propriété immobilière sont considérés comme l’une des formes d’imposition les plus efficientes sur le plan économique (OCDE, 2022[41]). En outre, ces recettes fiscales sont destinées principalement aux municipalités et constituent donc une source de recettes constante et directe pour les finances locales. Cependant, certaines améliorations peuvent encore être apportées au système actuel. Certaines municipalités imposent des taxes foncières communales plus élevées sur les immeubles locatifs à usages multiples que sur les logements individuels (Dachis, 2024[42]). Une harmonisation des taux des impôts fonciers applicables aux différents types d’habitation rendrait les impôts fonciers plus efficients et favoriserait l’accessibilité financière du logement (voir chapitre 2).
Ventilation des recettes fiscales, 2023 ou dernières données disponibles, en % du PIB
Note : Les impôts sur le revenu incluent les impôts sur les bénéfices et les plus-values. Les impôts sur le revenu hors catégorie se réfèrent aux recettes qui ne peuvent pas être identifiées de manière appropriée comme des impôts sur le revenu des personnes physiques ou comme des impôts sur les sociétés.
Source : Base de données de l’OCDE des Statistiques des recettes publiques.
Le Canada dispose également d’une marge de manœuvre pour augmenter les taxes environnementales. La fiscalité de l’énergie et des transports représente à peine 0.8 % du PIB (soit 2.6 % des recettes fiscales totales), un chiffre nettement en deçà de la moyenne de l’OCDE, qui s’établit à 1.3 % (Graphique 1.23). La majeure partie de ces recettes (pratiquement les trois quarts) est issue des taxes sur l’énergie, qui incluent les recettes de la taxe carbone. Le Canada disposait d’un cadre de tarification du carbone développé et bien conçu. Le système fédéral de tarification du carbone a fixé les normes fédérales minimales tout en accordant de la flexibilité aux provinces et aux territoires pour leur permettre de mettre en œuvre leur propre système de tarification du carbone. Tous les produits directs issus du système fédéral de tarification du carbone ont été restitués à la province ou au territoire d’origine, et ont été redistribués aux ménages, aux petites entreprises et aux communautés autochtones. Le prix minimum du carbone, fixé en 2024 à 95 CAD par tonne d’émissions de gaz à effet de serre (GES) et pour lequel une augmentation de 15 CAD par an est prévue en vue d’atteindre 170 CAD d’ici à 2030, joue un rôle essentiel dans ce cadre (Gouvernement du Canada, 2021[43] ; Gouvernement du Canada, 2024[44]).
La tarification du carbone a joué un rôle central pour permettre au Canada de réduire ses émissions de GES et atteindre ses objectifs pour 2030 (OCDE, 2023[45]). Toutefois, l’intégrité du système a été fragilisée pour la première fois en 2023 par une suspension temporaire de trois ans sur les livraisons de fioul domestique dans le cadre de la composante de redevance fédérale sur les combustibles du système fédéral de tarification du carbone, ce qui a ensuite entraîné des pressions croissantes en faveur de nouvelles exonérations. Au printemps 2025, le gouvernement a adopté une réglementation qui a eu pour effet de mettre fin à l’application de la redevance fédérale sur les combustibles, autrement dit la part du prix du carbone à la charge des consommateurs, et a supprimé l’obligation imposée aux provinces de mettre en place une tarification du carbone pour les consommateurs. Il s’ensuit qu’à compter du 1er avril 2025, les taux de la redevance sur les combustibles applicables à tous les types de combustible ont été fixés à zéro. L’autre composante de la tarification du carbone, le Système de tarification fondé sur le rendement (STFR) – un système réglementaire d’échange de droits d’émission pour l’industrie – reste en place. Selon les estimations, la redevance fédérale sur les combustibles devrait contribuer à une réduction des émissions à hauteur de 8 % à 14 % d’ici à 2030 (Institut climatique du Canada, 2023[13]). Sa suppression est malavisée, car elle diminue le signal-prix du carbone en direction des consommateurs et annule la mise en œuvre progressive de la redevance conduite précédemment. Le Canada devrait réintroduire la redevance sur les combustibles et améliorer la communication autour des avantages du système. Les aides forfaitaires aux foyers doivent être maintenues pour lutter contre les problèmes de répartition, notamment au travers de la Remise canadienne sur le carbone (précédemment connue sous le nom de Paiement de l’incitatif à agir pour le climat). En sus des taxes sur l’énergie, il est possible de développer les péages urbains et routiers ainsi que les autres taxes de transport.
Recettes provenant des taxes liées à l’environnement, 2022 ou dernières données disponibles, en % du PIB
Note : CAN : données manquantes pour les assiettes des taxes sur la pollution et les ressources naturelles, les données se rapportent à 2021 ; COL : les assiettes des taxes sur la pollution et les ressources naturelles sont confondues.
Source : Base de données de l’OCDE des Recettes provenant des taxes liées à l’environnement.
Depuis la dernière Étude, le gouvernement canadien a procédé à quelques légères modifications du système fiscal. Le budget 2024 prévoit une fiscalité plus importante sur le capital avec une augmentation du taux d’inclusion pour les plus-values, qui passe de la moitié à deux tiers pour les entreprises et de la moitié à deux tiers sur la portion des plus-values au-delà de 250 000 CAD pour les personnes physiques (Gouvernement du Canada, 2024[11]). Les plus-values issues de la vente de la résidence principale et d’autres plans d’épargne et de retraite protégés restent exonérés. En contrepartie, un taux d’inclusion inférieur a été instauré pour les plus-values allant jusqu’à 2 millions CAD et réalisées dans le cadre d’une carrière entrepreneuriale tout au long de la vie, de manière à encourager l’entrepreneuriat (Gouvernement du Canada, 2024[11]). Le budget 2023 a introduit des réformes de l’Impôt minimum de remplacement (IMR), un mécanisme qui garantit un niveau d’imposition de référence pour les personnes physiques et les fiducies bénéficiant d’exonérations, de déductions ou de crédits d’impôt spécifiques (Gouvernement du Canada, 2023[36]). Ces réformes comprennent une hausse du taux d’IMR ainsi qu’un relèvement du seuil d’exonération. D’autres modifications fiscales récentes visent à stimuler l’offre de logements (voir chapitre 2).
L’objectif principal de ces réformes fiscales récentes est d’améliorer l’équité fiscale et l’entrepreneuriat. Les études montrent à cet égard que le système canadien d’impôt sur le revenu est progressif, aussi bien pour les revenus du travail que du capital. Les taux effectifs ou marginaux d’impôt sur le revenu augmentent sur l’échelle de distribution des revenus (Hourani et al., 2023[46] ; Bazel, 2024[47]). Toutefois, la hausse des taux effectifs d’imposition est plus prononcée sur le segment allant des revenus faibles aux revenus moyens que sur le segment allant des revenus moyens aux revenus élevés. Ce point pourrait faire l’objet d’une réforme si l’objectif est d’améliorer la progressivité sur l’ensemble de l’échelle de distribution des revenus. En ce qui concerne la disparité de l’imposition entre les revenus du travail et du capital, comme la plupart des pays de l’OCDE, le Canada applique une fiscalité plus élevée sur le travail que sur le capital (Hourani et al., 2023[46]). Au Canada, cette différence reste néanmoins relativement stable selon les niveaux de revenu en raison de déductions fixes sur les plus-values. Les modifications récentes de la fiscalité des plus-values devraient améliorer légèrement la progressivité dans la tranche supérieure de l’échelle de distribution des revenus, sachant qu’elles renforceront également les incitations à étaler les plus-values réalisées dans le temps afin d’éviter une imposition plus élevée.
Le Canada a également créé une Taxe sur les services numériques (TSN). Le pays a adopté en 2024 une taxe de 3 % sur les revenus tirés des services numériques, la première année incluant les revenus imposables enregistrés depuis 2022. Cette taxe s’applique aux entreprises qui ont enregistré un chiffre d’affaires total supérieur à 750 millions EUR au niveau mondial et des revenus imposables tirés des services numériques de plus de 20 millions CAD au Canada. Le Canada avait proposé une première fois la création de la TSN dans son Énoncé économique de l’automne 2020, avec une taxe de 3 % qui aurait été introduite dans le budget 2021 et se serait appliquée au début de 2022. L’adoption de la taxe a été repoussée jusqu’à la fin de 2023 en attendant que les débats internationaux sur le premier pilier du Cadre inclusif OCDE/G20 sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices progressent. Le DPB estime que la TSN génèrera environ 1.2 milliard CAD de recettes annuelles (Bureau du directeur parlementaire du budget (DPB), 2023[48]). L’imposition des entreprises numériques doit être mieux abordée en adoptant une approche internationale et les actions menées à cette échelle en vue de mettre en œuvre le premier pilier doivent se poursuivre.
1.3.4. Les examens des dépenses pourraient être plus systématiques et exhaustifs
Les examens des dépenses constituent un outil important pour évaluer et améliorer l’efficience et l’efficacité des dépenses publiques. Plusieurs études montrent leur utilité pour aider les pouvoirs publics à remplir leurs objectifs budgétaires, pour améliorer les dotations budgétaires en les rapprochant davantage des priorités publiques et pour accroître l’efficacité et la qualité des dépenses avec le temps (Doherty et Sayegh, 2022[49] ; Tryggvadottir, 2022[50] ; Bova, Ercoli et Vanden Bosch, 2020[51]). Le Canada procède à des examens des dépenses à des intervalles variables. De nouveaux examens des dépenses ont été annoncés dans le cadre du budget 2023, avec l’objectif de réduire l’ampleur de l’augmentation des dépenses publiques et de revenir à la trajectoire antérieure à la pandémie. Ces examens ne sont pas conçus comme un plan global d’économies, leur objectif étant plutôt de réaffecter les dépenses publiques des différents services aux domaines prioritaires.
La majeure partie des examens en cours porte sur les dépenses de fonctionnement et exclut les programmes de transfert majeurs. Dans le cadre de la première phase, environ la moitié des réductions doit provenir d’une baisse des dépenses relatives au conseil, aux autres services professionnels et aux déplacements, tandis que l’autre moitié consiste en des « gains d’efficacité » qui ne sont pas liés à des programmes ou à des domaines spécifiques (Gouvernement du Canada, 2023[36]). Le processus de mise en œuvre est essentiellement un processus ascendant, avec la possibilité pour les services de proposer des réaffectations au sein de leurs portefeuilles respectifs et de soumettre ces propositions au Conseil du Trésor.
Le lancement récent des examens des dépenses au Canada est une bonne chose pour recadrer les dépenses publiques et hiérarchiser les priorités en la matière, après la forte hausse enregistrée pendant la pandémie. Les tensions actuelles et futures sur les dépenses justifient une analyse approfondie des programmes ainsi que des priorités existant en matière de dépenses. En revanche, le processus d’examen en cours présente des lacunes. Contrairement à l’approche sporadique choisie par le Canada, avec des examens généralement déclenchés sous l’effet de pressions politiques, la bonne pratique dans les pays de l’OCDE consiste désormais à procéder à des examens des dépenses de manière plus systématique et régulière. Des pays comme les Pays‑Bas et le Danemark procèdent à des examens annuels ciblés, tandis que l’Irlande réalise des évaluations régulières, ce qui établit une structure institutionnelle solide et permet au ministère des Finances ainsi qu’aux ministères concernés de mener ces examens de manière plus efficace (Doherty et Sayegh, 2022[49]).
Compte tenu de l’ampleur des tensions budgétaires actuelles et à venir, les examens des dépenses au Canada justifient également des objectifs plus ambitieux. Les économies et les réaffectations prévues à l’heure actuelle sont relativement modestes par rapport aux augmentations récentes des dépenses dans les budgets. En outre, la première partie de ces examens se concentre sur un domaine de dépenses très spécifique – le conseil et les autres services professionnels – qui a suscité un grand intérêt auprès des médias nationaux (The Globe and Mail, 2023[52]). L’autre partie se concentre principalement sur des économies budgétaires ad hoc au sein des services, sans axe ou objectif central. Une approche plus stratégique des examens des dépenses qui définirait deux ou trois domaines généraux hautement prioritaires (ou des domaines jugés non essentiels) déboucherait probablement sur une réaffectation plus efficace des fonds compte tenu des grands objectifs du gouvernement (Doherty et Sayegh, 2022[49] ; Tryggvadottir, 2022[50]). En l’état, les examens en cours ne sont ni exhaustifs ni suffisamment cadrés.
D’autre part, ces examens auraient pu être l’occasion d’étudier les mesures budgétaires et les dépenses liées à la crise du COVID-19 et de réaliser des projections des défis budgétaires ainsi que des tensions à moyen terme, dans une démarche d’anticipation en matière de gestion des dépenses (Lindquist et Shepherd, 2023[53]). Enfin, la communication reste ambiguë concernant les examens des dépenses, leur objectif (réaliser des économies ou procéder à une réaffectation des ressources) et les résultats obtenus. En règle générale, une communication claire et transparente concernant le processus d’examen améliore la compréhension et l’intégrité (Tryggvadottir, 2022[50]). Un rapport détaillé consacré aux examens des dépenses qui inclurait leur objectif, leur périmètre, leurs cibles et leurs conclusions globales permettrait d’assurer un meilleur suivi des résultats obtenus. Ce point a également été soulevé par le Conseil budgétaire du Canada (Bureau du directeur parlementaire du budget (DPB), 2024[54]). Le Canada devrait profiter des examens en cours pour envisager l’intégration de ces examens des dépenses au cadre budgétaire de manière plus systématique, récurrente et exhaustive.
Références
[31] Banque des règlements internationaux (2023), Macroprudential policies to mitigate housing market risks, https://www.bis.org/publ/cgfs69.pdf.
[21] Banque du Canada (2025), Communiqué, janvier 2025, https://www.banqueducanada.ca/2025/01/fad-communique-2025-01-29.
[19] Banque du Canada (2025), Rapport sur la politique monétaire, avril 2025, https://www.banqueducanada.ca/publication/rpm/rpm-2025-04-16/.
[3] Banque du Canada (2025), Rapport sur la politique monétaire, janvier 2025, https://www.banqueducanada.ca/publication/rpm/rpm-2025-01-29/.
[22] Banque du Canada (2024), Enquête auprès des responsables du crédit, https://www.banqueducanada.ca/publication/erc/.
[26] Banque du Canada (2024), Indicateurs de vulnérabilités financières, https://www.banqueducanada.ca/taux/indicateurs/indicateurs-de-vulnerabilites-financieres/.
[23] Banque du Canada (2024), Rapport sur la stabilité financière, https://www.banqueducanada.ca/2024/05/rapport-sur-la-stabilite-financiere-2024/.
[32] Banque du Canada (2023), Revue du système financier, https://www.banqueducanada.ca/2023/05/revue-du-systeme-financier-2023/.
[47] Bazel, P. (2024), Marginal effective tax rates for working families in Canada, https://www.fraserinstitute.org/sites/default/files/marginal-effective-tax-rates-for-working-families-in-canada.pdf.
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