Katja Schmidt
Études économiques de l’OCDE : Canada 2025
Description
La flambée des prix de l’immobilier et des loyers observées ces dernières années au Canada ont réduit l’accessibilité financière du logement, un sujet des plus importants et pressants pour bon nombre de ménages canadiens. Jusqu’ici limitées au logement en centre-ville ou en périphérie et aux plus faibles revenus, ces difficultés sont devenues plus généralisées. Le Canada a pris de nombreuses mesures pour y remédier, en s’attelant à juste titre à accroître l’offre globale de logements, notamment locatifs, ainsi qu’en aidant les populations vulnérables dont les besoins en la matière sont souvent des plus pressants. Le présent chapitre examine de façon plus approfondie les mesures d’augmentation de l’offre de logement, en particulier la réduction des obstacles réglementaires et la densification de l’habitat. Il étudie en outre les possibilités d’élargir le parc de logements abordables et sociaux au moyen d’initiatives financières et de programmes résidentiels, mais aussi d’améliorer l’efficience de la fiscalité du logement. Une étroite coopération entre les niveaux d’administration est indispensable. Enfin, sachant que le logement recoupe un grand nombre de domaines d’action des pouvoirs publics, des mesures concernant les pénuries de main-d’œuvre, les infrastructures et l’efficacité énergétique seront nécessaires pour en améliorer l’accessibilité financière.
L’accessibilité financière du logement est devenue un problème pressant au Canada, les prix étant tirés vers le haut par une offre qui n’a pas suivi la demande. En vingt ans, les prix réels des logements ont augmenté plus rapidement qu'aux États-Unis et dans la zone euro (Graphique 2.1, partie A). La hausse a été particulièrement forte pendant la pandémie et jusqu’à 2022. Le ralentissement du marché du logement à la suite des relèvements de taux d’intérêt a entraîné un ajustement des prix réels des logements à la baisse, en 2022 et au premier semestre 2023. Cette correction n’a toutefois été que de courte durée et les prix évoluent pour l’essentiel latéralement depuis la mi-2023. La progression des prix réels des logements a devancé celle des revenus réels disponibles d’environ 60 % depuis la crise financière mondiale. Aux États-Unis et dans la zone OCDE, les prix ont essentiellement augmenté de concert avec les revenus (Graphique 2.1, partie B). La détérioration du rapport prix/revenus s’est accélérée pendant la pandémie.
La hausse des prix des logements a par ailleurs exacerbé les tensions sur le marché locatif. Les quelques dernières années ont vu s’envoler les prix des loyers (Graphique 2.2, partie A). Les loyers nominaux ont augmenté en moyenne de 6.3 % en 2023 et de 7.9 % en 2024, devançant la progression des salaires ces deux années (respectivement de 2.2 % et 4.6 %). Le taux de vacance sur le marché locatif privé est descendu à son plus bas niveau historique en 2023, à 1.5 %, avant de remonter légèrement, à 2.3 % en 2024 (Graphique 2.2, partie B). Le taux de rotation des appartements locatifs a diminué, les locataires étant moins enclins à déménager compte tenu de la forte hausse des loyers (Société canadienne d'hypothèques et de logement, 2024[1]). Un niveau élevé d'immigration nette (voir chapitre 1), notamment d’étudiants internationaux et d’autres résidents non permanents, a intensifié la demande de logements locatifs des quelques dernières années, et ce plus particulièrement dans les zones métropolitaines. Certains effets de rattrapage retardés dus à l’expiration des mesures temporaires de contrôle et des restrictions sur les loyers pendant la pandémie de COVID-19 pourraient aussi être à l’œuvre.
Note : L’IPC est le déflateur des prix des logements et le déflateur de la consommation privée est utilisé pour le revenu disponible.
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE ; OCDE, Tableau de bord des indicateurs sur les ménages de lOCDE ; et calculs de l’OCDE.
La forte hausse du prix des logements et des loyers a également poussé l’inflation à la hausse. Le logement compte pour près d’un tiers (29 %) des dépenses de consommation totale dans l’indice des prix à la consommation (IPC) canadien. L'indice du logement comprend à la fois les contrats de location, nouveaux et existants, les coûts du logement pour les propriétaires occupants (intérêts sur le prêt hypothécaire, impôts fonciers, primes d'assurance habitation pour propriétaire, entretien et réparations et autres frais liés à la propriété de son logement, ainsi qu’un indicateur des frais de remplacement) et les coûts des services pour les deux. Du fait de son importance, le logement contribue entre 1.5 et 2 points de pourcentage à l’inflation depuis la mi-2021 (Graphique 2.3)
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE ; Société canadienne d’hypothèques et de logement, Rapports sur le marché locatif.
Source : Statistique Canada ; et calculs de l’OCDE.
Une forte proportion des revenus est consacrée au logement au Canada. Particulièrement préoccupante pour les ménages à faible revenu, l’accessibilité financière du logement n’en concerne pas moins les ménages à revenu intermédiaire également. Les dépenses en lien direct avec le logement (prêt hypothécaire et loyer) ont absorbé 19.3 % du revenu médian disponible en 2022 (OCDE, 2024[2]). Ce pourcentage est légèrement supérieur à la moyenne de l’OCDE, qui est de 18.5 %. Elles pèsent nettement plus lourd sur le budget des ménages à faible revenu, et bien plus que la moyenne de l’OCDE. Les ménages à faible revenu ont dépensé respectivement 31 % et 36 % de leur revenu disponible en prêts hypothécaires et loyers (contre 27 % et 33 % en moyenne dans la zone OCDE). Environ 35 % des ménages à faible revenu font face à une surcharge de dépenses, c’est-à-dire qu’ils dépensent plus de 40 % de leur revenu disponible en prêt hypothécaire ou loyer (Graphique 2.4). Par comparaison, la surcharge de coûts pour la population totale ne dépasse pas 8 %. De ce fait, les problèmes d’accessibilité financière du logement touchent certains segments de population plus que d’autres, notamment les ménages à faible revenu. Il ressort de l’analyse que les mesures prises à l’égard de l’accessibilité financière du logement pour les ménages à faible revenu ont les meilleures retombées économiques (Canadian Centre for Economic Analysis, 2023[3]).
Tout comme dans le cas des ménages à faible revenu, les problèmes d’accessibilité financière sont plus particulièrement pressants pour d’autres catégories vulnérables de la population, notamment les immigrés, les personnes âgées et les ménages monoparentaux. Les données de recensement de la zone métropolitaine de Toronto en 2021 indiquent que les immigrés risquent plus que les personnes nées au Canada de vivre dans un logement coûtant plus de 30 % de leurs revenus (bruts), et que l’écart se creuse encore davantage pour les immigrés présents dans le pays depuis moins de 5 ans (Ray et Preston, 2024[4]). Les données de recensement de la zone métropolitaine de Toronto en 2021 indiquent que les immigrés risquent plus que les personnes nées au Canada de vivre dans un logement coûtant plus de 30 % de leurs revenus (bruts), et que l’écart se creuse encore davantage pour les immigrés présents dans le pays depuis moins de 5 ans (Ray et Preston, 2024[4]). L'accessibilité financière du logement est également une préoccupation pour les résidents non permanents, dont à peine un peu plus de la moitié ont un logement à un prix abordable dans la zone métropolitaine de Toronto (Ray et Preston, 2024[4]). Ce problème est exacerbé par le fait que plus de 90 % des immigrés vivent dans les zones métropolitaines du Canada, où les marchés du logement sont moins abordables, contre tout juste un peu plus de deux tiers des personnes nées au Canada (Statistique Canada, 2022[5]). D’autres populations vulnérables, comme les ménages monoparentaux, les ménages âgés ou les personnes en situation de handicap, sont elles aussi confrontées à des problèmes d'accessibilité financière du logement (Thurston, 2023[6] ; Statistique Canada, 2022[7]).
Pourcentage de la population du dernier quintile de la distribution des revenus consacrant plus de 40 % de son revenu disponible au remboursement d’un emprunt hypothécaire ou au paiement d’un loyer, par régime d’occupation du logement, 2022 ou dernière année connue
Note : La catégorie « locataires et propriétaires » désigne la part totale supportée par l’ensemble des locataires et des propriétaires.
Source : Base de données sur le logement abordable de l’OCDE.
D'autres indicateurs font également apparaître une diminution de l'accessibilité financière et une hausse des tensions sur le logement ces quelques dernières années. Le pourcentage d’unités locatives en retard de paiement a augmenté, passant de 6.5 % en 2022 à 7.8 % en 2023 (Société canadienne d'hypothèques et de logement, 2024[1]). Le pourcentage de loyers arriérés, particulièrement élevé et en progression dans quelques zones métropolitaines, a atteint 19.6 % dans la zone métropolitaine de Toronto. Pour les ménages à faible revenu, le pourcentage d’unités locatives à un prix abordable (dont le coût pèse moins de 30 % du revenu avant prélèvements) est faible et diminue dans tout le Canada. Le stock de ces unités était pratiquement inexistant à Vancouver, Ottawa et Toronto, et inférieur à 20 % ailleurs en 2023 (Société canadienne d'hypothèques et de logement, 2024[1]). Le sans-abrisme a augmenté de 38 % par rapport à 2018 selon les comptages ponctuels effectués à la fin de 2022 (Gouvernement du Canada, 2023[8]). Une minorité non négligeable de ménages a des « besoins impérieux en matière de logement », au sens de la définition de Statistique Canada (voir l’Encadré 2.1).
Statistique Canada a élaboré un indicateur des « besoins impérieux en matière de logement », couramment utilisé pour prendre la mesure des problèmes liés au logement. Cet indicateur repose sur trois normes d’acceptabilité : l’accessibilité financière (un ménage qui dépense moins de 30 % de son revenu avant prélèvements en frais de logement), la taille (un ménage qui dispose d’un nombre suffisant de pièces conformément à la Norme nationale d’occupation) et la qualité (un ménage qui ne vit pas dans un logement nécessitant des réparations majeures). Un ménage est considéré comme ayant des besoins impérieux en matière de logement 1) si son habitation n’est pas conforme à au moins une des normes d’acceptabilité de l’indicateur et 2) s’il aurait à dépenser 30 % ou plus de son revenu avant prélèvements pour payer le loyer médian des autres logements acceptables. Seuls les ménages autochtones hors réserve privés non agricoles et les ménages propriétaires ou locataires qui ont un revenu positif et dont le taux d’effort en logement est inférieur à 100 % sont pris en considération dans l’évaluation des besoins impérieux en matière de logement. Selon cet indicateur, environ 1.7 million de ménages canadiens (11.1 %) avaient des besoins impérieux en matière de logement en 2022, l’accessibilité financière étant le plus important problème (77.1 % des ménages ayant des besoins impérieux en matière de logement) (Statistique Canada, 2024[9]). Après une évolution à la baisse entre 2016 et 2021, l’indicateur a récemment repris une courbe ascendante, passant de 9.5 % en 2021 à 11.1 % en 2022 (Statistique Canada, 2024[9]). En 2022, la part de ménages ayant des besoins impérieux en matière de logement était la plus élevée dans la région métropolitaine de recensement (RMR) de Peterborough (18.5 %), suivie par la RMR de Vancouver (17.4 %) et celle de Toronto (17.1 %) (Société canadienne d'hypothèques et de logement, 2024[10]).
L’érosion de l’accessibilité financière du logement depuis la seconde moitié des années 2010 tient principalement à une réponse inadéquate de l’offre à la hausse de la demande de logements. D’autre part, les politiques publiques ont trop privilégié l’expansion de l’accession à la propriété par le biais de soutiens à la demande, ce qui a contribué, in fine, à la hausse du prix des logements, et ont réduit les programmes de logements abordables. Plus récemment, depuis la pandémie, des facteurs temporaires comme le niveau élevé d'immigration, surtout des étudiants internationaux et d’autres résidents non permanents, ont exacerbé des tensions de nature plus structurelle et à long terme sur le marché du logement. Certains segments du marché du logement ont ainsi été mis à rude épreuve, notamment les marchés locatifs des zones métropolitaines.
La demande globale de logement augmente essentiellement plus vite que l’offre depuis la seconde moitié des années 2010 ; une augmentation qui a accompagné celle des revenus et de la population, pendant une longue période de faibles taux d’intérêt. La construction de nouvelles unités de logement n’a pas progressé au même rythme que la demande. La formation de ménages, c'est-à-dire la croissance du nombre (net) de ménages, a atteint environ 215 000 par an au Canada entre 2017 et 2022 (Bureau du directeur parlementaire du budget (DPB), 2024[11] ; Bureau du directeur parlementaire du budget (DPB), 2024[12]) (Graphique 2.5). Elle a récemment enregistré un niveau record de 452 000 nouveaux ménages (net) en 2023, sous l’effet d’une très forte croissance démographique. La formation de ménages serait encore plus élevée s’il existait des possibilités de logement réalistes (Bureau du directeur parlementaire du budget (DPB), 2024[11]). Le stock net de logements a un peu moins augmenté (206 000 unités entre 2017 et 2021). Malgré une récente accélération (242 000 nouvelles unités environ en 2023), l'écart par rapport au nombre de nouveaux ménages entrant sur le marché du logement s’est creusé, intensifiant ainsi les tensions sur le prix des logements et des loyers.
Formation de ménages et livraisons (nettes) de logements
Source : Bureau du directeur parlementaire du budget (DPB) (2024[12] ; 2024[11]).
Sans autre action des pouvoirs publics, la demande de logement continuera probablement d'augmenter plus vite que l’offre dans les années à venir. Même si les réductions ciblées de l’immigration récemment annoncées soulageront quelque peu les tensions sur le marché du logement, la demande devrait rester forte dans les prochaines années. Le Bureau du directeur parlementaire du budget estime à environ 390 000 le nombre d’unités nécessaires par an (ou 2.3 millions de nouvelles unités au total) entre 2025 et 2030 pour combler le déficit actuel de logements et satisfaire la demande future des nouveaux ménages formés, en supposant une évolution démographique conforme aux plans actualisés du gouvernement (Bureau du directeur parlementaire du budget (DPB), 2024[12]). Or, la réduction visée du nombre de résidents non permanents n’est pas sans poser de risques importants, et le besoin de logements supplémentaires sera probablement plus important à court terme. Bien que les estimations précises des besoins de logement soient difficiles à déterminer et dépendent en fin de compte des évolutions économiques et sociales, une augmentation conséquente de l’offre sera nécessaire pour empêcher une détérioration supplémentaire de l’accessibilité financière.
La question se pose alors de savoir pourquoi l’offre de logement au Canada n’a pas réagi plus vigoureusement à la hausse de la demande. Le Canada a beaucoup privilégié les maisons individuelles et l’accession à la propriété, à l’instar des autres marchés du logement d’Amérique du Nord. Les cadres réglementaires et, jusqu’à récemment, les politiques en faveur de l’accession à la propriété en témoignent. Le parc résidentiel est composé de maisons individuelles à 53 %, la moyenne de l’OCDE étant de seulement 40 %, contre 33 % d’appartements et d’immeubles (Graphique 2.6). L’offre de maisons individuelles est davantage restreinte par la disponibilité de terrains à bâtir dans les zones urbaines et par le développement de l’infrastructure dans les zones non urbaines, ce qui limite l’offre globale de logement (Pârvulescu, Chen et Kavaslar, 2024[13] ; Gray, 2018[14]). Les estimations empiriques de l’OCDE indiquent que, à long terme, l'élasticité de l’offre au Canada est très proche de 1 (Cavalleri, Cournède et Özsöğüt, 2019[15]). Il existe cependant des disparités régionales, l’élasticité étant inférieure dans des régions très peuplées comme la Colombie‑Britannique et le Québec (Bétin et Ziemann, 2019[16]), ce qui risque de causer des tensions à la hausse dans ces provinces.
Types de logements résidentiels occupés, en % du parc total de logements résidentiels, 2022 ou dernière année connue
Note : La classification et la nomenclature des types de logement peuvent être légèrement différentes d’un pays à l’autre. En règle générale, « maison individuelle » désigne une habitation sans mur commun avec une autre unité. « Maison mitoyenne » désigne des habitations ayant au moins un mur commun ou une rangée de (plus de deux) habitations accolées les unes aux autres. « Appartement » désigne une unité d’habitation dans un bâtiment ayant un espace intérieur ou des services (entretien, etc.) en commun avec d’autres unités dans le même bâtiment. « Divers » désigne les hébergements situés dans des bâtiments destinés à un usage autre que le logement (écoles, etc.) et logements mobiles (caravanes, péniches, etc.). Mises en chantier de logements dans tous les centres de 10 000 habitants et plus au Canada, valeurs corrigées des variations saisonnières aux taux annuels, moyennes mobiles sur 6 mois.
Source : Base de données sur le logement abordable de l’OCDE.
Les règles d’aménagement foncier sont des facteurs déterminants quant aux types d’unités de logement construites. Aux restrictions de zonage et règlements d’occupation des sols, s’ajoutent notamment les « frais gouvernementaux » (droits et redevances) et les normes environnementales. Au Canada, les provinces posent le cadre global et les orientations en matière d’occupation des sols, tandis que les municipalités fixent les règlements de zonage dans les paramètres de ce cadre. Jusqu’à récemment, le zonage résidentiel penchait fortement en faveur des maisons individuelles, même dans les zones métropolitaines (sauf dans les hypercentres). En 2022, 64 % des terrains résidentiels étaient réservés aux unités individuelles dans la zone métropolitaine de Vancouver, 62 % à Calgary, 21 % à Edmonton et 54 % à Toronto (Allen, 2022[17]). Des frais gouvernementaux élevés pèsent également sur l’aménagement résidentiel et brident la réactivité de l’offre. Ils sont généralement imposés par les administrations municipales sur l’aménagement foncier (frais de permis, frais municipaux et droits d’aménagement). Le montant toujours plus élevé de ces frais gouvernementaux dans certaines municipalités pourrait avoir bridé la réactivité de la demande. Ils peuvent aussi déboucher sur une plus forte concentration parmi les promoteurs sur les marchés du logement, car certains doivent être acquittés d’avance. Les plus grands promoteurs pourraient ainsi être favorisés. Ces frais gouvernementaux étant imposés par unité, ils pourraient également inciter à construire des unités plus coûteuses (souvent des condominiums). Les longs délais d’approbation et les lourdes procédures d’octroi de permis sont autant d’autres facteurs qui expliquent pourquoi le secteur de la construction n’a pas été plus réactif à la demande au Canada.
On observe en outre un décalage entre les types d’unités de logement disponibles et les besoins des résidents potentiels, qui aboutit à une pénurie de logements locatifs. Pendant longtemps, le parc de logements construits pour être loués, dont font partie les unités destinées à la location de longue durée sur le marché locatif privé, n’a comporté qu’une faible proportion de logements neufs au Canada. Entre 2010 et 2019, environ 18 % seulement des unités de logement neuves étaient destinées à la location de longue durée, contre 46 % destinées à l’occupation par le propriétaire et 36 % de condominiums (pouvant être occupées par des locataires ou des propriétaires) (Graphique 2.7). Seules 33 000 unités locatives par an ont été ajoutées au marché pendant cette période. Par conséquent, le stock disponible d’unités construites pour être louées est également relativement ancien : plus des deux tiers ont été construites avant 1980 (Jean, Bartlett et Norman, 2023[18]).
Jusqu’à la réorientation de politique en 2017, avec la mise en œuvre de la Stratégie nationale sur le logement, les pouvoirs publics ont déployé un minimum d’efforts pour accroître l’offre d’unités locatives tout en favorisant activement l’accession à la propriété par le biais de divers dispositifs de prêt, d’assurance prêt hypothécaire, de plans d’épargne logement pour les primo-accédants et autres incitations et crédits d’impôt. Or, la hausse du prix des logements, qui a rendu l’accession à la propriété moins abordable, conjuguée avec une mutation dans la composition des ménages entrant sur le marché du logement – les ménages sont plus petits depuis quelques années – et une forte immigration, a tiré la demande de logements locatifs vers le haut. Le secteur de la construction a réagi en partie et le nombre de nouvelles unités locatives a augmenté ces trois dernières années. Cela ne suffit toutefois pas pour satisfaire la demande accumulée dans ce segment. Cette demande n'a pas non plus pu être satisfaite par les condominiums qui s'adressent principalement aux ménages aisés.
Nombre de mises en chantier de logements par an, par type de marché principal, dans tous les centres de 10 000 habitants et plus
Note : « Divers » couvre les coopératives et autres types de marché.
Source : Statistique Canada.
Le Canada possède également un petit parc de logements sociaux. Le parc de logements sociaux représente environ 3.5 % des logements en 2022, à comparer avec 7.1 % en moyenne dans l’OCDE (Graphique 2.8). Le nombre d'unités de logement abordable et social à louer diminue (Conseil national du logement, 2024[19]). En 2021, environ 3.8 % de tous les ménages vivaient dans des logements sociaux et abordables (subventionnés) au Canada (Statistique Canada, 2022[7]). Assurément, les modèles de logement social varient considérablement d’un pays de l’OCDE à l'autre (OCDE, 2021[20]). Certains maintiennent des stocks importants de logements sociaux, tandis que d’autres privilégient l’aide financière directe ou les transferts aux ménages pour couvrir une proportion des frais de logement. Le marché locatif privé canadien n’est toutefois pas très important, ce qui limite les options de location. Le Canada n’a que récemment (2020) mis en œuvre un dispositif d’aide financière au logement, l’allocation canadienne pour le logement (ACL), pour les ménages admissibles. Cette initiative conjointe des administrations fédérale et provinciales vise à aider les ménages à faible revenu sur le marché locatif privé. Si les aides permettent de réduire la tension sur le budget des ménages, elles n’en demeurent pas moins des mesures axées sur la demande qui ne remédient pas au manque général de logements abordables à louer.
Pourcentage de logements locatifs sociaux rapporté au parc de logements total, 2022 ou dernière année connue
Note : Le parc de logements locatifs sociaux couvre divers types de logements sociaux dans différents pays. Pour le Canada, les données ne tiennent pas compte des logements gérés par la Société d’habitation du Québec (SHQ) dans la Province de Québec. Pour en savoir plus sur les autres pays, se reporter à la base de données de l’OCDE sur le logement abordable.
Source : Base de données de l’OCDE sur le logement abordable.
Comme bon nombre de pays de l’OCDE, le Canada a vu les coûts de la construction augmenter considérablement, entraînant le prix des logements à la hausse du côté de l’offre (OCDE, 2022[21]). De 2017 à 2023, les coûts de la construction de logements résidentiels dans 11 zones métropolitaines ont augmenté de plus de 75 %, cette augmentation étant particulièrement forte en 2021 et en 2022, à près de 20 % par an (Graphique 2.9). Outre l’augmentation du coût des matériaux de construction, le Canada traverse une période de pénuries de main-d’œuvre qualifiée dans le secteur, laquelle pourrait contribuer à tirer les prix et les salaires vers le haut. Le taux d’emplois vacants dans les métiers spécialisés liés au logement a atteint des niveaux records en 2022 (Statistique Canada, 2024[22] ; Statistique Canada, 2022[23]). Il demeure toutefois historiquement élevé.
Indice des prix de la construction résidentielle dans quinze zones métropolitaines
Note : les quinze zones métropolitaines couvrent St. John’s, Halifax, Moncton, Québec, Montréal, Ottawa, Toronto, London, Winnipeg, Regina, Saskatoon, Calgary, Edmonton, Vancouver et Victoria.
Source : Statistique Canada.
2.3.1. Plusieurs campagnes destinées à accroître l’offre de logement ont été mises en œuvre ces dernières années ou sont en cours
Les autorités canadiennes ont pris conscience des problèmes de logement et mis en œuvre plusieurs mesures axées sur l’accessibilité financière. La Stratégie nationale sur le logement (SNL), mise en œuvre en 2017, est un plan national sur dix ans de 115 milliards CAD (y compris le financement de contrepartie des provinces et des territoires) visant à augmenter l’offre de logements et à aider les populations vulnérables. Le programme prévoit des aides financières directes et des prêts. En 2019, le parlement fédéral a voté la Loi sur la stratégie nationale sur le logement (Loi sur la SNL). Ce texte législatif dispose que le droit à un logement suffisant est un droit fondamental de la personne et impose comme obligation l’élaboration d’une stratégie nationale sur le logement. Elle institue en outre un Conseil national du logement chargé de conseiller sur les politiques du logement. Depuis 2023, plusieurs nouvelles initiatives et une multitude de mesures ont été proposées en complément de la SNL pour remédier aux problèmes persistants d’accessibilité financière du logement. Le Fonds pour accélérer la construction de logements en est un exemple notable, lancé en 2023 pour encourager les municipalités à réformer les lois sur le zonage afin de permettre la densification du logement. L’Énoncé économique de l’automne 2023 proposait d’exempter de la taxe sur les produits et services (TPS) les nouveaux projets de logements locatifs, de 2023 à 2030, afin de stimuler la construction locative (Gouvernement du Canada, 2023[24]). Il créait en outre le ministère Logement, Infrastructure et Communautés Canada pour renforcer la coordination des politiques dans ces domaines.
Le Plan du Canada sur le logement 2024 (Gouvernement du Canada, 2024[25]) est ensuite venu renforcer ces mesures en 2024. Conjugué avec le budget 2024, ce plan consolide quelques mesures de politique du logement déjà en œuvre et contient plusieurs nouvelles mesures axées sur l’offre, mais aussi sur la demande. Les mesures importantes axées sur l’offre consistent en des efforts supplémentaires visant à débloquer des terrains publics pour la construction et un nouveau Fonds canadien pour les infrastructures liées au logement destiné à financer les besoins d’infrastructure et les mesures supplémentaires pour encourager la construction de logements locatifs (Gouvernement du Canada, 2024[26]). Les mesures en faveur du logement du budget 2024 totalisent 8.5 milliards CAD sur 6 ans (0.3 % du PIB en 2023). Le budget fixe un objectif de 3.9 millions de logements neufs à l’horizon 2031. Cette cible ambitieuse suppose 2 millions de logements en plus des 1.9 million déjà attendus d’ici à 2031. L’Encadré 2.2 donne une vue d’ensemble plus détaillée des principaux programmes fédéraux en faveur du logement mis en œuvre depuis 2017.
Les initiatives des pouvoirs publics englobent également plusieurs mesures axées sur la demande, lesquelles visent plus particulièrement à aider les primo-accédants à la propriété. En 2022, le gouvernement fédéral a doublé le crédit d’impôt pour l’achat d’une première habitation (CIAPH), le faisant passer de 5 000 à 10 000 CAD ; une revalorisation qui représente pour les primo-accédants à la propriété une économie d’impôts de jusqu’à 1 500 CAD. Un compte d’épargne libre d’impôt pour l’achat d’une première propriété (CELIAPP) a également été mis en place, et la période maximale d’amortissement des prêts hypothécaires a été portée à 30 ans pour les primo-accédants à la propriété dans le cas de l’achat d’une habitation neuve. Le prêt hypothécaire avec participation du gouvernement, qui aidait les primo-accédants à effectuer la mise de fonds, a été supprimé en 2024. De telles mesures axées sur la demande ont généralement pour effet de favoriser la hausse des prix et d’exacerber plus encore les tensions sur le marché du logement (Andrews, Caldera Sánchez et Johansson, 2011[27]). Elles devraient être évitées (voir également section 2.3.6). Les pouvoirs publics ont également instauré une taxe fédérale sur les logements vacants, appelée taxe sur les logements sous-utilisés (TLSU), applicable aux propriétaires étrangers de logements au Canada. Une interdiction fédérale d’achat de logement par des étrangers est également en place jusqu’en 2027. Ces deux mesures sont toutefois largement symboliques étant donné le rôle limité des investisseurs étrangers sur le marché du logement canadien. Les recettes de la taxe sur les logements vacants applicable aux étrangers devraient être négligeables (Bureau du directeur parlementaire du budget (DPB), 2024[28]).
Le gouvernement fédéral se penche par ailleurs sur des solutions industrielles à la crise du logement. En août 2024, un processus de consultation a été engagé dans le but de définir une stratégie industrielle pour la construction de logements, l’objectif étant d’améliorer la productivité et l’innovation dans le secteur de la construction résidentielle. Cette initiative vise à promouvoir l’adoption de technologies innovantes, notamment l’impression 3D, les méthodes et matériaux de construction avancés, et un recours accru à la préfabrication et à la construction modulaire. Le budget 2024 réserve 0.1 milliard CAD de fonds à cet effet.
La Stratégie nationale sur le logement (SNL), mise en œuvre en 2017, comporte une série de mesures visant à accroître l’offre de logements et l’activité de construction, à aider les populations vulnérables et à favoriser des solutions de logement innovantes. Le Plan du Canada sur le logement, publié en 2024, s’inscrit dans le prolongement de la SNL et la renforce en adoptant une démarche plus intégrée pour remédier aux problèmes de logement. Cet encadré donne une vue d’ensemble de quelques-unes des principales mesures prévues dans la SNL, dans le Plan du Canada sur le logement et d’autres initiatives qui ont suivi.
Augmentation de l’offre de logements :
Fonds pour accélérer la construction de logements (4.4 milliards CAD, jusqu’à 2027/28) : récompense financièrement les municipalités qui adoptent des pratiques de zonage plus dense et améliorent les procédures d’octroi de permis. Les fonds sont attribués sur propositions des municipalités. En décembre 2024, les ententes signées avec des municipalités totalisaient 177, auxquelles s’ajoutait une entente de 0.9 milliard CAD avec la province du Québec.
Programme de prêts pour la construction d’appartements (55 milliards CAD, jusqu’à 2031/32) : des prêts favorables (faible taux d’intérêt, primes d’assurance couvertes par le programme, période d’amortissement allongée) pour inciter les constructeurs et promoteurs à construire des logements locatifs. Le budget 2024 a relevé le montant des fonds disponibles à 15 milliards CAD et élargi l’accès au programme.
Fonds pour le logement abordable (14.6 milliards CAD, jusqu’à 2028/29) : une aide financière sous forme de subventions, de prêts et de contributions, destinée à la construction et à la rénovation dans le cadre de projets proposés par les fournisseurs de logements, les municipalités et le secteur privé.
Initiative pour la création rapide de logements (14.6 milliards CAD, jusqu’à 2023/24) : financement de nouveaux logements abordables pour les populations vulnérables en situation de besoin urgent. Axée sur les méthodes de construction rapide et la conversion de bâtiments existants en unités de logement abordables.
Fonds canadien pour les infrastructures liées au logement (6 milliards CAD, jusqu’à 2033/34) : une initiative du budget 2024 destinée à fournir des fonds aux municipalités pour les besoins urgents d’infrastructures. Il comporte également un volet d’ententes provinciales et territoriales sur les priorités d’infrastructures à long terme.
Initiative des terrains fédéraux (0.3 milliard CAD, jusqu’à 2027/28) : favorise la vente de terrains et immeubles fédéraux pour les transformer en logements abordables.
Plan pour l’usage de terrains publics à des fins résidentielles (0.2 milliard CAD) : une initiative du budget 2024 proposant des mesures supplémentaires pour construire des logements sur des terrains publics, et plus particulièrement des logements abordables.
Exemption de la taxe sur les produits et services (TPS) pour les logements construits pour la location et les résidences étudiantes de 2023 à 2030 (4.6 milliards CAD). Pour être admissibles, les nouveaux immeubles doivent comporter au moins quatre appartements privatifs ou 10 chambres privatives (ex. 10 unités résidentielles pour personnes âgées), et 90 % des unités doivent être destinées à la location de longue durée.
Réduction d’impôts pour les promoteurs de logements locatifs au moyen d’une hausse du taux de déduction pour amortissement, passé de 4 % à 10 % pour les projets de construction de logements locatifs mis en chantier après le 15 avril 2024 et avant 2031 (CAD 1.1 milliard CAD jusqu’à 2028/29).
Programme canadien de prêt pour la construction d’un logement accessoire (1.6 milliard CAD, jusqu’à 2028/29) : propose aux ménages des prêts à faible taux d’intérêt pour l’ajout de logements accessoires à leur habitation.
Fonds d’innovation pour le logement abordable (0.6 milliard CAD, jusqu’à 2027/28) : financement de solutions de logement innovantes proposées par les fournisseurs de logements, les municipalités et le secteur privé.
Initiative régionale pour l’innovation en construction résidentielle (0.005 milliard CAD, jusqu’à 2025/26) : une mesure du budget 2024 concernant le financement du développement de technologies innovantes en matière de logement (conception et montée en gamme des habitations modulaires, utilisation de l’impression 3D, construction en bois massif et panneaux préfabriqués).
Aide aux primo-accédants à la propriété et aux locataires :
Compte d’épargne libre d’impôt pour l’achat d’une première propriété : un compte d’épargne permettant une participation annuelle de 8 000 CAD, avec un plafond à vie de 40 000 CAD, destiné à la mise de fonds pour l’achat d’une propriété. Les participations et les retraits sont déductibles de l’impôt.
Incitatif à l’achat d’une première propriété (1.3 milliard CAD, jusqu’à 2023/24) : un prêt hypothécaire avec participation du gouvernement du Canada, qui proposait 5 % ou 10 % du prix d’achat du logement en contribution à la mise de fonds. Ce programme a été supprimé.
Amortissement sur 30 ans pour les primo-accédants à la propriété : allonge la période maximum d’amortissement pour les primo-accédants à la propriété qui achètent une habitation neuve.
Fonds de protection des locataires : programme du budget 2024 pour mieux protéger les locataires contre les hausses excessives de loyer.
Aide directe aux populations vulnérables :
Allocation canadienne pour le logement (4.6 milliards CAD, jusqu’à 2027/28) : une aide financière directe aux ménages à faible revenu, gérée par les provinces. Environ 800 000 individus ont bénéficié d’un supplément unique de 500 CAD en 2023/24.
Vers un chez-soi (5 milliards CAD, jusqu’à 2027/28) : une stratégie de lutte contre le sans-abrisme qui apporte un soutien financier aux initiatives de logement de longue durée et d’accompagnement des personnes sans abri.
Stratégie sur le logement des Autochtones en milieux urbain, rural et nordique (4.3 milliards CAD, jusqu’à 2030/31) : une stratégie pour remédier aux besoins de logement particuliers des Autochtones vivant dans ces milieux par le biais de financements et programmes spéciaux.
Autres:
Collecte et diffusion des données : facilite la collecte de données pour éclairer les décisions des pouvoirs publics et mieux comprendre les marchés du logement au Canada.
Source : Gouvernement du Canada (2024[26] ; 2024[25] ; 2023[24] ; 2023[8]).
Aux niveaux provincial et territorial, des initiatives sont également en place pour augmenter l’offre de logements et aider les populations vulnérables. L’Ontario a voté deux plans d’action pour le logement, à savoir Plus d’habitations, plus de choix en 2019 et Accélérer la construction de plus de logements en 2022, dans le but d’encourager les municipalités à accroître la densité résidentielle, à revoir les frais d’aménagement, à réduire les délais d’octroi et d’approbation pour les nouvelles constructions (Gouvernement de l’Ontario, 2023[29] ; Gouvernement de l’Ontario, 2019[30]). La Colombie‑Britannique a mis en œuvre un plan pour le logement en 30 points en 2018 pour faciliter la construction de logements abordables et à louer, mais aussi pour lutter contre la spéculation et les logements vacants. À ce plan d’action s’est ajouté un nouveau plan d’action intitulé Homes for People en 2023 (Gouvernement de la Colombie‑Britannique, 2023[31]). L’Alberta a adopté en 2021 une stratégie sur dix ans, Stronger Foundations, dont l’objectif est d’augmenter l’offre de logements abordables et d’aider les personnes dans le besoin (Gouvernement de l’Alberta, 2021[32]). La stratégie sur le logement du Québec est axée sur la construction de nouvelles unités de logement social et abordable. Certaines provinces et municipalités, dont les municipalités de Toronto et de Vancouver, ont instauré des taxes sur les logements vacants. Toutes ces initiatives ne sont que quelques exemples des stratégies et programmes menés par les provinces, les territoires et les municipalités.
Bon nombre d’entre eux sont de grande ampleur, à divers niveaux d’administration, et leur plein effet sur l’offre ne sera visible que dans plusieurs années. Entre-temps, il serait judicieux d’œuvrer davantage à assurer une collaboration efficace entre tous les niveaux d’administration afin de réduire au minimum les doublons et de maximiser l’impact des multiples initiatives en cours. Par exemple, certaines initiatives de la SNL sont partagées et cofinancées par des administrations fédérales et provinciales, facilitant ainsi la poursuite d’objectifs communs. D’autres programmes, comme le Fonds pour le logement abordable, reçoivent de l’aide au niveau fédéral uniquement, sans intervention provinciale, bien que les provinces puissent elles aussi demander directement ces fonds. L’impact potentiel en est ainsi plus limité, car les provinces, comme les municipalités, exercent une influence considérable sur l’offre de logements à travers les règlements de zonage, la planification de l’utilisation des sols et les systèmes d’octroi de permis, ce qui rend leur intervention cruciale. Bien que chercher à obtenir l’adhésion des provinces aux programmes fédéraux puisse prendre plus de temps, cela pourrait améliorer l’efficacité des initiatives. Un bon exemple de coordination fructueuse entre les échelons fédéral et provincial est celui de l’Accord national sur le logement en Australie (2022), qui pose des engagements et objectifs clairs pour les autorités fédérales et provinciales.
2.3.2. Les modifications du zonage pour densifier les zones urbaines doivent continuer
Les programmes fédéraux ont engagé des modifications récentes de la réglementation en matière d’aménagement de l’espace et du zonage. Les municipalités ont commencé à adapter leurs lois sur le zonage pour densifier le logement dans les zones urbaines, encouragées par des initiatives comme le Fonds pour accélérer la construction de logements. Par exemple, la ville de Toronto a modifié son règlement de zonage en mai 2023 pour autoriser les immeubles de quatre unités (quadruplex) dans toutes les zones résidentielles centrales. Edmonton a adopté un nouveau règlement de zonage en octobre 2023 (entré en vigueur en janvier 2024), qui limite les maisons individuelles dans les zones centrales et permet divers types de logement, notamment les maisons individuelles, les maisons mitoyennes et les immeubles de jusqu’à trois étages (sous réserve des règles de couverture du site, superficie minimale du site, nombre maximum d’unités de logement, etc.) (City of Edmonton, 2024[33]). Vancouver a également approuvé la modification du règlement de zonage en septembre 2023, regroupant différentes zones résidentielles de faible densité en une seule zone et autorisant la construction de multiplex sur un seul lot dans cette zone. Ottawa travaille à un nouveau règlement de zonage, qui devrait être approuvé en 2025. Les plus petites municipalités ont elles aussi mis en œuvre des changements de zonage. Il est encore trop tôt pour savoir si ces changements de zonage plus récents ont eu l’effet souhaité sur l’offre de logements au Canada, mais la densification des zones dans les villes d’autres pays, comme Auckland en Nouvelle-Zélande ou Portland aux États-Unis, témoigne de l’efficacité de ces mesures (Greenaway-McGrevy et Phillips, 2023[34]). Les villes devraient continuer de réformer les lois sur le zonage et être encore encouragées et incitées à le faire, en vue d’éliminer le zonage en terrains destinés à une seule unité et de permettre une densité de logement moyenne dans les zones urbaines. Ces mesures pourraient être conjuguées à d’autres visant à réduire la taille minimum de lot et à éliminer les exigences en matière de stationnement, dont on sait qu’elles rendent les changements de zonage plus efficaces (Hanley, 2023[35] ; Gray, 2018[14]).
Lorsque de telles politiques sont adoptées, il est important de réfléchir aux mesures qui renforceront l’acceptation publique de la densification. L'opposition de la population locale est souvent un obstacle important à la densification, laquelle a largement été abordée dans les publications sous l’angle de ses avantages et inconvénients (Ahlfeldt et al., 2018[36] ; Berghauser Pont et al., 2021[37]). Les effets positifs sur la productivité et l’innovation, l’accès aux emplois, la réduction de la pollution générée par le trafic, l'amélioration de l’accès aux services, la réduction de la consommation énergétique et l’offre plus efficace de services publics s’opposent aux effets négatifs sur le bien-être subjectif, la congestion et la préservation de l’espace ouvert (Ahlfeldt et al., 2018[36]). Le coût de la densification peut être en partie atténué en préservant les parcs et les espaces verts, en renforçant l’investissement dans les infrastructures publiques essentielles (eau, égouts, écoles et santé) et en fournissant des transports en commun (Lehmann, 2016[38]). L’acceptation peut aussi être encouragée en procédant à une densification graduelle, en promouvant des initiatives de construction de maisons dites « sur ruelle » (des petites maisons construites sur le terrain d'une maison principale), en autorisant la construction d’unités secondaires sur des lots existants et en ajoutant des étages aux bâtiments. C’est la démarche adoptée par Vancouver. Des programmes d’information et de sensibilisation pourraient également contribuer à mettre en valeur les avantages de la densification dans les grandes villes sur le plan de l’accessibilité financière du logement, des services publics et du temps de trajet domicile-travail.
2.3.3. Il faut redoubler d’efforts pour accélérer les procédures d’octroi de permis
Les procédures d’approbation varient considérablement d’une municipalité canadienne à l’autre, en fonction du type de projet, des exigences particulières de la zone et des dossiers en souffrance au service de l’aménagement du territoire local. Le délai moyen d’approbation d’un nouveau projet de logement au Canada est d’environ 14 mois, sachant qu’il peut varier de 3 à 32 mois selon la municipalité (Altus Group, 2022[39]). Malheureusement, les indicateurs comparables au plan international sont rares. Les longs délais d’approbation font peser des coûts supplémentaires sur les projets résidentiels ; coûts qui sont répercutés sur l’acquéreur final et tirent le prix des logements vers le haut. Une nouvelle enquête menée par les autorités canadiennes, à savoir l’Enquête sur l’utilisation des terres et la réglementation municipale connexe, montre que les villes où les délais d’approbation et les retards de traitement des dossiers sont longs (comme Toronto ou Vancouver) ont des problèmes d’accessibilité financière du logement généralement plus aigus (Société canadienne d'hypothèques et de logement, 2023[40]).
Un plus grand effort de simplification des procédures d’octroi de permis et d’approbation, de raccourcissement des délais et de réduction des coûts s’impose donc pour faciliter la construction de logements. Il faudrait, par exemple, simplifier les approbations, mais aussi davantage utiliser le traitement électronique des dossiers et les plans de construction préapprouvés. Par exemple, certaines collectivités de Colombie‑Britannique ont eu recours au Fonds pour accélérer la construction de logements afin de mettre en œuvre un système électronique d’octroi de permis alimenté par l’IA, ce qui a considérablement réduit les délais. La mise en œuvre de systèmes de suivi de l’avancement des dossiers de demande peut aider à repérer et à combler les retards. Par exemple, l’administration des bâtiments de la ville de New York utilise un système en libre-service en ligne (DOB NOW: Build) qui permet aux promoteurs immobiliers et autres professionnels de suivre l’avancement de leur demande de permis. Les municipalités pourraient en outre veiller à ce que les service locaux de l’aménagement disposent de suffisamment de personnel pour assurer la rapidité des procédures d'octroi de permis. Le manque de personnel fait partie des principaux obstacles à l’amélioration des délais d’ocroi de permis (Altus Group, 2022[39]). L’accélération des procédures d’autorisation ne doit toutefois pas se faire aux dépens de la qualité des constructions et des normes environnementales. Un système à plusieurs niveaux, qui catégoriserait les projets en fonction de leur complexité et de leur impact potentiel sur l’environnement, pourrait être envisagé. Les projets simples à incidences minimales seraient aiguillés sur une voie rapide, tandis que les projets plus complexes seraient soumis à un examen plus rigoureux. La ville de Burbank, en Californie, utilise un tel système. Les initiatives au niveau municipal pourraient être renforcées au niveau fédéral ou provincial en améliorant l’information sur les délais et procédures d’approbation, en montrant les bonnes pratiques et par l’apport d’une aide financière pour l’amélioration des procédures d’approbation.
Les frais gouvernementaux peuvent aussi varier sensiblement d’une municipalité canadienne à l’autre, selon les données disponibles. Des données détaillées sur les droits d’aménagement sont difficiles à obtenir, car elles ne sont pas rendues publiques par les municipalités. Une enquête menée en 2019-20 par la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) (2022[41]) constate que le montant de droits moyen par unité de superficie (pied carré) dans les grandes métropoles examinées sont les plus élevés à Toronto (86 CAD), suivie de près par Vancouver (70 CAD), très loin devant Montréal (24 CAD). À Toronto, ils représentent entre 10 % (pour les maisons individuelles) et 24 % (pour les maisons en rangée) du coût total de la construction d’une unité d’habitation. La position favorable de Montréal est due au fait que les services publics sont principalement financés par les impôts fonciers généraux et les impôts provinciaux au Québec, ce qui est également pris en compte dans les décisions de construction. L’effet distributif n’est toutefois pas le même. Tandis que les impôts fonciers et les autres impôts provinciaux sont payés par tous les résidents, les frais gouvernementaux sont payés uniquement par les nouveaux acquéreurs ou locataires. Les frais gouvernementaux par unité d’habitation (ainsi que par pied carré) à Toronto, Vancouver et Montréal sont par ailleurs nettement plus bas pour les habitations individuelles que pour les types d’habitation plus denses, comme les maisons en rangée ou les petits immeubles locatifs, ce qui représente un avantage fiscal pour les types d’habitation moins denses (Société canadienne d'hypothèques et de logement, 2022[41]).
Les frais gouvernementaux imposés sur la construction de logements pourraient être mis davantage en adéquation avec d’autres objectifs de politique du logement. Ils pourraient être réduits pour la construction d’unités de logement locatif et pour les constructions plus compactes, compte tenu de leur coût inférieur en infrastructures et services publics. Inversement, ils pourraient être augmentés pour la construction de maisons individuelles. À Vancouver, par exemple, le programme Rental 100 supprime les droits d'aménagement sur les logements construits pour la location (Jean, Bartlett et Norman, 2023[18]). En règle générale, les frais devraient être calculés en fonction de la taille de l’unité et des coûts publics connexes plutôt que par unité. Des remises spéciales pourraient être proposées pour le logement social et abordable, ce qui rendrait leur inclusion dans les projets plus viables pour les promoteurs. Cependant, étant donné que la modification de la structure des frais n’est pas sans supposer des coûts de mise en œuvre et une plus lourde charge administrative, elle doit être étudiée attentivement et mise en place progressivement. La communication d’informations sur les frais gouvernementaux dans les municipalités pourrait d’autre part être améliorée.
2.3.4. Le besoin de logement abordable et social va augmenter
Augmenter l’offre générale de logement ne suffit pas pour en améliorer l’accessibilité financière. Au Canada, le manque d’accessibilité financière du logement touche plus particulièrement les ménages les plus modestes, qui ont souvent des difficultés à obtenir une location sur le marché privé (voir plus haut). Une offre de logements sociaux est donc nécessaire. Ce besoin a récemment été mis en relief par le Conseil national du logement, qui propose également plusieurs mesures (Conseil national du logement, 2024[19]). Une première étape importante pourrait être d’élaborer une stratégie intégrée sur le logement social abordable : une initiative fédérale-provinciale pour évaluer les besoins et permettre de mieux gérer les fonds et prêts fédéraux et provinciaux en place et les distribuer aux fournisseurs de logements sociaux et locaux. Une autre mesure de politique publique utile consiste à fournir des terrains fédéraux, provinciaux ou urbains sous-utilisés pour la construction de logements sociaux abordables, comme dans le cadre de l’Initiative des terrains fédéraux et comme l’envisage le Plan pour l’usage de terrains publics à des fins résidentielles. D’autre part, des fonds plus conséquents seront probablement nécessaires, au niveau fédéral comme au niveau provincial, pour remédier à ce problème.
Quelques pays, régions ou communes de la zone OCDE imposent des quotas minimums de logements sociaux ou abordables dans les immeubles ou les communes (OCDE, 2022[21]). L’expérience de ce type de zonage inclusif est toutefois mitigée dans le meilleur des cas. En effet, si le zonage inclusif peut présenter des avantages pour un petit nombre de ménages à faible revenu, il peut aussi tirer les prix vers le haut pour d'autres ménages et réduire le nombre total de logements construits (Hamilton, 2018[42] ; Gray, 2018[14]). Les promoteurs de logements optent souvent pour le paiement d’une amende au lieu de respecter ce type de réglementation. Montréal a adopté le zonage inclusif en janvier 2021 par le biais du règlement dit « règlement 20-20-20 » : chaque nouveau projet résidentiel de plus de 450 m2 doit inclure 20 % de logement social, 20 % de logement abordable, et 20 % de logement familial (Ville de Montréal, 2024[43] ; Ville de Montréal, 2023[44]). Malgré ces efforts louables de la part de la Ville de Montréal pour fournir davantage de logements abordables et sociaux, les résultats sont assez décevants jusqu’ici, car la construction de logements sociaux n’a pas sensiblement augmenté (Polèse, 2023[45]). La plupart des promoteurs ont préféré payer l’amende, qui a de ce fait été relevée. Cette expérience souligne l’importance de bien mettre en œuvre des exigences minimales et de les adapter à la situation locale du logement. Une option pourrait être d’exempter de ces exigences minimales les logements à prix modéré ou de densité moyenne afin de maintenir l’accessibilité financière et l’offre de logements pour les ménages à revenu intermédiaire. D’autre part, l’offre d’incitations financières directes aux promoteurs de logements privés, sous forme de réduction ou d’exemption des droits d’aménagement, de primes à l’accessibilité financière ou d’abattements fiscaux, pourrait être plus efficace pour encourager l’inclusion d’unités de logement abordables dans les nouveaux projets de construction résidentielle.
L’offre de logements abordables pourrait également être augmentée en maintenant l’accessibilité financière des unités existantes et en proposant des financements plus intéressants pour le secteur non lucratif. Afin de préserver et de protéger l’offre locative abordable, des stratégies d'acquisition et des fonds d'acquisition spéciaux pourraient mettre les logements locatifs plus anciens entre les mains de promoteurs qui garantiraient des loyers abordables (Groupe de travail pour le logement et le climat, 2024[46] ; Ellen et al., 2020[47]). Par exemple, la Colombie‑Britannique a mis en place des fonds de protection des loyers de 500 millions CAD pour permettre aux coopératives et autres organisations à but non lucratif d’acquérir des immeubles locatifs plus anciens pour les préserver en tant que logements locatifs abordables. Le gouvernement fédéral a également annoncé la création d’un Fond canadien de protection des loyers pour aider les fournisseurs de logements locaux à acquérir des unités et à préserver les loyers. Les spécificités du fonds n’ont pas encore été arrêtées. Des incitations fiscales ou l’accès à des capitaux pourraient être proposés aux promoteurs qui rénovent et améliorent les unités locatives abordables existantes. Une aide renforcée et des options de financement plus intéressantes, ainsi que des frais d’aménagement réduits ou des procédures d’octroi de permis accélérées devraient être proposés aux fournisseurs de logements à but non lucratif pour faciliter la construction de logements abordables. La ville de Vancouver, par exemple, a mis en œuvre une procédure d’octroi de permis simplifiée pour les projets de logement à but non lucratif, laquelle a considérablement réduit les délais et les coûts liés à l’aménagement. En juin 2024, le gouvernement fédéral a mis en œuvre un nouveau programme de construction de logements coopératifs, représentant 1.5 milliard CAD jusqu’à 2028, proposant des prêts non remboursables ou à faible taux d’intérêt pour construire et préserver des logements coopératifs à loyer abordable. Toutes ces initiatives sont bienvenues et pourraient être encore développées.
2.3.5. Quelques révisions de la fiscalité du logement devraient être envisagées
En ce qui concerne les politiques fiscales pour stimuler l’offre de logements, le gouvernement fédéral a instauré à titre temporaire une remise intégrale sur la TPS/la partie fédérale de la taxe de vente harmonisée (TVH) pour les immeubles d’habitation locatifs neufs et les résidences étudiantes. Cette mesure relève la remise de 36 % déjà consentie pour les unités résidentielles d’une juste valeur marchande inférieure à 450 000 CAD (la remise est progressivement supprimée pour les unités d’une juste valeur marchande de 350 000 à 450 000 CAD). L’Ontario, la Nouvelle-Écosse, l’Île‑du‑Prince‑Édouard et Terre‑Neuve‑et‑Labrador, ainsi que le Nouveau-Brunswick plus récemment, ont annoncé que l’exemple fédéral sera suivi et qu’une remise intégrale sera appliquée sur la portion provinciale de la TVH (Gouvernement du Canada, 2024[48]). Les seuls critères d’admissibilité sont un minimum de quatre appartements privatifs ou de dix chambres ou suites privatives, destinés à 90 % à la location de longue durée. Les remises d’impôt pour la construction de logements peuvent être efficaces si elles sont conçues de manière réfléchie et attentivement suivies, notamment si les critères d’admissibilité sont clairement définis (OCDE, 2022[21]). Dans ce cas, elles pourraient couvrir certains des coûts initiaux des aménagements locatifs, qui ne sont autrement recouvrables que sur la période de location. La remise au Canada est toutefois relativement généreuse et s’applique à toutes les constructions locatives, indépendamment du prix ou de la valeur unitaire. Il faudrait l’assortir d’une condition d’accessibilité financière qui imposerait un certain pourcentage d’unités abordables pour les ménages à revenu faible ou intermédiaire. Il n’est pas non plus garanti que les fournisseurs répercuteront cette baisse de TPS/TVH sur le prix des loyers, et la remise fiscale pourrait tout simplement se traduire par des gains exceptionnels pour les promoteurs. Un meilleur suivi de l’efficacité du programme, notamment sur le plan de l’augmentation de l’offre de logements et de la baisse du prix des loyers, est nécessaire. Une autre mesure fiscale à envisager en faveur du logement locatif consiste à proposer des abattements fiscaux aux propriétaires qui s’engagent à louer des logements à des prix inférieurs à ceux du marché. Le dispositif Pinel en France (pour les logements nouvellement acquis) en est un exemple, tout comme les remises sur l’impôt sur les plus-values en Australie (OCDE, 2022[21]).
D’autres éléments du système fiscal canadien indiquent un certain potentiel de réforme marginale pour améliorer l’accessibilité financière du logement. Les administrations provinciales et municipales du Canada ont beaucoup recours aux impôts périodiques sur la propriété immobilière (voir chapitre 1). Il apparaît cependant que certaines municipalités imposent des taxes foncières plus élevées (par unité et par superficie) sur les immeubles locatifs à usages multiples que sur les unités individuelles (Dachis, 2024[49]). Les taux de taxe foncière devraient, a minima, être harmonisés entre les différents types d’habitation et ne pas désavantager les unités locatives à usages multiples (Groupe de travail pour le logement et le climat, 2024[46]). Pour promouvoir le logement locatif et densifié, les taxes foncières sur ces types d’habitation pourraient même être plus basses que pour les types d’habitation moins denses (comme les maisons individuelles). Le gouvernement fédéral pourrait renforcer ses orientations en matière de fiscalité de la propriété immobilière, par exemple, en négociant certaines normes fédérales minimales avec certaines caractéristiques souhaitables, tout en laissant la décision sur le taux d’imposition aux municipalités. Les administrations provinciales et municipales du Canada imposent également des taxes sur les transactions immobilières, lesquelles dépendent de la valeur estimée des biens. Il s’avère que ces taxes limitent les transactions immobilières, mais ces effets négatifs probables sont neutralisés par des effets positifs, notamment par une baisse des activités spéculatives (OCDE, 2022[21]).
À l’instar de la plupart des autres pays de l’OCDE, le Canada exclut le logement occupé par le propriétaire de l’impôt sur les plus-values, encourageant ainsi la propriété. Les autorités canadiennes pourraient envisager d’imposer la plus-value sur les résidences principales au-dessus d’un seuil élevé afin de diminuer les distorsions et de permettre le traitement égal de différents instruments d’épargne (OCDE, 2022[21]). En ce qui concerne la fiscalité des logements occupés par le propriétaire financé par un prêt hypothécaire, le Canada affiche le plus haut taux marginal d’imposition effectif (TMIE) de la zone OCDE, principalement parce que le taux d’intérêt des prêts hypothécaires n’est pas déductible de l’impôt contrairement à la plupart des autres pays de l’OCDE (Graphique 2.10). C’est une bonne pratique, car les loyers imputés ne sont pas soumis à l’impôt. Permettre la déductibilité de l’impôt des paiements d’intérêts pour les investissements immobiliers favorisait indûment les investissements dans l’accession à la propriété.
Taux marginal d’imposition effectif du logement financé par l’emprunt occupé par le propriétaire
Note : TMIE signifie « taux marginal d’imposition effectif » pour les investissements en logement occupé par le propriétaire financé par l’emprunt.
Source : OCDE (2021[50]).
Le gouvernement fédéral a également adopté une taxe annuelle de 1 % sur les logements vacants ou sous-utilisés, qui s’ajoute aux taxes sur les logements vacants appliquées dans diverses provinces et municipalités (Colombie‑Britannique, Toronto, Ottawa). Cette taxe fédérale devrait avoir un effet négligeable du fait qu’elle s’applique uniquement aux propriétaires étrangers de biens résidentiels au Canada (ainsi qu’à certains propriétaires canadiens : associés, fiduciaires ou sociétés). Certaines taxes provinciales et municipales sur les logements vacants sont mieux conçues, dans la mesure où elles s’appliquent à tous les biens inoccupés, ce qui est une meilleure pratique. Concernant la réaction du marché du logement, une étude récente de la taxe sur les logements vacants entrée en vigueur à Vancouver en 2017 révèle que bien qu’elle ait réduit le nombre de résidences inoccupées, elle n’a pas eu d’effet notable sur le prix des loyers ou sur la construction de nouvelles unités résidentielles (Caracciolo et Miglino, 2024[51]).
2.3.6. Les aides à l’emprunt hypothécaire pour l’achat d’un logement sont à éviter
Les mesures axées sur la demande : allègements fiscaux, subventions et aides à l’emprunt hypothécaire pour l’achat d’un logement, sont favorables au pouvoir d’achat des acquéreurs potentiels. Or, on a constaté qu’elles tirent le prix des logements vers le haut (Andrews, Caldera Sánchez et Johansson, 2011[27]). Ces mesures ont également tendance à aider les ménages à revenu intermédiaire, à avantager les propriétaires par rapport aux locataires et à entraver la mobilité. Elles peuvent aussi barrer la route à d’autres types d’aide au logement (OCDE, 2020[52]). Même si les récentes mesures canadiennes d'aide à l’accession à la propriété visent uniquement les primo-accédants pour tenir compte de l’équité entre les générations, les mesures axées sur la demande devraient être de préférence évitées. De même, les mesures qui font augmenter le crédit hypothécaire, comme l’allongement de la période d’amortissement des emprunts et l’augmentation des limites de financement, devraient être soumises à de sérieuses considérations de stabilité financière (voir chapitre 1).
2.3.7. Les politiques du logement devraient être plus en phase avec d’autres domaines d’action
Il est essentiel de remédier aux pénuries de main-d’œuvre dans le secteur de la construction pour renforcer l’offre de logements et limiter la hausse des prix de la construction résidentielle. Selon un rapport de l’organisme national ConstruForce en 2024, le secteur de la construction résidentielle pourrait manquer de 41 000 travailleurs d’ici à 2033 (ConstruForce Canada, 2024[53]). Cette prévision s’explique par le départ à la retraite d’environ 22 % des effectifs de 2023 à l’horizon 2033 ; une perte qui ne sera pas compensée par un nombre adéquat de nouveaux travailleurs. Il faut encourager l’élargissement des effectifs dans les métiers spécialisés de la construction par le biais de programmes de formation et d'apprentissages. Il faut aussi faciliter la reconnaissance des diplômes étrangers des immigrés dans ces métiers. Pour accroître le nombre d’immigrés possédant les compétences nécessaires et pour atteindre les objectifs du Programme des travailleurs de métiers spécialisés (fédéral) (Gouvernement du Canada, 2024[54]), l’obligation d’avoir un emploi au Canada ou une qualification professionnelle canadienne devrait être assouplie et les procédures d’approbation dans le cadre du programme accélérées.
L’offre de logements devrait progresser au même rythme que les objectifs d’immigration. Il faut notamment avoir suffisamment de résidences étudiantes pour les étudiants internationaux, car ceux-ci recherchent généralement des logements à bas prix et exacerbent ainsi les tensions sur les options de logement abordable. À l’heure actuelle, les logements étudiants accueillent environ 12 % seulement de la population étudiante au Canada, à comparer avec 30 % aux États-Unis et au Royaume-Uni (Jean, Bartlett et Norman, 2023[18]). Les établissements postsecondaires devraient être encouragés à fournir davantage de logements étudiants sur campus pour réduire la pression exercée sur les logements hors campus. L’administration fédérale devrait par ailleurs veiller à ce que leur mobilisation dans les politiques du logement et l’affectation des fonds disponibles soient en phase avec les objectifs d'immigration.
Les problèmes de logement sont foncièrement liés aux problèmes d'infrastructure. Les problèmes de logement sont foncièrement liés aux problèmes d’infrastructure. L’augmentation de l’offre de logements nécessite un investissement important dans les infrastructures publiques. L’administration fédérale a progressé dans ce domaine en initiant l’évaluation nationale des infrastructures (ENI), un exercice qui vise à cerner les déficits et les besoins futurs d’infrastructures, à améliorer la coordination entre les propriétaires et les bailleurs des infrastructures, et à déterminer les méthodes de financement optimales (Gouvernement du Canada, 2021[55]). Le travail sur l’ENI devrait se poursuivre et inclure un chapitre consacré aux besoins d’infrastructures pour l’aménagement résidentiel. La planification des infrastructures peut également prendre en compte les questions de durabilité environnementale et de résilience climatique des infrastructures liées au logement (voir chapitre 3). Le budget 2024 prévoit 6 milliards CAD pour les besoins d’infrastructures urgents et à long terme avec un nouveau Fonds canadien pour les infrastructures liées au logement. Le Fonds pour le développement des collectivités au Canada, de 2.4 milliards CAD par an, finance des infrastructures plus générales pour les collectivités. L’Ontario a également annoncé un nouveau fonds municipal pour les infrastructures résidentielles (Municipal Housing Infrastructure Fund), d’un montant d’1 milliard CAD, qui s’ajoute à plusieurs autres fonds disponibles (Gouvernement de l’Ontario, 2024[56]). Les associations avec le secteur privé par le biais des partenariats public-privé (PPP) et autres méthodes de financement innovantes, dont les fonds infrastructurels ou les obligations vertes, peuvent également assurer davantage de financements. Ces collaborations tirent parti des capitaux et de l’expertise du secteur privé pour compléter les investissements publics dans les infrastructures essentielles.
Total des émissions de CO2 et de la consommation d’énergie du secteur résidentiel, 2020
Note : La décomposition entre émissions directes et indirectes repose sur la part de la consommation d’énergie résidentielle finale provenant de l’électricité et du chauffage urbain. Les émissions indirectes sont calculées comme suit : consommation d’énergie *(pe+pdh)*EF où pe= proportion d’énergie produite par l’électricité, pdh=proportion d’énergie produite par le chauffage urbain, et EF= le coefficient d’émission de l’électricité et du chauffage urbain.
Source : OCDE (2023), Pierre par pierre (volume 2) : De meilleures politiques du logement dans l’après-COVID-19, https://doi.org/10.1787/43b303bd-fr.
Les politiques du logement et de l’environnement devraient être intimement liées. L’activité dans le domaine du logement ne devrait pas augmenter au détriment des objectifs environnementaux. Le secteur résidentiel compte pour une part importante des émissions de CO2, et les niveaux d’émissions par habitant au Canada sont relativement élevés par rapport à d’autres pays à climat froid comparables (Graphique 2.11). Cela tient à la forte proportion de gaz naturel utilisée pour le chauffage, ainsi qu’à la faible efficacité énergétique générale des bâtiments et à la grande taille des unités (OCDE, 2023[57]). La suppression de la redevance fédérale sur les combustibles, qui concerne le prix du carbone auquel sont confrontés les consommateurs (voir le chapitre 1), pourrait ralentir les progrès vers la réduction des émissions dans le secteur résidentiel où le chauffage et la consommation d’énergie contribuent de manière significative aux émissions de CO2. Le Canada devrait réintroduire la redevance sur les combustibles, ou bien la remplacer par un autre mécanisme pour pouvoir réduire les émissions qui sont élevées dans le secteur résidentiel. L’utilisation des certificats et des normes d’efficacité énergétiques devrait par ailleurs être renforcée. Les certificats de performance énergétique, facultatifs jusqu’à présent, devraient être obligatoires pour les bâtiments neufs et existants, au moins au moment de la revente ou du changement de locataire. Les codes de construction fédéraux, qui fixent des exigences de plus en plus strictes en matière d’efficacité énergétique, devraient également être transposés plus rapidement dans les réglementations provinciales (OCDE, 2023[57]). Il serait en outre possible d’utiliser davantage les matériaux de construction moins polluants et récupérés (moins coûteux), ce qui pourrait également avoir des effets secondaires positifs sur les prix de la construction (OCDE, 2023[57]). L’administration publique fédérale devrait en outre continuer de favoriser l’innovation dans le secteur de la construction résidentielle en élaborant une stratégie industrielle de construction de logements.
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