Gilles Thirion
Études économiques de l’OCDE : Canada 2025
Description
Le Canada est confronté à des difficultés d’adaptation croissantes à mesure que les risques climatiques, en particulier les inondations et les feux de forêt, ont des conséquences de plus en plus lourdes sur les individus, les logements et les infrastructures. De nombreux Canadiens méconnaissent les risques climatiques auxquels ils sont exposés. L’aménagement de zones à risque se poursuit. Les risques climatiques posent des difficultés de taille aux infrastructures critiques, dont la défaillance peut entraîner de vastes répercussions. Le Canada ait mis en place sa première Stratégie nationale d’adaptation en 2023, mais il ne pourra atteindre ses objectifs sans une nette accélération de ses efforts d’adaptation, en commençant par renforcer la sensibilisation grâce à une meilleure cartographie des risques. Une collaboration étroite est requise entre les différents niveaux de pouvoir. Il est nécessaire d’accélérer l’intégration des risques climatiques à la planification de l’occupation des sols pour restreindre l’aménagement des zones à haut risque. Il conviendrait d’élargir l’accès à des assurances inondations abordables, tout en mettant en place des incitations à la réduction des risques. Dans les zones particulièrement exposées, des mesures de relogement devraient être envisagées. Il est essentiel de renforcer les programmes existants et de garantir la disponibilité de financements pour favoriser les investissements dans des infrastructures résilientes.
3.1.1. La transition vers la carboneutralité exige des engagements résolus de la part des pouvoirs publics
Grand producteur de pétrole brut lourd et de gaz naturel, le Canada figure parmi les pays de l’OCDE dont les émissions de gaz à effet de serre (GES) par habitant sont les plus élevées. Des facteurs géographiques et climatiques contribuent en outre à sa forte intensité énergétique, en particulier pour le chauffage et les transports. D’importants efforts d’atténuation du changement climatique sont donc indispensables, comme on le voit en détail dans l’Étude économique sur le Canada parue en 2023 (OCDE, 2023[1]). Au cours des vingt dernières années, le pays a déjà réalisé des progrès en termes de découplage entre les émissions de gaz à effet de serre et la croissance économique. Le remplacement progressif du charbon par le gaz naturel et les sources renouvelables a contribué à réduire l’intensité d’émission de la production d’électricité qui, dans l’ensemble, est relativement propre grâce à un recours massif aux sources d’énergie non émettrices (environ 80 %), notamment à l’énergie hydraulique et nucléaire. L’intensité énergétique des activités économiques a également diminué, à la faveur des gains d’efficacité énergétique réalisés au niveau des logements et dans certaines industries lourdes. Ces progrès ont néanmoins été contrebalancés par l’augmentation des émissions liée à la croissance de l’économie canadienne, caractérisée par une intensité d’utilisation des ressources et d’énergie élevée (OCDE, 2023[1]).
Le Canada doit réduire sensiblement ses émissions pour tenir ses engagements internationaux en matière de climat. Un nouveau plan climatique assorti d’une cible révisée pour 2030 a été mis en place afin d’accélérer la transition vers la carboneutralité d’ici 2050, avec un objectif de réduction des émissions de 45 à 50 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030, conformément à l’engagement pris au titre de l’Accord de Paris. Pour atteindre les objectifs de réduction des émissions, le pays devra réaliser d’importantes économies d’énergie et intensifier les efforts en vue de remplacer les combustibles fossiles par des énergies propres. Les émissions résiduelles devront être captées et stockées, ou compensées par une séquestration du carbone. Dans le même temps, les pouvoirs publics devraient veiller à ce que ces changements aient le moins d’effets négatifs possible sur les activités économiques et les niveaux de vie.
La tarification du carbone joue un rôle central dans la stratégie de réduction des émissions du Canada. Cependant, le système de tarification du carbone a été affaibli au printemps 2025, le gouvernement ayant alors adopté une réglementation qui a eu pour effet de mettre fin à l’application de la redevance fédérale sur les combustibles qui a été ramenée à zéro à compter d’avril 2025. Cette mesure fait suite à la décision prise en 2023, de suspendre temporairement pour trois ans la redevance fédérale sur les livraisons de combustibles de chauffage. Le système de tarification fondé sur le rendement (STFR), qui constitue l’autre composante essentielle de la tarification carbone, reste quant à lui en vigueur (voir également le chapitre 1). La suppression de la redevance fédérale sur les combustibles a pour effet de réduire le signal-prix envoyé aux consommateurs et d’accompagner moins efficacement le Canada dans ses efforts pour atteindre ses objectifs de réduction des émissions de GES à l’horizon 2030. Le Canada devrait remettre en place la redevance sur les combustibles de façon à préserver son système global de tarification tout en poursuivant ses efforts pour remédier aux problèmes de redistribution grâce à la Remise canadienne sur le carbone (RCC).
Bien que la majeure partie de la production d’électricité du Canada soit d’origine hydraulique, source d’énergie bas carbone, le pays doit intensifier ses efforts pour décarboner sa production d’électricité. Les provinces doivent encore accroître la production d’énergie verte pour remplacer les sources à forte intensité de carbone tout en répondant aux nouveaux besoins d’électrification de l’industrie, des transports et des bâtiments. Des réformes visant à mettre en commun l’électricité et à passer à une tarification fondée sur le marché pourraient permettre d’abaisser le coût de la transition vers les énergies vertes. Des investissements supplémentaires devraient être réalisés pour moderniser les réseaux et les adapter à l’augmentation de la demande d’électricité et de la dépendance aux sources d’énergie intermittentes.
Les activités d’extraction de pétrole et de gaz représentent environ 26 % des émissions de gaz à effet de serre du Canada. L’extraction et la transformation de sables bitumineux représentent à elles seules 12 % des émissions totales, selon le Rapport d’inventaire national (2024[2]). Pour encourager la décarbonation du secteur, le pays devrait intensifier les efforts déployés en vue de renforcer les signaux-prix de l’extraction pétrolière et gazière. Le système de plafonnement et d’échange proposé récemment constituerait un premier pas dans cette direction. En associant des incitations fondées sur le marché et des réglementations, les pouvoirs publics peuvent véritablement encourager les investissements dans la décarbonation et éviter la délocalisation des activités pétrolières et gazières dans des pays ou territoires dont les politiques climatiques sont moins strictes.
Le transport routier reste une source importante d’émissions, les véhicules particuliers représentant environ 65 % des émissions liées au transport routier, selon le Rapport d’inventaire national (2024[2]). Cela s’explique notamment par le taux de motorisation élevé et par l’utilisation de véhicules globalement moins écoénergétiques que dans d’autres pays. Le mandat de vente de véhicules zéro émission (VZE) adopté par le Canada en décembre 2022 est une initiative bienvenue ; il exige que la totalité des véhicules de particuliers et des véhicules utilitaires légers neufs vendus d’ici 2035 soient des VZE, avec des objectifs intermédiaires d’au moins 20 % d’ici 2026 et d’au moins 60 % d’ici 2030. Parallèlement aux incitations à l’adoption de véhicules zéro émission, des efforts doivent être déployés pour réduire les émissions des véhicules classiques et, plus généralement, la dépendance à l’égard de la voiture. Il est possible de renforcer l’attrait et l’accessibilité des transports publics en mettant en place une tarification de l’usage du réseau routier et en allégeant les contraintes qui pèsent sur l’offre de logements dans les villes. Le projet de liaison ferroviaire à grande vitesse entre Québec et Toronto est une initiative clé de décarbonation du transport au Canada, car elle pourrait réduire les émissions en convertissant le transport de passagers au ferroviaire plus propre, au détriment de l’automobile et de l’avion.
Le Canada consomme de grandes quantités d’énergie, issues notamment de la combustion de gaz naturel et de pétrole, pour chauffer les bâtiments. Les émissions totales imputables aux logements sont globalement stables depuis 1990, l’expansion du parc de logements ayant été compensée par l’amélioration de l’efficacité énergétique et la baisse de l’utilisation du fioul pour le chauffage (OCDE, 2023[1]). En revanche, les émissions imputables aux bâtiments commerciaux et publics ont augmenté. Le pays devra mettre en place de nouvelles incitations fondées sur le marché et mieux informer le public sur les performances énergétiques des bâtiments pour accélérer la rénovation des logements et autres bâtiments à forte intensité énergétique et atteindre les objectifs de réduction des émissions.
3.1.2. Toutes les régions du Canada sont durement touchées par le changement climatique, quoique de manière inégale
Les effets du réchauffement général se font déjà ressentir dans de nombreuses régions du Canada et devraient s'intensifier dans l’avenir (Bush et Lemmen, 2019[3]). En 2023, la température moyenne nationale dépassait de 2.2 degrés Celsius (°C) celle enregistrée pour 1981-2010 (Graphique 3.1). C’est nettement plus que l’écart observé dans d’autres parties du monde. Les projections annoncent une intensification des phénomènes météorologiques extrêmes due à ce réchauffement, ce qui pose d’immenses problèmes de nature économique, sociale et environnementale.
Écart entre la valeur de la température moyenne de surface enregistrée en 2023 et au cours de la période 1981-2010.
Note : Augmentation de la température moyenne par pays ; cette moyenne peut varier selon les régions des différents pays. Les valeurs indiquées pour l’OCDE et l’UE sont des moyennes simples.
Source : Maes M. J. A., et al. (2022), "Monitoring exposure to climate-related hazards: Indicator methodology and key results", OECD Environment Working Papers, No. 201, OECD Publishing, Paris.
Par son étendue et sa diversité géographique, le Canada est confronté à un éventail de risques climatiques qui varient fortement selon les régions et les municipalités. Le réchauffement est plus prononcé dans le nord du pays (Bush et Lemmen, 2019[3]). En Arctique, il est responsable de la fonte du pergélisol et des glaces. Les coûts d’adaptation devraient être particulièrement élevés pour les provinces et les territoires les plus exposés aux risques d’incendie et d’inondation, comme l’Alberta et la Colombie‑Britannique. Autrement dit, certaines des provinces et municipalités responsables d’infrastructures essentielles devront potentiellement supporter des dépenses plus élevées du fait des risques climatiques. Les centres urbains sont de plus en plus menacés, car le niveau élevé de la densité de population et d’infrastructures exacerbe les conséquences des précipitations, plus fréquentes et plus intenses. Les zones côtières canadiennes sont touchées par l’élévation du niveau de la mer et le risque grandissant de tempête (Institut climatique du Canada, 2022[4]).
Au Canada, certains groupes socioéconomiques sont plus vulnérables aux conséquences matérielles du changement climatique. Les populations à bas revenus sont généralement plus exposées aux aléas climatiques, par exemple parce qu’elles sont plus susceptibles d’être installées en plaine inondable ou dans une zone urbaine où l’effet « îlot de chaleur » est le plus intense (Institut climatique du Canada, 2022[4]). Les femmes sont plus vulnérables aux risques climatiques car elles touchent des salaires moins élevés et sont assignées à un rôle de prise en charge des proches. Ainsi, en 2005, l’ouragan Katrina a tué plus de femmes que d’hommes aux États‑Unis (David et Enarson, 2012[5]). Les populations autochtones, qui vivent en grande partie dans des régions reculées ou côtières, sont de plus en plus menacées par l’élévation du niveau de la mer, par les phénomènes météorologiques extrêmes et par la modification des écosystèmes. La fonte du pergélisol et la transformation de l’organisation des espèces sauvages mettent en péril la sécurité alimentaire, le parc de logement et les infrastructures de transport, sans compter les conséquences culturelles sur les populations autochtones du Nord.
Le changement climatique frappe de manière directe des secteurs essentiels de l’économie canadienne, en particulier celui des activités minières et extractives et la production alimentaire. Dans les zones forestières, la hausse des températures et les conditions plus sèches rendent les épisodes d’incendies de forêt et de sécheresse plus fréquents et plus graves. Cela met en péril des ressources ligneuses et de la santé écosystémique (Bush et Lemmen, 2019[3]), car les forêts peuvent mettre plusieurs décennies à se reconstituer. Les activités côtières, en particulier la pêche, sont elles aussi compromises par l’élévation du niveau de la mer et par le changement de température des océans. À travers leur incidence sur les habitats marins, ces phénomènes modifient la répartition et les effectifs de diverses espèces de poisson, ce qui rejaillit sur les économies locales. La modification des régimes météorologiques perturbe l’agriculture à travers ses conséquences sur les rendements et l’approvisionnement alimentaire. Par ailleurs, le secteur des assurances voit ses coûts augmenter avec la multiplication des déclarations de sinistres liés aux effets du changement climatique, qui fait grimper le montant des primes et met à rude épreuve la résilience financière dans les zones à haut risque. Dans le même temps, les secteurs indispensables à la transition écologique, comme celui des technologies propres, sont prêts à tirer parti de la situation. Une partie de la filière de la production agricole canadienne pourrait profiter des changements climatiques, notamment à travers l’allongement des saisons de végétation.
3.1.3. Les coûts occasionnés par les phénomènes climatiques sont en hausse
Le coût des dommages aux biens et aux infrastructures dus au changement climatique et aux phénomènes météorologiques extrêmes est en hausse et cette tendance devrait s’accélérer. L’absence d’infrastructures plus résilientes laisse présager une explosion des coûts de réparation. Les dépenses engagées au titre d’Accords d’aide financière en cas de catastrophe (voir Graphique 3.4) et les coûts d’assurance liés aux catastrophes naturelles (Graphique 3.2) ont considérablement augmenté au cours de la décennie écoulée. Néanmoins, dans le cas des coûts d’assurance, cette hausse résulte aussi de l’élargissement de la couverture consécutive à la mise en place, en 2015, d’une assurance contre les inondations. Selon le Bureau d’assurance du Canada, le montant moyen annuel des pertes assurées au titre des phénomènes liés au changement climatique s’est élevé à 2.3 milliards CAD entre 2011 et 2020 (soit environ 0.08 % du PIB de 2023), contre 440 millions CAD entre 1983 et 2000 ; il a donc plus que quintuplé entre ces deux périodes (Bureau d’assurance du Canada, 2023[6]). Selon des estimations récentes, les dommages causés aux infrastructures de transport et d’électricité pourraient avoir plus que doublé à la moitié du siècle et triplé à la fin du siècle (Institut climatique du Canada, 2021[7]), pour atteindre 4.1 milliards CAD par an (soit 0.15 % du PIB). Il faudrait investir 5.3 milliards CAD (soit environ 0.2 % du PIB) par an au cours des 50 prochaines années pour réduire les risques climatiques qui pèsent sur les infrastructures municipales canadiennes, dont font partie la voirie, les équipements, les réseaux d'égout et les bâtiments (Groupe de travail du Canada sur l’assurance contre les inondations et la réinstallation, 2022[8]).
Les conséquences des aléas d’origine climatique vont bien au-delà des coûts directs de l’arrêt de l’activité économique locale et des dépenses de reconstruction et de réparation. Bien souvent, ces conséquences atteignent une dimension macroéconomique en raison des réactions en chaîne provoquées par les défaillances des infrastructures et les perturbations de l’activité économique. Elles peuvent également rejaillir sur le système financier et peser sur les finances publiques quand la situation prend des proportions importantes. D'après des projections récentes (Institut climatique du Canada, 2022[4]), l'élévation des températures pourrait faire perdre 2 % de PIB d’ici à 2050.
Montant des pertes dues à des catastrophes au Canada
Note : Ce graphique présente le point médian entre deux estimations des pertes économiques assurées : les pertes totales qui étaient assurées et la moyenne des pertes assurées pour chacun des événements considérés. La présentation du point médian entre ces deux estimations permet d’atténuer le biais lié aux données pouvant résulter des événements pour lesquels les pertes totales étaient importantes, mais les pertes assurées déclarées étaient faibles.
Source : Calculs du Bureau d’assurance du Canada à partir d’estimations de Catastrophe Indices and Quantification Inc. (CatIQ), à la date d’août 2024.
3.1.4. Les risques climatiques mettent à rude épreuve les infrastructures critiques canadiennes
Au Canada, le changement des conditions climatiques a des répercussions multiples et complexes sur les infrastructures critiques. Les inondations, les cyclones, les incendies de forêt et les tempêtes gagnent en fréquence et en importance, au détriment des infrastructures physiques essentielles, qui n’ont pas été conçues pour de telles conditions. Il en résulte un vieillissement prématuré de certaines infrastructures et un risque accru de défaillances aux conséquences catastrophiques. Vu l’interdépendance des réseaux d’infrastructure, les dommages dus au changement climatique et aux phénomènes météorologiques extrêmes peuvent provoquer des réactions en chaîne. Par exemple, une inondation sera plus dévastatrice si, précédemment, des feux de forêt ont rendu les sols secs et instables. En outre, les problèmes rencontrés dans les chaînes d’approvisionnement peuvent s’étendre bien au-delà du périmètre des zones sinistrées. Ainsi, les perturbations des transports peuvent bloquer les flux commerciaux, les ports, les déplacements domicile-travail et l’accès aux soins de santé. De plus, des infrastructures endommagées affectent la fourniture des services critiques, comme la distribution d’électricité ou l’accès internet, parfois aussi au détriment de populations et d’entreprises qui ne se trouvent pas dans une zone directement sinistrée.
Les inondations qui ont touché la Colombie‑Britannique en 2021 montrent comment les aléas climatiques peuvent déclencher des problèmes en cascade dans des réseaux d’infrastructure critiques et perturber toute l’activité économique. Ces inondations ont ravagé les exploitations agricoles, détruit des équipements et des ouvrages et occasionné d’importantes pertes d’élevage. Dans les villes de Merritt et Princeton, toutes les activités économiques ont pour ainsi dire été mises en suspens. Les services d’intérêt public ont été perturbés pendant des semaines et, à Merritt, il a fallu évacuer la population toute entière suite à la défaillance de la station d’épuration (Lee et Parfitt, 2022[9]). Les inondations ont gravement endommagé les infrastructures de transport, détruisant plusieurs tronçons de route et les lignes ferroviaires qui relient Vancouver et le reste du sud-ouest de la Colombie‑Britannique. L’accès au port de Vancouver s’en est trouvé limité, ce qui a nui aux échanges. Les coûts sont d’autant plus élevés que le système de digues a dysfonctionné et qu’auparavant, les incendies de forêt avaient rendu les sols encore plus instables et vulnérables. Globalement, d’après les estimations, les catastrophes d’origine climatique qui ont frappé la Colombie‑Britannique en 2021 ont engendré un coût cumulé total compris entre 10.6 milliards CAD et 17.1 milliards CAD (Lee et Parfitt, 2022[9]), ce qui représente entre 3 % et 5 % du PIB de la province. Il s’agit en majeure partie de dégâts non assurés dont les frais doivent être supportés par les ménages et les entreprises.
3.1.5. Les principaux risques de catastrophe naturelle sont les inondations, les phénomènes liés à l’action de la mer et les incendies incontrôlés
Au Canada, les inondations sont le type de catastrophe naturelle en moyenne le plus répandu et le plus coûteux. L’exposition au risque de débordement des cours d’eau, exprimée par le pourcentage de la superficie bâtie exposée, y dépasse la moyenne OCDE (Graphique 3.3, partie A). Les coûts associés aux inondations, tous types confondus, vont très certainement continuer de croître dans la mesure où les phénomènes liés aux conditions météorologiques vont gagner en fréquence et en intensité, avec l’évolution des régimes de tempête et de précipitation, ainsi qu’avec l’élévation du niveau de la mer (Sécurité publique Canada, 2023[10]). Environ 80 % des villes canadiennes ont une partie de leur territoire en plaine inondable (Groupe de travail du Canada sur l’assurance contre les inondations et la réinstallation, 2022[8]). Les sinistres peuvent être particulièrement lourds de conséquences dans la périphérie des grands centres urbains comme Montréal, Toronto et Vancouver, où la densité de la population, des infrastructures et des entreprises amplifie les risques. Outre le montant colossal des coûts de réparation et de remise en état, les conséquences économiques peuvent être considérables, en raison des interruptions d’activité et des dégâts occasionnés aux infrastructures critiques de réseau, par exemple de transport, de télécommunication, d’électricité et de gestion des eaux.
Source : Base de données des Statistiques de l’OCDE sur l’environnement.
Les phénomènes météorologiques graves se multiplient alors qu’une partie des infrastructures canadiennes est vieillissante et que d’autres n’ont pas été conçue pour une densité démographique aussi élevée ni pour les risques climatiques qui existent actuellement. Il ressort d’une enquête réalisée par Statistique Canada en 2022 que plus d'un dixième des réseaux et ouvrages d’eau sont en « mauvais » ou « très mauvais » état (Statistique Canada, 2024[11]). Les problèmes rencontrés dans les infrastructures de gestion de l’eau à Montréal au cours de l’été 2024 ont montré qu’il était grand temps d'investir dans la modernisation du réseau d’égout et du système de gestion des eaux pluviales. Les grosses tempêtes qui ont provoqué des inondations massives dans les rues de Toronto à l’été 2024 ont également révélé la vulnérabilité des infrastructures face à la multiplication des épisodes de fortes pluies.
Le littoral canadien, qui abrite plus de 6.5 millions de personnes, est de plus en plus vulnérable à l'élévation du niveau de la mer et aux marées de tempête, qui sont la conséquence du changement climatique. D'après les projections nationales, le niveau de la mer pourrait monter jusqu’à 1 mètre d'ici à 2100 (Bush et Lemmen, 2019[3]). Ce phénomène graduel accroît le risque d’inondation côtière. Cela dit, une plus grande source de préoccupation immédiate vient probablement du risque de submersion en cas d’onde de tempête, surtout par forte marée (Conseil des académies canadiennes, 2019[12]). Ce risque est important dans les centres urbains et les zones économiquement vitales, comme le delta du Fraser, en Colombie‑Britannique. Les principaux pôles d’échanges, dont font partie les ports de Vancouver et de Halifax, disposent d’infrastructures critiques fortement exposées. On estime qu’en valeur actuelle, les coûts engendrés par l’élévation du niveau de la mer et des marées de tempête dépasseront 50 milliards CAD (soit environ 2 % du PIB) d'ici à la moitié du siècle (Withey, Lantz et Ochuodho, 2016[13]). La majeure partie de ces coûts devraient concerner la Colombie‑Britannique, car c’est sur cette partie du littoral que la population, les infrastructures et les habitations sont le plus fortement concentrées. L’élévation du niveau de la mer met également en péril les zones humides côtières, qui présentent les caractéristiques écosystémiques nécessaires à la séquestration du carbone et à la défense contre les crues.
La saison des incendies de forêt s’allonge, sous l’effet d’étés plus chauds et plus venteux, conjugués à l’irrégularité accrue des précipitations. L’exposition au risque de feu de forêt, exprimée en superficie, est très élevée au Canada (Graphique 3.3, partie B). Depuis 1959, la superficie brûlée en moyenne chaque année dans les feux de forêt y a été multipliée par trois (Bowman et al., 2020). La Colombie‑Britannique, l’Alberta et les Territoires du Nord-Ouest ont connu des saisons d’incendie parmi les plus dévastatrices des dernières années. Tout indique que les incendies de forêt croîtront en fréquence et en intensité avec le réchauffement climatique, au péril des habitats et de la biodiversité, mais aussi des services écosystémiques comme le stockage de carbone (Bush et Lemmen, 2019[3]). L’incendie de Fort McMurray (Alberta), qui est survenu en 2016 et reste la catastrophe naturelle la plus coûteuse de l’histoire canadienne, a occasionné des pertes totales avoisinant 10 milliards CAD (soit environ 0.4 % du PIB) : cette catastrophe a détruit plus de 2 400 structures, entraîné l’évacuation de 85 000 personnes et perturbé les activités de production et d’exportation de pétrole (Conseil des académies canadiennes, 2019[12]). En 2023, le Canada a connu la pire saison d’incendie de son histoire, en termes de superficie brûlée (Ressources naturelles Canada, 2024[14]).
L’industrie forestière et le secteur des activités extractives pâtissent généralement des feux de forêt. Ainsi, en 2023, face à la propagation des incendies, plusieurs producteurs forestiers, gaziers et pétroliers ont suspendu leurs activités, ce qui s’est traduit par un important manque à produire. Les feux de forêt peuvent mettre en danger les infrastructures critiques et, ce faisant, perturber les échanges. C’est ce qui s’est passé en Colombie‑Britannique, en 2023, lorsque l’arrêt de la circulation des trains dans le canyon du Fraser a bloqué des milliers de voitures ferroviaires. Les émanations de fumée toxique résultant des feux de forêt peuvent se propager très loin : cela nuit au tourisme et les populations environnantes pâtissent d’une grave pollution de l’air. Ainsi, les conséquences sanitaires des fumées toxiques produites pendant une semaine d'incendies en juin 2023 ont, d’après les estimations, coûté 1.2 milliard CAD à l’Ontario (Sawyer, Stiebert et Welburn, 2023[15]).
3.2.1. La réduction des risques et l’investissement dans des infrastructures résilientes constituent des stratégies d’adaptation d’un bon rapport coût-efficacité
Comme d’autres pays de l’OCDE, le cadre d’action du Canada pour faire face à l’élévation des températures et à l’augmentation des événements météorologiques graves mise beaucoup sur l’intervention d’urgence et la reprise après sinistre. Les Accords d’aide financière en cas de catastrophe (AAFCC) sont le principal mécanisme de soutien utilisé par les autorités fédérales pour aider les provinces et les territoires à financer certains coûts (hébergement d’urgence, réparation des infrastructures publiques et reconstruction d’entreprises et de maisons) en cas de catastrophe naturelle de grande ampleur. Il est à noter que les provinces et territoires et les municipalités supportent également une part importante des coûts occasionnés par les catastrophes. L’augmentation du nombre de catastrophes a entraîné une hausse rapide des dépenses réalisées dans le cadre des AAFCC depuis 15 ans (Graphique 3.4, partie A). Plus de 60 % des 9.3 milliards CAD dépensés entre 1970 et septembre 2024 ont été décaissés ces dix dernières années (Graphique 3.4, partie A). Historiquement, les aides financières en cas de catastrophes ont été en majeure partie versées à la suite d’inondations (Graphique 3.4, partie B). Les incendies de forêt et les inondations qui ont frappé la Colombie‑Britannique en 2021 ont à eux seuls déclenché le versement de 1.5 milliard CAD au titre des AAFCC (Exell et Parry, 2023[16]).
Source : Accords d’aide financière en cas de catastrophe (AAFCC), ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile.
Il est possible de réduire les coûts des catastrophes futures par des politiques bien conçues d’adaptation et de prévention des risques. Des études ont mis en évidence qu’il peut être plus efficace et économe de mettre en place des infrastructures résilientes au changement climatique que de réparer sans arrêt des infrastructures obsolètes (OCDE, 2024[17]). D’après l’Institut climatique du Canada (2022[4]), chaque dollar canadien consacré aujourd’hui aux mesures d’adaptation rapportera à l’avenir entre 13 et 15 CAD sous forme d’économies et d’avantages directs et indirects. Pour la période 2018-23, les autorités fédérales ont affecté au total 3.8 milliards CAD (soit un peu plus de 0.1 % du PIB en 2023) au Fonds d’atténuation et d’adaptation en matière de catastrophes (FAAC) pour financer des projets d’infrastructure destinés à réduire les risques à long terme liés aux aléas climatiques. En outre, la résilience climatique fait partie des critères à remplir pour bénéficier de plusieurs programmes d’infrastructure du gouvernement fédéral, dont le Fonds pour le développement des collectivités du Canada et le Fonds municipal vert. Par ailleurs, le nouveau Fonds canadien pour les infrastructures liées au logement prévoit des aides pour les systèmes d’eaux pluviales.
La première Stratégie nationale d’adaptation (SNA) pour le Canada a été parachevée en 2023, à l’issue de deux années de dialogue entre le gouvernement fédéral et les autorités provinciales, territoriales et municipales, les représentants des Premières Nations, des Inuits et de la Nation Métisse, ainsi que des experts et parties prenantes de premier plan. Elle définit des cibles et des objectifs d’adaptation à court, moyen et long terme, qui prévoient notamment de renforcer la résilience aux catastrophes, d’améliorer la santé, d’accroître la résilience des infrastructures, de protéger et restaurer la nature et de soutenir l’économie. Les progrès en matière d’adaptation aux risques climatiques feront l’objet d’un suivi au moyen d’indicateurs de résultats afin d’assurer la transparence. Pour décrire son rôle dans la mise en œuvre de la SNA, le gouvernement fédéral a publié en 2022 le Plan d’action sur l’adaptation du gouvernement du Canada (PAAGC), qui présente plus de 70 mesures fédérales d’adaptation au changement climatique. Ce plan expose la contribution des autorités fédérales à la réalisation des buts, objectifs et cibles en matière d’adaptation et présente des mesures destinées à répondre aux priorités au cours des cinq prochaines années. Il cible les domaines clés visés par la Stratégie nationale d’adaptation : la résilience aux catastrophes, la santé, la biodiversité, les infrastructures ainsi que l’économie et les travailleurs. Les principaux vecteurs de l’investissement fédéral dans l’adaptation au changement climatique sont les suivants :
Fonds d’atténuation et d’adaptation en matière de catastrophes : investissement de 3.8 milliards CAD à partir de 2018 dans des projets qui aident les collectivités à mieux se préparer et résister aux possibles répercussions des catastrophes naturelles, à prévenir les défaillances d’infrastructures et à préserver la sécurité des Canadiens.
Leadership local pour l’adaptation climatique : versement de 530 millions CAD en faveur de projets locaux d’adaptation dans le cadre du Fonds municipal vert de la Fédération canadienne des municipalités.
Initiative pour un avenir résilient face aux incendies de forêt : 285 millions CAD pour améliorer la gestion des feux de forêt.
Cartes des aléas d’inondation : investissement de 164 millions CAD maximum sur cinq ans pour assurer l’accès de la population canadienne à des cartes des aléas d’inondation à jour et de haute qualité, et collaboration avec les provinces et territoires pour renforcer la résilience par l’élargissement du Programme d’identification et de cartographie des aléas d’inondation.
Collaboration avec les Premières Nations pour renforcer la résilience au changement climatique : à partir de 2024-25, versement de 145.2 millions CAD sur cinq ans pour, en collaboration avec les Premières Nations, déployer des stratégies d’atténuation structurelles afin de protéger les collectivités, les habitations et les infrastructures essentielles contre les catastrophes liées au climat.
La Stratégie nationale d’adaptation est actualisée tous les cinq ans et s’accompagne de « plans d’action » bilatéraux pour la coopération entre les autorités fédérales et les provinces et territoires. Cette démarche favorisera la mise en œuvre de la Stratégie au niveau régional et permettra de tenir compte des différences entre les provinces et territoires en termes de risques et de progrès de l’adaptation. Avec le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux ont un rôle important à jouer en matière d’adaptation sur leur territoire, notamment lorsque les lois sur l’aménagement du territoire, les règlements sur la construction, la gestion des ressources naturelles, les politiques de santé et les décisions en matière d’infrastructures publiques sont essentielles pour faire avancer et optimiser l’adaptation au changement climatique.
Les pouvoirs publics pourraient donner un nouveau coup d’accélérateur à leur action en faveur de l’investissement dans l’adaptation. Ils devraient étudier les possibilités d’accroître le financement d’infrastructures résilientes au climat (au travers du FAAC ou d’un autre mécanisme) et de rendre les programmes plus attrayants. En assouplissant les contraintes imposées aux municipalités et provinces en manque de ressources, il serait possible d’en renforcer l’attractivité pour bon nombre d’entre elles. En plus du soutien fédéral, il est essentiel que les provinces et les municipalités, qui sont responsables d’une grande partie des infrastructures clés, veillent à l’affectation de ressources suffisantes à l’investissement dans l’adaptation.
Le secteur privé a un rôle déterminant à jouer dans l’adaptation des infrastructures et des bâtiments afin qu’ils résistent aux effets du changement climatique. Cependant, des interventions publiques sont souvent nécessaires pour lever des obstacles importants à l’adoption de mesures d’adaptation privées fondées sur les risques, comme le déficit d’information et de données, les contraintes financières, le défaut de coordination et les comportements à courte vue (OCDE, 2024[17]). (OCDE, 2024[17]). Il conviendrait également d’agir par voie réglementaire et normative, par exemple au travers des règlements de construction et d’urbanisme, afin de rendre obligatoires la prise en compte des projections de modification du climat et l’adoption de mesures de réduction des risques. Il est en outre nécessaire de soutenir les acteurs privés au moyen d’instruments économiques qui subventionnent les investissements dans l’adaptation et en réduisent les risques, en particulier lorsque les difficultés de financement constituent le principal obstacle. Ainsi, les partenariats public-privé peuvent être efficaces pour réduire les risques des investissements privés dans des infrastructures résilientes par des garanties publiques ou des co-investissements (OCDE, à paraître). Cependant, la fourniture directe de biens publics résilients au changement climatique peut être nécessaire dans certains cas, comme celui des ouvrages anti-inondations, qui se caractérisent par d’importantes externalités positives et des coûts d’investissement élevés.
3.2.2. Réduire l’exposition et la vulnérabilité aux inondations
Pour réduire l’exposition et la vulnérabilité aux inondations, il est nécessaire de mieux cartographier les risques d’inondation et de faire en sorte que la population en ait davantage conscience. Une meilleure sensibilisation aux risques climatiques peut aider les citoyens à prendre des décisions d’achat, d’investissement et d’adaptation plus éclairées et réduire ainsi les répercussions des futures inondations. D’après une enquête nationale réalisée en 2020, 94 % des Canadiens qui vivent dans des zones à risque élevé d’inondation n’en ont pas conscience (Groupe de travail du Canada sur l’assurance contre les inondations et la réinstallation, 2022[8]). Au Canada, les cartes existantes des risques d’inondation ne sont pas disponibles ou pas aisément accessibles. Beaucoup d’entre elles sont dépassées et ont été conçues à l’intention des aménageurs et des ingénieurs plutôt que dans un souci d’information du public sur les risques (Conseil des académies canadiennes, 2019[12]). Qui plus est, ces cartes n’intègrent pas toujours les risques futurs liés au changement climatique. Les autorités fédérales et plusieurs provinces s’emploient à combler les lacunes de la cartographie des risques d’inondation, y compris pour favoriser l’uniformisation des approches, améliorer les méthodologies et assurer une couverture plus large. Le Programme d’identification et de cartographie des aléas d’inondation (PICAI), lancé en 2021, finance la production de données et de cartes relatives aux risques d’inondation dans les zones qui y sont particulièrement sujettes.
À titre de règle générale, les risques d’inondation devraient aussi être portés à la connaissance des acquéreurs potentiels de biens résidentiels ou commerciaux (OCDE, 2023[1]). Or, il n’existe pas d’obligation d’information sur les risques d’inondation au Canada (Groupe de travail du Canada sur l’assurance contre les inondations et la réinstallation, 2022[8]). En outre, les propriétaires ne sont pas tenus d’informer les locataires des risques connus (y compris d’inondation) associés aux biens qu’ils louent, ce qui amplifie l’exposition des groupes socioéconomiques vulnérables. La divulgation des risques d’inondation faciliterait leur tarification et pourrait encourager l’adoption de mesures de protection au niveau des biens.
Pour réduire l’exposition aux inondations, une gouvernance multiniveau plus efficace de l’aménagement et de la mise en valeur du territoire s’impose. Les activités d’aménagement dans les zones soumises à un fort risque d’inondation ont augmenté de plus de 60 % entre 1985 et 2015 au Canada (Rentschler et al., 2023[18]). Dans certaines zones sujettes aux inondations, il faudrait envisager d’encourager ou de rendre obligatoire la relocalisation de certains biens. Cette stratégie peut être un moyen efficace et économe de réduire les pertes économiques et humaines dans les zones à fort risque. En outre, des efforts concrets s’imposent pour interdire véritablement les nouvelles constructions dans les zones sujettes aux inondations et intégrer l’adaptation dans l’aménagement du territoire. Les provinces ont de plus en plus recours aux réglementations foncières pour restreindre l’aménagement des zones à haut risque, mais les faire respecter demeure difficile.
Les règlements de zonage régissant l’occupation des sols dans les zones soumises à un fort risque d’inondation ont tendance à ne pas être cohérents d’une province à l’autre ou appliqués de façon suffisamment rigoureuse (Conseil des académies canadiennes, 2019[12]). Les municipalités, à qui il incombe en premier lieu de les faire respecter, n’ont pas suffisamment d’incitations à les appliquer de manière stricte, car en restreignant l’aménagement dans les zones en question, elles limitent l’activité économique et se privent de recettes fiscales. De plus, comme d’importants mécanismes publics d’aide interviennent en cas de catastrophe, la nécessité d’appliquer ces règlements de façon rigoureuse peut leur paraître moins impérieuse.
La création d’un organe indépendant chargé de donner des orientations pour gérer les risques d’inondation peut éviter que d’autres infrastructures et logements soient construits dans les zones soumises à un risque élevé d’inondation. Un tel organe peut aussi être utile au niveau local. Les municipalités pourraient envisager d’appliquer une approche par bassin versant pour gérer les risques d’inondation, ce qui pourrait favoriser un alignement des incitations aux différents échelons de l’administration. Par exemple, à la suite des inondations dévastatrices qu’elle a subies au milieu des années 90, la province de l’Ontario a délégué les pouvoirs en matière d’aménagement dans les zones à haut risque à une autorité de conservation apolitique établie au niveau du bassin versant. Celle-ci assure une supervision à l’échelle de la région et peut interdire des aménagements dans les zones sujettes aux inondations qui, autrement, seraient peut-être avalisés par les autorités locales.
Les territoires autour des centres urbains du Canada connaissent des difficultés d’adaptation non négligeables en raison de la forte densité de population et d’infrastructures. La modernisation des systèmes d’eaux pluviales et de drainage peut contribuer dans une large mesure à réduire les risques d’inondations urbaines. Doté de 6 milliards CAD, le Fonds canadien pour les infrastructures liées au logement créé récemment soutient entre autres l’investissement dans les infrastructures de gestion des eaux pluviales et apporte ainsi des aides bienvenues. Cela étant, les besoins en investissements dans ce domaine sont considérables et nécessitent des moyens supplémentaires. Une façon de lever des ressources à cette fin consiste à instaurer une redevance de gestion des eaux pluviales perçue dans le cadre de la facture d’eau mensuelle et calculée en fonction de la superficie imperméable des biens immobiliers. La pertinence de telles redevances doit être évaluée attentivement en tenant compte des éventuels problèmes d’accessibilité financière du logement (voir chapitre 2). Les infrastructures vertes, telles que les revêtements perméables, les jardins de pluie et les toits végétalisés, peuvent être un moyen efficace de réduire le débit des eaux pluviales en période de fortes précipitations et de limiter les risques financiers (OCDE, 2024[17]).
Améliorer la résilience des infrastructures privées nécessite d’intégrer la résilience climatique dans le financement des infrastructures et les normes d’investissement dans les infrastructures physiques (OCDE, 2024[17]). La mise en place de normes, labels et taxonomies concernant la résilience des infrastructures peut contribuer à encourager l’investissement dans les infrastructures résilientes. L’application de mesures réglementaires et normatives paraît particulièrement justifiée dans le contexte des infrastructures critiques, par exemple dans le domaine des télécommunications, des transports et de l’énergie, dont la défaillance pourrait causer de lourdes perturbations économiques. À cet égard, plusieurs initiatives sont en cours, dont l’Initiative sur l’environnement bâti résilient aux changements climatiques et le Programme des normes pour des infrastructures résilientes. Elles donnent lieu à des travaux de recherche et à la production de lignes directrices, de normes et de recommandations pour l’intégration des risques climatiques dans la conception et la construction des infrastructures. La Stratégie nationale d’adaptation pour le Canada vise à faire entrer en ligne de compte les enjeux de résilience climatique dans les investissements fédéraux consacrés à de nouvelles infrastructures.
Dans le même ordre d’idées, encourager les flux de financements en faveur d’infrastructures résilientes au changement climatique peut aider à répondre à l’impact grandissant de la modification du climat. Le Fonds d’atténuation et d’adaptation en matière de catastrophes peut jouer un rôle précieux dans ce contexte. Il a, par exemple, contribué au financement du projet de protection des terrains portuaires de Toronto contre les inondations, une initiative de grande envergure destinée à mettre à l’abri une partie du centre-ville grâce à la création d’une embouchure naturalisée pour la rivière Don. Les investissements dans la protection contre les inondations sont en hausse en Ontario du fait de l’augmentation des risques correspondants. Au cours de la période 2018-21, la province y a consacré plus de 2.5 milliards CAD, soit environ 40 % des dépenses totales du Canada (Statistique Canada, 2023[19]).
Des efforts concrets doivent être déployés pour intégrer l’adaptation dans les codes du bâtiment et inciter les propriétaires privés à prendre des mesures de protection contre les inondations. Les pouvoirs publics devraient envisager d’apporter un soutien ciblé aux particuliers et aux entreprises rencontrant des difficultés à accéder au crédit pour les aider à investir dans l’adaptation, notamment par le biais d’incitations fiscales, de subventions et de prêts à faible taux d’intérêt. Cette démarche est importante pour les entreprises et les ménages soumis à des aléas qui ont besoin de réduire le risque de subir un préjudice. Dans les zones où le risque est modéré, on peut minimiser les dégâts d’origine hydrique en améliorant la résistance aux inondations des nouveaux projets d’aménagement. Le gouvernement fédéral investit 60 millions CAD sur cinq ans pour accélérer l’utilisation de codes et de normes « tenant compte du climat » pour des infrastructures résilientes. Une attention grandissante est portée aux mesures de protection contre les inondations au niveau des biens, en particulier pour faire face aux pluies torrentielles et aux inondations urbaines. Certaines municipalités encouragent l’adoption de mesures au niveau des biens par l’intermédiaire de subventions ou de crédits. En Ontario, par exemple, le code du bâtiment rend désormais obligatoire l’installation de clapets antiretour dans les logements neufs pour éviter les refoulements d’eaux d’égout. À Toronto, le programme Eco-Roof subventionne depuis 2009 l’aménagement de toits végétalisés et réfléchissants. Les provinces qui n’ont pas encore actualisé leurs codes du bâtiment pour tenir compte des enjeux liés aux risques climatiques doivent envisager d’y inclure des obligations de protection contre les inondations.
3.2.3. Adaptation à l’élévation du niveau de la mer et au risque côtier
La prise en compte systématique de l’élévation du niveau de la mer dans les décisions d’aménagement et les codes du bâtiment peut constituer une stratégie d’adaptation efficace. Pour mieux intégrer les projections de la modification du climat dans l’évaluation des risques de submersion côtière et la planification des infrastructures sur le littoral, il convient de combler les lacunes dans la cartographie de ces risques. Dans certains cas, le repli stratégique ou le rachat de biens et la création de zones de repli devraient être envisagés. Les gouvernements de la Nouvelle‑Écosse et de la Colombie‑Britannique ont commencé à intégrer l’élévation du niveau de la mer dans la planification côtière. La planification de l’adaptation au changement climatique concerne entre autres des zones particulièrement vulnérables comme les Îles-de-la Madeleine dans le golfe du Saint-Laurent, où le repli stratégique est la seule solution.
Le renforcement des infrastructures côtières peut protéger les ports et leurs dessertes contre les effets des ondes de tempête et assurer ainsi la continuité des flux de biens et de services. Les provinces du Canada ont adopté différents types de mesures d’adaptation structurelle des côtes. Dans les villes situées sur le littoral (et le long d’un cours d’eau), où l’exposition aux risques des infrastructures critiques et des biens est la plus forte, les pouvoirs publics ont longtemps investi dans des ouvrages de protection tels que des digues et des ouvrages longitudinaux. Des travaux de modernisation des ouvrages de protection contre les inondations sont en cours dans le secteur du port de Halifax (Nouvelle‑Écosse), dans le cadre d’une stratégie d’adaptation en plusieurs phases visant à protéger Halifax contre les submersions marines et à préserver ses infrastructures portuaires. À Richmond (Colombie‑Britannique), le système de digues qui protège les parties basses de la ville contre les crues du fleuve Fraser et les vagues de submersion côtières est régulièrement renforcé à la lumière des projections relatives à l’élévation du niveau de la mer. Les solutions fondées sur la nature peuvent être un moyen efficace et économe de compléter les ouvrages physiques et être bénéfiques pour l’atténuation du changement climatique (OCDE, 2024[17]). De même, la préservation des zones humides conjuguée à l’extension des espaces verts urbains, dont les parcs et les toits végétalisés, peut être très efficace pour accroître les capacités d’absorption des excédents d’eau, contribuant à réduire à la fois les risques d’inondation dans les villes et les émissions de gaz à effet de serre.
Les systèmes d’alerte précoce sont un élément essentiel de la panoplie de mesures permettant de réduire les pertes en vies humaines et de limiter les dommages causés aux infrastructures en cas d’inondation. En fournissant en temps utile des informations sur les aléas, ils peuvent aider les régions vulnérables à se préparer aux phénomènes météorologiques extrêmes, facilitant des évacuations et une mobilisation rapide (OCDE, 2019[20]). En mai 2024, le gouvernement fédéral a renforcé ses systèmes d’alerte précoce. Le nouveau programme de prévisions et d’alertes de submersions côtières permettra aux météorologistes de prévenir rapidement les organisations de gestion des urgences et la population canadienne sur les risques de submersion côtière dans la majeure partie du pays.
3.2.4. Combler les lacunes en matière d’assurance contre les inondations
Au Canada, l’assurance contre les inondations n’est pas obligatoire et n’est proposée par le secteur de l’assurance que depuis 2015. En 2023, de nombreuses maisons (environ 10 millions sur les 15 millions que compte le pays) bénéficiaient d’une assurance contre les inondations par ruissellement (Institut de prévention des sinistres catastrophiques, 2024[21]). Cependant, très peu d’habitations à risque élevé d’inondation sont actuellement couvertes par une telle assurance. D’après les estimations du Groupe de travail fédéral sur l’assurance contre les inondations et la réinstallation (2022[8]), les 2.9 milliards CAD de dommages causés en moyenne chaque année par les inondations dans le pays sont concentrés à 90 % environ dans les quelque 1.5 million de maisons situées dans des secteurs très exposés, qui représentent 10 % du parc résidentiel canadien. Étant donné le coût élevé des sinistres liés aux inondations fréquentes et sévères, les compagnies d’assurance évitent souvent de proposer des assurances inondation dans les secteurs en question, et celles qui acceptent d’assurer des bâtiments en zone inondable le font généralement à des tarifs prohibitifs (OCDE, 2023[1]). Comme les biens non assurés concentrent une grande partie des risques, la part assurée des sinistres liés aux inondations est relativement faible (Graphique 3.5, partie A).
Étant donné que la plupart des biens soumis à des risques importants ne sont pas assurés, les propriétaires doivent puiser dans leurs propres ressources ou compter sur une aide publique en cas d’événement catastrophique. Les versements effectués dans le cadre des Accords d’aide financière en cas de catastrophe (AAFCC) ont progressé, et le plus gros des aides fédérales concerne les inondations. Les dispositifs publics de secours en cas de catastrophe constituent en fait une forme d’assurance subventionnée par les contribuables, qui peut indirectement favoriser la poursuite d’une utilisation du sol risquée en limitant les incitations en faveur de la réduction des risques envoyées aux propriétaires. Ils peuvent également favoriser la poursuite de la construction dans les plaines inondables, permettant aux collectivités locales de lever des recettes fiscales et aux promoteurs de réaliser des bénéfices en laissant d’autres supporter le coût des réparations. Le niveau de soutien apporté aux provinces au travers des AAFCC pourrait être ajusté sur la base d’objectifs d’utilisation des terres.
Les autorités fédérales ont annoncé dans les budgets 2023 et 2024 leur intention de créer une filiale de la Société canadienne d’hypothèques et de logement, afin d’offrir une réassurance contre les inondations aux ménages confrontés à un fort risque d’inondation. En partenariat avec des assureurs-dommages, elles ambitionnent d’assurer la disponibilité d’assurances abordables dans les zones à risque élevé tout en offrant un filet de protection financière en cas d’inondation catastrophique. Les modalités exactes du dispositif sont encore à l’étude. Dans le cadre des efforts en faveur de l’accès à une assurance catastrophe abordable, les pouvoirs publics pourraient maintenir des primes abordables tout en refusant de couvrir les nouveaux aménagements et en interdisant la construction à l’intérieur des plaines inondables à risque élevé. Il serait possible d’ajuster progressivement la prime d’assurance (en réduisant la subvention) pour qu’elle reflète le risque d’inondation et encourage les propriétaires à réduire le leur, tout en apportant un soutien aux ménages modestes. Le programme pourrait aussi prévoir des primes minorées (ou une subvention) pour les propriétaires qui adoptent des mesures de renforcement de la résilience aux inondations, afin de créer un signal-prix qui incite à réduire les risques.
Les interventions publiques destinées à élargir la couverture et à rendre les primes abordables doivent aller de pair avec des incitations solides en faveur de la réduction des risques par l’adaptation. La réduction des risques est primordiale pour renforcer la résilience du secteur de l’assurance tout en maintenant les primes d’assurance à un niveau abordable (OCDE, 2023[22]). Les pouvoirs publics doivent agir pour faire progresser la sensibilisation aux risques d’inondation et empêcher de nouvelles constructions dans les zones à risque élevé, afin de faciliter une réduction effective des risques et de permettre ainsi un bon fonctionnement du marché de l’assurance. Il serait possible de rendre les risques d’inondation plus transparents, notamment en rendant obligatoire leur divulgation dans le cadre des transactions immobilières. La politique foncière devrait interdire de construire dans les zones à risque. Dans les plaines d’inondation soumises à un fort risque et les zones côtières exposées à l’élévation du niveau de la mer, des mesures de repli devraient être envisagées. En Australie, par exemple, à la suite d’inondations répétées, les autorités fédérales et de Nouvelle‑Galles‑du‑Sud ont élaboré un programme de soutien au repli stratégique pour la ville de Lismore (OCDE, 2024[17]).
Pourcentage de pertes économiques assuré, par type de risque, 2000-19
Note : Ce graphique présente le point médian entre deux estimations du pourcentage de pertes économiques assuré : le pourcentage des pertes totales qui était assuré et la moyenne du pourcentage de pertes assuré pour chacun des événements considérés. La présentation du point médian entre ces deux estimations permet d’atténuer le biais lié aux données pouvant résulter des événements pour lesquels les pertes totales étaient importantes, mais les pertes assurées déclarées étaient faibles.
Source : OCDE (2021[23]). Ce graphique illustre des calculs de l’OCDE fondés sur des données fournies par le service sigma de Swiss Re et par Property Claim Services (PCS). Les pertes économiques déclarées sont uniquement prises en compte si elles correspondent à un événement pour lequel on dispose également d’une estimation des pertes assurées.
Les efforts d’élargissement de la couverture assurantielle des inondations devraient aller de pair avec un partage des risques plus efficace entre les acteurs privés et publics. Beaucoup de pays ont rencontré des difficultés similaires pour passer d’un système d’assurance privée avec des compensations publiques a posteriori à un mécanisme d’assurance misant davantage sur la mixité public-privé. Le Canada peut donc s’inspirer des solutions adoptées ailleurs (voir Encadré 3.2). En France, par exemple, l’obligation de souscrire une assurance inondation dans le cadre des contrats d’assurance dommages aux biens a amélioré la répartition des risques et facilité parallèlement le rôle du secteur privé dans l’assurance des risques. Le fait de rendre l’assurance inondation obligatoire pour l’ensemble des biens permet une mutualisation plus efficace des risques. Un dispositif bien conçu peut aussi réduire notablement la charge budgétaire et la variabilité des versements en plus d’accroître sensiblement la couverture. Le périmètre de la réassurance publique devrait être bien défini. Il pourrait également être ajusté en fonction des objectifs en matière d’occupation des sols. Par exemple, le Royaume-Uni limite la couverture de la réassurance pour les biens construits après 2009, tandis qu’aux États‑Unis, le programme national d’assurance contre les inondations (National Flood Insurance Program, NFIP) est réservé aux collectivités qui ont défini des obligations de gestion des inondations, telles que des normes de construction et de gestion des zones inondables.
L’assurance privée joue un rôle important dans l’indemnisation des sinistres liés aux inondations au Royaume-Uni et en France (graphique 3.4). Ces deux pays ont pris des mesures pour encourager la souscription d’assurances catastrophe. En France, par exemple, les assureurs privés sont tenus de couvrir le risque d’inondation dans les contrats d’assurance dommages aux biens. Cette couverture est financée par une prime d’assurance additionnelle qui correspond à une part fixe de l’ensemble des primes (indépendamment du degré d’exposition au risque des souscripteurs). Les assureurs, quant à eux, bénéficient jusqu’à un certain point d’un dispositif de réassurance publique. Le régime « Catnat » constitue une garantie de l’État assurant que les dommages causés par les phénomènes extrêmes peuvent être couverts. L’un des principaux avantages du dispositif mis en place en France est qu’il conjugue une large couverture et des primes abordables. Grâce au partage des risques avec les assureurs, il est en outre très avantageux en termes de rapport coût-efficacité.
Au Royaume‑Uni, les polices d’assurance dommages aux biens couvrent les risques d’inondation. Les assureurs sont tenus de cotiser à un régime de réassurance appelé Flood Re, sous la forme d’un prélèvement sur toutes les polices d’assurance habitation. Le réassureur utilise les fonds réunis par le biais de ce prélèvement, ainsi que les primes de réassurance collectées, afin que les polices d’assurance couvrant des biens à haut risque soient plus abordables. Dans ce système, le coût du subventionnement des primes d’assurance versées pour les biens exposés à un risque élevé d’inondation est supporté en partie par les propriétaires de logements situés dans des zones à faible risque. Si les assureurs répercutent en partie le coût du prélèvement destiné à Flood Re, le coût global de l’assurance des biens présentant un faible risque d’inondation est légèrement plus élevé qu’il ne le serait en l’absence de ce dispositif de réassurance. Seuls les logements construits avant 2009 sont couverts par ce système, ce qui dissuade les nouveaux projets immobiliers dans les zones à haut risque. À terme (à l’horizon 2039), l’objectif est que Flood Re sorte du marché après avoir ramené le risque correspondant aux biens à haut risque à un niveau tel qu’on puisse leur appliquer des primes d’assurance fondées sur le risque qui soient abordables.
Source : OCDE (2023[1]), OCDE (2024[24]), Groupe de travail du Canada sur l’assurance contre les inondations et la réinstallation (2022[8]).
3.2.5. Renforcer la prévention des risques pour réduire les conséquences des feux de forêt
Le coût annuel des organismes de gestion des feux de forêt a augmenté de 150 millions CAD par décennie depuis les années 70, pour atteindre entre 800 millions et 1.4 milliard CAD par an au cours des dix dernières années (Ressources naturelles Canada, 2024[25]). On estime que les dépenses consacrées à la lutte contre les incendies incontrôlés dans les provinces de l’Alberta, de la Colombie‑Britannique et de l’Ontario devraient doubler au cours de la deuxième moitié de ce siècle pour maintenir le niveau d’efficacité actuel de la gestion des incendies (Hope et al., 2016[26]). Les opérations de lutte contre les incendies sont facilitées par les progrès de la recherche sur les feux de végétation et la mise au point d’outils opérationnels essentiels. La Méthode canadienne d’évaluation des dangers d’incendie de forêt, qui s’appuie sur des données météorologiques, est largement utilisée pour évaluer les risques et prévoir le comportement des incendies, et aide à la prise de décisions stratégiques en matière de gestion des feux de forêt. On commence à recourir à l’intelligence artificielle (IA) à l’appui de la gestion des incendies, même si son utilisation en est à un stade relativement précoce. En 2022, par exemple, Alberta Wildfire a commencé à utiliser un outil faisant appel à l’IA pour mieux prévoir le comportement initial des feux de forêt.
Un rééquilibrage des efforts déployés par les pouvoirs publics entre la gestion des situations d’urgence et l’investissement à long terme dans les stratégies d’adaptation proactive peut constituer une approche rentable pour renforcer la résilience face aux feux de forêt. La nécessité d’intensifier les efforts est de plus en plus reconnue par les autorités, y compris dans la Stratégie canadienne de prévention et d’atténuation des feux de forêt, adoptée en 2024. Des initiatives comme Intelli-feu Canada visent à renforcer la résilience des communautés en encourageant l’adoption de pratiques qui réduisent les risques et améliorent la sécurité publique, par le biais notamment de la création d’« espaces défendables » autour des structures et d’aménagements paysagers qui résistent au feu. Pour autant, il est rare que les processus actuels de planification industrielle, d’aménagement du territoire et de planification des infrastructures prennent en compte les risques d’incendie. Dans les régions forestières, une meilleure intégration des infrastructures critiques – réseaux électriques, réseaux de transport et systèmes de communication – peut renforcer la résilience face aux feux de forêt. Par exemple, le fait d’équiper les infrastructures critiques de coupe-feu pourrait réduire sensiblement le risque de dommages. Cela permettrait de préserver les services essentiels en cas d’incendie et contribuerait à améliorer la résilience globale face aux catastrophes.
L’aménagement de zones exposées aux incendies, en particulier celles qui se trouvent à l’interface des zones naturelles et urbaines, doit être limité afin de réduire les risques et les coûts inhérents à la lutte contre les incendies. À la mise en place de règles strictes pour les nouveaux projets d’aménagement doivent s’ajouter des codes de construction résistante aux incendies dans les zones moins à risque. Les risques de feux de forêt sont mieux couverts par les assurances que les risques d’inondations car ils sont généralement inclus dans les polices d’assurance habitation (voir le Graphique 3.3). Toutefois, les dommages croissants causés par les feux de forêt ont des conséquences de plus en plus lourdes sur le marché de l’assurance des biens, en particulier dans les zones à haut risque. Les assureurs sont de plus en plus réticents à couvrir les biens dans les régions exposées aux risques d’incendie, ce qui se traduit par une hausse des primes, voire la suppression de la couverture dans certaines zones. En Alberta, par exemple, les populations exposées aux risques d’incendie voient le coût des assurances s’envoler, une situation qui fait écho aux difficultés que rencontrent les résidents d’autres régions du monde à haut risque, à l’instar de la Californie et de l’Australie. Les pouvoirs publics devraient envisager d’encourager les assureurs privés à rester sur le marché en finançant des mesures d’adaptation propres à réduire les risques, telles que la rénovation des logements, l’obligation de respecter des normes concernant l’espace autour des biens, ou le relogement.
Grâce à un meilleur aménagement paysager, il est possible de réduire la végétation sensible aux incendies (OCDE, 2023[27]). De telles mesures limitent le risque et l’intensité des feux de forêt, et contribuent ce faisant à protéger les populations, les infrastructures et les ressources naturelles. Par ailleurs, la prise en compte des connaissances autochtones et des pratiques traditionnelles de gestion des terres, qui intègrent de longue date des techniques de gestion des incendies, peut renforcer les efforts actuels de prévention des feux de forêt et favoriser l’adoption d’une approche plus globale et durable de la gestion des risques liés aux incendies.
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